När landets rektorer presenterades för detta skisserade system protesterade de relativt högljutt, men Per Unckel ställde då ett ultimatum: Antingen accepteras hela förslaget eller så blir det inte något av de andra
förändringarna heller. Han framhöll bestämt att resurstilldelningssystemet var en integrerad del av det nya systemet, ”ett paket”. Detta accepterades efter att han lovat att den närmare utformningen skulle ske inom ramen för ett utvecklingsprojekt som skulle inledas omgående under medverkan av företrädare för universitet och högskolor. Systemet bedömdes kunna införas successivt under den närmaste treårsperioden. Så kom också att ske inom ramen för den så kallade Resursberedningen (dir. 1992:85), som började arbeta hösten 1992.
Principerna för styrsystemet i 1993 års reform kom på plats
Princippropositionen lämnades till riksdagen i juni 1992
I början av juni förelades riksdagen principerna för 1993 års reform i propositionen Universitet och högskolor – frihet för kvalitet (prop.
1992/93:1). Utöver regeringens tredelade strategi för förändringar av det svenska universitets- och högskolesystemet innehöll den
dels ett förslag till ny högskolelag med specialmotivering,
dels de viktigaste principerna för statsmakternas övriga styrning, som den senare skulle utformas i en ny högskoleförordning och i principer för dimensionering och tilldelning av resurser till grundläggande
högskoleutbildning samt forskning och forskarutbildning.
För att sprida information om reformen lät Utbildningsdepartementet trycka upp informationsbroschyrer med sammanfattningar av princippropositionen på både svenska och engelska, vilka spreds frikostigt inom sektorn. Två uppsättningar av OH-bilder togs också fram för att användas av
departementsledningen och mig vid de talrika presentationer av reformen som gjordes under läsåret 1992/93. Stor möda lades ner på både språk och layout när detta material togs fram. Som ett exempel kan nämnas att olika nyanser av kulören lila genomgående användes i detta material, liksom tidigare på omslagen till förarbetena (SOU 1992:1, Ds 1992:1 och SOU 1992:44) och princippropositionen Universitet och högskolor – frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1), allt för att signalera att detta var viktiga och sammanhängande delar i en stor reform. VHS fick också ett särskilt uppdrag
att utarbeta en broschyrserie under rubriken 1 juli 1993 som skulle sprida information om de olika stegen i reformen. För detta uppdrag anlitade VHS journalisten Lilian Öhrström, som var specialiserad på utbildningsfrågor.
Riksdagen godkände i december 1992 i allt väsentligt den nya lagen och de övriga principerna för statsmakternas styrning av lärosätena (bet.
1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Utöver några förtydligande tillägg till lagen beslöt riksdagen om ett tillkännagivande att ytterligare en
yrkesexamen, studie- och yrkesvägledarexamen, borde ingå i
examensordningen. Därmed uppgick antalet yrkesexamina till 37 inom Utbildningsdepartementets område. Därtill skulle SLU:s yrkesexamina komma.
Intensivt arbete med en ny högskoleförordning och examensordning
Samtidigt med riksdagsbehandlingen av princippropositionen hösten 1992 pågick inom Utbildningsdepartementet ett intensivt arbete med den nya högskoleförordningen.
Den nya examensordningen som utgjorde en bilaga till förordningen var speciellt arbetskrävande. Den innehöll målbeskrivningar för tre generella examina och ett fyrtiotal yrkesexamina inom grundutbildningen. För utformning av målen i respektive examensbeskrivning tillsattes särskilda expertgrupper under ledning av departementssekreterare Gunnel Stenqvist.
Målformuleringarna ansågs speciellt viktiga, då de utgjorde statsmakternas enda kvarvarande styrmedel för innehållet i grundutbildningen.
En av de generella examina i examensordningen var den nya magisterexamen som skulle erhållas efter fyra års studier. Rätten att utfärda denna examen skulle enligt princippropositionen ges till alla lärosäten med
fakultetsorganisation, medan övriga högskolor skulle ges den först efter prövning av det nationella utvärderingssekretariatet. Dock hade i avvaktan på dess start tidigare universitetskanslern Carl-Gustaf Andrén redan under våren 1992 fått i uppdrag att bedöma om de tre före detta universitetsfilialerna i Örebro, Karlstad och Växjö samt Högskolan i Sundsvall/Härnösand kunde bedömas ha tillräcklig kvalitet i utbildningen för att beviljas rätten att utfärda den nya magisterexamen inom vissa ämnen. Till exempel bedömdes
ämnesbredd, lärare, lokaler, utrustning och tillgång till bibliotek. Uppdragets resultat, som innebar att samtliga fyra högskolor borde beviljas rätten att utfärda magisterexamen, redovisades till ministern den 18 december 1992.
De kriterier som utredaren använde vid bedömningen av högskolorna kom sedan i princip att tillämpas i de examensrättsprövningar som
Kanslersämbetet och sedermera Högskoleverket fick i uppgift att utföra.
Den nya högskoleförordningen (SFS 1993:100) som skulle träda i kraft den 1 juli 1993 utfärdades i februari samma år.
Resursberedningens första betänkande till hearing i januari 1993
Det utlovade arbetet med att utforma ett nytt system för statsmakternas tilldelning av resurser till grundutbildningen drog igång den 1 september 1992 när en kommitté tillsattes av regeringen. Kommittén antog namnet Resursberedningen. Den var nära knuten till departementet, vars
statssekreterare Bjarne Kirsebom var ordförande och i vanlig ordning ingick sakkunniga från Utbildnings- respektive Finansdepartementet. Som
ledamöter ingick fyra rektorer, en förvaltningschef, en professor i
företagsekonomi, en företrädare för näringslivet samt en vicerektor med ansvar för grundutbildning. En representant för SFS förordnades som sakkunnig5. Sekretariatet utgjordes av mig och Lena Eriksson, som i juli anställts som ämnessakkunnig i Utbildningsdepartementet. Att vi båda samtidigt var tjänstemän i departementet var en förutsättning för att de principer som utarbetades inom beredningen direkt skulle kunna tillämpas i budgetarbetet inför 1993/94.
En expertgrupp, benämnd Tekniska gruppen, bestående av erfarna ekonomi- och planeringschefer6 från fyra olika lärosäten bistod sekretariatet med de mer tekniskt avancerade resonemangen och analyserna. Riksrevisionsverket (RRV) hade inbjudits att delta i expertgruppens arbete men avböjde tyvärr med hänvisning till tidsbrist på grund av att den nya redovisningsmodellen skulle införas i hela statsförvaltningen. Istället förordnades en av RRV ofta anlitad konsult, Ernst Nilsson från TOS, som expert när det gällde frågor om anslagskonstruktion med mera. Tekniska gruppens ledamöters samlade erfarenheter från högskolevärlden och deras stora engagemang och vilja att ställa upp och lämna synpunkter på skrivningsutkast och beräkningar med kort varsel var ovärderliga för oss i sekretariatet.
Ett förslag till nytt resurstilldelningssystem presenterades av
Resursberedningen i delbetänkandet Ersättning för kvalitet och effektivitet (SOU 1993:3). Då de nya principerna skulle tillämpas redan budgetåret 1993/94 fanns inte tid för det sedvanliga remissförfarandet. Istället kallade departementsledningen samtliga högskoleledningar till en hearing på Arlanda den 15 januari 19937. Mot detta – då ovanliga förfarande – riktades en hel del berättigad (min anm.) kritik, då det inte medgav tillräcklig tid för diskussion och förankring ute på lärosätena av de förhandsexemplar av betänkandet som skickats ut den 30 december. Å andra sidan erbjöds på detta sätt ett gemensamt diskussionstillfälle, då missförstånd kunde undanröjas och olika åsikter kunde brytas mot varandra. Vid hearingen framfördes till och med
5 Ledamöter: Mårten Carlsson, rektor vid Sveriges lantbruksuniversitet, Lars Ekholm, högskoledirektör vid Karolinska institutet, Lars Hjalmarsson, professor i företagsekonomi vid Universitetet i Göteborg, Inge Jonsson, rektor vid Universitetet i Stockholm, Lillemor Kim, rektor vid Högskolan Eskilstuna/Västerås, Ingemar Lind, rektor vid Högskolan i Örebro, Jan Martinsson vice VD vid ABB och Ingegerd Palmér, högskolelektor vid Tekniska högskolan i Stockholm.
Sakkunniga: Magnus Börjesson, vice ordförande i SFS, Sonja Dahl, departementsråd i
Utbildningsdepartementet, Leif Lindfors, departementsråd i Utbildningsdepartementet och Gunnar Wetterberg, departementsråd i Finansdepartementet
6 John Fürstenbach, byråchef vid Universitetet i Stockholm, Kjell Gunnarsson, avdelningsdirektör vid Högskolan i Växjö, Inga-Stina Hansson, ekonomichef vid Universitetet i Uppsala och Wanda Klintberg, kanslichef vid Universitetet i Göteborg
7 Vid samma tillfälle diskuterades också promemorian Avveckling av Kårobligatoriet (Ds 1993:9).
beröm för att betänkandet så tydligt och pedagogiskt redovisade hur beräkningar gjorts för varje lärosäte och för olika utbildningar.
En annan viktig kritisk synpunkt gällde det faktum att förslaget i delbetänkandet innebar att resurser endast skulle fördelas utifrån
kvantitativa mått, per capitaersättningar för antalet registrerade studenter och deras prestationer, vilket ansågs kunna leda till sänkta kvalitetskrav.
Även om ett par av de närvarande ledamöterna från Resursberedningen framhöll att även dessa kvantitativa mått innefattade och förutsatte att lärosätena arbetade aktivt med kvalitetsåtgärder, till exempel för att rekrytera samt stödja och behålla studenter, fick den framförda kritiken Per Unckel att bli ännu mer bestämd i sin uppfattning att
resurstilldelningssystemet måste kompletteras med den tredje delen, en kvalitetspremie. Denna skulle enligt ministerns bestämda uppfattning baseras på i förväg kända indikatorer på kvalitet.
Denna hearing dokumenterades av riksdagsstenografer och publicerades i departementspromemorian Ds 1993:9.
I särpropositionen tillämpades nya principer för resurstilldelning
Hearingen ledde till några justeringar av Resursberedningens förslag, främst vad gällde balansen mellan andelen resurser som fördelades efter antalet studentpengar (i princippropositionen benämnd ”rörlig resurs”, numera helårsstudenter) respektive helårsprestationer från 25 % respektive 75 % till 30 % respektive 70 %, men också vad gällde klassificeringen av kurser i socionomutbildningen. I riksdagsbehandlingen försköts sedan balansen ytterligare mellan studentpeng och prestationsersättning, nämligen till 40 % respektive 60 %. Tack vare Lena Erikssons genomtänkta utnyttjande av avancerade Excelberäkningar kunde den typen av förändringar vid båda tillfällena göras enkelt och snabbt, vilket inte minst förvånade ett lättat utskottskansli. Både de nya principerna för resurstilldelningssystemet och beräkningarna av lärosätenas grundutbildningsanslag redovisades i
särpropositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169), som överlämnades till riksdagen i februari 1993.
Det nya systemet innebar att anslaget definitivt skulle kunna avräknas först vid budgetårets slut när ersättningen för det totala antalet helårsstudenter och helårsprestationer kunde beräknas och att dessa intäkter inte längre skulle baseras på de utgifter lärosätena har i sin verksamhet. Systemet var i varje fall då (och är förmodligen fortfarande) unikt och krävde därför en egen modell för anslagsavräkning som fortfarande gäller. Den valda modellen för anslagsavräkning ställde krav på undantag från bestämmelser i
anslagsförordningen om avräkning av anslag, en fråga som RRV vid denna tidpunkt var starkt engagerad i. Inställningen från RRV:s sida var tämligen avvisande till att börja med. Statssekreteraren Bjarne Kirsebom bjöd därför in generaldirektören för RRV Ingemar Mundebo med ett antal medarbetare för en genomgång av grundtankarna i hela universitets- och högskolereformen i allmänhet och resurstilldelningssystemet i synnerhet. Den särskilda modellen för anslagsavräkning var ju en förutsättning för att resurstilldelningssystemet
skulle kunna införas. Till slut fick vi klartecken från RRV att göra undantag från det generella regelverket. Jag tror att det var själva konstruktionen av resurstilldelningssystemet som, vid närmare eftertanke hos RRV, var avgörande. Här handlade det inte enbart om att redovisa resultaten av verksamheten utan dessa var dessutom grunden för tilldelning av
anslagsmedel. Dock höll frågan i sista minuten (endast 3 dagar före trycklov) på att stöta på patrull, men efter vissa komplicerade, tekniska diskussioner med Finansdepartementets budgetavdelning och RRV hos Göran Sellvall, expeditionschef i Statsrådsberedningen, accepterade Finansdepartementet att lärosätena från såväl anslagen för grundutbildning som anslagen till forskning och forskarutbildning fick avräkna en tolftedel av anslagsbeloppen varje månad som intäkt till sitt räntekonto.
Högskolesektorns principer för anslagsavräkning kom därmed att skilja sig från övriga statsförvaltningens. Universitet och högskolor kunde därmed tillämpa en redovisningsmodell där intäkter och kostnader per definition inte var lika stora, det vill säga mer påminde om redovisningsmodeller i andra typer av verksamheter. Detta hade för övrigt från flera håll framhållits som en stor fördel vid hearingen med lärosätena i januari.
Två påpekanden i propositionen när det gäller lärosätenas ansvar för kvaliteten förtjänar att framhållas. För det första att det system som nu presenterades för riksdagen var ett system för statsmakternas tilldelning av resurser till lärosätena, vilket föredragande statsrådet uttryckte så här (s. 17):
Innan jag går vidare vill jag erinra om att de principer jag här redogör för avser statsmakternas resurstilldelning till universitet och högskolor.
Det ankommer sedan på respektive styrelse att besluta om hur de tilldelade medlen fördelas och används internt för att fullgöra utbildningsuppdraget. Ansvaret för kvaliteten i verksamheten måste vara vägledande för de fördelningsprinciper som universiteten och högskolorna tillämpar internt.
Med facit i hand kan jag konstatera att detta nog får betraktas som en from och något naiv förhoppning från Resursberedningens och regeringens sida.
De ekonomiska incitamenten i systemet visade sig vara oväntat starka och med tiden blev de nationella ”prislapparna” allt mer styrande för interna fördelningsbeslut. Men mer om detta senare.
Det andra påpekandet gällde de vid hearingen framförda farhågorna för sänkta kvalitetskrav, vilka Per Unckel bemötte så här i propositionen (s. 18):
… är jag övertygad om att den professionalitet som finns hos lärarna och de krav som ställs av studenterna tillsammans med de övriga åtgärder som jag tidigare redovisat för att värna om kvaliteten, bl.a.
externa examinatorer kommer att undanröja den risken.
Argumentet om lärarnas professionalitet hade ursprungligen formulerats av departementsrådet Leif Lindfors vid en uppvaktning hos Per Unckel av företrädare för Sveriges universitetslärarförbund (SULF) som uttryckt farhågor för sänkta krav.
Även denna övertygelse kom, i alla fall delvis, på skam. I takt med den tilltagande urholkningen av per capitaersättningarna ökade frestelsen att sänka kraven eller i alla fall att erbjuda en större andel kurser med lägre kostnader. En nästan omedelbar effekt blev hur som helst en minskning av antalet kurser på halvfart, till exempel kvällskurser. Det främsta skälet härtill var att prestationsgraderna på dessa kurser var väsentligt lägre än på heltidskurser. En liknande skillnad i prestationsgrad finns också mellan fristående kursstudenter och programstudenter vilket successivt har ökat utbudet av programutbildningar. Den paradoxala effekten har därmed blivit att ett resurstilldelningssystem som utformades för att ge lärosätena nästan maximal frihet att utforma sitt utbildningsutbud och val av studieorganisation – dock med hänsyn tagen till studenternas efterfrågan – istället kom att styra mot mer bundna studiegångar och större undervisningsgrupper.
Det bör slutligen framhållas att den expansion av grundutbildningen som riksdagen beslutat om både inför 1991 och 1992 underlättade införandet av det nya resurstilldelningssystemet. Det förutsatte ju samma tilldelning av resurser till alla lärosäten inom respektive utbildningsområde. Om inte de som annars hade förlorat resurser hade kunnat ges möjlighet att behålla minst oförändrade resurser mot att de åtog sig ett större utbildningsuppdrag, hade tillämpningen av de nya principerna, som medförde relativt stora omfördelningar mellan lärosätena, inneburit uppsägning av personal och/eller lokaler. Sådana konsekvenser kunde tack vare expansionen undvikas.
De föreslagna principerna, som bortsett från den tidigare nämnda förändrade balansen mellan studentpeng och prestationsersättning, godkändes av riksdagen (bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363) och gäller från och med den 1 juli 1993.
Två nya stiftelsehögskolor föreslogs, dock först fr.o.m. 1 juli 1994
En viktig del av 1993 års reform var införandet av lärosäten med annan huvudman än staten. I propositionen om stiftelsehögskolor (prop.
1992/93:231) föreslog regeringen att Chalmers tekniska högskola (CTH) och Högskolan i Jönköping från och med den 1 juli 1994 skulle övergå i
stiftelseform. Propositionen hade föregåtts av ett särskilt utredningsarbete inom utbildningsdepartementet och en uppmaning till lärosäten att anmäla intresse för en sådan övergång. Kungl. Tekniska högskolan (KTH) hade också anmält intresse men på grund av mindre internt stöd valde regeringen CTH framför KTH.
Återrapportering reglerades, kvalitetsutvecklingsprogram infördes
Inför budgetåret 1993/94 och reformstarten den 1 juli 1993 återstod för oss på departementet att utforma ett regelverk för lärosätenas återrapportering till regeringen. Som tidigare nämnts i Lena Erikssons avsnitt gjordes detta med ett nytt kapitel i Förordningen om redovisning av studier m.m. vid
universitet och högskolor (kap. 4, SFS 1993:1153)8, men också i
regleringsbreven för 1993/94. I dessa regleringsbrev ålades bland annat alla lärosäten att utarbeta kvalitetsutvecklingsprogram för perioden 1993/94 – 1995/96 för att säkra och utveckla kvaliteten i den grundläggande
högskoleutbildningen. Sådana program – då kallade kvalitetssäkringsprogram – hade ålagts lärosätena redan inför budgetåret 1992/93.
Seminarieinsatser för planeringsansvariga resp. högskoleledningar
Slutligen skulle de beslutade förändringarna implementeras inom
högskolesektorn. Det sista gjordes dels genom en påkostad och omfattande allmän informationsinsats, dels genom riktade insatser till vissa
nyckelgrupper inom högskolan.
Redan tidigt under våren 1993 startade under Kjell Gunnarssons9 ledning en seminarieserie för planerings- och ekonomiansvariga vid lärosätena, de så kallade STAR-seminarierna. Denna serie utvecklade sig till ett uppskattat diskussionsforum med relativt goda möjligheter till insyn i och påverkan av både Utbildningsdepartementets fortsatta beredningsarbete och
Resursberedningens utredningsarbete, då ansvariga handläggare regelbundet deltog i dessa seminarier.
Senare under försommaren 1993 formaliserades departementsledningens kontakter med högskoleledningarna till ett Akademiskt ledarskap. Avsikten med detta program var att vid regelbundna träffar erbjuda såväl tillfällen till informations- och erfarenhetsutbyte som möjligheter att ta del av relevanta erfarenheter utanför sektorn, oftast från näringslivet. Ansvaret för det akademiska ledarskapsprogrammet övergick så småningom till
Högskoleverket.
Utbildningsdepartementet sist att lämna Gamla stan för Norrmalm
Den 5 juni lämnade departementet sina gamla lokaler på Mynttorget och flyttade till nya lokaler på Drottninggatan 16.
Själv ägnade jag 5 timmar på nationaldagen – som då ännu inte var allmän helgdag men inföll på en söndag – åt att packa upp och ställa i ordning mitt rum. Min ”övertid” var då uppe i 238,5 timmar, vilket under sommaren kunde minskas till 192,5 timmar. När arbetet med särpropositionen hade varit som intensivast i januari och februari och vid enstaka tillfällen till och med innebar nattarbete hade min ”övertid” varit uppe i 323 timmar.
Men än återstod mycket och intensivt arbete med reformen på departementet.
8 Denna nya förordning beslutades av regeringen först i oktober 1993.
9 planeringschef vid Högskolan i Växjö och förordnad som expert till Resursberedningen för att ingå i dess tekniska grupp