Kopplingen mellan kvalitet och resurser blev det svåraste
Återstående pusselbitar började mejslas ut under hösten 1993
Vid sidan av frågan om hur lokal-, inrednings- och utrustningskostnaderna liksom de konstnärliga och idrottsliga utbildningarna skulle kunna inordnas i det nya resurstilldelningssystemet återstod egentligen bara
Resursberedningens arbete. De delar som fortfarande skulle utredas enligt direktiven gällde
§ Utformningen av kvalitetsdelen i resurstilldelningssystemet för grundutbildning
§ Resultat- och aktivitetsrelaterad tilldelning till forskning och forskarutbildning
§ Frågan om ett eventuellt gemensamt anslag för utbildning och forskning
Expertgruppens förslag om kvalitetspremien förkastades av Unckel
Hearingen i januari 1993 om Resursberedningens första betänkande hade visat en sak väldigt tydligt. Det föreslagna systemet som baserades på antalet studentpengar, det vill säga registrerade helårsstudenter, och fullgjorda helårsprestationer uppfattades som alltför kvantitativt med risk för massregistrering av studenter och lättvindigt godkända tentamina eller till och med sänkta krav. Det var därför helt nödvändigt, inte bara på grund av signalvärdet, att systemet kompletterades med en kvalitetspremie som skulle fördelades utifrån i förväg kända kvalitetskriterier.
I mitten av maj 1993 lät därför Per Unckel tillkalla ett antal experter som under mitt ordförandeskap och med Staffan Wahlén, pedagogisk konsult vid Stockholms universitet, som sekreterare skulle bereda frågan åt
Resursberedningen. Uppdraget var att exemplifiera hur tillgängliga resurser skulle kunna fördelas lokalt på ett sätt som skulle stimulera till hög kvalitet, och att i ett andra steg överväga möjligheten att ta fram beslutsunderlag för fördelning av en nationell kvalitetspremie.
Gruppen skulle lämna sin slutrapport den 15 september, vilket innebar att man i praktiken hade mindre än en månad från sitt första sammanträde den 20 augusti till slutjustering av rapporten. För att klara detta krävdes ett intensivt arbete med täta sammanträden på departementet. Då ämnet var komplicerat och ledamöterna hade skiftande bakgrund ägnades mycket tid åt att försöka bli överens om innebörden i olika kvalitetsbegrepp och teorier, inom olika sektorer och inom högskolevärlden internationellt. För mig som relativt okunnig inom området var det en mycket lärorik och spännande resa, men jag tror att alla upplevde att vi till slut lyckades uppnå en samsyn och en gemensam förståelse av den stora utmaningen. Gruppen utverkade tillstånd att lämna sin rapport först den 29 september.
I slutrapporten konstaterades inledningsvis i sammanfattningen att gruppen koncentrerat sitt arbete på att, utifrån svenska och internationella
erfarenheter beträffande kvalitetsarbete, skissera en modell för att stimulera universitetens och högskolornas egna insatser beträffande kvalitet på bästa sätt. Modellen tog sin utgångspunkt i de bestämmelser i högskolelagen som avsåg den grundläggande högskoleutbildningen. Förslaget tog vidare hänsyn till de enskilda lärosätenas varierande förutsättningar vad gäller
verksamheten och gav dessutom statsmakterna möjlighet att kontinuerligt följa denna.
I rapporten gjordes en översikt över kvalitetsarbete beträffande grundutbildning som då bedrevs inom lärosäten i Sverige samt internationella erfarenheter av kvalitetsutveckling och användning av kvalitetsindikatorer. Man konstaterade att resurstilldelning på grundval av kvalitetsindikatorer enbart tycktes tillämpas i vissa delstater i USA. Vidare diskuterades i rapporten varierande synsätt på kvalitet och möjligheterna att koppla detta begrepp till resurstilldelning. Gruppen drog slutsatsen att objektiva generella mått på kvalitet inte gick att fastställa, men att det trots detta var väsentligt att bedriva kvalitetsarbete på varje lärosäte och att det var viktigt att statsmakterna följde och uppmuntrade detta kvalitetsarbete.
Beträffande resurstilldelning drogs slutsatsen att kvalitetsindikatorer skulle kunna användas för fördelning inom varje lärosäte i den utsträckning man kunde nå enighet om vad de står för och hur dessa kunde bedömas. Däremot ansåg inte gruppen det möjligt att använda gemensamma
kvalitetsindikatorer för statsmakternas resurstilldelning. Gruppen föreslog istället att statsmakternas resurstilldelning till viss del skulle baseras på uppfyllande av mål för den grundläggande högskoleutbildningen, i första hand de som anges i högskolelagen. I rapporten betonades vidare
universitets- och högskoleledningarnas ansvar för kvalitet och kvalitetsarbete och att det skulle vara naturligt att den interna resursfördelningen i
framtiden skulle ske på basis av olika kvantitativa och/eller kvalitativa kvalitetsindikatorer.
Slutligen behandlades i rapporten statsmakternas ansvar för kvaliteten i högskolesystemet och att resurstilldelningssystemet var ett sätt att ta detta ansvar. Gruppen föreslog att tilldelningen skulle knytas till måluppfyllelse och att högskolelagen som det grundläggande dokumentet för statsmakternas mål för grundutbildningen, skulle användas som utgångspunkt. Eftersom förutsättningarna varierar föreslogs att varje lärosäte efter en
verksamhetsanalys, i sin fördjupade anslagsframställning skulle lämna förslag till konkretisering och operationalisering i första hand av innehållet i de bestämmelser i högskolelagen som avser grundutbildning. Detta förslag skulle diskuteras och preciseras ytterligare i budgetdialogen mellan lärosätet och departementet. I utbildningsuppdraget, som slutligen skulle fastställas av riksdagen, skulle anges vilka konkreta mål som varje lärosäte skulle uppnå under den aktuella treårsperioden. Om en operationalisering i form av en kvantifiering av vissa mål var olämplig skulle den kunna ersättas av en utvärdering eller ett utvecklingsarbete som skulle genomföras efter samråd med Kanslersämbetet.
Kvalitetsgruppens förslag diskuterades av Resursberedningen vid
sammanträde den 4 oktober. Det hade dock redan dessförinnan förkastats av
Per Unckel av två skäl. För det första ansåg han att
Utbildningsdepartementets handläggare skulle vara i underläge gentemot lärosätena när det gällde att avgöra vad som skulle kunna vara rimliga operationaliseringar av målen, vilket skulle leda till att de skulle bli alltför lätta att uppnå. För det andra skulle de ansvariga politikerna – oberoende av parti – av olika skäl frestas att se mellan fingrarna när lärosäten inte
uppnådde satta mål. Hans ursprungliga idé att kvalitetsindikatorer skulle vara fastställda i förväg så att de inte skulle kunna manipuleras hade han dock gett upp efter att statssekreteraren gjort en studieresa till USA tillsammans med universitetskanslern Stig Hagström för att studera tillämpningen av
kvalitetsindikatorer i några delstater, bland annat i Texas. De hade då båda övertygats om att det inte var möjligt att hitta kvalitetsindikatorer som skulle kunna vara desamma för alla typer av svenska lärosäten, exempelvis för den stora, diversifierade grundutbildningen vid Lunds universitet och vid den lilla specialiserade konstnärliga Operahögskolan i Stockholm. Resursberedningen uppdrog vid mötet i oktober till sekretariatet att utarbeta ett alternativ till Kvalitetsgruppens rapport som mötte ministerns invändningar och att förankra detta med Kanslersämbetet.
Nytt förslag förankrades hos kanslern under stark tidspress
Efter sammanträdet var statssekreterarens order till mig att återkomma med ett nytt förslag så att den ursprungliga tidplanen för Resursberedningens andra betänkande skulle kunna hållas, det vill säga lämning till tryckeriet den 12 november. Den kvällen satte jag upp ett tidningsurklipp på min
anslagstavla med texten: Slavar kan inte avskedas de måste säljas! Som tur var kunde jag behålla Staffan Wahlén som sekreterare och Kvalitetsgruppens experter som bollplank via telefonsammanträden, så efter en kvälls
deppighet var det bara att ta nya tag.
Staffan Wahlén och jag inledde omgående diskussioner med några medarbetare på Kanslersämbetet i syfte att hitta en modell som var
oberoende av dels lärosätenas storlek och utbildningsutbud, dels nuvarande och framtida utbildningspolitikers välvilja.
Kvalitetsgruppens kartläggning av olika internationella modeller hade bland annat visat att man i Storbritannien genom The Higher Education Quality Council (HEQC) gjorde bedömningar av universitetens system för
kvalitetsutveckling, så kallade quality audits. De svenska lärosätena hade ju redan inför 1992/93 fått i uppdrag att utveckla interna
kvalitetssäkringsprogram, senare omdöpta till kvalitetsutvecklingsprogram för att betona det dynamiska förhållningssättet. Hur väl lärosätena lyckas utarbeta och förankra sådana program i sin verksamhet borde enligt vår uppfattning vara oberoende av lärosätets storlek och utbildningsutbud.
Bedömningar av lärosätenas kvalitetsutvecklingsprogram ingick dessutom redan i Kanslersämbetets uppgifter (SFS 1993:886, 1§ 4p).
En viss eufori över den geniala idén att koppla Kanslersämbetets
bedömningar av lärosätenas kvalitetsutvecklingsprogram till kvalitetspremien spred sig och Staffan Wahlén och jag fick i uppdrag av statssekreteraren att
förankra den hos rätts- och expeditionschefen, vilket skedde redan den 7 oktober. Men när universitetskanslern vid ett möte med oss den 12 oktober fick klart för sig att tanken var att dessa bedömningar skulle ligga till grund för resurstilldelning vägrade han att åta sig den uppgiften. Vid ett möte följande dag med ministern och statssekreteraren klargjordes dock att i så fall fick den uppgiften åläggas någon annan myndighet. Stig Hagström insåg då snabbt att det skulle vara ett sämre alternativ, i alla fall för hans verksamhet, och accepterade därför det utökade uppdraget. Staffan Wahlén och jag kunde därmed snabbt börja ägna oss åt att argumentera för och utforma förslaget mer i detalj i ett utkast till delbetänkande. Detta skedde i tät kontakt med Kvalitetsgruppens och Tekniska gruppens experter.
Förslaget till koppling mellan kvalitet och grundutbildningsresurser
I delbetänkandets kapitel 2 om statsmakternas resurstilldelning till grundutbildningen drog Resursberedningen följande slutsatser:
Ett omfattande arbete på att utveckla kvalitet i den grundläggande utbildningen vid universitet och högskolor bedrivs i många länder.
Alla system för detta ändamål är mer eller mindre nationellt betingade. Vi har inte funnit någon modell som fungerar på ett sådant sätt att den skulle vara möjligt att direkt överföra till svenska förhållanden. (2.1 Erfarenheter av kvalitetsutveckling inom grundutbildning vid universitet och högskolor)
Kvalitet är varken en objektivt konstaterbar eller en oföränderlig egenskap hos en företeelse. Kvalitet är ett omdöme om denna företeelse, avgivet av en intressent – vid ett visst tillfälle – grundat på en subjektiv bedömning av dess värde för honom eller henne.
(2.2.1 Olika synsätt på kvalitet)
Gemensamma, nationella indikatorer på kvalitet bör inte användas för statsmakternas resurstilldelning. (2.2.2 Kvalitetsindikatorer som grund för resurstilldelning)
Vi anser att statsmakternas resurstilldelning skall kopplas till en bedömning av respektive lärosätes program för kvalitetsutveckling och genomförandet av detta. Dessa bedömningar skall göras av expertgrupper knutna till Kanslersämbetet, som därmed får i uppgift att avgöra vad som skall anses vara acceptabelt. (2.2.3 Andra möjligheter att fördela resurser)
Universitets- och högskoleledningarna måste i enlighet med universitets- och högskolereformens intentioner aktivt ta ansvar för kvaliteten i hela verksamheten och för de interna systemen för att säkra och utveckla denna. Det ankommer likaså på universitets- och högskoleledningarna att finna formerna för detta. (2.3
Universitets- och högskoleledningarnas ansvar för kvalitetsutveckling)
Utifrån dessa slutsatser lämnas slutligen i avsnitt 2.4
Statsmakternas ansvar för kvalitetsutveckling följande förslag:
Statsmakterna har ett ansvar för kvaliteten i det svenska
universitets- och högskolesystemet. Ett sätt att ta detta ansvar är utformningen av statsmakternas resurstilldelningssystem, vars kvantitativa delar i form av studentpeng och ersättning för prestationer, i enlighet med riksdagens principbeslut skall kompletteras med en del som skall främja kvaliteten, ett kvalitetsbelopp.
Vi föreslår att resurstilldelningen i detta avseende baseras på en bedömning av respektive lärosätes program för kvalitetsutveckling och genomförandet av detta. Ansvaret för denna bedömning föreslås åligga Kanslersämbetet, som får i uppdrag att göra en rullande bedömning av samtliga universitet och högskolor. Under varje treårsperiod skall en bedömning göras av varje lärosäte. De övriga två åren görs endast stickprovsmässiga undersökningar.
Fr.o.m. treårsperioden 1996/97 – 1998/99 föreslår vi att fem procent av de totala resurserna för grundutbildning avsätts för kvalitetsdelen av resurstilldelningssystemet. För budgetåret 1995/96 föreslås tre procent. Skälet för den lägre nivån är att erfarenheterna av det nya resurstilldelningssystemet ännu är begränsade, samtidigt som alla kvalitetsutvecklingsprogram inte utformats fullt ut.
Kvalitetsbeloppet föreslås ingå i det anslagsbelopp som betalas ut varje månad i förskott. Varje universitet och högskola får behålla de utbetalda medlen i förhållande till hur programmet för kvalitetsutveckling och dess genomförande bedömts. De delar av kvalitetsbeloppet som lärosätet inte får tillgodogöra sig inbetalas årligen till Kanslersämbetet. Dessa medel får sedan fördelas till angelägna utvecklings- respektive stödprojekt.
Forsknings- och forskarutbildningsresurser skulle resultatrelateras
Frågan hur statsmakternas resurstilldelning till forskning och forskarutbildning till viss del skulle kunna relateras till resultat- och
aktivitetsmått hade – faktiskt utan att vi i sekretariatet var medvetna om det – utretts av en särskild expertgrupp, Fakultetsanslagsgruppen, under ledning av departementsrådet Sonja Dahl och med Ulf Heyman som sekreterare.
Resursberedningen justerade expertgruppens förslag i vissa avseenden, bland annat minskades viktningen av doktors- och licentiatexamina för underrepresenterat kön från 2 till 1,25. I betänkandets kapitel 3 lämnades bland andra följande förslag från Resursberedningen:
Minst 30 procent – i vissa fall 25 procent – av fakultetsanslagen skall enligt vår uppfattning resultat- och aktivitetsrelateras.
Minst 20 procent av de totala resurserna för ett fakultetsområde skall fördelas bland berörda fakulteter i proportion till examinationen i forskarutbildningen och 10 procent – i vissa fall 5 procent – i förhållande till mängd vetenskapligt prövade externa anslag
Andelen examination beräknas genom att examinationen under de fyra senaste åren summeras för hela fakultetsområdet samt för varje enskild fakultet. Fakulteternas andel fås genom att dividera den egna
examinationen med fakultetsområdets. Andelen vetenskapligt prövade externa anslag beräknas på motsvarande sätt sedan anslagen för de fyra åren räknats om i fast penningvärde.
En spärregel föreslås garantera att medlen med anledning av det aktivitetsrelaterade budgetsystemet minskar högst 5 procent mellan två på varandra följande budgetår och högst 10 procent under en treårsperiod.
Underlag för beräkning av anslagen bör redovisas av respektive universitet och högskola i de årliga resultatredovisningarna. Efter riksdagsbehandling av detta förslag bör således en komplettering av den av regeringen i oktober 1993 beslutade förordningen om redovisning av studier m.m. göras i detta avseende.
Det nya resurstilldelningssystemet för forskning och forskarutbildning föreslås införas fr.o.m. budgetåret 1995/96.
Kanslersämbetet föreslås få i uppdrag att svara för uppföljning och utvärdering av det nya resurstilldelningssystemet för fakulteterna samt för bedömningen av vilka finansiärer som kan anses fördela anslag efter vetenskaplig prövning.
JÄST-gruppen förordade expertgruppernas förslag av kvalitetsskäl
Resursberedningen hade i enlighet med utredningsdirektiven samrått med regeringen arbetsgrupp för jämställdhet i högre utbildning och forskning, den så kallade Jästgruppen, genom dess ordförande Margitta Edgren (fp).
Överläggningar hade först förts med utgångspunkt i de båda
expertgruppernas förslag, vilka sedan ändrats av Resursberedningen.
Ändringar som JÄST-gruppens ordförande inte uppskattade, varför hon fogade ett särskilt yttrande till betänkandet, där hon förklarade att gruppen med hänvisning till det stora behovet av åtgärder för att förbättra
jämställdheten vid universitet och högskolor och att en ökad jämställdhet ger kvalitetshöjning förordade Kvalitetsgruppens respektive
Fakultetsanslagsgruppens förslag.
Resursberedningens andra betänkande om kvalitet offentliggjordes
Resursberedningens förslag om kvalitetsbaserad tilldelning till grundutbildning och resultatbaserad tilldelning till forskning och
forskarutbildning presenterades i betänkandet Kvalitet och dynamik – Förslag från Resursberedningen rörande statsmakternas resurstilldelning till
grundläggande högskoleutbildning samt forskning och forskarutbildning (SOU 1993:102). Resursberedningen slutjusterade betänkandet vid sammanträde den 9 november och lämnade det till tryckeriet tre dagar senare.
Presskonferens hölls en vecka senare.
Följande vecka höll Kanslersämbetet ett seminarium om utveckling och utvärdering av kvalitetssystem på IVA. Då gjorde jag också en presentation av Resursberedningens förslag. Följande dag var samtliga lärosätens
kontaktpersoner för kvalitetsfrågor inbjudna till seminarium på IVA och då upprepades min presentation.
Resursberedningen följde upp resurstilldelningssystemet
I Resursberedningens direktiv ingick också att följa införandet av det nya resurstilldelningssystemet. För att göra det valde beredningen ut sex lärosäten som skilde sig åt vad gällde storlek, utbildningsutbud och lokalisering i landet. De besöktes vid vardera tre tillfällen inför och under läsåret 1993/94. I uppföljningen ingick: Lunds universitet, Umeå universitet, Kungl. Tekniska högskolan, Högskolan i Gävle/Sandviken, Högskolan i Karlskrona/Ronneby och Högskolan i Karlstad.
Första besöket genomfördes före den 1 juli 1993 av sekretariatet för att studera förberedelsearbetet inför reformen; det andra av en ledamot i beredningen och sekretariatet under hösten 1993 för att bland annat fånga upp erfarenheterna av höstens antagning och effekterna av denna för verksamheten.
Det tredje besöket, också med en ledamot och sekretariatet, koncentrerades till de två frågorna:
1. Den valda modellen för intern resursfördelning inom lärosätet 2. Effekterna på utbildningens kvalitet i olika hänseenden
Därutöver inhämtades erfarenheterna från arbetet med delårsrapporten samt verksamhets- och budgetplanering inför nästa läsår.
Efter att regeringen den 22 december 1993 bemyndigat Per Unckel att tillkalla en särskild utredare för att göra en uppföljning av 1993 års
universitets- och högskolereform (se vidare nedan) beslöt Resursberedningen att i fortsättningen begränsa sin uppföljning till de aspekter som direkt sammanhängde med resurstilldelningssystemet.
Erfarenheterna från uppföljningsbesöken visade att oberoende av vilken modell lärosätet valt för den interna resursfördelningen så hade de grundläggande principerna för statsmakternas resurstilldelning fått ett mycket kraftigt genomslag på samtliga nivåer inom lärosätena. Den enhetliga schablonmässiga per capitaersättningen hade uppenbarligen fått en styrande inverkan på den interna resursfördelningen. En annan effekt som är värd att nämna här var att man i många fall hade fått eller skulle komma att få en överproduktion av helårsprestationer, det vill säga att de inte rymdes inom takbeloppet. Detta kunde bero på många saker, planerat överintag för säkerhets skull, förväntningar om utökat takbelopp, brist på planering etcetera. Ökade administrativa uppgifter rapporterades, inte minst för att bevaka såväl kostnads- som intäktutvecklingen.
Vad gällde effekterna på utbildningens kvalitet och riskerna för sänkt kravnivå kunde konstateras att medvetenheten om studenternas
prestationer hade ökat väsentligt. Lägre prestationsgrader än förväntat hade lett till olika typer av pedagogiska åtgärder, såsom fler omtentamenstillfällen, stödundervisning, diskussionen om införande av alternativ pedagogik, ökade
och mer målinriktade handledarinsatser på uppsatser, skärpta tidsmässiga krav på inlämnande av självständiga arbeten, byte av lärare, satsning på studievägledning. Sådana åtgärder beskrevs av de berörda, inte minst av studenterna, som positiva effekter av systemet. Vad gällde risken för sänkt kravnivå i examinationen hänvisade de allra flesta lärare till yrkesstoltheten och studenternas kvalitetskrav. Någon menade dock att den ökade andelen av en årskull som genomgår högre utbildning i sig kommer att leda till att kraven måste sänkas och att en sådan nivåsänkning skulle komma att bli svår att urskilja från en som beror på resurstilldelningssystemet. Det ansågs för tidigt att uttala sig om konstaterbara effekter. Dock kunde konstateras att det nya systemet medverkat till förhållandevis många intressanta
kvalitetsdiskussioner och att flera tecken tydde på att man arbetat mer medvetet med kvalitetsfrågorna.
En begränsning av utbudet av kurser som i första hand tillgodoser behovet av fortbildning och vidareutbildning hade från många håll framhållits som en sannolik effekt av det nya systemet. De besökta lärosätena uppvisade en splittrad bild. Vid vissa hade kvällskurser eller utlokaliserade kurser medvetet minskats, medan andra hade skyddats av ledningar med extra resurser. Vid KTH med mestadels programutbildningar hade tvärtom intresset ökat. Det nya systemet gjorde det dock tydligt att vissa kurser gav lägre intäkter och var ”olönsamma”. I betänkandet hänvisades till kravet på återrapportering av omfattningen av utbildning för kontinuerlig kompetensutveckling i
lärosätenas årliga resultatredovisning. Till de ”olönsamma” kurserna skulle också fördjupningskurserna på C- och D-nivå kunna räknas, men dessa ansågs så strategiskt viktiga för lärosätena inte minst med tanke på den nya
magisterexamen att det ansågs självklart att dessa måste få kosta mer. De flesta – dock inte alla – föreföll anse att det är bättre att prioriteringar mellan olika typer av kurser görs på lärosätena än av statsmakterna. Slutligen konstaterades att beredningen vid sina besök inte hade uppfattat någon entydig opinion för att ändra den beslutade relationen mellan studentpeng och ersättning för helårsprestationer.
Beredningens första tre uppföljningsbesök redovisades i ett delbetänkande Iakttagelser under en reform – lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya
resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning (SOU 1994:80).
Ett fjärde, uppsummerande besök gjordes hos de sex lärosätena under hösten 1994.
Med utgångspunkt i sitt sista delbetänkande ordnade Resursberedningen den 25 oktober 1994 ett seminarium i Rosenbads konferenscentrum för att bland annat ge företrädare för samtliga universitet och högskolor tillfälle att utbyta
Med utgångspunkt i sitt sista delbetänkande ordnade Resursberedningen den 25 oktober 1994 ett seminarium i Rosenbads konferenscentrum för att bland annat ge företrädare för samtliga universitet och högskolor tillfälle att utbyta