kommissionens prognos
4 Kostnader för klimat och energipaketet och för en
4.3 Kostnader och utveckling till 2020 i ljuset av hur utsläppen behöver
utvecklas på längre sikt
EU har, tillsammans med övriga stora ekonomier i världen, antagit det övergrip- ande målet att begränsa den globala temperaturökningen till 2ºC, jämfört med den förindustriella nivån. Målet finns inskrivet i Köpenhamnsackordet. Under 2009 har EU även i rådslutsatser antagit ett långsiktigt mål om att reducera utsläppen med 80–95 procent till år 2050, med inhemska åtgärder och genom åtgärder i länder utanför EU55.
Intervallet i reduktionsmålet, 80–95 procent lägre utsläpp till 2050 jämfört med 1990, är hämtat från IPCC:s fjärde utvärderingsrapport56. För att en utsläpps- minskning från Annex 1-länderna i detta intervall ska vara förenligt med en global
54
“Evaluation of the Copenhagen Accord : Chances and risks for the 2ºC climate goal” PBL och Ecofys maj 2010.
55 Europeiska rådet från den 10-11 December 2009 och den 9 mars 2010
56 I Box 13.7 AR4 WG3 redovisas resultat från då tillgängliga modellanalyser där ansvaret för att halve-
ra utsläppen till 2050 jämfört med 1990 fördelats mellan Annex 1 och non Annex 1 länder utifrån någ- ra olika fördelningsprinciper.
2 graders bana krävs även att non-Annex 1-länderna samtidigt tar på sig åtaganden om relativt omfattande utsläppsminskningar jämfört med dagens utsläppsnivåer. Annex 1- och non-Annex 1-ländernas respektive åtaganden får dessutom inte över- lappa varandra och räknas dubbelt57. De behöver sammanlagt leda till att de globa-
la utsläppen kulminerar inom det närmsta decenniet på en tillräckligt låg nivå och därefter minskar i en tillräckligt hög takt fram till 2050 för att därefter minska ytterligare.
Meinshausen et al 58har beräknat hur stora kumulativa utsläpp som maximalt kan
tillåtas under perioden 2000–2050 för att med olika grad av sannolikhet under- skrida en temperaturökning på 2ºC59. Mellan 2000 och 2050 beräknas, till exempel, sammanlagt 1750 Gt CO2 ekvivalenter få släppas ut för att 2-gradersmålet ska
underskridas med drygt 60 procents sannolikhet. Under perioden 2000–2010 har knappt en fjärdedel av denna budget redan förbrukats (410 Gt) och ungefär hälften av budgeten kommer att vara förbrukad till 2020, om inte utsläppen kulminerar och börjar minska innan dess. Stern m.fl. gör bedömningen att de globala utsläppen 2020 åtminstone bör underskrida 44 Gt koldioxidekvivalenter (inklusive
LULUCF)60. År 2005 bedöms de globala utsläppen ha uppgått till ca 48 Gt koldi-
oxidekvivalenter (inklusive LULUCF).
Ju senare utsläppen kulminerar desto brantare bana krävs för att hålla halten växt- husgaser i atmosfären på en nivå som innebär att uppvärmningen kan begränsas i tillräcklig utsträckning. Någonstans går gränsen för vilken minskningstakt som överhuvudtaget är genomförbar. Se figur på nästa sida:
57
Annex 1 ländernas användning av utsläppsenheter från en växthusgasmarknad behöver vara addi- tionell i förhållande till de utsläppsminskningar som genomförs av non Annex 1 länderna själva eller som finansieras av Annex 1
58Meinshausen et al. “ Greenhouse-gas emission targets for limiting global warming to 2 °C” Nature
458, 1158-1162 (30 April 2009)
59 Exemplet leder till en stabilisering av halten växthusgaser på under 450 ppm men över 400 ppm,
beräkningen utgår från en klimatkänslighet på mellan 2-4,5 OC ökning vid en fördubbling av halten växthusgaser, sannolikheten ligger i ett intervall där 60% motsvarar mittvärdet
60
Nicholas Stern and Christoffer Taylor “What do the Appendices to the Copenhagen
Accord tell us about global greenhouse gas emissions and the prospects for avoiding a rise in global average temperature of more than 2°C?”
Figur 9 Globala utsläppsminskningstakter för ett totalt utsläpp om 1750 Gt CO2ekvivalenter Källa: Bearbetning baserad på Meinshausen et al Nature 2009
Historiskt sett har världen inte ens varit i närheten av en längre tids minskning av utsläppen i den takt som ett underskridande av 2 gradersmålet kräver. Utsläpps- minskningar över 1 procent per år har hittills endast uppkommit vid perioder med kraftigt ekonomisk nedgång. Några större länder har dock kunnat visa upp högre minskningstakter genom större strukturella åtgärder i sina energisystem (Stor- britannien och Frankrike)61 . Den önskvärda minskningstakten kan istället främst
jämföras med den snabba takt de globala utsläppen av koldioxid beräknas ha ökat med under perioden 2000–2007, 3 procent per år.
EU och andra länder som börjat genomföra vissa åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser skulle inledningsvis kunna sänka kostnaderna för att nå sina egna åtaganden genom att även genomföra utsläppsminskningar i andra länder. Detta kan ske via en växande marknad för handel med utsläppsrätter.
Om världen kan komma överens om en global utsläppsbudget som successivt minskar på det sätt som krävs för att uppvärmningen med viss sannolikhet kan begränsas till högst 2ºC och givet att det utvecklas en global växthusgasmarknad, så förväntas, på sikt, de globala potentialerna för utsläppsminskningar till låga kostnader minska, skillnaderna i åtgärdskostnader komma att utjämnas mellan olika regioner och en större andel av utsläppsminskningarna behöva genomföras i det egna landet/regionen62. De kostnader samhället då står inför beror bl.a. på
inriktningen på tidigare decenniers långsiktiga investeringsbeslut. En stor del av framtida utsläppsminskningar förväntas dessutom behöva ske genom att ny teknik utvecklas och får en snabb spridning.
61 The Stern Review on the Economics of Climate Change 2006
62 Elzen den MGJ, Lucas L Paul,Vuuren van Detlef “Regional abatement action and costs under alloca-
tion schemes for emission allowances for achieving low CO2-equivalent concentrations, Climatic News April 2008
För att ytterligare hålla nere kostnaderna för att uppnå långsiktiga mål behöver därför EU:s såväl som andra länders klimatstrategier, vid sidan av utvecklandet av en global växthusgasmarknad, även skapa tillräckligt kraftfulla incitament för innovation, för utveckling och spridning av ny teknik samt säkerställa att viktiga investeringstillfällen tas tillvara. Det handlar om att nyinvesteringar och reinvester- ingar i teknik med lång livslängd görs i teknik som leder till låga utsläpp av växt- husgaser eller till relativt låga kostnader kan konverteras till sådan teknik på sikt. Annars riskerar redan gjorda investeringar behöva avvecklas i förtid, t.ex. relativt nya kolkraftverk, något som leder till högre kostnader63. Att försena omställningen
mot lägre utsläpp innebär även att en större mängd investeringar kommer behöva genomföras under en kortare tidsperiod. Det innebär även en risk för tillfälliga kapacitetsrestriktioner, något som också kan leda till högre kostnader.
Kommissionen menar att ett tillräckligt högt pris i utsläppshandelssystemet, under nu beslutade handelsperioder, är ett kostnadseffektivt sätt att ge incitament även för ovan nämnda utveckling64 . Ökad satsning på forskning och utveckling samt sär-
skilda insatser för demonstration av ny teknik, andra styrmedel som elcertifikat, inmatningstariffer och lagstiftning skulle också kunna fylla denna funktion om priserna i systemet för handel med utsläppsrätter fortsatt skulle förbli låga.
Europeiska kommissionen har använt en global energisystemmodell 65 (POLES)
för att simulera en optimal, kostnadseffektiv, global reduktionsbana för olika regi- oner inklusive EU fram till 2050. Modellen tillåter användning av utsläppsenheter från en framväxande global växthusgasmarknad när länder ska uppfylla sina åta- ganden. POLES-resultaten indikerar att en optimal utsläppsbana där EU27 klarar ett utsläppsåtagande om 80-95 procents utsläppsreduktion till 2050 innebär att EU:s inhemska utsläpp behöver minska med 25 procent år 2020, med 40 procent år 2030 och med drygt 70 procent år 2050. Denna utsläppsbana illustreras i figuren nedan. I figuren syns också en bana där EU inledningsvis håller fast vid det nuva- rande åtagandet om 20 procents utsläppsminskning, inom EU till 2020 med tillhö- rande utsläppsminskning till 2030 (enligt Primes/Gains 2009). I den senare ut- släppsbanan behöver utsläppen därefter minska mycket kraftigt under kort tid för att banan ska resultera i ett lika stort sammanlagt utsläpp under hela perioden 2010–2050 som i utsläppsbanan där EU skärper målet till 2020.
63 Det här är också argument för omfattande åtgärder i tillväxtekonomier där investeringstakten är hög 64 “Analysis of options to move beyond 20% greenhouse gas emission reductions and
assessing the risk of carbon leakage”, COM (2010) 265 final
65
POLES-modelleringen tar enbart hänsyn till utsläpp från det globala energisystemet. För att simulera utsläppsutvecklingen i övriga sektorer har kompletterande antaganden gjorts för jordbrukssektorn och för utvecklingen av utsläppen inom markavändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)
0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 7000000 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 k ton C O 2 e q EU 27 -95% EU 27-basårsutsläpp EU27-20% EU27-25%--70%
Figur 10 Olika utsläppsbanor för utvecklingen av inhemska utsläpp inom EU27 mellan 1990 och 2050
Även andra studier har gjorts av ekonomiska konsekvenser av olika utsläppsbanor och konsekvenserna av att världen, inklusive EU, fördröjer genomförandet av de utsläppsminskningar som krävs för att begränsa uppvärmningen till 2ºC. Den Elzen et al, vid PBL i Nederländerna fann att risken för att överskrida 2 graders upp- värmning skulle öka om önskvärda utsläppsåtaganden till 2020 senareläggs till 203066. Kostnaderna reducerades initialt genom att skjuta upp utsläppsminsk-
ningarna, men på längre sikt blev kostnaderna för ett fördröjt agerande högre än de beräknade kostnaderna för en utsläppsbana utan fördröjt agerande. Det var inte ens möjligt att simulera en tillräckligt snabb utsläppsminskning på längre sikt som fullt ut kompenserade för de högre utsläpp en senareläggning av globala utsläppsminsk- ningar förde med sig.
I en annan studie konstateras att kostnaderna minimeras om alla länder bedriver en stringent klimatpolitik från år 2010 med siktet inställt på 2050, då den långa plane- ringshorisonten möjliggör en åtgärdsoptimering över tiden67. En politik som startar
närmare 2050 är dyrare p.g.a. att kapitalstocken inte successivt anpassas till lång- siktiga krav. Det beror dels på att incitamenten för att löpande nyttja investerings- fönster för omställning till koldioxidsnål teknik saknas, dels att kunskapsuppbygg- naden för denna omställning uteblir68. Att i efterhand ställa om en investering är
ofta relativt dyrt, dvs. en kostnad för suboptimering uppstår om tillfällen till om- ställning vid investeringsfönster har förbisetts69.
66 Elzen den, MGJ, Detlef van Vuuren and J. van Vliet (2010). "Postponing emission reductions from
2020 to 2030 increases climate risks and long-term costs”, Climatic news Jan 2010.
67 [MIT Joint Program on the Science and Policy of Global Change Marginal Abatement Costs and
Marginal Welfare Costs for Greenhouse Gas Emissions Reductions: Results from the EPPA Model Jennifer Morris, Sergey Paltsev, and John Reilly Report No. 164 November 2008]
68 [MIT Joint Program on the Science and Policy of Global Change Marginal Abatement Costs and
Marginal Welfare Costs for Greenhouse Gas Emissions Reductions: Results from the EPPA Model Jennifer Morris, Sergey Paltsev, and John Reilly Report No. 164 November 2008]
69 Jaccard & Riversa. Heterogeneous capital stocks and the optimal timing for CO
2 abatement Resource and Energy Economics Volume 29, Issue 1, January 2007, Pages 1-16
Det amerikanska naturvårdsverket, USEPA, har under 2009 bl.a. analyserat konse- kvenserna av det då aktuella förslaget till begränsning av utsläppen av växt- husgaser i USA, Waxman-Markey bill. Förslaget innebar att ett amerikanskt ut- släppshandelssystem där taket successivt skulle sänkas ända till 2050 skulle infö- ras70 . Enligt USEPA:s modellering genomför aktörerna som omfattas av systemet 71 mer omfattande utsläppsminskningar på kortare sikt än vad de föreslagna ut-
släppsmålen för USA till 2020 och 2030 skulle kräva. Därefter används det upp- komna överskottet av utsläppsrätter när taket i handelssystemet sänks ytterligare 2040–2050. Resultatet av den amerikanska modelleringen visar att det kan vara kostnadseffektivt att börja minska utsläppen tidigt om hela den önskvärda utsläppsminskningsbanan är känd redan från början.
Det råder även stor osäkerhet om hur känsligt klimatet är för ökningar av halten växthusgaser i atmosfären. Om ny forskning skulle visa att klimatet är känsligare mot ökningar av halten växthusgaser än vad som tidigare antagits, behöver utsläp- pen begränsas ännu kraftigare och ännu snabbare. Om utsläppsbegränsningar nu skjuts på framtiden kan möjligheterna att nå ännu lägre stabiliseringsnivåer för halten växthusgaser i atmosfären helt försvinna, och storskaliga klimateffekter riskerar att bli oundvikliga. En optimal strategi som även tar hänsyn till denna osä- kerhet är en strategi där utsläppen minskar tidigt och kraftfullt 72.
Det krävs alltså mer ambitiösa globala mål och styrmedel till 2020 för att förbättra förutsättningarna för en övergång till en global ekonomi med mycket låga utsläpp av växthusgaser, i linje med de utsläppsbegränsningar som krävs för att begränsa den globala uppvärmningen till 2ºC. En så kallad ”early action” strategi kan också visa sig vara ekonomiskt mer fördelaktig jämfört med en strategi där nödvändiga utsläppsminskningar senareläggs. Det gäller även för EU:s del av denna utveckling. Det kan därför även ligga i EU:s eget intresse att välja att minska utsläppen tidigt, även om andra länder skulle välja ett fördröjt agerande.
70
USEPA http://www.epa.gov/climatechange/economics/pdfs/WM-Analysis.pdf p.14
71
Som i modellernas värld är ekonomiskt rationella och har full kännedom om den framtida kostnadsut- vecklingen.
72 Syri et al 2008 “ Global energy and emissions scenarios for effective climate change mitigation-
Deterministic and stochastic scenarios with the TIAM model” International Journal of Greenhouse Gas Control Volume 2, Issue 2, April 2008, Pages 274-285