Pressmeddelande om ekonomin förutsåg högskolans nya styrsystem
Under hösten 1990 när oron på valutamarknaden tilltog fann den
socialdemokratiska regeringen att tilltron till den svenska ekonomin bland annat krävde ett program med åtgärder för att begränsa de offentliga utgifterna och skapa bättre tillväxtbetingelser för det svenska näringslivet. I ett pressmeddelande, daterat den 26 oktober, offentliggjordes regeringens olika förtroendeskapande åtgärder, för övrigt också det för de flesta
överraskande beskedet att regeringen önskade att Sverige skulle bli medlem i EG och avsåg söka riksdagens stöd för detta. Pressmeddelandet, som så småningom omvandlades till en skrivelse till riksdagen (skr. 1990/91:50), innebar den officiella startpunkten för det reformarbete inom
Utbildningsdepartementet som mindre än tre år senare kom att benämnas 1993 års universitets- och högskolereform och som ledde till väsentligt större förändringar av styrsystemet än 1989 års förändringar, även om det byggde vidare på dem.
I pressmeddelande angavs att regeringen avsåg att ändra styrsystemet så att resurser skulle frigöras från administration till forskning och utbildning (effektivisering) samtidigt som högskolans förutsättningar att bidra till förbättrad konkurrenskraft och högre ekonomisk tillväxt borde förbättras (utveckling). Följande konkreta förändringar föreslogs:
• Resurserna skulle fördelas mellan de olika utbildningssektorerna så att det bidrog till att stimulera utveckling och tillväxt, det vill säga utbilda tekniker och naturvetare till svensk industri.
• Resurser skulle för både studenters och samhällets skull styras till de högskolor och institutioner som lyckades bäst med sin undervisning.
Istället för att tilldela resurser baserat på antalet antagna borde de fördelas efter hur många som faktiskt klarat av sina utbildningar.
• När målen för verksamheten lagts fast av statsmakterna borde högskolorna få större frihet att bestämma hur målen skulle nås. De skulle få frihet att disponera resurser för lokaler samt ges möjlighet att utveckla antagningssystem som bättre tog hänsyn till de
studerandens förutsättningar att klara sina utbildningar.
Genom det breda reformarbete som aviserades ansåg regeringen att det borde bli möjligt att dra ner på kostnaderna för UHÄ och för högskolornas administrationskostnader. Därigenom skulle de totalt 12 miljarder kronor som statsmakterna satsade på högskolan i större utsträckning komma att användas för de primära verksamheterna, utbildning och forskning.
Till skillnad från övriga offentliga verksamheter skulle högskolesektorn således inte utsättas för några direkta besparingar. De resurser som frigjordes genom effektiviseringar skulle sektorn få behålla för att
1 Beskrivningen av arbetet med 1993 års reform baseras på min redovisning i skriften Hur styrs den svenska högskolan? Varför ser styrsystemet ut som det gör? (UHÄ 1998:4 S)
åstadkomma mer utbildning och forskning. Högskolan skulle bidra till ökad tillväxtkraft i samhället, dels genom fler och bättre utbildade akademiker, dels genom nya kunskaper.
I efterhand framstår, åtminstone denna del av, pressmeddelandet som ovanligt detaljerat och förutseende, då det innehöll flera av de viktiga förändringar som reformen skulle medföra.
Högskoleprojektet startades på Utbildningsdepartementet våren 1991
Vid årsskiftet 1990/91 hade Sverker Gustavsson, som var utbildningsminister Bengt Göranssons statssekreterare med ansvar för högre utbildning och forskning, och departementsrådet Leif Lindfors, enhetschef för
högskoleenheten, tillsammans och var och en för sig funderat vidare på utformningen av de förändringar som aviserats i pressmeddelandet. Sverker Gustavsson, som hade många års erfarenheter från Universitetet i Uppsala av det rådande styrsystemet som hade sitt ursprung i 1977 års högskolereform, var naturligtvis också medveten om den kritik som funnits inom sektorn ända sedan 1977. Kritiken gällde den krävande interna beslutsstrukturen,
statsmakternas detaljerade styrning av utbildningarnas innehåll och uppläggning, deras dimensionering och sist men inte minst kritiken från de förutvarande filosofiska fakulteterna mot att de yrkesinriktade
utbildningslinjerna inneburit ”snuttifiering” och ”gymnasifiering” av deras ämnen. En kritik som senare väl kom att fångas upp i Högskoleutredningens huvudbetänkande (s. 56-58). Att regionstyrelserna hade avskaffats 1988 genom riksdagsbeslut hösten 1987 hade visserligen minskat kritiken något mot beslutsstrukturen men fortfarande upplevdes högskoleförordningens alla bestämmelser om de många interna beslutsorganen och deras sammansättning som illa anpassade till alla de olika typer och storlekar av högskoleenheter som ingick i den svenska högskolan.
Förändringarna som diskuterats fram inom departementet innebar bland annat
• En förändrad studieorganisation, det centralt reglerade linjesystemet skulle avskaffas och ersattas av en examensordning
• Nya principer för dimensionering av grundutbildningen
• Större lokal frihet vad gällde den institutionella organisationen
• Rätt för lärosäten med fakultetsorganisation att inrätta alla nya professurer
I propositionen Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87) presenterades en del av de nya tankegångarna för riksdagen som senare i och med
behandlingen av 1991 års kompletteringsproposition slog fast riktlinjerna för förändringsarbetet.
Av dessa förändringar, som första gången presenterades av Bengt Göransson på en studentafton i Lund på Grundutbildningens dag den 21 mars, väckte något oväntat förslaget om att avskaffa alla utbildningslinjer mest
uppmärksamhet och kritik. Kritikerna vände sig mot att även etablerade linjer
såsom läkarlinjen, civilingenjörslinjerna och psykologlinjen skulle avskaffas, men man hade då inte förstått att det var den centrala regleringen som skulle avskaffas. Högskoleenheterna skulle ha full frihet att även i
fortsättningen organisera utbildningar som linjer (utbildningsprogram blev den nya benämningen), men man ville också öppna upp för mer valbara kurser och fler nya och spännande kombinationer av kurser, både tvärvetenskapliga och mer fördjupande.
Själv hade jag redan i mitten av november 1990 blivit tillfrågad om jag vid årsskiftet ville komma till Utbildningsdepartementet och arbeta fram ett nytt resurstilldelningssystem utifrån vad som skisserats i pressmeddelandet.
Under våren gjordes en successiv övergång från min anställning som föredragande i utbildningsutskottet, så att jag skulle kunna slutföra ”mina”
betänkanden om grundutbildning. Formellt anställdes jag som ämnessakkunnig på departementet den 1 april 1991.
Dessförinnan följde jag med stigande intresse de omvälvande tankarna i departementet om avregleringen av studieorganisationen och den interna organisationen. Jag minns att jag därmed med större kraft än vanligt kunde hänvisa till det pågående beredningsarbetet inom Utbildningsdepartementet när motionsyrkanden skulle avslås i utskottet.
Under senvåren 1991 påbörjades det intensiva reformarbetet, som gick under namnet Högskoleprojektet2, i en arbetsgrupp under ledning av statssekreteraren Sverker Gustavsson och med de två departementsråden Leif Lindfors och Sonja Dahl, den senare chef för forskningsenheten, rätts- och expeditionschefen Erik Tersmeden samt en tjänsteman från vardera sakenheten och rättssekretariatet. Det framhölls dock att sakenheternas alla handläggare skulle involveras i projektet, om än i olika grad. De förväntades ta fram underlag till arbetsgruppens möten och fick utförliga rapporter från mötena vid varje enhetsmöte. Projektets enhetsövergripande organisation avvek från den ordinarie organisationen av departementsarbetet, där varje handläggare på respektive enhet föredrog sina ärenden för den politiska ledningen, vilket väckte viss kritik från handläggare som inte längre hade direkt kontakt med den politiska ledningen.
För övrigt kan noteras att utbildningsministern Bengt Göransson inte, såvitt jag kunde bedöma, egentligen var engagerad i detta arbete. Detta berodde troligtvis på att övriga delar av hans stora ansvarsområde – skolan,
folkbildningen och kulturen – låg honom varmare om hjärtat, men också på att han hade fullständigt förtroende för sin statssekreterare när det gällde den högre utbildningen och forskningen.
Det bör noteras att man i projektet så här långt inte hade ägnat särskilt mycket tid eller möda åt att diskutera ett nytt resurstilldelningssystem. Inte heller kan jag minnas någon särskilt ingående diskussion om innebörden av mål- och resultatstyrning. De förändringar som diskuterades och beskrevs inom projektet uppfattade jag huvudsakligen vara utformade för att möta
2 Denna benämning alluderade på Skolprojektet, ett projekt om bl.a. ett nytt statsbidragssystem för skolan som just hade slutförts under ledning av statssekreteraren Anitra Steen.
den mångåriga kritiken inom sektorn mot 1977 års styrsystem. Hur lämpliga resultat skulle kunna definieras och till och med kopplas till resurser
diskuterades dock vid ett informationsmöte om projektet3 i början av juni, som jag, då Leif Lindfors var sjuk, fick hålla i ensam med
Utbildningsdepartementets kontaktpersoner Lena Eriksson på
Finansdepartementet och Astrid Nenzén-Uggla på Civildepartementet. Då ställdes bland annat frågan på vilket sätt de presenterade förändringarna skulle innebära resultatstyrning och jag improviserade fram att avklarade helårsprestationer och avlagda examina skulle kunna vara tänkbara resultat för vilka mål skulle kunna ställas upp och resurser fördelas utifrån istället för dagens erbjudna nybörjarplatser.
Några veckor senare fick jag praktiskt taget oförberedd ensam hålla i ett seminarium om målstyrning av högskolans utbildningar med externa
deltagare från högskolan och UHÄ. Syftet med seminariet var att få underlag för utformningen av målen för respektive examen i den tilltänkta
examensordningen. Diskussionen var som jag minns det mycket trevande och dessutom illa förberedd, varför resultatet blev tämligen magert.
För egen del var lärdomen att meningsfulla och precisa examensmål är svåra att formulera, särskilt om de ska vara möjliga att utvärdera. Den senare insikten nåddes jag dock av långt senare (2011 – 2012) när Högskoleverkets utvärderingar av målen i den då gällande examensordningen utvärderades.
Under våren och försommaren 1991 hölls så kallade seminarier under statssekreterarens och rättschefens ledning där de olika kapitlen i
högskoleförordningen gicks igenom systematiskt och där stora strykningar skedde i stort sett i alla kapitel utom i kapitlet om tjänsteorganisationen. Att så inte skedde berodde delvis på att dessa bestämmelser var tämligen färska.
Lärartjänstreformen hade införts så sent som 1986. Men det starkaste skälet var att Sonja Dahl, chef för forskningsenheten som hade ansvaret för dessa frågor i departementet, vältaligt hävdade att bestämmelserna om utlysning och tillsättning av lärartjänster var en av de starkaste garantierna för kvaliteten i både utbildning och forskning. Samtidigt med dessa seminarier påbörjades arbetet med att utarbeta den examensordning, som skulle bli en särskild bilaga till den nya högskoleförordningen, av högskoleenhetens handläggare i nära kontakt med tjänstemän på UHÄ.
En detalj värd att nämna i arbetet med den nya högskolelagen och den nya högskoleförordningen var att många av begreppen som kännetecknade 1977 års reform försvann. Således ersattes högskoleenheter, studerande och linjer av högskolor (avsåg dock både universitet och högskolor), studenter
respektive program. Även i departementspromemorians löptext ändrades också begreppen. Till exempel försvann det samlande begreppet högskolan helt och ersattes av universitet och högskolor, ibland ersatt av det smidigare begreppet lärosäten eller av det mer neutrala begreppet högskolesektorn eller möjligen Högskolesverige.
3 En mer ingående beskrivning av mötet görs av Lena Eriksson i Vänbok till Ann Fritzell – En envis arkitekt i högskolelandskapet
Kontakter togs också under hösten 1991 med Jordbruksdepartementets handläggare för att se till att förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) skulle förändras i enlighet med Utbildningsdepartementets
reformarbete.
Enligt tidplanen för Högskoleprojektet skulle resultatet före årsskiftet presenteras i en departementspromemoria (Ds-serien) som i början av januari 1992 skulle remitteras tillsammans med Högskoleutredningens huvudbetänkande. Dessa två dokument med remissynpunkter utgjorde det huvudsakliga underlaget för den principproposition som skulle lämnas till riksdagen före sommaruppehållet. Förändringarna skulle genomföras den 1 juli 1993.
Efter regeringsskiftet ersattes styrning med frihet och konkurrens
Valet i september 1991 ledde till regeringsskifte och den 4 oktober kom den moderate utbildningsministern Per Unckel och hans statssekreterare Bjarne Kirsebom, i början av 1980-talet departementssekreterare i
Utbildningsdepartementet och därefter byråchef vid Universitetet i Umeå, till departementet för att tillsammans med skolministern Beatrice Ask och hennes statssekreterare Odd Eiken hälsa på alla medarbetare. I vanlig ordning hade informationsmaterial om läget i olika sakfrågor iordningställts, också om Högskoleprojektet. I avvaktan på tid för genomgång med den nya politiska ledningen följde vi tjänstemän Sverker Gustavssons råd att ”jobba på med projektet”, vilket vi gjorde, nu under ledning av rättschefen Erik Tersmeden.
Vid den första genomgången med ledningen om projektet visade
statssekreteraren en uppriktig förvåning över att projektet innebar så stora och radikala förändringar i förhållande till styrsystemet från 1977 års högskolereform, som ju länge betraktats som en av den sociala
ingenjörskonstens höjdpunkter. Bjarne Kirseboms kommentar: ”Bra, men mer och snabbare” möttes av invändningen att snabbare var omöjligt men att mer kunde vara möjligt. Vi fick också klart för oss att han inte skulle ha tid att leda projektet på samma sätt som Sverker Gustavsson. Detta innebar dock inte alls ett ointresse för projektet, såväl Per Unckel, som Bjarne Kirsebom och den politiske sakkunnige Nils Karlsson, statsvetare från Universitetet i Uppsala, lämnade fortlöpande synpunkter på de skrivningsutkast som togs fram.
Två direktiv om grundläggande principer för reformen formulerades tidigt av ledningen. De syftade båda till ökad konkurrenskraft, för Sverige som nation och för enskilda universitet och högskolor. För det första skulle inte de föreslagna avregleringarna och decentraliseringen av beslut om resurser förklaras med att styrsystemet skulle förändras utan motiveras med att universitet och högskolor skulle få större frihet och slippa statsmakternas styrning. Dessutom skulle behovet av förnyelse inom sektorn inte stanna vid avreglering av de statliga lärosätena. Ett ändrat huvudmannaskap för några av dem till stiftelsehögskolor skulle ge dem nya och andra
utvecklingsmöjligheter. Arbetet med att inrätta stiftelsehögskolor skulle dock
bedrivas som ett särskilt projekt vid sidan av Högskoleprojektet och fick också en särskild tidplan. Sålunda omvandlades Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping till stiftelsehögskolor först den 1 juli 1994.
En konsekvens av betoningen av frihet blev att jag, som numera fått ansvaret att hålla samman alla texter till departementspromemorian, blev tillsagd att byta ut alla ord som ”styra”, ”styrning”, ”styrsystem” och så vidare i texten. I det sammanhanget var jag oändligt tacksam över datorns sök- och
ersättningsfunktioner. De styrinstrument som trots allt behölls eller infördes ville man inte benämna så i texten, och heller inte senare i
propositionstexterna. Istället benämndes de med ord som ”ramar”,
”övergripande principer” eller ”regelverk”. Däremot använde man gärna begreppet ”resultat”, främst i anslutning till olika system för resurstilldelning.
Att friheten var det centrala framgår inte minst av titeln på
departementspromemorian: Fria universitet och högskolor (Ds 1992:1).
UHÄ ersattes av två myndigheter för uppföljning resp. utvärdering
Departementsledningen insåg dock att den ökade friheten för lärosätena innebar att de skulle få ett ökat ansvar för verksamhetens resultat och kvalitet, vilket ställde skärpta krav på uppföljning och utvärdering av dem.
Den första åtgärden som den borgerliga regeringen vidtog på
högskoleområdet gällde en omstrukturering av de centrala myndigheterna (prop. 1991/92:76), vilken lämnades till riksdagen redan i början av december 1991. I denna föreslogs bland annat en nedläggning av UHÄ och
Utrustningsnämnden för universitet och högskolor (UUH). I stället inrättades Verket för högskoleservice (VHS) med serviceinriktade funktioner gentemot universitet och högskolor, såsom central antagning, men också med ansvar för uppföljning av verksamheten, såsom statistikansvaret och årsrapporterna, samt ett nationellt sekretariat för utvärdering med huvudansvaret för
utvärderingen av universitetens utbildning och forskning. De två nya myndigheterna inrättades från och med den 1 juli 1992, det vill säga ett år före övriga förändringar. Det är därmed givet att de resonemang och argument som då anfördes i propositionen inte är helt konsekventa med de förändringar som senare kom att ingå i 1993 års universitets- och
högskolereform. Dock skulle de två nya myndigheterna i huvudsak behålla sina uppgifter i det nya högskolelandskapet, även om
utvärderingssekretariatet kom att byta namn till Kanslersämbetet. Som ett resultat av nästa regeringsskifte, hösten 1994, kom båda myndigheterna att ingå i det nya Högskoleverket från och med den 1 juli 1995.
Uppföljning av verksamheten i kvantitativa termer hade fram till dess utvecklats dels i de årliga rapporter som UHÄ publicerade avseende åren 1981/82 – 1990/91, dels inom ramen för ett ambitiöst utvecklingsprojekt föranlett av mål- och resultatstyrningen, där olika prestationsmått sedan slutet av 1980-talet hade utvecklats av UHÄ, med Jonas Wikén som ansvarig.
i samarbete med RRV och högskoleföreträdare, planeringschefer eller motsvarande.
Utvärderingar av utbildningar hade däremot dittills endast förekommit i begränsad utsträckning och utan någon egentlig systematik. Många ansvariga inom UHÄ, bland andra Ulla Lange, Anders Stening och Marianne Bauer, hade ägnat stor möda och engagemang åt utveckling av denna verksamhet, som också tilldrog sig allt större intresse internationellt, inte minst i USA och England. En av många ansedd som den främsta svenska experten på utvärdering av högskoleutbildning Sigbrit Franke-Wikberg, professor i pedagogik sedermera rektor vid Umeå universitet och universitetskansler för Högskoleverket, hade bland annat hävdat att en förutsättning för att
utvärdering skulle vara utvecklande för den utvärderade verksamheten var att den utvärderade utbildningen själv ägde initiativet och vilka åtgärder som skulle vidtas. Centrala utvärderingar som gjordes i kontrollerande syfte kunde aldrig ges det utvecklande syftet, då den utvärderade inte skulle vilja avslöja alla sina svagheter. Hon formulerade därmed den tes som universitetskansler Stig Hagström senare kom att ifrågasätta när han hävdade att det var möjligt att samtidigt granska och främja en verksamhet genom utvärdering. Han gjorde därvid gärna en jämförelse med barnuppfostran, en jämförelse som inte alltid uppskattades av universitetsrektorerna.
Per Unckel hade våren 1992 rest över till USA och lyckats övertala Stig Hagström att lämna sin position som teknisk chef vid Rank Xerox och professor i materialvetenskap vid Stanforduniversitetet för att bli utnämnd till chef för det nya nationella utvärderingssekretariatet med titeln
universitetskansler.
I remissvaren diskuterades bl.a. målen och deras formuleringar
Den 17 januari 1992 kunde departementspromemorian Fria universitet och högskolor (Ds 1992:1)4 och Högskoleutredningens huvudbetänkande Frihet Ansvar Kompetens – Grundutbildningens villkor i högskolan (SOU 1992:1) remitteras samtidigt till drygt 100 remissinstanser. Under remisstiden, denna gång sedvanliga 3 månader, inleddes ett relativt omfattande arbete med att informera och diskutera de föreslagna förändringarna med olika intressenter.
Den politiska ledningen svarade huvudsakligen för kontakterna med högskoleledningarna och motsvarande, medan jag fick göra övriga insatser, allt ifrån fackliga organisationer till studievägledare. Vikten av att informera och förankra, med ett finare ord implementera, reformen var en av
statssekreterarens käpphästar och byggde på hans iakttagelser vid införandet av 1977 års reform samt hans egna erfarenheter och kunskaper som byråchef och informationsansvarig vid Universitetet i Umeå.
För egen del hade jag stor behållning av att inse hur många olika perspektiv som kunde och borde anläggas, men också av mer jordnära synpunkter om oklarheter, otydligheter och inkonsekvenser i de presenterade texterna. Men
4 Det bör för tydlighetens skull påpekas att vare sig lärarutbildningarna eller de konstnärliga utbildningarna ingick i arbetet med departementspromemorian. För lärarutbildningarna pågick ett särskilt arbete inom departementet med att utarbeta en proposition (prop. 1991/92:75), medan de konstnärliga sedan september 1990 utreddes av en särskild utredare, Gunilla Lagerbielke f.d. rektor vid Konstfack. Resultaten av dessa båda arbeten redovisades först i februari 1992.
intressantast var nog reaktionerna på förslaget till målformulering (§ 7) för all grundläggande högskoleutbildning i förslaget till högskolelag, vilket löd:
Den grundläggande högskoleutbildningen skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge de studerande förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen, allt inom det område utbildningen avser.
Utbildningen bör också utveckla de studerandes förmåga till informationsutbyte på vetenskaplig nivå.
Reaktionerna spände alltifrån synpunkten att denna målformulering lika gärna kunde avse gymnasiet till att det var orealistiskt att ställa så höga krav på all utbildning i högskolan. De helt skilda tolkningarna speglar väl
svårigheterna att kortfattat fånga in kvalitativa egenskaper i text. Förslaget till målformulering fick kvarstå oförändrad i lagförslaget till riksdagen, då den trots allt ansågs spegla högskoleutbildningens särart.
I remissbehandlingen framfördes också kritiska synpunkter mot att inga särskilda bestämmelser fanns för att motverka den bristande jämställdheten, framförallt inom forskningen och forskarutbildningen. Detta ledde till att en ny paragraf infördes med krav på att verksamheten skulle bedrivas så att jämställdheten mellan kvinnor och män alltid iakttas. I den slutliga interna beredningen med den borgerliga regeringens samordningskansli ledde denna nya paragraf till krav på tillägg av ytterligare hänsyn som borde beaktas, såsom demokratiska värden, ett internationellt perspektiv, etisk
medvetenhet och en god miljö. Föredragande statsrådet hävdade i
medvetenhet och en god miljö. Föredragande statsrådet hävdade i