strandskyddsbestämmelserna I vårt uppdrag ingår att utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av ett
5.2 Skärpningar i strandskyddet
Enligt uppdraget ska Naturvårdsverket också utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av ett stärkt strandskydd i tätortsnära områden med högt bebyggelse- tryck. Kartläggningen och analysen visar att det finns ett behov av strandskyddsbestäm- melserna skärps inom vissa områden. Vi föreslår följande skärpningar av bestämmelserna 1. Länsstyrelserna får möjlighet att förordna att för vissa områden ska det gälla syn-
nerliga skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna.
2. Anmälningsplikt införs för byggnader och anläggningar för de areella näringarna. 3. Möjligheten att bygga enklare fritidshus inom riksintressanta kustområden tas bort. 4. Samordning med plan- och bygglagen
5. Fri passage mellan strandlinjen och byggnader och anläggningar inom område där strandskyddet upphävs.
5.2.1 Synnerliga skäl
Vi har konstaterat att nuvarande utformning och tillämpning av strandskyddsbestämmel- serna inte räcker för att långsiktigt skydda stränderna. Bestämmelserna om strandskydd är avsedda att vara ett juridiskt sett starkt skydd, men tillämpningen av dem är bristfällig. Detta leder till att exploateringen av stränderna fortsätter. Exploateringstrycket är störst i tätortsnära lägen och längs södra Sveriges kuster.
Vi anser att strandskyddet behöver stärkas i vissa områden. Vi föreslår därför att länsstyrelserna får möjlighet att förordna att det för vissa områden ska gälla synnerliga skäl för dispens. Sådant förordnande ska få meddelas om det behövs för att strandskyd- dets syften ska kunna upprätthållas på sikt. Det bör kunna röra sig om områden av särskilt värde för något av strandskyddets syften, såsom områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv (enligt 3 och 4 kap. MB) eller sådana områden som är utsatta för särskilt hårt exploateringstryck, t.ex. därför att de ligger nära en större tätort. Länsstyrelsen bör tre år efter ikraftträdandet besluta om vilka områden som ska omfattas av synnerliga skäl. Resultatet bör redovisas till regeringen.
Överväganden om skärpningar av dispenskravet har gjorts tidigare, bl.a. i Miljövårds- beredningens betänkande Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden (SOU
1996:153) och senast i och med införandet av miljöbalken. Tanken har dock avfärdats eftersom man bedömt att särskilda skäl ändå ger ett mycket litet utrymme för dispens (prop. 1997/98:45 del 1 sid 322). Mot bakgrund av den bristfälliga tillämpning av dispensregeln som vår utredning visar bedömer vi att det ändå är nödvändigt att nu föreslå en möjlighet till ytterligare skärpning av dispenskraven för delar av landet. Vi ser däremot inte att det är lämpligt att direkt i lag föreslå vilka områden som bör omfattas av den strängare bedömningen som särskilda skäl innebär. I stället bör möjligheten och ansvaret för detta lämnas till länsstyrelserna. Länsstyrelsen bör inventera, kartera och bedöma värdena ur strandskyddssynpunkt inom områden som kan bli aktuella för skärpningar. Karteringen bör även kunna ge ett underlag för att bedöma och besluta om
en utvidgning av strandskyddet upp till 300 meter eller att införa strandskydd intill sådana mindre vatten som undantas generellt genom vårt förslag.
Områden som bör ingå i länsstyrelsernas överväganden av vilka områden som ska omfattas av skärpta bestämmelser är bl.a.:
• Samtliga kust- och skärgårdsområden, • Stränderna vid Mälaren, Vänern och Vättern,
• Övriga områden av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken
• Grunda havsvikar, samt obebyggda öar, uddar och näs i områden med högt bebyggel- setryck. (Sådana områden hyser ofta stora värden för djur- och växtlivet och är gene- rellt viktiga att uppmärksamma och bevara.)
Synnerliga skäl innebär ett strängare synsätt än dagens särskilda skäl. För att bevilja dispens med stöd av synnerliga skäl bör krävas att åtgärden syftar till att tillgodose ett överskuggande allmänt intresse.
Det kan diskuteras om inte gällande bestämmelser i princip bör vara tillräckliga för att skydda stränderna mot exploatering. Idag är det snarare tillämpningen av bestämmelserna än bestämmelserna som sådana som brister. Ett införande av ett skarpare instrument kan medföra att ”särskilda skäl” får en lägre dignitet och att fler dispenser medges än tidigare. Med tanke på kunskapen om hur bestämmelserna tillämpas idag bedömer vi dock att det finns behov av en tydlig markering genom att synnerliga skäl införs i de områden där strandskyddet behöver stärkas.
En alternativ metod som har övervägts är att direkt i lagen ange för vilka strandområ- den det ska gälla synnerliga skäl för dispens. Länsstyrelserna skulle därefter ha möjlighet att, efter inventering av områdenas värden för strandskyddet, återinföra särskilda skäl för dispens för de delar av områdena som det kan anses tillräckligt för. En sådan lösning har den fördelen att den förmodligen skulle leda till att fler stränder skulle komma att omfat- tas av krav på synnerliga skäl för dispens än om länsstyrelserna på eget initiativ ska besluta om skärpningar. Å andra sidan finns vissa risker med att från central nivå före- skriva om skärpningar som länsstyrelserna endast kan upphäva genom inventeringar som kan vara tids- och kostnadskrävande. Sammanfattningsvis bedömer vi att även om en sådan lösning skulle ha vissa fördelar är den föreslagna metoden ändå är att föredra.
5.2.2 Anmälningsplikt för de areella näringarna
Det är en brist att inte byggnader och åtgärder för de areella näringarna omfattas av strandskyddsbestämmelserna. Skogs- och jordbruk vid sjöar och vattendrag kan många gånger utgöra ett minst lika stort hot mot strandskyddets syften som bebyggelse och annan exploatering. Detta har blivit än mer uppenbart sedan syftet utvidgades till att även omfatta djur- och växtlivet. Vikten av att skyddszoner längs sjöar och vattendrag lämnas vid skogsavverkning och rationellt brukande av jordbruksmark har länge påtalats i olika sammanhang, liksom påverkan vid avverkning eller anläggandet av en skogsväg.
Vi har i detta uppdrag inte närmare utrett frågan om behovet av att de areella näringar- nas åtgärder och byggande bör omfattas av strandskyddsbestämmelserna. Däremot föreslår vi att det inom strandskyddat område bör gälla anmälningsplikt för byggnader
och anläggningar för de areella näringarna. En sådan anmälningsplikt ger myndigheten möjlighet att bedöma placeringen av byggnader och anläggningar. Detta bör kunna motverka att byggnader som uppförs för de areella näringarnas behov i onödan förläggs inom strandskyddat område eller omvandlas till sjönära bostadshus. Detta förslag gäller hela landet och inte enbart tätortsnära områden.
5.2.3 Möjligheten att bygga enklare fritidshus inom fysiskt riksintressanta kustområden tas bort.
Andra förslag till skärpningar är att betrakta som följdändringar. De gäller bl.a. möjlighe- ten enligt 4 kapitlet 4 § miljöbalken att uppföra enklare fritidshus i tätortsnära lägen inom fysiskt riksintressanta kustområden. Eftersom det är just där som skärpningar av
strandskyddsbestämmelserna är angelägna föreslår vi att denna möjlighet tas bort. Vi bedömer att bestämmelsen har använts mycket sparsamt och att det inte bör leda till några problem om den tas bort.
5.2.4 Samordning med PBL
Om en plan ändras, eller ersätts, kan det få stora konsekvenser för strandskyddet. Det är därför viktigt att de förutsättningar som ändras genom planändringen prövas mot
strandskyddets förutsättningar. Det är speciellt viktigt när planer från tiden före 1994 ska ändras eller ersättas, eftersom de aldrig har prövats utifrån det utökade syftet med strandskyddsbestämmelserna, d.v.s. goda förutsättningar för djur- och växtlivet.
5.2.5 Fri passage
En förutsättning för undantag från strandskyddsbestämmelserna för detaljplanering bör alltid vara att allmänheten har en möjlighet att passera vid stranden. Vi har övervägt om detta ska formuleras som ett krav eller ett önskemål. För att tydliggöra vikten av en passagemöjlighet har vi valt att formulera det som ett krav att en sådan ska finnas om det är möjligt.
5.2.6 Övrigt
Under arbetet har andra skärpningar av bestämmelserna diskuterats. En sådan är en möjlighet att vid behov kunna utvidga strandskyddet till 500 meter. Denna möjlighet fanns innan PBL trädde i kraft. Det finns behov av ett mer omfattande strandskydd vid vissa kustavsnitt, t.ex. längst Gotlands kust. Därför har önskemål om att åter få denna möjlighet framförts. Då vi bedömer att konsekvenserna när det gäller markanvändningen kan vara långtgående har vi inom detta uppdrag valt att inte utarbeta något sådant förslag.