Mål- och resultatstyrning i staten –
vad vi sett och insett
med fokus på universitets- och högskolepolitik 1988-1995 inom utbildningsdepartementet
Kristina Dahlqvist, Lena Eriksson & Ann Fritzell
S kogsstig
Målad: 2000. Storlek: 27x22cm. Pannå.
Motiv från en almanacka.
Såld till.
Innehåll:
Här går stigen, men kunde man valt en annan väg?
Förord Kristina Dahlqvist 3
Mål- och resultatstyrning i staten – ett ganska misslyckat experiment 6 Lena Eriksson Ökade krav på effektivitet i offentlig verksamhet 6
Resultatrapportering i centrum 7
Mål- och resultatstyrning återkommande tema i propositioner –
oberoende av regering 8
Några slutsatser 16
Den nya budgetprocessen och den högre utbildningen 18
Den ideologiska omsvängningen – på väg mot marknaden 22
1993 års universitets- och högskolereform – ett ganska lyckat exempel 25
Ann Fritzell
Aktuella utbildningspolitiska frågor i slutet av 1980-talet 25
Reformen initierades av Sverker Gustavsson (s) och
fullföljdes av Per Unckel (m) 28
Principerna för styrsystemet i 1993 års reform kom på plats 36
Kopplingen mellan kvalitet och resurser blev det svåraste 43
Resterande delar av reformen beslutades under våren 1994 52
Riksdagsvalet hösten 1994 ledde till regeringsskifte 57
Anns sammanfattande analys och reflektioner efter 25 år 60
Här slutar vi vår vandring - gemensamma slutsatser 67 Kristina Dahlqvist. Lena Eriksson, Ann Fritzell
Referenser 72
Här går stigen, men kunde man valt en annan väg?
Förord Kristina Dahlqvist
Benkt Konnander, tidigare departementsråd i utbildningsdepartementet (1967 – 1971) och senare överdirektör och ordförande för
Utrustningsnämnden för universitet och högskolor (UUH) har i sex rapporter om universitetspolitiken i ecklesiastik-/utbildningsdepartementet
dokumenterat och gett sina reflektioner kring beslutsprocesserna rörande högre utbildning och forskning.
Det är ett enastående arbete som sträcker sig från 1932 fram till 1988.
Utöver de sex rapporterna har Benkt publicerat ett antal uppsatser från perioden 1988 – 1991 i en särskild skrift. Som underlag har han använt ett gediget material bestående av offentliga handlingar, arbetspromemorior, anteckningar, brev och strukturerade intervjuer med såväl tjänstemän som politiker med flera och inte minst har Benkt sin egen djupa erfarenhet som tjänsteman i ecklesiastik-/utbildningsdepartementet. En stor del av sitt liv efter pensioneringen har han vigt åt detta arbete.
Det är storslaget och vi som arbetat med denna skrift har imponerats och inspirerats av Benkts arbete att dokumentera det politiska livet från sitt tjänstemannaperspektiv. Tjänstemännen i regeringskansliet ska vara opolitiska och lojala, finnas men inte höras. Politiker skriver sina memoarer, men vem dokumenterar tjänstemännens erfarenhet och historia. De tenderar lätt att bli osynliga trots att de har en så betydelsefull inverkan på det politiska arbetet. Benkt har fyllt ett viktigt tomrum och gett ett underlag för vidare forskning som inte minst institutionen för samtidshistoria vid Södertörns högskola gett uttryck för genom bland annat flera seminarier.
2012 överlämnade Benkt stafettpinnen till några av oss och vi blev i det närmaste paralyserade. Med växande dåligt samvete och med små puffar från Benkt har vi träffats i olika konstellationer, prövat olika metoder och stött och blött idéer. Vi har hela tiden varit övertygade om att vi inte kunde gå till väga på samma grundliga och omsorgsfulla sätt som Benkt, men trodde kanske att vi kunde göra någonting. När det till slut blev vi tre – Lena
Eriksson, Ann Fritzell och jag själv, Kristina Dahlqvist – kunde vi konstatera att vi faktiskt varit med om en ovanligt omvälvande, dynamisk och spännande period i Utbildningsdepartementet som resulterat i en rad nya reformer inte minst ett nytt styrsystem för universitet och högskolor, inklusive ett nytt resurstilldelningssystem för den grundläggande högskoleutbildningen.
Om vi inte kunde gå exakt i Benkts fotspår så hade han ändå gett oss mod
och visat oss vikten av att dokumentera vårt arbete som tjänstemän så som
det tedde sig under vår tid i departementet och ytterligare några år. Vi
beslutade oss därför att följa stigen framåt och ta vid där Benkt stannat, det
vill säga slutet av 1980-talet och gripa oss an perioden fram till mitten av 1990-talet. Under åren 1989 – 1991 var Bengt Göransson (s)
utbildningsminister med Sverker Gustavsson som statssekreterare. I den borgerliga regering som tillträdde hösten 1991 var Per Unckel (m) utbildningsminister i en mandatperiod och hade då Bjarne Kirsebom som statssekreterare. Under den tiden var vi alla tre samtidigt anställda i Utbildningsdepartementet.
Vidare beslöt vi att begränsa projektet till arbetet med 1993 års universitets- och högskolereform och betrakta den i ljuset av mål- och resultatstyrningens införande i offentlig sektor.
En helt avgörande inspirationskälla och stöd i vårt arbete har varit Göran Sundströms avhandling Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historiskt-institutionellt perspektiv. Göran Sundström är numera professor vid statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet och forskare vid SCORE, Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor.
I avhandlingen beskriver Göran Sundström de ställningstaganden som leder fram till en styrmodell för offentlig sektor som kom att bli dominerande för lång tid framöver. Som fallstudie använder han framväxten av
resultatstyrningen och visar hur en relativt liten grupp av organisationer och tjänstemän styr utvecklingen mot en modell som kom att få en avgörande betydelse för hur offentlig sektor ska styras. Styrkan i hans metod ligger framförallt i att han analyserar händelseförloppet utifrån olika nivåer – individer, enheter, myndigheter och hela förvaltningar. Metoden utgår inte heller från någon förutbestämd uppfattning om aktörernas beteenden.
Av Göran Sundström, som vi också intervjuat, har vi lärt oss mycket och framför allt betydelsen av en särskild slags process som kallas stigberoende.
Historien betyder något och stigberoende handlar om att vissa händelser som kan vara slumpmässiga, sätter igång skeenden som har sin alldeles egen väg och som kan vara svår att avvika från när man väl har slagit in på den.
Vårt eget arbete är inget forskningsprojekt utan en högst personlig bild av arbetet med det som kom att bli 1993 års högskolereform. Ann Fritzell och Lena Eriksson som båda var involverade i detta arbete som ämnessakkunniga i Utbildningsdepartementet och som sekretariat åt Resursberedningen är skribenterna i denna skrift som huvudsakligen består av två delar. Den första behandlar införandet av mål- och resultatstyrning i staten med tyngdpunkt på den så kallade nya budgetprocessen och treårsbudgetar och den andra delen handlar om 1993 års universitets- och högskolereform som bär mål- och resultatstyrningens prägel. De två delarna skiljer sig åt i olika avseenden.
Den första delen, som Lena Eriksson har skrivit, är i huvudsak en genomgång av de propositioner samt den skrivelse där mål- och resultatstyrningen presenteras och implementeras. Lena, med en bakgrund på
Finansdepartementets budgetavdelning som kontaktperson för
Utbildningsdepartementet, deltog inte i införandet av den nya styrfilosofin
utan ”drabbades” snarare av den. I efterhand har hon funderat på vad som
egentligen hände och hur exempelvis treårsbudgetar plötsligt bara försvann
som företeelse. Hon har därför gått igenom de aktuella propositionerna för att försöka förstå händelseförloppet, inte minst i ljuset av Sundströms avhandling. Vad som är självupplevt är de svårigheter som uppstod inom de så kallade fackdepartementen när de skulle försöka arbeta utifrån
Finansdepartementets olika påbud.
Den andra delen av skriften som har skrivits av Ann Fritzell är till allra största delen självupplevd eftersom Ann var djupt involverad i hela 1993 års
universitets- och högskolereform, bland annat som ansvarig för
princippropositionen Universitet och högskolor – frihet för kvalitet och dess förarbeten. Ann beskriver således detta arbete utifrån egen erfarenhet vilket ger avsnittet en helt annan prägel än Lenas avsnitt. Ann beskriver detaljerat såväl innehållet i reformen som den gedigna erfarenhet som detta arbete gav henne. Resultatet är en mycket värdefull dokumentation av hur arbetet kan gå till i ett departement – det arbete som vanligtvis inte redovisas utanför regeringskansliet.
Jag, Kristina Dahlqvist, har deltagit i alla våra diskussioner och fortlöpande läst alla utkast utifrån min erfarenhet som budgetsamordnare och kansliråd på Utbildningsdepartementet. Alla tre har vi diskuterat och argumenterat för och emot, men varit ense om att lämna ansvaret för de slutliga texterna till respektive författare.
Skriften avslutas med reflektioner och slutsatser som vi gemensamt kunnat dra utifrån de två huvuddelarna i skriften.
Det som vi funderat över många gånger är om man kunde valt en annan väg.
Vad var det som styrde färden in i just den här riktningen. Den lärdom – återigen – som vi får genom Göran Sundström fallstudie är hur riskabelt det kan vara att låta en begränsad krets av offentliga aktörer ensamma hantera ett politikområde under en längre tid. Han visar hur denna lilla grupp genom sitt självförstärkande beteende kan behålla makten över utvecklingen genom att både agera strategiskt och utifrån ett egenintresse. Hade man istället agerat icke-strategiskt och mer med allmänintresset för ögonen hade stigen gått i en annan riktning. Sundström visar att politikerna åtminstone vid två tillfällen (s.k. formativa moment) hade möjlighet att besluta om en mer demokratisk och inkluderande process som mer framgångsrikt kunnat leda utvecklingen mot det man ville uppnå, nämligen en politisk styrning och makt över en allt större och mer komplex förvaltning.
Mål- och resultatstyrning i staten – ett ganska misslyckat experiment Lena Eriksson Under den senare delen av 1980-talet och början av 1990-talet infördes styrformen mål- och resultatstyrning – senare benämnd resultatstyrning – i den svenska statsförvaltningen. Regeringens förhållande till sina myndigheter skulle förändras och förnyas genom att regeringen bland annat tydligare skulle ange vad man förväntade sig att myndigheterna skulle åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat samtidigt som myndigheterna skulle ges ökad frihet och ökat eget ansvar genom minskad detaljreglering och ökad ramstyrning.
Ökade krav på effektivitet i offentlig verksamhet
Det var många och omfattande förändringar som genomfördes under denna period vad gäller regeringens styrning av myndigheterna. En rad strategiska beslut decentraliserades från regeringen till myndigheterna som därmed gavs en betydande frihet att besluta om användningen av de anslagsmedel som de tilldelades. Samtidigt skärptes kraven på rapportering av resultat till
regeringen avsevärt. Parallellt med dessa förändringar beslutade också regeringen att öka kostnadsmedvetandet hos myndigheterna genom att bland annat räntebelägga statliga medelsflöden. Ansvaret för
myndigheternas lokalförsörjning, som dittills legat på Byggnadsstyrelsen, fördes ner till respektive myndighet och myndigheterna fick själva ta upp lån i Riksgäldskontoret för att finansiera investeringar i anläggningstillgångar.
Det är först i efterhand som jag insett att denna omläggning också innebar att statliga myndigheter i själva verket blev som egna företag som visserligen inte har som mål att gå med vinst men väl att minimera kostnader och därmed sätta ekonomin främst. Att hålla nere kostnader är förvisso viktigt men bör i en statlig myndighet, enligt min uppfattning, inte vara det primära som skymmer alla de komplexa uppgifter som myndigheten har ansvaret för.
Jag är tack och lov inte ensam om den insikten. Den framlidne professorn i statsvetenskap vid Lunds universitet Lennart Lundquist konstaterar i sin bok Demokratins väktare – Ämbetsmännen och vårt offentliga etos att ”den styrning som är resultatet av det nya synsättet – ibland sammanfattad under rubriken the new public management – har beskrivits som en avgörande brytningspunkt i styrningen av den offentliga sektorn”. Han påpekar vidare att ”de flesta är väl också överens om att det från och med 1980-talet fordrades helt andra hänsynstaganden till ekonomin än tidigare i den offentliga sektorn”.
Lundquists analys är följande: ”Problemet är strängt taget inte intresset för
ekonomivärdena – den offentliga förvaltningen måste naturligtvis fungera
rationellt, kostnadseffektivt och produktivt enligt vårt offentliga etos, utan den blinda ensidighet med vilken de förts fram av sina anhängare. Under denna process har stora delar av vårt offentliga etos bara försvunnit ur hanteringen. Då detta bland annat har medfört att rättssäkerhet, politisk demokrati och offentlig etik i ökande utsträckning blivit något som inte förefaller angå den offentliga förvaltningen måste läget betecknas som synnerligen allvarligt.” (Lundquist s. 136)
Det var också under denna period i slutet av 1980-talet och början av 1990- talet som möjligheterna öppnades för andra aktörer än offentliga att sälja välfärdstjänster och på relativt kort tid hade en rad privata ”utförare”
etablerats inom skola, vård och omsorg. Jag återkommer till denna utveckling i slutet av mitt avsnitt.
Resultatrapportering i centrum
Men åter till införandet av mål- och resultatstyrning. Jag har valt att avgränsa min redovisning främst till införandet av den så kallade nya budgetprocessen och treårsbudgetar. Jag kommer att redovisa innehållet i de propositioner där den så kallade nya budgetprocessen introducerades och därefter de propositioner som redovisar hur den förändrade styrningen och framför allt de därmed sammanhängande kraven på resultatrapportering utvecklades.
Redovisningen innehåller också mina reflektioner över vad som hände. Dessa baseras på min egen erfarenhet från arbetet i regeringskansliet
(Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet och
Utbildningsdepartementet) under perioden 1985 – 1996 samt 2001 – 2007, men också på Göran Sundströms avhandling Stat på villovägar
Resultatstyrningens framväxt i ett historisk-institutionellt perspektiv.
När man läser propositionerna så här i efterhand blir det uppenbart att införandet av mål- och resultatstyrning (senare resultatstyrning) och den därmed sammanhängande så kallade nya budgetprocessen inte var hela regeringens reform. Särskilt inte i de delar som gällde allt det underlag som skulle tas fram av myndigheterna och hanteras i regeringskansliet. Den iakttagelsen stämmer väl med både mina egna erfarenheter och med vad Sundström finner i sin avhandling. Han visar bland annat att det så kallade utvecklingsarbetet, främst införandet av resultatstyrning och ”den nya budgetprocessen”, hade letts av små och slutna grupperingar bestående av personer från ett fåtal organisationer; främst Finansdepartementets budgetavdelning, Riksrevisionsverket (RRV) och Statskontoret. Aktörerna hade främst diskuterat internt sinsemellan och skärmat av källor som hade kunnat ge information om alternativa perspektiv och handlingsalternativ och därmed blivit alltmer övertygade om det riktiga i att fortsätta på den inslagna vägen.
Regeringens huvudskäl att införa mål- och resultatstyrning var, enligt
propositionerna där denna styrform introducerades, behovet att öka
effektiviteten i den statliga verksamheten. Önskan att öka effektiviteten var
också drivkraften i regeringens så kallade utvecklingsarbete med att skapa så
marknadslika förhållanden som möjligt inom den statliga verksamheten.
Tidsmässigt sammanfaller dessa förändringar och i båda fallen är alltså utgångspunkten behovet av ökad effektivitet i användningen av statens medel.
Mål- och resultatstyrning återkommande tema i propositioner – oberoende av regering
I en skrivelse till riksdagen våren 1985 introducerade den dåvarande socialdemokratiska regeringen en plan för den offentliga sektorns förnyelse och införandet av styrsystemet mål- och resultatstyrning. Därefter
återkommer olika regeringar i en rad propositioner, framför allt
budgetpropositionerna, till detta förändringsarbete. Nedan följer en kort sammanfattning av innehållet i skrivelsen och de efterföljande
propositionerna vad gäller införandet av mål- och resultatstyrning och det som benämns den nya budgetprocessen.
Regeringens skrivelse 1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse
Civildepartementet – ett ”departement för förvaltningspolitiken”, med Bo Holmberg som chef, hade bildats 1982 då socialdemokraterna åter blev regeringsparti.
I skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse behandlar civilminister Holmberg statens förhållande till såväl myndigheterna som till kommuner och landsting. Utgångspunkten är starkt ideologisk och det slås fast inledningsvis att ”dagens starka offentliga sektor har vuxit fram ur
välfärdspolitiken, det vill säga uppfattningen att vissa verksamheter – som vård, omsorg och utbildning – är av så grundläggande betydelse för
människornas liv att de bör tillkomma alla medborgare på lika villkor. De görs tillgängliga utifrån medborgarnas egna behov och förutsättningar och utan hänsyn till deras individuella ekonomiska resurser.” (Skr 1984/85:202, s. 2) Även Per-Albin Hanssons anförande i riksdagen 1928 om det goda hemmet citeras.
Civilministern konstaterar dock att den offentliga sektorns
uppbyggnadsskede nu har passerats och konsolideringsskedet ställer andra krav. I uppbyggnadsskedet är kraven på central styrning av verksamheten hårdare, då resurserna fortfarande är otillräckliga. Det finns många skäl för centrala statliga regleringar, men det finns också problem, särskilt vad gäller statlig reglering av kommunerna. Ministern redovisar därför de planer som finns vad gäller den offentliga sektorns förnyelse.
En del av förnyelsen gäller regeringens förhållande till sina myndigheter.
Följande förändringar är enligt regeringen nödvändiga (s. 31):
”Statsmakterna bör tydligare ange vad man förväntar sig att myndigheterna
bör åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat. Myndigheterna bör
samtidigt ges ökad frihet och ökat eget ansvar genom minskad detaljreglering och ökad ramstyrning genom uppställande av ekonomiska ramar.”
Vidare lyfter ministern fram att ”statsmakterna och myndigheterna måste göra sina ställningstaganden så att de täcker längre perioder för att få en bättre framförhållning och möjligheter till en stabil planering av
verksamheten.” (mina kurs.)
Proposition (prop. 1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningen (verksledningspropositionen)
I prop. 1986/87:99 återkommer regeringen (s) till de huvuddrag som redovisats i skrivelsen vad gäller regeringens styrning av myndigheterna.
Utgångspunkten för bedömningar och förslag är dels att den offentliga sektorn svarar för ungefär en tredjedel av landets samlade produktion och därför självklart måste handskas effektivt med sina resurser, dels att nytillskott av resurser inte kan komma ifråga. Befintliga resurser måste utnyttjas effektivare. De offentliga tjänsterna måste utvecklas och förbättras och samtidigt kräva mindre resurser (min kurs). (Prop. 1986/87:99, s. 11-12) Även om Holmberg är ansvarig minister för förvaltningspolitiken delas ansvaret för regeringens styrning av myndigheterna mellan civilminister Holmberg och bitr. finansminister Bengt KÅ Johansson. I propositionen föredrar Holmberg bland annat verksamhetsplanering och budgetfrågor och gör bedömningen att riksdagen och regeringen tydligare bör ange vad man förväntar sig att myndigheterna ska åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat (ökad effektivitet). Samtidigt bör detaljstyrningen av myndigheterna minska (ökad frihet). Vidare bör enligt civilministern planeringen av
myndigheternas arbete bli mer långsiktigt och försöksverksamheten med fleråriga budgetramar utvecklas.
Minskad detaljstyrning och ökad långsiktighet åtföljs dock av skärpta krav på resultatredovisning och analys av produktivitetsutveckling. Produktivitets- och effektivitetsmått ska utvecklas. Långsiktiga planeringsförutsättningar innebär också att myndigheterna å sin sida måste förse regeringen med långsiktiga underlag för riksdagens och regeringens ställningstagande.
Vad gäller produktivitetsutvecklingen och mätning av denna redovisar Holmberg att de produktivitetsmätningar som genomförts inom
statsförvaltningen – av Statskontoret – visar att produktiviteten sjönk 1970 – 1975 och därefter ökade med 2 procent per år fram till 1980 och att den ökat med 3-4 procent per år 1980 – 1983 tack vare ”betydande insatser från myndigheterna och deras personal”. Ministern bedömning är att arbetet med att förbättra produktiviteten bör föras in i myndigheternas löpande
verksamhet och i den normala planeringsprocessen. Han anför också att
”produktivitetsmätningarna ställer krav på såväl myndigheterna som
riksdagen och regeringen att förstå och bedöma resultaten. Här vill jag gärna inflika att detta var något som i varje fall regeringskansliet, enligt min
bedömning, inte var rustat för.
Senare i propositionen gör statsrådet Johansson bedömningen att
”försöksverksamheten med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar bör fortsätta.” Modellen innebär att varje myndighet åläggs att vart tredje år lägga fram ett fördjupat underlag som gör det möjligt för regering och riksdag att fatta beslut om verksamhetens resursramar och inriktning under den kommande treårsperioden. Johansson framhåller att:
”Det är väsentligt att man inom myndigheterna såväl som inom
regeringskansliet utformar rutiner för denna treåriga budgetprocess så att den resulterar i en totalt sett väsentligt lägre arbetsinsats (min kurs) för budgetarbetet än vad som kunnat uppnås med den årliga granskningen.”
Vidare rapporterar ministern att det inför en treårsperiod krävs att ett bättre beslutsunderlag än dagens arbetas fram inom myndigheterna och
regeringskansliet. Därför behöver regeringen ställa mer preciserade krav på respektive myndighet i så kallade särskilda direktiv. För de fem
försöksmyndigheterna bestod de särskilda direktiven av riktlinjer för hur myndigheterna skulle utvärdera sin verksamhet, efter vilka huvudlinjer myndigheterna skulle arbeta fram det nödvändiga underlaget för regeringens preciseringar och prioriteringar av hur verksamheten skulle bedrivas under de kommande tre åren och vilka resursramar som skulle gälla.
Den fördjupade anslagsframställningen skulle lämnas till regeringen den 1 september, det vill säga tio månader före det första budgetåret i
treårsperioden, men enligt direktiven skulle också myndigheterna redan på våren, det vill säga ett drygt år före inledningen av det första budgetåret lämna en rapport för treårsperioden (som i vissa fall behövde kompletteras).
Enligt ministern hade denna nya process inneburit vissa svårigheter, särskilt vad gällde myndigheternas uppföljning och utvärdering av verksamheten Därför hade ”en bedömning av rapporterna i några fall inneburit att beslutsunderlaget inte kunnat utgöra grund för att lägga fast en treårig budgetram”. Smäll på fingrarna alltså!
Erfarenheterna från den första försöksomgångens vårrapporter visade enligt Johansson att samspelet mellan departement och myndigheter måste utvecklas och förbättras. Myndigheter och departement hade i varierande utsträckning begärt stöd av expertis från Statskontoret och RRV; ett samarbete som också enligt ministern måste utvecklas. Expertisen fanns alltså på stabsmyndigheterna, inte i regeringskansliet!
Ministern ifrågasätter införandet av en mer övergripande styrning och treåriga budgetramar om bristerna är stora vad gäller myndigheternas resultatredovisning och resultatanalys. Även när han övergår till frågan om årsredovisningar och framför allt resultatredovisningen finns ett förtäckt hot.
Han påminner om att verksledningskommittén föreslog att de myndigheter
som fick treåriga budgetramar skulle åläggas att upprätta fullständiga
årsredovisningar för verksamheten. Han anser vidare att arbetet i anslutning
till treåriga budgetramar måste fördjupas och särskild omsorg ägnas de
myndighetsspecifika direktiven. ”Fackdepartementen bör ges ett större
ansvar och en ökad initiativskyldighet.”
Att fackdepartementen inte varit särskilt delaktiga i denna omläggning är uppenbart när Johansson kräver en större initiativskyldighet från dessa. Min egen bedömning är, som jag redan påpekat, att handläggarna i
fackdepartementen inte var rustade för att beställa och bedöma resultat.
Men framför allt var det svårt att förstå vad som egentligen skulle efterfrågas och hur detta skulle användas.
Minskad detaljstyrning och långsiktig planering med fleråriga budgetramar såg sannolikt de flesta myndigheter positivt på. I varje fall gällde det
universitet och högskolor. Men man kan undra om detta i själva verket var en
”morot” för att genomdriva hela idén med skärpta krav på
resultatredovisning och analys av produktivitetsutveckling, utveckling av produktivitets- och effektivitetsmått samt kravet på att myndigheterna måste förse regeringen med långsiktiga underlag, preciserat i myndighetsspecifika direktiv. Ingen enkel uppgift, minsann!
Kompletteringspropositionen för budgetåret 1988/89 (prop.
1987/88:150)
I prop. 1987/88:150 redovisades samlat beståndsdelarna i det som benämndes utvecklingsarbetet som regeringen presenterade i prop.
1986/87:99. I den propositionen beskrevs utvecklingsarbetet av civilministern medan biträdande finansministerns ansvar inskränktes till att avse
treårsbudgetar. I prop. 1987/88:150 är det finansministern, K-O Feldt, som föredrar hela avsnittet om ”Utveckling av styrningen av den statliga
verksamheten” medan civilministern gör en kort redovisning av vissa frågor i anslutning till förändringsarbetet, trots att han har huvudansvaret inom regeringen för styrningsfrågorna.
Utgångspunkten är liksom tidigare att den offentliga sektorn inte kan fortsätta växa. Man måste hitta metoder att effektivisera verksamheten och omfördela resurser. ”Den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet måste fortlöpande förbättras för att med samma resursinsats producera fler och mer ändamålsenliga tjänster.” (prop. 1987/88:150, s. 69) För att
åstadkomma detta krävs enligt finansministern en förändrad budgetprocess och införandet av mål- och resultatstyrning. De riktlinjer som redovisades i prop. 1986/87:99 sammanfattas: statsmakterna anger övergripande mål för treårsperioden samt ekonomiska ramar, minskad detaljreglering av
myndigheterna, krav på redovisning av resultat osv.
Finansministern konstaterar att försök till förändringar av detta slag har gjorts tidigare men bara lyckats till viss del. Nu ska arbetet kring
budgetprocessen skärpas; nu gäller att ”de som är direkt verksamma inom området deltar aktivt”.
Bristen på aktivt deltagande blev dock det stora problemet för de personer
som drev det så kallade utvecklingsarbetet. Varken fackdepartementen eller
myndigheterna kände sig särskilt delaktiga i hela denna process eftersom
man inte upplevde ett behov av de dikterade förändringarna och inte heller
kunde se på vilket sätt – i varje fall vissa delar av – den nya budgetprocessen
ledde till ökad produktivitet och effektivitet. Särskilt gällde detta alla dokument som skulle tas fram inför fördjupad prövning – både från departement och myndigheter – och behandlingen av dessa.
Finansministerns konstaterande att ”försök till förändringar av detta slag hade gjorts tidigare men bara lyckats till viss del” är ett exempel på vad Sundström visar i sin avhandling, nämligen oförmågan hos ”utvecklarna” att ompröva sina idéer när det gång på gång visade sig att de var problematiska att genomföra.
Finansministern går igenom de olika dokument som ska tas fram dels i regeringskansliet dels inom myndigheterna och konstaterar samtidigt att betoningen på uppföljning och utvärdering kommer att ställa krav på ett förändrat arbetssätt även i regeringskansliet.
Som komplement till budgethandboken och årliga direktiv ska alltså
regeringen utarbeta myndighetsspecifika direktiv inför en ny treårsperiod och myndigheterna lämna en fördjupad anslagsframställning. Denna ska bland annat innehålla en analys av verksamhetens resultat både vad gäller resursförbrukning, prestationer och effekter under den närmast föregående femårsperioden samt en långsiktig bedömning av den fortsatta
verksamheten. Regeringen kan uppdra åt myndigheterna att lämna en särskild rapport innan den fördjupade anslagsframställningen ska lämnas.
Detta försynta kan ska nog tolkas som bör.
Budgetpropositionen för budgetåret 1989/90 (prop. 1988/89:100) I BP 1989 återkommer civilministern, som nu heter Bengt KÅ Johansson, till vad som anfördes i prop. 1986/87:99 av honom (som bitr. finansminister) och dåvarande civilministern Bo Holmberg. Johansson upprepar att utrymmet för att tillföra den offentliga verksamheten ytterligare reala resurser är mycket begränsat och att den offentliga sektorns omfattning ökar kraven på att verksamheten bedrivs effektivt. Nya behov inom den offentliga
verksamheten kan endast tillgodoses genom att resurser frigörs från redan existerande verksamhet. Han upprepar också vad som betonades i prop.
1986/87:99 om att riksdag och regering i ökad utsträckning ska sätta upp krav på vilka resultat de statliga myndigheterna ska uppnå för de resurser de disponerar, men att myndigheterna samtidigt ska få ökad frihet att
bestämma hur resultaten ska nås. Med detta följer att kraven på uppföljning och utvärdering måste skärpas.
Vidare rapporterar Johansson att 23 myndigheter har omfattats av
försöksverksamheten med fördjupad redovisning, analys och prövning vart tredje år av hela den verksamhet som myndigheten ansvarar för. Nu är tiden mogen för att genomföra övergången till den nya budgetprocessen med treåriga budgetramar (trots de problem som tidigare redovisades med stora brister i myndigheternas resultatredovisning och resultatanalys). Den första omgången myndigheter kommer att gå in i den nya processen inför
budgetåret 1991/92, den andra omgången inför budgetåret 1992/93 och den
tredje omgången inför budgetåret 1993/94 – bland andra universitet och
högskolor.
Budgetpropositionen för budgetåret 1991/92 (prop. 1990/91:100) BP 1991 innehöll en särskild bilaga 2 från civilminister Johansson med titeln Utveckling av offentlig sektor. Ministern rapporterar att den första omgången myndigheter hade genomgått en fördjupad prövning i enlighet med den plan som redovisades i BP 1989 samt att i de flesta fall behövs fortsatt utveckling av resultatstyrning och resultatmätning (min kurs.) ”Många myndigheter har betydande svårigheter att redovisa verksamhetens resultat. Arbetet med att utveckla och förändra styrningen inom skilda verksamheter behöver därför drivas vidare med kraft i fortsatt dialog mellan departement och
myndigheter.” Vidare behöver det redovisningstekniska stödet
vidareutvecklas. Arbetet med att finna relevanta resultatmått inom vissa områden är svårt och kräver tid. Det krävs omfattande insatser för att utveckla och stimulera användningen av resultatmått. Behovet av en beställare som ställer krav på resultatuppföljning kan inte nog understrykas.
Därför bör ”en ökad tonvikt läggas på regeringens och regeringskansliets arbetsformer.”
Sedan kommer det problematiska: ”Arbetet bör bl.a. inriktas på att i
framtiden beräkna produktivitet på ett verksamhetsanpassat och fullständigt sätt och att utveckla resultatmått som även tar hänsyn till
kvalitetsdimensionen.” Det låter sig sägas men inte göras – på något enkelt sätt i varje fall – som jag ser det.
Den nya budgetprocessen var svårbegriplig och teoretisk – särskilt vad gäller kraven på underlag från myndigheterna – vilket vi som arbetade med detta kände påtagligt. Det fanns motstånd i både regeringskansliet och på
myndigheterna. Men allt som gällde den nya budgetprocessen kom bara som påbud och redan beslutade direktiv. Vid denna tidpunkt hade det gått sex år sedan försöksverksamheten påbörjades och fortfarande var problemen stora.
Att då dra slutsatsen att utvecklings- och förändringsarbetet behövde drivas vidare med kraft var totalt okänsligt. I sanningens namn ska sägas att i varje fall jag inte läste finansplanerna i budgetpropositionerna och kände därför inte till den rapportering som gjordes där. Var jag ensam om det?
Budgetpropositionen för budgetåret 1992/93 (prop. 1991/92:100) Valet hösten 1991 medförde regeringsskifte och en borgerlig regering tillträdde, vilket inte tycktes påverka inställningen till och rapporteringen om den nya budgetprocessen. Rapporteringen av svårigheterna fortsatte således i den nya regeringens första budgetproposition (prop. 1991/92:100, bilaga 1).
Nu var finansministern ensam ansvarig för dessa frågor. Civildepartementet hade avvecklats av den borgerliga regeringen.
Finansminister Ann Wibble rapporterade att endast hälften av
myndigheterna i budgetcykel 1 hade fått ett så kallat treårsbeslut inför budgetåret 1991/92. Många myndigheter hade haft svårigheter att redovisa verksamhetens resultat. ”Erfarenheterna visade att myndigheternas
redovisning samt det redovisningstekniska stödet borde vidareutvecklas och
att arbetet med att finna relevanta resultatmått inom vissa områden var mer
tidskrävande än förutsett.” (s. 42)
Och inte är det bättre när det gäller de myndigheter som omfattades av budgetcykel 2, det vill säga de som skulle få ett treårsuppdrag inför budgetåret 1992/93. Mindre än hälften av myndigheterna hade fått ett treårsuppdrag. Finansministerns generella iakttagelse var att de fördjupade anslagsframställningarna i budgetcykel 2 inte höll högre kvalitet än den som präglade budgetcykel 1. ”Det saknas framför allt ett samband mellan analysen av de resultat som uppnåtts och de argument för nya resurser som myndigheterna fört fram. Därmed har syftet med resultatstyrningen inte uppnåtts.”
I själva verket visar denna rapportering att det här fungerar uruselt. Ska det tolkas som att myndigheterna är olydiga eller att de inte har förstått vad de förväntas göra?
Nej då! I rapporter från både RRV och Statskontoret framgick att regeringen och regeringskansliet hade skött detta illa. Bland annat hade signalerna från regeringen varit otydliga vad gäller den nya budgetprocessen och
beställningarna i de myndighetsspecifika direktiven varit otydliga och för omfattande. Det hade varit svårt för myndigheterna att få fram resultatmått och analyser av resultat (återigen) samtidigt som styrsignalerna från
regeringen vad gällde resultatmål och resultatkrav inte hade uttryckts tydligt i regleringsbrev. Problemet låg alltså primärt i regeringskansliet!
Budgetpropositionen för budgetåret 1993/94 (prop. 1992/93:100) Inför budgetåret 1993/94 var det dags för de myndigheter som ingick i
budgetcykel 3 att få treårsuppdrag efter fördjupad prövning. I budgetpropositionens finansplan (prop. 1992/93:100, bil. 1) fortsatte rapporteringen om den nya processen och det redovisades att hösten 1992 hade cirka 80 myndigheter och deras verksamhetsområden genomgått fördjupad prövning (prop. 1992/93:100, bil. 1, s. 86 ff.). I denna grupp fanns som nämnts universitet och högskolor. För cirka 30 av de 80 myndigheterna skulle regeringen inte komma att föreslå treåriga planeringsramar på grund av att antingen särskilda översyner pågick eller att deras resultatanalys i den fördjupade anslagsframställningen inte hållit tillräcklig kvalitet.
”Erfarenheterna från innehållet i de fördjupade anslagsframställningarna från myndigheterna i budgetcykel 3 liknar dem som tidigare anmälts för
myndigheterna i budgetcyklerna 1 och 2.” Trots detta ansåg finansministern att resultattänkandet var på väg att vinna insteg i många myndigheter.
Enligt finansministern hade Statskontoret på uppdrag av regeringen
undersökt ett urval av de fördjupade anslagsframställningarna och funnit att det varit svårt för myndigheterna att relatera resultaten av sin verksamhet till insatta resurser. Många gånger var kopplingen mellan kraven på nya resurser och slutsatserna i resultatanalysen otydlig. Enligt ministern hade
Statskontoret gjort bedömningen att de fördjupade anslagsframställningarna
många gånger var alltför omfattande och svåröverskådliga för att utgöra ett
bra beredningsunderlag inom regeringskansliet. ”Icke oväsentliga delar av
informationen i den fördjupade anslagsframställningen saknar relevans för
regeringens beslutsfattande.”
Men som man ropar får man svar. Det framgick strax därefter: ”Samtidigt beställer regeringen information i myndighetsspecifika direktiv som inbjuder till omfattande redogörelser och i många fall saknar relevans för
beredningsarbetet.” (prop. 1992/93:100, bil. 1, s. 87.) Återigen handlade det om såväl myndigheternas som regeringskansliets oförmåga att uppfylla uttalade förväntningar. Hade alltså regeringskansliet och myndigheterna inte förstått?
Svaret var nog främst, som jag redan framhållit, att de flesta av
tjänstemännen och politikerna inte hade varit delaktiga i denna process. Det fanns säkerligen en samsyn inom regeringen vad gäller nödvändigheten av ett effektivare utnyttjande av statens medel. Men på vilket sätt alla de dokument som skulle tas fram av regeringskansliet och myndigheterna inom ramen för processen ledde till ett effektivare resursutnyttjande var i varje fall för oss tjänstemän oklart.
Den osäkerhet och okunnighet som de flesta av oss som arbetade i fackdepartementen under denna period kände inför den ”nya budgetprocessen” bekräftas av Göran Sundströms slutsatser:
”Jag menar att det under perioden 1984-93 fanns ett antal starka och tätt sammansvetsade aktörer på central nivå, som på egen hand och i betydande avskildhet drev vissa bestämda idéer om styrning, kontroll och revision − idéer som var djupt rotade i de organisationer inom vilka aktörerna verkade.
Dessa aktörer hade i praktiken aldrig släppt programbudgetutredningens idéer om en kontinuerlig och närgången kontroll av myndigheternas resultat, i form av prestations-, effekt- och kostnadsmätningar. Deras idé var redan i början av 1980-talet att skapa ett sammanhållet dokument för denna redovisning − en fullödig årsredovisning.” (Stat på villovägar s. 285)
Man känner sig både arg och lurad när man tänker på den tid som lades ner och den frustration som många upplevde när alla dessa dokument skulle tas fram och sedan läsas i både myndigheter och regeringskansliet. Allt för att en liten grupp aktörer drev denna process.
Budgetpropositionen för budgetåret 1994/95 (prop. 1993/94:100) För första gången sedan försöksverksamheten med fördjupad redovisning, analys och prövning vart tredje år infördes och alla myndigheter successivt inlemmats i den nya processen fanns inte ett ord i budgetpropositionen om treårsuppdrag och fördjupad prövning. Som framgår ovan hade detta annars varit ett återkommande tema för ingående rapportering från ansvarig minister.
Finansministern (fortfarande Wibble) meddelade att hon avsåg lämna en ingående redogörelse för det aktuella läget beträffande resultatstyrning i vårens kompletteringsproposition, vilket förklarade varför inget
rapporterades om treårsuppdrag och fördjupad prövning i budgetpropositionen.
Kompletteringspropositionen för budgetåret 1994/95 (prop.
1993/94:150)
Som utlovats fanns i den reviderade finansplanen i prop. 1993/94:150 en ingående redovisning av regeringens syn på hur man nu skulle utveckla styrmodellen ”resultatstyrning” – som den nu benämndes.
Först och främst: ”De ursprungliga målen med resultatstyrningen ligger fast som utgångspunkt för det fortsatta arbetet.” Regeringsskiftet från en socialdemokratisk till en borgerlig regering hade inte påverkat inställningen i denna fråga.
Därefter betonades att behovet av omprövning och förändring av statligt finansierad verksamhet hade blivit allt viktigare, liksom målet att öka effektiviteten och produktiviteten.
En tydligare rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter behövdes och en klarare ansvarsfördelning mellan staten, kommunerna, organisationer och enskilda. Det skulle skapa förutsättningar för en effektiv styrning av statligt finansierad verksamhet.
Ministern framhåller att de som är ansvariga för att bedriva en verksamhet också ska återrapportera verksamheten i resultattermer. ”Om t.ex.
myndigheterna i sina anslagsframställningar tar befintlig verksamhet för given och endast diskuterar förändringar på marginalen är
anslagsframställningarna av mindre värde i en resultatstyrning.
Redovisningen av resultaten samt uppföljningar och utvärderingar måste användas vid riksdagens och regeringens prövning av verksamheten.”
Ansvar skulle utkrävas och missförhållanden skulle leda till reaktion och åtgärder, till exempel sanktioner. Regeringen skulle mer systematiskt använda de instrument den förfogade över för att försäkra sig om att de mål som riksdag och regering lagt fast blev uppfyllda. (prop. 1993/94:150, bil.1, s.
103)
Avsnittet om resultatstyrning fortsatte sedan i samma anda vilket innebar en tydlig skärpning vad gällde regeringens förhållningssätt gentemot
myndigheter med flera. Men frågan om treårsuppdrag och fördjupad prövning förbigicks med tystnad.
Några slutsatser
Treårsbudgetar med långsiktiga förutsättningar blev kortvariga Hur kunde omläggningen till treårsbudgetar och fördjupad prövning vart tredje år bara förbigås med tystnad? Regeringen visade enligt min
uppfattning en häpnadsväckande arrogans gentemot riksdagen när den inte förklarade varför treårsbudgetar inte nämns över huvud taget.
Fram till nu hade regeringen betonat att en skärpt resultatrapportering var
förutsättningen för treårsbudgetar. Man skulle kunna misstänka att idén med
att koppla ihop treårsbudgetar med kraven på resultatrapportering var att använda treårsbudgetar som morot för att införa kravet på en skärpt resultatredovisning – som dessutom skulle bli årlig när treårsbudgetar helt försvann.
Sundströms analys vad gäller denna fråga är att ”utdöendet” av
treårsbudgetering och fördjupad prövning var ett resultat av de olika synsätt som med tiden utvecklades mellan finans- respektive civildepartementet.
Budgetavdelningen inom finansdepartementet blev alltmer missnöjd med treårsbudgeteringen, bland annat på grund av att de fördjupade
anslagsframställningarna inte resulterade i omprövning och besparing, utan snarare i ökade krav på resurser. ”I takt med att statsfinanserna försämrades blev budgetavdelningen alltmer ovillig att ge myndigheterna ökad frihet; i stället förordades mer kontroll, resultatmätningar och revision. Successivt trängde budgetavdelningens synsätt och önskemål undan
treårsbudgeteringstankarna.” (Stat på villovägar, s. 284)
Bristen på delaktighet ett stort problem
Redovisningen ovan visar vilken betydelse delaktighet – eller brist på delaktighet – har när ett etablerat styrsystem ska ersättas av ett annat. År efter år rapporterades i budgetpropositionerna om såväl myndigheternas som regeringskansliets oförmåga att leva upp till de förväntningar som hade uttalats av ansvarigt statsråd vad gällde införandet av ”den nya
budgetprocessen”. Framför allt gällde oförmågan myndigheternas resultatrapportering och regeringskansliets beställning av denna.
Min slutsats är att ”den nya budgetprocessen” var ett påbud och diktat från Finansdepartementet (och under en period Civildepartementet) som hade dålig förankring i resten av regeringskansliet. Finansdepartementet ansvarar förvisso för underlag till många regeringsbeslut, men i detta fall är det, som jag ser det, särskilda omständigheter som försvårade genomförandet.
”Den nya budgetprocessen” skulle införas och hanteras inom samtliga departement och myndigheter. Det var fackdepartementen som skulle utarbeta de myndighetsspecifika direktiven och vara ”beställare” av resultatanalyser, resursförbrukning, prestationer och effekter. Det var myndigheterna som skulle leverera svar på dessa beställningar. Men hur detta skulle konkretiseras och göras begripligt fanns nog knappast ens i huvudena hos de som genomdrev den nya processen. Och det viktigaste skälet till att man hade dessa problem var att varken fackdepartement eller myndigheter hade varit delaktiga i utformningen av den nya processen.
Ytterligare ett problem var att ”de ansvariga”, det vill säga de som drev
igenom processen, verkade helt okänsliga för det som redovisades i olika
uppföljningsrapporter om svårigheter vad gällde resultatrapportering och
såväl myndigheters och regeringskansliets oförmåga. Detta är också ett
förhållande som Sundström gång på gång konstaterar i sin avhandling. Den
rimliga slutsatsen borde ha varit att hela eller delar av processen behövde
omprövas.
Politiker vill helst se framåt – inte bakåt
Frågan huruvida all den resultatrapportering som den nya budgetprocessen krävde var hela regeringens önskan tål att upprepas. Min erfarenhet från att ha arbetat länge i regeringskansliet – och därmed nära politikerna – är att politiker inte gärna ser bakåt utan framåt. Att då, som Finansdepartementet gjorde, envist och tämligen okänsligt driva igenom ett styrsystem som bygger på att uppnådda och i särskild ordning redovisade resultat ska ligga till grund för politiska beslut vittnar enligt min uppfattning om ett stort mått av okunskap om politikers drivkrafter.
Jag har själv undersökt hur resultat som rapporterats från myndigheter – i detta fall från universitet och högskolor – har legat till grund för politiska beslut. I en D-uppsats i statskunskap redovisar jag bland annat följande.
Regeringen gav i de årliga regleringsbreven universitet och högskolor mål för antalet helårsstudenter under det kommande året. Detta gällde under ett antal år i början 2000-talet. Regeringen rapporterade dessa mål och i vilken omfattning lärosätena hade uppnått målen i budgetpropositionerna under denna period. I samma budgetpropositioner föreslog regeringen fortsatt utbyggnad av den högre utbildningen och hur de tillkommande platserna skulle fördelas mellan lärosätena. Vissa lärosäten visade i sin årsredovisning år efter år att de inte kunde nå målen vad gäller antalet helårsstudenter.
Trots detta erhöll dessa lärosäten ett utökat uppdrag varje år utan hänsyn till svårigheterna att nå upp till föregående års mål. De rapporterade resultaten låg alldeles uppenbart inte till grund för beslut om fördelning av nya platser.
Min egen slutsats i uppsatsen som jag skrev hösten 2006 var att ”Resultat rapporteras för att procedurerna för resultatstyrning och budgetprocessen kräver detta, inte för att användas på ett förnuftigt sätt ens när det är befogat. Regeringens rapportering under rubriken Resultatbedömning i budgetpropositionen har blivit en ritual. Detta är som jag ser det en förklaring till att kopplingen saknas mellan rapporterade resultat i förhållande till uppsatta mål…. Min slutsats är att regeringens resultatbedömning för universitet och högskolor, som görs varje år i budgetpropositionen, dels innehåller sådan resultatinformation som är mycket användbar som underlag för regeringens förslag, nämligen de årliga utbildningsresultaten, men som inte används, dels sådana resultat som inte är särskilt användbara som underlag för regeringens förslag och som inte borde finnas där.” (Eriksson, s. 34)
Den nya budgetprocessen och den högre utbildningen
Vi som arbetade med 1993 års universitets- och högskolereform inom
Utbildningsdepartementet har dock en något annan erfarenhet vad gäller
införandet av ”den nya budgetprocessen”; en erfarenhet som visar just
betydelsen av delaktighet vid genomförandet av ett nytt styrsystem.
Men först en kort redovisning av innehållet i propositionen om formerna för högskolepolitik.
Styrningen av högskolan anpassas till den nya styrfilosofin I proposition 1988/89:65 om formerna för högskolepolitik föreslog utbildningsminister Lennart Bodström de förändringar som hade blivit nödvändiga för att högskoleutbildning och forskning vid universitet och högskolor skulle anpassas till den nya styrfilosofin och den nya
budgetprocessen.
Regeringen föreslog att varje universitet och högskola skulle tilldelas treåriga ekonomiska ramar från budgetåret 1990/91 och övergå till den nya
ordningen med fördjupad prövning, resultatredovisning och ramanslag från budgetåret 1993/94. Vidare föreslogs att medel för å ena sidan
grundläggande högskoleutbildning och å andra sidan forskning och
forskarutbildning skulle anvisas under var sitt samlat anslag till varje lärosäte.
Vid denna tidpunkt disponerade inte varje lärosäte ett eller flera egna anslag utan anslagen avsåg de olika sektorerna inom grundutbildningen och de olika fakulteterna inom forskning och forskarutbildning. Sektorsanslagen och fakultetsanslagen var indelade i anslagsposter – en för varje lärosäte. I propositionen saknas motivering till övergången från sektors- och fakultetsanslag till lärosätesanslag.
När man tänker efter inser man att övergången från sektors- respektive fakultetsanslag till lärosätesanslag var nödvändig för att passa in i den nya budgetprocessen. Hela konstruktionen med fördjupad prövning och
resultatredovisning avsåg varje enskild myndighet och dess verksamhet. Dock redovisas inga skäl till omläggningen i propositionen som skrevs inom
Utbildningsdepartementet; förmodligen beroende på att
Utbildningsdepartementet inte kände sig särskilt delaktig i den nya
budgetprocessen. Sannolikt var detta ett exempel på ”härtill är jag nödd och tvungen.”
I BP 1990 angavs att en treårig planering skulle införas för samtliga anslag till högskoleutbildning från och med budgetåret 1990/91, som innebar att regeringen skulle lämna förslag för 1990/91 och vissa riktlinjer för
förändringar under 1991/92 och 1992/93. Universitet och högskolor behövde inte lämna några anslagsframställningar för de två senare åren. Det angavs också att från och med 1993/94 skulle de nya formerna för budgetprocessen gälla.
I BP 1990 angavs förändring i kronor för 1990/91, 1991/92 och 1992/93 per
linje, redovisade per sektor, men inte vad detta innebar per lärosäte. De
uppgifter som angavs per lärosäte var de summerade anslagsposterna för
1990/91, men inte för de övriga två åren. Inte heller planeringsramarna eller
beräknade förändringar i antalet nybörjarplatser angavs för åren 1991/92
och 1992/93.
Innehållet i BP 1990 gav således inte särskilt mycket till
planeringsförutsättningar för universitet och högskolor. Det ger en känsla av ett relativt svalt intresse från utbildningsministerns sida för såväl
anslagsomläggningen (från sektors- resp. fakultetsanslag till lärosätesanslag) som att ge planeringsförutsättningar för hela treårsperioden.
Utbildningsministern, statsrådet Bodström, hänvisade i prop. 1988/89:65 till 1988 års kompletteringsproposition och vad som där sagts bland annat om behovet av ökad produktivitet och effektivitet i den offentliga sektorn. Så anförde han att det rörde sig om två huvudfrågor.
”Den ena gäller politikens form. …. Ett viktigt inslag i utvecklingsarbetet är att klargöra rollfördelningen genom en noggrannare definition av de olika nivåernas ansvar och förpliktelser mot varandra. Kärnpunkten därvidlag är att rätt avväga vad som bör beslutas av förtroendevalda och vad som är att betrakta som yrkesutövning.” Något kryptiskt uttryckt tycker jag.
”Den andra huvudfrågan i förnyelsearbetet gäller innehållet i det som ska kommuniceras mellan politik och förvaltning. …. Verksamheten måste kunna beskrivas även i andra termer än ren resursåtgång. Hur mycket en
verksamhet kostar är förvisso intressant, men sällan isolerat utan mestadels bara i förhållande till resultatet.” Man anar att det är en förtäckt kritik av vad finansministern har sagt.
Universitet och högskolor lämnade således fördjupade anslagsframställningar första (och ska det visas sig enda) gången inför treårsperioden 1993/94 – 1995/96. Hur väl lärosätena hade levt upp till kraven på resultatrapportering får vi inte veta. När utbildningsministern, Per Unckel (m), ska redovisa resultatbedömning första gången i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169) kan han lugnt konstatera följande för vart och ett av lärosätena: ”I det tidigare resurstilldelningssystemet har inte angetts några mål för verksamheten av det slag som skulle göra det möjligt att redovisa resultat enligt de normer som det nya systemet och de därmed sammanhängande anslagsomläggningarna förutsätter. Jag har därför inte kunnat göra en bedömning av prestationer, resultat och effekter m.m. utifrån uppställda mål.” Enkelt och smärtfritt!
Skälet till att utbildningsministern kunde komma undan så lättvindigt vad gällde redovisning av prestationer, resultat och effekter var att samtidigt som universitet och högskolor skulle omfattas av den generella nya
budgetprocessen genomfördes en stor och omfattande universitets- och högskolereform, som kom att innehålla såväl mål som krav på uppföljning och utvärdering (se vidare Ann Fritzells kapitel).
1993 års reform innebar särskilda krav på resultatredovisning
Av redovisningen ovan framgår att stötestenen vad gällde införandet av den
nya budgetprocessen var det som handlade om resultatrapporteringen från
myndigheterna tillsammans med regeringskansliets otydliga beställningar av
sådan. Ansvarigt statsråd upprepar gång på gång att det behövdes fortsatt
utveckling av resultatstyrning och resultatmätning och att många
myndigheter hade betydande svårigheter att redovisa verksamhetens resultat. ”Arbetet med att utveckla och förändra styrningen inom skilda verksamheter behöver därför drivas vidare med kraft i fortsatt dialog mellan departement och myndigheter.”
Det fanns dock åtminstone ett fackdepartement som gjorde just detta, nämligen Utbildningsdepartementet vad gäller universitetens och högskolornas grundutbildning.
1993 års universitets- och högskolereform innebar bland annat att statsmakternas styrning av grundutbildningen inriktades på att främja effektivitet och kvalitet. Dessa uttalade mål understöddes av det
resurstilldelningssystem som var en central del i reformen och som infördes budgetåret 1993/94 (se vidare Ann Fritzells kapitel). Såväl
resurstilldelningssystemet som de uttalade målen för verksamheten vid universitet och högskolor ställde krav på särskild återrapportering av resultat från lärosätena.
Resurstilldelningssystemet byggde på att lärosätena rapporterade grundutbildningens resultat under året mätt som helårsstudenter och helårsprestationer per utbildningsområde samt vilka anslagsintäkter dessa hade genererat. Redovisningen var en förutsättning för att fastställa lärosätenas intäkter från grundutbildningsanslagen. De politiska mål som hade satts upp för verksamheten krävde en precisering av vilka resultat som skulle redovisas. Redovisningen behövde göras på ett likartat sätt för att möjliggöra sammanställningar för hela sektorn. Det fanns således ett behov av att styra kraven på lärosätenas resultatrapportering för att dels följa upp verksamheten i allmänhet, dels att följa upp resultaten av reformen i sig. Och detta behov tillgodosågs naturligtvis inte genom de generella
bestämmelserna i förordningen om årsredovisning och anslagsframställning (”FÅRAF:en”).
Utbildningsdepartementet gjorde därför vad som var nödvändigt nämligen preciserade vad universitet och högskolor förväntades redovisa i
årsredovisningarnas resultatredovisningar. Detta gjordes i ett nytt kapitel, kap. 4, i förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor (SFS 1993:1153). Samtidigt gjordes undantag för universitet och högskolor att följa bestämmelserna om resultatredovisning i förordningen om årsredovisning och anslagsframställning (FÅRAF). Allt detta krävde dock en del diskussioner med Finansdepartementet och RRV.
Det finns en naturlig förklaring till att Utbildningsdepartementet fungerade som en tydlig beställare av resultatinformation och att universitet och högskolor också svarade med att lämna den efterfrågade informationen, nämligen att det var nödvändigt för att kunna genomföra 1993 års
universitets- och högskolereform fullt ut. Motivationen hos både tjänstemän och den politiska ledningen i departementet var stark; det var ju
utbildningsministerns egen reform det handlade om och departementet
jobbade intensivt med reformens alla delar för att den skulle kunna
genomföras enligt planen. Jag tror också att den konkreta beställningen i
1153, kap. 4 var avgörande. Utbildningsdepartementet preciserade alltså
tydliga krav på universitets och högskolors resultatredovisning, inte på grund
av några påbud från Finansdepartementet utan på grund av att redovisningen behövdes. Generella krav på rapportering och analys av resultat hade inte fungerat.
Den ideologiska omsvängningen – på väg mot marknaden
Regeringens huvudskäl att införa mål- och resultatstyrning var, enligt propositionerna där denna styrform introducerades, behovet att öka effektiviteten i den statliga verksamheten. Önskan att öka effektiviteten var också drivkraften i regeringens så kallade utvecklingsarbete med att skapa så marknadslika förhållanden som möjligt inom den statliga verksamheten.
Tidsmässigt sammanfaller dessa förändringar som alltså båda tar sin utgångspunkt i behovet av att öka effektiviteten i den skattefinansierade verksamheten.
I regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse (Skr.
1984/85:202) som beskrivs ovan i inledningen av avsnittet Mot mål- och resultatstyrning fördes också ett omfattande resonemang om privatisering av olika typer av tjänster. Civilministern konstaterade att det fanns två
huvudmodeller. Den ena innebar att både produktionen och finansieringen privatiseras och den andra att endast produktionen privatiseras men finansieringen fortsatt sker skattevägen.
Den första modellen avvisades bestämt i skrivelsen med hänvisning till starka fördelningspolitiska snedeffekter. Men även den andra modellen gav enligt ministern fördelningspolitiska skevheter, eftersom tillgången till tjänster skulle komma att variera kraftigt inom olika delar av landet. Inom exempelvis vården gällde att patientunderlaget var olika och olika ”lönsamt” inom olika vårdformer och geografiskt. ”I ett vårdsystem som baseras på
lönsamhetskravet kommer då självklart resurserna att styras dit där det största patientunderlaget finns. Regioner, sjukdomstyper och
behandlingsformer med låg lönsamhet kommer därmed inte att kunna dra till sig tillräckliga resurser ur de vårdsökandes synpunkt.” (Skr. 1984/85:202, s.
13)
Enligt ministern kunde en sådan utveckling hindras genom att samhället behöll en fullständig styrning av etableringarna. Men då skulle i stället servicen försämras, eftersom entreprenörer i regioner eller vårdformer med låg lönsamhet endast kunde förbättra sin vinst genom att förbilliga servicen.
Detta skrevs alltså för drygt 30 år sedan av en socialdemokratisk regering.
Som jag tolkar det hela var regeringen vid denna tidpunkt inte beredd att släppa in privata utförare i den offentliga sektorn.
I budgetpropositionen för budgetåret 1989/90 (prop. 1988/89:100) öppnades dock för viss konkurrens inom den offentliga sektorn, men inte genom att tillåta privata utförare utan genom möjligheten ”att medborgarna tillåts att själva välja skola, sjukhus och vårdcentral i högre grad än i dag. Därmed ökas också konsumenternas valfrihet” (prop. 1988/89, bil. 1, s. 33-34).
Motiveringen till den föreslagna förändringen var densamma som för
införandet av mål- och resultatstyrning, nämligen att öka den offentliga
sektorns effektivitet. Det skulle ske genom bland annat strukturförändringar inom den offentliga sektorn som skulle leda till att resurserna koncentrerades till de områden där det var av särskild vikt att alla medborgare, oavsett ekonomiska förutsättningar, kunde förses med likvärdiga och högkvalitativa tjänster. Men förnyelsen av den offentliga sektorn skulle också innebära att sådana tjänster som ”relativt sett mindre bidrar till rättvisa och trygga levnadsvillkor för medborgarna, kan produceras av entreprenörer men endast under förutsättning att detta blir billigare utan att kvaliteten blir lidande.” (s. 33). Dock skulle detta inte gälla för barnomsorgen, skolan, sjukvården och arbetsmarknadspolitiken. Inte än!
Men när regeringen (fortfarande socialdemokratisk) återkom till detta ämne i budgetpropositionen för budgetåret 1991/92 (prop. 1990/91:100, bil. 2) öppnades plötsligt dörren för andra utförare än offentliga mer generellt.
Under rubriken Ökad valfrihet framhölls att medborgarnas möjlighet att välja mellan olika alternativ skulle öka och att alternativa verksamhetsformer som entreprenader och kooperativ skulle ges ökade förutsättningar för reell valfrihet. (prop. 1990/91:100, bil. 2, s. 6).
Efter valet 1991 ersattes den socialdemokratiska regeringen med en borgerlig regering. Den dörr som öppnats på glänt av den socialdemokratiska
regeringen ställdes nu på vid gavel.
Under rubriken Avreglering på utbildningsområdet i budgetpropositionen för budgetåret 1993/94 (prop. 1992/93:100, bil. 1, s. 50) meddelade
finansminister Ann Wibble (fp) att regeringen avsåg att lägga en proposition om elevernas möjlighet att välja skola, de ekonomiska villkoren för fristående gymnasieskolor och kommunernas möjlighet att lägga ut utbildning på fristående huvudmän. Detta var, som jag kan förstå, det första steget i vad som senare skulle betecknas som friskolereformen.
Under början av 1990-talet förändrades också regeringens syn på
myndigheternas ekonomiadministrativa uppgifter. Myndigheterna skulle ges en betydande frihet att göra avvägningar i finansiella frågor.
”Statsmaktsansvar och myndighetsansvar skall åtskiljas.” (prop. 1991/92:100, bil. 1, s. 45). Utvecklingsarbetet skulle inriktas på att skapa så marknadslika och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt inom den statliga verksamheten. I detta utvecklingsarbete ingick bland annat att öka
kostnadsmedvetandet hos myndigheterna genom att sådana kostnader som dittills hade redovisats gemensamt på statsbudgeten för samtliga
myndigheter skulle föras ner och redovisas för respektive verksamhet.
Myndigheterna fick bland annat ta ansvar för sin egen lokalförsörjning och själva ta upp lån i Riksgäldskontoret för att finansiera investeringar i anläggningstillgångar.
För att ytterligare öka kostnadsmedvetenheten beslutade också regeringen att från och med budgetåret 1993/94 räntebelägga statliga medelsflöden (prop. 1992/93:100, bil. 1). I efterhand kan man se att alla dessa
förändringar ledde till att varje myndighet i många avseenden betraktades
och betraktade sig själv som ett eget företag och således inte var en del av en
större gemenskap. Därmed hade den gamla tanken att staten är en och
odelbar ruckats på. Utvecklingen innebar också att den gamla bestämmelsen
att ”myndigheterna skola räcka varandra handen” hade blivit obsolet. Denna uppmaning till myndigheterna hade funnits sedan 1634 års regeringsform och fram till 1974 då den försvann i 1974 års regeringsform.
Men ”den ökade ekonomiska frihet som regeringen medger myndigheterna ställer krav på en kontinuerlig uppföljning av myndigheternas
ekonomiadministrativa standard.” (prop. 1991/92:100, bil. 1, s. 56)
Regeringen ansåg att standarden på myndigheternas redovisning måste höjas och avsåg att vidta åtgärder för att öka standarden och myndigheternas ekonomiadministrativa kompetens. Vidare skulle RRV ges i uppdrag att utforma ett så kallat ratingsystem för de statliga myndigheterna. Systemet skulle bygga på ett antal väl definierade kriterier som anger nivån på myndigheternas ekonomiadministration. När detta presenterades i prop.
1991/92:100, bil. 1 sas också att vissa myndigheters finansiella befogenheter borde vara direkt kopplade till skötseln av ekonomin. En myndighet som inte uppfyllde ratingkraven borde med automatik förlora vissa befogenheter.
Därmed hade, som jag ser det, skötseln av ekonomin blivit en överordnad angelägenhet för statliga myndigheter – på något sätt viktigare än hur myndigheten skötte sitt primära uppdrag.
