Resurser för lokaler och anläggningstillgångar i 1994 års BP
Under hösten 1993 hade parallellt med Resursberedningens arbete inom Utbildningsdepartementet utarbetats förslag för samtliga övriga frågor med anknytning till anslagssystemet som återstod. Några av dem redovisades i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 9), medan de övriga fick anstå till en särproposition senare under våren.
I 1994 års budgetproposition tillämpades för första gången de nya principerna om integrering av anslagsmedel för lokalkostnader och anläggningstillgångar (inredning och utrustning) i ändamålsanslagen.
Här kan för övrigt noteras att propositioner från och med riksdagsåret 1993/94 inte längre är upplagda som ett anförande av ansvarig minister utan innehåller förslag från regeringen.
Långbänken om lokalkostnaderna fick äntligen en lösning
Baserat på Grundbultens beräkningar av lokalkostnader i slutbetänkandet Resurser för högskolans grundutbildning (SOU 1992:44) hade schablonbelopp för grundutbildningens olika utbildningsområdens lokalkostnader
(hyrespeng) tagits fram av departementssekreterare Jana Robeznieks och lagts till ersättningen för helårsstudenter (studentpeng). Hyrespengen, som varierade mellan 5 758 kronor och 16 862 kronor för de olika
utbildningsområdena (s. 93 i BP), kom att förändra det ursprungliga förhållandet (40/60) mellan ersättningen för helårsstudenter och helårsprestationer, men också att utbildningsområdena fick olika förhållanden mellan ersättningsbeloppens storlek.
Ersättningen för lokalhyra för respektive lärosätes grundutbildning
beräknades med utgångspunkt från hyrespengarna och utifrån beräknat antal helårsstudenter per utbildningsområde. Denna ingick som en icke-urskiljbar del i takbeloppet. De nya principerna innebar att ersättningen för
hyreskostnader automatiskt skulle komma att korrigeras med hänsyn till förändringar i studentantalet. Därmed fick den långdragna frågan om
hanteringen av kostnaderna för lokaler äntligen en tillfredsställande lösning.
I efterhand anser jag den förändringen vara en av de största vinsterna med det nya resurstilldelningssystemet för grundutbildning. Den stora expansion som sedan följde hade aldrig, med det gamla systemet med särskild prövning av byggnadsärenden, generat så mycket resurser och framför allt inte så snabbt som det nu kompletterade systemet kom att göra med automatik.
Lånefinansierade anläggningstillgångar var en pedagogisk utmaning
Frågan om anläggningstillgångar fick enligt min mening inte riktigt samma lyckosamma utgång i det interna beredningsarbetet inom regeringskansliet.
Universitet och högskolor hade budgetåret 1993/94 varit undantagna från kapitalförsörjningsförordningen (1992:406, omtryckt 1993:430), men trots intensiv argumentering från oss tjänstemän på Utbildningsdepartementet att universitet och högskolor inte behövde lånefinansiera sin anskaffning av inredning och utrustning, då denna bedömdes vara av så stor och jämn omfattning att den skulle kunna finansieras löpande av de årliga anslagen så tillät Finansdepartementet inga särskilda undantag. För att undvika
neddragningar av anslagen och av per capitaersättningarna under flera år framöver föreslogs i stället att samtliga lärosäten retroaktivt skulle lånefinansiera samtliga sina befintliga anläggningstillgångar med lån i Riksgäldskontoret per den 1 juli 1994. Lånebeloppet skulle fastställas utifrån de bokförda värdena av anläggningstillgångarna i lärosätenas redovisning.
Preliminärt beräknades lärosätenas låneramar uppgå till sammanlagt högst 3 500 miljoner kronor.
Att försvara och förklara varför lärosätena skulle behöva låna för att
finansiera befintlig inredning och utrustning blev en pedagogisk utmaning för
oss tjänstemän. Det förtroende som utvecklats inom ramen för STAR-seminarierna visade sig då oerhört värdefullt. De föreslagna förändringarna infördes lojalt av lärosätena.
Införandet av lånefinansiering krävde också vissa tekniska anslagsjusteringar och skulle påverka storleken av studentpengen, ersättningen för
helårsprestationer och takbeloppen för grundutbildningen och respektive beräknade poster på anslagen för forskning och forskarutbildning, normalt en ökning av anslagsnivån. Övergången förutsatte att information skulle finnas tillgänglig om värdet av lärosätenas tillgångar per den 1 juli 1994 och
förutsattes vara avslutade genom att lån skulle upptas hos Riksgälden senast den 31 oktober 1994. Regeringen bemyndigades av riksdagen att göra de erforderliga tekniska justeringarna av ersättnings- och anslagsbelopp. Detta gjordes sedermera i regleringsbreven.
Resurstilldelningssystemen kompletterades i vårens särproposition
I propositionen Utbildning och forskning – Kvalitet och konkurrenskraft (prop.
1993/94:177), som överlämnades till riksdagen den 24 mars 1994, lämnades de återstående förslagen till komplettering av resurstilldelningssystemen.
Förslagen utgick bland annat från Resursberedningens förslag i
delbetänkandet Kvalitet och dynamik – Förslag från Resursberedningen rörande statsmakternas resurstilldelning till grundläggande
högskoleutbildning samt forskning och forskarutbildning (SOU 1993:102). Då flera av förslagen krävde förberedelsetid föreslogs att de skulle införas först budgetåret 1995/96, men att riksdagen skulle godkänna de föreslagna principerna.
Kvalitetsbelopp skulle tillföras systemet för grundutbildning
I propositionen (s. 73) konstaterades att statsmakterna hade ett ansvar för kvaliteten i det svenska universitets- och högskolesystemet. Därför skulle de
kvantitativt inriktade delarna av resurstilldelningssystemet kompletteras med en del som explicit skulle främja kvaliteten, ett kvalitetsbelopp.
Regeringen föreslog att resurstilldelningen i detta avseende skulle baseras på en bedömning av respektive lärosätes ambitioner för kvalitetsutveckling, som de uttrycktes i fastställda planer – program för kvalitetsutveckling – och genomförandet av dessa. Ansvaret för bedömningen skulle åligga
Kanslersämbetet som skulle få i uppdrag att göra en bedömning av samtliga lärosäten under varje treårsperiod.
Fem procent av de totala resurserna för grundutbildning skulle avsättas från och med nästkommande treårsperiod (1997-1999) för kvalitetsdelen. För varje lärosäte skulle varje budgetår avsättas ett maximalt kvalitetsbelopp som motsvarade fem procent av anslaget till grundutbildning, exklusive särskilda åtaganden. Beroende på Kanslersämbetets senaste bedömning skulle lärosätet vara berättigat till hela, halva eller ingen del av detta belopp.
Förslaget innebar att lärosätena skulle få kvalitetsbeloppet i efterhand som belöning för arbetet med kvalitetsutveckling. Det aviserades också att Kanslersämbetet skulle erhålla vissa medel för fördelning till angelägna utvecklings- och stödprojekt med anknytning till kvalitetsutveckling.
Den föreslagna modellen skulle i princip kunna tillämpas för all grundutbildning, oberoende av huvudmannaskap.
Regeringens förslag följde i huvudsak Resursberedningens förslag men avvek på några punkter, bland annat vad gällde tidpunkten för utbetalning av kvalitetsbeloppet och hur många steg som skulle finnas i
bedömningsomdömet från Kanslersämbetet.
I propositionen redovisades tre frågor som remissinstanserna huvudsakligen hade berört i sina svar. Dessa gällde Kanslersämbetets roll, den tekniska utformningen av förslaget samt bedömningsskala och dess koppling till resursberäkningen. Ett stort antal remissinstanser, nästan hälften av lärosätena och RRV, hade varit mycket tveksamma till att Kanslersämbetet skulle ges en dubbel roll, dels att stödja och stimulera, dels att granska och bedöma. Därtill kommer, vilket påpekades av några lärosäten, uppgiften att fördela medel. Några ansåg att regeringen borde besluta om
kvalitetsbeloppets fördelning. De två senare hade lett till förändringar i det slutliga förslaget, medan invändningen mot Kanslersämbetets roll avvisades dels med hänvisning till att ämbetet enligt sin instruktion redan hade till uppgift att granska, stödja och stimulera kvalitetsutvecklingen vid universitet och högskolor, dels att bedömningen huvudsakligen skulle utföras av
expertgrupper. Slutligen konstaterades (s. 78) att statsmakterna – riksdag och regering – inte skulle ha ett direkt inflytande på fördelningen av kvalitetsdelen av resurserna.
Detta konstaterande sammanfattade Per Unckels grundläggande inställning till denna fråga, som han framhållit åtskilliga gånger under processen att politiker – oberoende av kulör – inte borde ges tillfälle att låta sina subjektiva uppfattningar och personliga drivkrafter styra resurstilldelningen till
lärosätena.
Samma principer för konstnärliga och idrottsliga utbildningar
När resurstilldelningssystemet för grundutbildning infördes den 1 juli 1993 undantogs de konstnärliga och idrottsliga utbildningarna. Bland annat saknades underlag för dessa utbildningar i Grundbultens slutbetänkande.
Istället tilldelades dessa utbildningar, liksom kurser i ett konstnärligt eller idrottsligt ämne inom lärarutbildningarna, lika mycket resurser som tidigare.
Resurserna tilldelades i form av en hundraprocentig så kallad studentpeng, det vill säga i förhållande till antalet registrerade studenter på kurser. Detta innebar att var och en av de berörda lärosätena fick en specifik studentpeng, som beräknats utifrån antalet tillhandhållna årsstudieplatser enligt
planeringsramarna för budgetåret 1992/93.
Erfarenheterna av den valda modellen visade dock på två problem, nämligen att olika ersättningsbelopp tillämpades för samma utbildning vid olika lärosäten och
att den hundraprocentiga studentpengen medförde att de små högskolorna blev extra känsliga för studenters avhopp och studieuppehåll då de inte lika lätt kunde kompensera sig genom överintag eller genom höjd
prestationsgrad.
Under hösten 1993 gjordes därför en översyn av principerna för beräkning av resurser till dessa utbildningar med syfte att så långt möjligt införa samma principer som för övrig grundutbildning. Översynen gjordes av Göran Svanfeldt och resulterade i en PM, daterad 1993-12-02, Nytt
resurstilldelningssystem för konstnärliga och idrottsliga högskoleutbildningar (dnr U 93/3191/UH), vilken remitterades bland annat till berörda lärosäten.
De nya principerna som föreslogs i propositionen skulle börja tillämpas den 1 juli 1995. Enhetliga ersättningsbelopp, för registrerade studenter och deras prestationer, skulle införas för samtliga lärosäten, men ersättningen skulle differentieras mellan olika konstnärliga utbildningsområden.
En förutsättning för den enhetliga ersättningen till de olika områdena var att skillnaden i lärosätenas lokalstandard minskades inom det konstnärliga området. Därför förutsatte förslaget ett resurstillskott för vissa lärosäten.
Dessa tillskott skulle finansieras med medel som tidigare reserverats för lokalförbättringar (prop. 1992/93:169 s. 242). I övrigt gjordes vissa justeringar av ersättningsbeloppen för Dans och Design genom anslagsöverföringar respektive resurstillskott.
I propositionen föreslogs totalt sju konstnärliga och ett idrottsligt
utbildningsområde med relativt stor variation i per capitaersättningarna. Den lägsta konstnärliga studentpengen, inklusive hyrespengen, var 88 002 kronor för Musik medan den högsta var 262 697 kronor för Regi/medier.
I remissbehandlingen hade bland annat införandet av ersättning för prestationer ifrågasatts liksom utgångspunkten att utgå från nuvarande
resursnivåer. Istället hade en förutsättningslös utredning av resursbehoven efterlysts.
Fem procent av fakultetsanslagen skulle baseras på forskarexamina
I propositionen begränsade regeringen Resursberedningens förslag till resultat- och aktivitetsrelaterade anslag till forskning och forskarutbildning till att omfatta endast fem procent av fakultetsanslagen och att denna
omfördelning skulle baseras på antalet avlagda forskarexamina inom respektive fakultetsområde.
Doktorsexamina skulle ges vikten 1 och licentiatexamina vikten 0,5. Vikten för examina avlagda av underrepresenterat kön (mindre än 40 %) skulle öka med 25 procent. Varje lärosätes andel av examinationen skulle beräknas genom att examinationen under de senaste fyra åren summeras för fakultetsområdet samt för varje enskild fakultet.
Omräkningar av respektive fakultetsanslag skulle således göras inför varje budgetår. Spärregler skulle dock garantera att omfördelningseffekterna skulle hållas inom rimliga gränser (högst 2 % mellan två budgetår och högst 5
% under en treårsperiod). Det nya systemet skulle införas från och med budgetåret 1995/96.
Anledningen till att regeringen gick ifrån Resursberedningens förslag att också omfördela anslag baserat på externa anslag var att de båda
parametrarna skulle förstärka varandra. Forskarutbildningens effektivitet ansågs nära hänga samman med forskningens kvalitet, och därmed även med förmågan att attrahera externa anslag, också sådana från näringslivet och andra samhällsorgan. Denna parameter skulle således också ge utslag för det som beredningen och många remissinstanser hade bedömt som ett relevant kvalitetskriterium. Vidare skulle incitament ges till att öka examinationen i forskarutbildningen. Här fanns ju ett riksdagsbeslut från våren 1992 att fördubbla antalet avlagda doktorsexamina från år 1990 till år 2000.
Att omfördelningen begränsades till fem procent motiverades med att Resursberedningens expertgrupps förslag om 20 procent skulle kunna få väl dramatiska konsekvenser, åtminstone inledningsvis. Förslaget om 5 procent skulle därför ses som ett första steg. Frågan om den slutliga omfattningen och om ytterligare parametrar skulle regeringen överväga inför 1996 års forskningsproposition.
Slutligen (s. 95-96) påpekades att det förslag regeringen stannat för när det gällde incitament till ökad kvalitet i forskning och forskarutbildning skiljde sig från det som tidigare i propositionen föreslagits för grundutbildningen.
Regeringen ansåg att den föreslagna modellen var enklare och effektivare att använda för forskning och forskarutbildning än grundutbildningens modell innebärande bedömning av kvalitetsutveckling. Dock påpekades att lärosätena givetvis var oförhindrade att inkludera forskning och forskarutbildning i sina program för kvalitetsutveckling för att därmed markera ett helhetsgrepp på verksamheten.