Riksdagsvalet hösten 1994 ledde till regeringsskifte
Reformen skulle fullföljas, dock vidtogs ändringar successivt
Valet i september 1994 innebar att den borgerliga regeringen ersattes av en socialdemokratisk regering. Carl Tham tillträdde som utbildningsminister med tidigare chefen för Svenska institutet Göran Löfdahl som statssekreterare. I vanlig ordning innebar regeringsskiftet att det blev ont om tid för
budgetarbetet.
Beträffande 1993 års reform försäkrade den nya ledningen att den i stort sett skulle fullföljas. Dock fanns vissa undantag, framför allt det stora missnöjet med de två stiftelsehögskolorna, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, och de stora forskningsstiftelserna som alla bildats med
löntagarfondmedlen mot det socialdemokratiska partiets vilja. Successivt visade det sig också att man ville förändra även vissa andra delar av reformen.
För min egen del blev insikten allt starkare att den nya ledningen nog skulle komma att förändra andra väsentliga delar av reformen. När jag dessutom fick ett starkt intryck att man inte litade på mig som opolitisk tjänsteman utan såg mig som företrädare för den tidigare moderata ledningen så insåg jag att jag skulle få svårt att arbeta vidare med den entusiasm och
engagemang som jag var van vid att visa. Jag bestämde mig därför för att göra vad som krävdes i höstens budgetarbete, men att därefter återgå till min anställning som föredragande i riksdagens utbildningsutskott.
Det statsfinansiella läget krävde stora besparingar – tio procent
Ett av de mest betydelsefulla inslagen i budgetarbetet var den generella besparing om tio procent på alla anslag som skulle genomföras under perioden den 1 juli 1995 till den 31 december 199810 för att lösa det svåra statsfinansiella läget som Sverige befann sig i. Den besparingen drabbade också den högre utbildningen och forskningen.
För den grundläggande högskoleutbildningen skedde besparingen genom att ersättningsbeloppen för de olika utbildningsområdena sänktes med
sammanlagt tio procent under tre och ett halvt år. De enda undantaget var de konstnärliga och idrottsliga utbildningarna som tack vare Carl Thams ingripande slapp dessa besparingar. I övrigt fick lärosätena behålla sina anslag och takbelopp, men för att nå dem krävdes tio procents större studentvolymer.
Denna besparing visade sig senare vara den enskilt största orsaken till urholkningen av resurserna till grundutbildningen. Otillräcklig omräkning för ökade lönekostnader gjorde att urholkningen sedan blev större för varje år
10 Övergång till kalenderbudgetår skedde fr.o.m. 1997
och inte ens så kallade kvalitetssatsningar kunde kompensera de vidtagna besparingarna.
Återkallande av beslutet om koppling mellan kvalitet och resurser
Med hänvisning bland annat till att ett stort antal av riksdagens ledamöter reserverat sig mot regeringens förslag till utformning av kvalitetsdelen av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning föreslog regeringen att det tidigare riksdagsbeslutet vad gällde kopplingen till resurser skulle ändras. Varje lärosätes arbete med kvalitetsutvecklingsprogram och Kanslersämbetets bedömning av detta program skulle således inte längre kunna generera kvalitetspremie. Då ett systematiskt arbete med
kvalitetsfrågorna var av stor vikt för kvaliteten i verksamheten skulle det redan inledda arbetet med de individuellt utformade programmen självfallet fortsätta (s. 114), liksom bedömningar av dem ”som görs av Kanslersämbetet – eller motsvarande funktion – inom ramen för den nationella utvärderingen kommer att ingå i det underlag som statsmakterna har att utgå ifrån när beslut skall fatta om nya utbildningsuppdrag inför en ny treårsperiod.”
Regeringen påpekade för tydlighetens skull att omsorgen om verksamhetens kvalitet var något som också måste beaktas vid utformningen av och
tillämpningen av det interna resursfördelningssystem som varje lärosäte hade ansvar för. Regeringen ville i sammanhanget erinra om det speciella ansvar som varje lärosäte hade för att tillgodose behovet av återkommande utbildning, vare sig den skedde på kvällstid eller i form av
distansundervisning. Regeringen föreslog således med ändring av tidigare riksdagsbeslut att den så kallade kvalitetspremien inte skulle införas i resurstilldelningssystemet för grundutbildning.
För egen del beklagade jag inte att kopplingen till resurstilldelning släpptes, tvärtom. Men jag blev verkligen fundersam över drivkrafterna när jag efter att ha informerat om regeringens förslag vid Kanslersämbetets möte om pilotverksamheten för kvalitetsansvariga vid lärosätena när en av dessa reste sig och gick med kommentaren ”Vad gör vi då här?”
Prestationsrelaterade fakultetsanslag skulle inte heller införas
Regeringen föreslog också att de principer för prestationsrelaterade
fakultetsanslag som riksdagen tidigare godkänt inte heller skulle införas från och med budgetåret 1995/96. I reservationen från den dåvarande
oppositionen hänvisades till kritik som kommit från forskarhåll. Regeringen pekade på de negativa effekter som prestationsrelaterade fakultetsanslag skulle kunna få på flera av de fakulteter som tillkommit på senare år.
Regeringen avsåg att noga överväga alternativa möjligheter att tilldela forskning och forskarutbildning resurser på ett sådant sätt att det skulle bidra till den önskvärda ökningen av antalet avlagda forskarexamina. I det
sammanhanget borde också frågan om en mer gemensam anslagsform för grundutbildning och forskning/forskarutbildning aktualiseras.
Övergång till kalenderbudgetår kompenserades med engångsbelopp
På grund av omläggningen till kalenderbudgetår från och med den 1 januari 1997 var budgetåret 1995/96 18 månader. Ett problem vid övergången var att de intäktsgrundande prestationerna för grundutbildning på grund av terminsindelningen fördelade sig ojämnt under de två halvorna av kalenderåret på grund av terminsindelningen, där en stor del av
höstterminens prestationer fullgjordes först efter årsskiftet och således bokfördes först på första delen av nästa kalenderår, liksom merparten av vårterminens prestationer. Kostnaderna för verksamheten var dock huvudsakligen jämnt fördelade över årets månader.
Det analysarbete som gjordes inom ramen för Resursberedningens Tekniska grupp visade att snedfördelningen av både helårsstudenter och
helårsprestationer varierade mellan lärosätena, då den var beroende av såväl kurs- som tentamensstruktur. Som exempel kunde nämnas att vid Uppsala universitet och Göteborgs universitet inföll endast cirka 42 respektive 40 procent av intäkterna för läsåret 1993/94 under perioden 1 juli – 31 december 1993. Den beskrivna situationen skulle uppstå redan under det förlängda budgetåret 1995/96 som skulle komma att innehålla ett helt läsår 1995/96 och en stympad hösttermin 1996. Den analys vi gjorde tillsammans med handläggare för Finansdepartementet och RRV visade att det i första hand var ett övergångsproblem. Förslaget blev därför en särskild ordning för avräkning av den del av anslaget för det förlängda budgetåret 1995/96 som avsåg hösten 1996. Fortsättningsvis skulle riksdagen anvisa ett anslagsbelopp baserat på det antal prestationer och studenter som beräknades kunna hänföras till budgetåret i fråga.
Denna fråga kunde diskuteras på ett konstruktivt och respektfullt sätt av alla inblandade parter såväl av företrädare för de berörda departementen som berörda myndigheter. Alla drevs av samma vilja att lösa det speciella problemet för högskolesektorn på ett rättvist och begripligt sätt, vilket förutsatte ett ömsesidigt förtroende. Tyvärr skulle jag inte få tillfälle att förlita mig på det i fortsättningen, då jag i och med detta budgetarbete slutade på Utbildningsdepartementet för att först bli vikarierande avdelningschef på Verket för högskoleservice (VHS), sedermera
avdelningschef för uppföljning och utvärdering vid Högskoleverket, en ny myndighet som inrättades den 1 juli 1995.
Resursberedningen entledigades, men RUT -93 fick utökat uppdrag
Något slutbetänkande blev aldrig skrivet av Resursberedningen. Den nya socialdemokratiska departementsledningen hade inget intresse av att behålla beredningen, varför dess ledamöter, sakkunniga och experter entledigades i mars 1995. Den intressanta och viktiga frågan ”att överväga möjligheterna till en mer gemensam anslagsform för den grundläggande högre utbildningen och forskningen” överlämnades i samband härmed till utredningen RUT -93.
Dessförinnan hade den nya regeringen redan i slutet av oktober 1994 givit RUT -93 tilläggsdirektiv, vilka resulterat i tre delbetänkanden Ett nytt högskoleverk (SOU 1995:153), Allmän behörighet för högskolestudier (SOU 1995:41) och Behörighet och urval (SOU 1995:71). I dessa betänkanden föreslogs de första förändringarna av 1993 års reform, som innebar en återreglering av reglerna för antagning samt tillkomsten av den nya myndigheten, Högskoleverket. Förutom övertagandet av ansvaret för utvärderingarna från Kanslersämbetet och ansvaret för analys och statistik från VHS tillkom tillsyns- (framförallt juridisk) och utredningsverksamhet som nya uppgifter för den centrala myndigheten.
Ytterligare tilläggsdirektiv om formerna för resurstilldelning till
grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning hade givits av regeringen i mars 1995 (dir. 1995:28). Utredningens förslag i dessa delar ledde egentligen inte till några ändringar i statsmakternas system för resurstilldelning utöver att de tidigare fakulteterna inte längre var grund för lärosätenas organisation eller för statsmakternas resurstilldelning.
Resurserna tilldelades i stället till vetenskapsområden, som ofta omfattade flera tidigare fakulteter.
Anns sammanfattande analys och reflektioner efter 25 år
1993 års reform är ett seriöst exempel på mål- och resultatstyrning
Även om denna ambition inte var klart uttalad – ibland till och med dold av formuleringar om frihet istället för om styrning – vare sig internt eller i de viktigaste styrdokumenten för reformen, kom 1993 års styrsystem för
universitet och högskolor, enligt både min och Lena Erikssons uppfattning, att utgöra ett av de mest seriösa försöken inom statsförvaltningen att utveckla ett system som var mål- och resultatstyrt.
I det främsta rättsliga dokumentet – den nya högskolelagen – formulerades de grundläggande målen för utbildning och forskning, vilka fastställdes av riksdagen. Ytterligare preciseringar av målen för de högskoleexamina som infördes med reformen gjordes i en examensordning, som var en bilaga till den nya högskoleförordningen. Denna förordning som beslutades av regeringen hade en tiondel av antalet sidor i den gamla förordningen och innehöll utöver målformuleringarna endast sådana bestämmelser som bedömdes behövliga för att garantera verksamhetens kvalitet
(lärartillsättning, kollegiala organ, examinationsformer), rättssäkerheten för enskilda lärare och studenter samt för att medge undantag från annan lagstiftning. I övrigt lämnades ansvaret över till lärosätena att utforma lokala regelverk för den inre organisationen, studieorganisationen och antagningen av studenter.
De allmänna principerna för statsmakternas tilldelning av resurser till varje lärosäte för grundläggande högskoleutbildning samt för forskning och forskarutbildning fastställdes också av riksdagen liksom de årliga anslagen,
medan principerna för resursfördelning inom varje enskilt lärosäte var styrelsens ansvar.
Statsmakternas styrning av lärosätena bestod således av två delar som långsiktigt och tydligt angav ramarna för verksamheten, nämligen
1. Rättslig reglering 2. Resurstilldelning
Därtill kan läggas den styrning som redan tidigare skett genom regeringens utnämning av lärosätenas externa styrelseledamöter och rektorer, det vill säga
3. Utnämning av nyckelpersoner
Dock innebar avregleringen och de nya principerna för tilldelning av resurser att en väsentligt större del av de tidigare centrala besluten om
dimensionering och utbildningsutbud överlämnades till lärosätena eller till och med till de enskilda studenterna. I de årliga regleringsbreven angavs dock utbildningsuppdrag till varje lärosäte, vilka bland annat innehöll mål för vissa typer av examina samt ramar för antalet helårsstudenter och
helårsprestationer.
Statsmakterna behövde således följa upp vad som hände på lärosätena.
Genom uppföljning och statistik kunde man skapa sig en nationell bild av de många lokala besluten och utfallet av dessa. En förutsättning för den nationella uppföljningen var det nya kapitlet i
studiedokumentationsförordningen som reglerade och definierade vilka uppgifter som samtliga lärosäten skulle redovisa årligen.
De starka ekonomiska incitamenten som utgjordes av de kvantitativa elementen i resurstilldelningssystemet för grundutbildning – ersättning för registrerade studenter och deras prestationer – gjorde också utvärderingar av kvaliteten nödvändiga.
Ganska snart växte också behovet av juridisk tillsyn fram, främst gällande tillämpningen av lärosätenas lokala regelverk, men också rörande deras utformning i förhållande till det kvarvarande centrala regelverket.
Resultatet av lärosätenas verksamhet redovisades således för statsmakterna och andra intressenter på huvudsakligen följande tre sätt
1. Uppföljning och statistik – främst i lärosätenas årsredovisningar och i den nationella myndighetens årsrapport
2. Olika typer av kvalitetsutvärderingar, som ibland kopplades till resurser
3. Juridisk tillsyn
Samtliga dessa uppgifter kom från och med den 1 juli 1995 att åligga den nya myndigheten Högskoleverket som bildades genom en sammanslagning av delar av Verket för högskoleservice (VHS), Kanslersämbetet och
Grundutbildningsrådet. Kvarvarande delar av VHS som ansvarade för gemensamma uppgifter för lärosätena, såsom antagning och upphandling, bildade en egen uppdragsfinansierad verksamhet.
Den centrala myndighetsstrukturen förändrades återigen den 1 januari 2013 då Universitetskanslersämbetet (UKÄ) till stora delar ersatte Högskoleverket.
Dessförinnan hade återigen fokus för de nationella kvalitetsutvärderingarna ändrats.
Generellt har utformningen och genomförandet av de nationella
kvalitetsutvärderingarna varit de element i styrsystemet som väckt störst diskussioner och kritik inom sektorn och bland ansvariga politiker, såväl under reformarbetet som fram till dags dato. Jag vill därför i det följande göra ett försök att förklara varför de har blivit så kontroversiella. För att kunna göra det har jag nedan gjort en summarisk redovisning av vilka olika modeller som tillämpats för de nationella utvärderingarna från och med 1993 års reform till och med idag.
Utöver min erfarenhet från reformarbetet på Utbildningsdepartementet (1991 – 1994) baserar jag mina iakttagelser och omdömen i det följande utifrån de erfarenheter som jag inhämtat på mina positioner som avdelningschef för uppföljning, utvärdering och kvalitetsarbete på
Högskoleverket (1995 – 1997), kanslichef på Samhällsvetenskaplig fakultet vid Stockholms universitet (1998 – 2001) och chefsutredare på Sveriges universitetslärarförbund, SULF (2001 – 2012).
Varför har de nationella utvärderingarna fått så stark kritik?
Kvalitetsbegreppet är inte entydigt och därmed svårfångat
Redan under reformarbetet stod det klart för de flesta av oss inblandade att frågan om verksamhetens kvalitet var den viktigaste, men också den svåraste att säkerställa på ett tillfredställande sätt. För allmänheten torde det framstå som självklart att man kan ställa höga kvalitetskrav på ett offentligt
finansierat system för högre utbildning och forskning, speciellt som allt större resurser anvisades och allt större förhoppningar ställdes på resultatet av dessa satsningar. Det hävdades därför att förtroendet som verksamheten väcker hos allmänheten starkt påverkar viljan att betala skatt.
Frågan om kvalitet är således lätt att ställa men tyvärr svårare att besvara på ett begripligt och tillfredsställande sätt. Ett grundläggande skäl härför är att kvalitetsbegreppet inte är entydigt eller endimensionellt. Uppfattningen om vad som är viktigt varierar mellan frågeställarna – som student, som lärare, som förälder, som politiker, som arbetsgivare etcetera – och dessutom förändras uppfattningarna över tid. Inte ens inom politikergruppen råder konsensus om vilka aspekter som är viktigast. Ett tydligt tecken på dessa svårigheter avslöjas enligt min mening när man jämför de fem modeller för den nationella utvärderingsverksamheten som utarbetats och tillämpats (endast fyra av dem) under de 25 år som passerat sedan 1993 års reform infördes.
1. Stig Hagströms utvärderingar av lärosätenas kvalitetsutvecklings-program (s.k. quality audits), som enligt riksdagens principbeslut våren 1994 skulle kopplas till resurser
Kritiken från lärosätena växte sig allt starkare mot att kriterierna var otydliga, men framför allt mot att det var en plan och dess genomförande som
utvärderades och inte kvaliteten i själva verksamheten.
2. Sigbrit Franke, den första kvinnliga universitetskanslern och tidigare rektor på Umeå universitet, införde ett mer diversifierat utvärderingssystem, men med fokus på program och kurser
Även under denna period kom kritik från vissa håll, främst mot
presentationen av utvärderingarna av lärarutbildningarna, där man menade att verkets hårda kritik inte hade täckning i bedömargruppernas rapporter.
3. Anders Flodström, tidigare bland annat rektor på KTH och Linköpings universitet, som fått i uppdrag av regeringen att utvärdera alla utbildningar som ledde till examen med omdömen som skulle kunna kopplas till resurser, avgick efter stor turbulens
Hösten 2008 kallade riksdagens utbildningsutskott till en öppen utfrågning om kvalitet i högskoleutbildningen. Clas-Uno Frykholm, avdelningschef för utvärderingsavdelningen på Högskoleverket, var en av tre inbjudna inledare.
Hans självsäkra definition av kvalitet: ”Kvalitet är vad Högskoleverket mäter”
väckte viss förundran hos utskottets ledamöter och i kombination med den förtroendeklyfta mellan verket och företrädarna för lärosätena som framstod allt tydligare under utfrågningen blev behovet av ingripande från
departementet allt tydligare. Resultatet blev att verket under våren 2009 fick i uppdrag av regeringen att utforma ett nytt utvärderingssystem som skulle kunna ligga till grund för resurstilldelning till grundutbildningen och som skulle tas fram i nära samråd med berörda, det vill säga lärosäten och studentorganisationen SFS och avnämare.
Det förslag som, efter föreskrivet samråd och i osedvanligt nära kontakt med departementet, presenterades under hösten hade tagit utgångspunkt i målen i examensordningen och hur lärosätena omsätter dessa i examinationen av studenterna. Så småningom framkom dock att departementsledningen ansåg att just detta skulle innebära ett otillbörligt ingrepp i lärosätenas
självständighet och till och med hota den akademiska friheten.
Genom departementets försorg utarbetades istället ett alternativt förslag, som presenterades vid ett avstämningsmöte i mars 2010 på en power-point-presentation för ett stort antal inbjudna av den relativt nye högskole- och forskningsministern Tobias Krantz (fp). Efter många frågor och kritiska synpunkter, erbjöd avslutningsvis statssekreteraren Peter Honeth de närvarande möjlighet att också framföra sina synpunkter skriftligen inom några dagar. (Inom parentes kan nämnas att det remissvar som jag då formulerade å SULF:s vägnar var det mest kritiska remissvar jag någonsin skrivit under min långa karriär inom högskolesektorn. Departementets förslag beskrevs i svaret som olämpligt, olyckligt, otydligt och delvis obegripligt, ett omdöme som senare citerades i riksdagsdebatten.)
Inte heller SULF:s och Högskoleverkets påpekande att departementets inblandning i utformningen av utvärderingssystemet stred emot det europeiska kvalitetssäkringsorganets ENQA:s krav på självständighet för utvärderingsorgan påverkade regeringens förslag. Det presenterades för riksdagen i slutet av mars i propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139). En utfrågning av bland andra kanslern i utbildningsutskottet, begärd av den socialdemokratiska utskottsgruppen, ledde inte till någon ändring. Den borgerliga regeringen hade ju då egen majoritet i riksdagen.
Anders Flodström insåg att han inte längre hade regeringens förtroende – eller kanske var det tvärtom – och begärde att bli entledigad.
4. Lars Haikola, tidigare bland annat rektor vid Blekinge tekniska högskola, fick som ny kansler i uppdrag att utveckla det av riksdagen beslutade utvärderingssystemet för examensutbildningar på
grundnivå och avancerad nivå och som skulle ligga till grund för resurstilldelning
Även detta system möttes av kritik. Bland annat kritiserades att det ofta inte var möjligt att utvärdera samtliga mål för en utbildning, varför ett urval hade måst göras, vilket innebar att inte alla aspekter på utbildningen kunde belysas. Andra pekade på att det starka fokus på examensarbetena hade gjort att professionsutbildningar såsom läkarutbildningen, som tidigare inte ens hade krav på examensarbete, inte fick ett rättvisande totalomdöme.
Sammantaget handlade kritiken om att ofullständiga utvärderingsaspekter ledde till att utbildningsansvariga kunde lockas till att fokusera på moment som egentligen inte hade så stor betydelse för utbildningskvaliteten och bortse från andra moment som kunde vara väl så viktiga eller till och med viktigare men som inte gått att utvärdera. En annan del av kritiken handlade om att motiveringarna för bedömarnas slutsatser inte var transparenta, vilket försvårade både för de berörda att förbättra sig och för utomstående att bli inspirerade av goda exempel.
5. Återigen granskas lärosätenas kvalitetsarbete
När Harriet Wallberg, tidigare bland annat rektor vid Karolinska institutet, tillträdde som universitetskansler i juni 2014 var hennes uppdrag från regeringen att utveckla en ny modell som utgick från lärosätenas ansvar för kvaliteten i verksamheten och där ingen koppling längre skulle göras till resurser. Huvudfokus för Universitetskanslersämbetets (UKÄ) nya
granskningsomgång, som omfattar perioden 2017 – 2022, är granskningen av respektive lärosätes kvalitetssäkringsarbete och leds sedan hösten 2017 av Anders Söderholm, tidigare rektor vid Mittuniversitetet och
generalsekreterare i SUHF, nu med titeln generaldirektör.
Alla modeller för utvärdering av högre utbildning har mötts av kritik
Efter 25 år är således huvudfokus i den nationella utvärderingsverksamheten tillbaka på granskning av lärosätenas arbete med kvalitetssäkring, det vill
säga det begrepp som användes i regleringsbreven inför budgetåret 1992/93.
säga det begrepp som användes i regleringsbreven inför budgetåret 1992/93.