Tilldelning och efterfrågan på utsläppsrätter 2008–

Omfattningen av den fria tilldelningen av utsläppsrätter till industrin i den tredje handelsperioden antas inte påverkas av en skärpning av EU:s mål. Fri tilldelning antas alltså komma att gälla för konkurrensutsatt eller energiintensiv industri i

98 _{Beräkningar av effekter för den elintensiva industrin av att dessa branscher i olika grad omfattas av}

kvotplikt inom elcertifikatsystemet Runar Brännlund och Tommy Lundgren Center för National- ekonomi &Umeå handelshögskola Umeå Universitet 2010

enlighet med de regler som nu håller på att utformas under direktivet om förbätt- ring och utvidgning av ETS99_.

Den fria tilldelningen ska i första hand utgå från produktriktmärken som baserats på utsläppsintensiteten hos de 10 procent mest effektiva producenterna i respektive bransch. Systemet ska leda till viss knapphet på utsläppsrätter för övriga anlägg- ningar under den tredje handelsperioden. Hur dessa produktriktmärken och tilldel- ningsmetoderna i övrigt ska utformas ska bli föremål för omröstning i EU kom- missionens genomförandekommitté för klimat och energipaketet100 _{i slutet av 2010}

(enligt kommissionens nuvarande tidtabell). Förslaget till kommissionsbeslut ska därefter godkännas av Europeiska rådet och parlamentet. Metoder och nivåer har varit föremål för omfattande analys sedan klimat- och energipaketet beslutades. I slutet av oktober 2010 presenterade kommissionen ett förslag till beslut i dessa frågor101_.

För att beräkna hur en tilldelning baserad på produktriktmärken kan komma att falla ut krävs omfattande anläggningsspecifik information. Naturvårdsverket har under sommaren 2010 genomfört några pilotstudier där en sådan tilldelning analy- serats.

Inom ramen för detta projekt har vi istället inledningsvis valt att göra en förenklad kalkyl baserad på historiska utsläpp för att grovt kunna bedöma hur stor mängd utsläppsrätter olika industribranscher i Sverige kan komma att behöva köpa in under den tredje handelsperioden. Kalkylen har senare kompletterats med en över- siktlig beräkning för några utvalda branscher som utgår från ovan nämnda förslag till tilldelningsregler från kommissionen.

Tilldelningen antas i vår förenklade kalkyl motsvara s.k. grandfathering, dvs. an- läggningarna tilldelas utsläppsrätter baserat på historiska, verifierade utsläpp. Till- delningen antas skäras ned så att den i genomsnitt är 13,5 procent lägre under den tredje handelsperioden102, jämfört med de genomsnittliga utsläppen i respektive bransch 2005–2007.

De aktuella industribranscherna utmärks i Sverige av att de i många fall har en mindre koldioxidintensiv produktion jämfört med motsvarande produktion i många andra länder (bland annat inom EU) samtidigt som användningen av el- och bio- bränslen är betydlig högre103_.

99 _{Dir 2009/29/EG art 10a.} 100 _{Climate change committee}

101 _{Draft Commission decision determining transitional Union –wide rules for the harmonised free}

allocation of emission allowances pursuant to Article 10a of Directive 2003/87/EC

102 _{Vilket motsvarar en linjär nedskalning från 0-21% mellan 2005 och 2020.}

103 _{Ecofys factors underpinning future action 2009 (massa-pappersindustri),, Energimyndighetens}

Vi bedömer att det här sättet att räkna innebär att vi underskattar den möjliga till- delningen för industrier vars utsläpp per produkt ligger i närheten av produktrikt- märken som nu tas fram medan den kan överskatta möjlig tilldelning till industrier med relativt höga specifika koldioxidutsläpp .

För malmbaserad järn- och stålindustri är det slutliga utfallet av tilldelningsregler- na i hög grad beroende av hur utsläppen från s.k. restgaser (koksugnsgas och mas- ugnsgas) som används för el- och värmeproduktion behandlas. Tilldelningen till

gruvindustri i Sverige påverkas av nivån på det produktriktmärke för produktion av

järnmalmspellets som föreslås. För cementproduktion kan tilldelningen komma att begränsas till något under den nivå vi räknat med i vår förenklade kalkyl. För indu- strier med hög elanvändning, t.ex. kemiindustri, där elanvändningen bedöms vara fullständigt substituerbar med användning av andra bränslenkan också tilldelning- en komma att skäras ned något jämfört med branschens historiska utsläpp. För

massa-pappersindustri är reglerna för tilldelning till så kallade integrerade bruk

centrala för utfallet eftersom produktriktmärkena är framtagna för bruk där massa- respektive papperstillverkningen sker separat. Integrerade bruk finns endast i Sverige, Finland och Österrike.

Vi har valt ut gruvindustri och mineralindustri för en särskilt beräkning baserad på kommissionens förslag eftersom vi bedömer att vår förenklade metod kan riskera att överskatta den slutliga tilldelningen och därmed underskatta tillkommande mer- kostnader för dessa branscher. För gruvindustri har vi antagit att tilldelningen kan komma att motsvara ca 60 procent av branschens historiska utsläpp och för mine- ralindustri 83 procent. Vi har dessutom gjort en kompletterande beräkning för

massa-pappersindustri eftersom vi bedömer att tilldelningen till denna bransch kan

komma att bli högre jämfört med vår förenklade kalkyl. För denna bransch har vi högst översiktligt antagit att tilldelningen kan komma att motsvara branschens historiska utsläpp 2005-2007.

Sett enbart till den tredje handelsperioden, ger vår beräkning att det i samtliga branscher kan komma att finnas ett underskott vid en tilldelning baserad på vår förenklade metod om vi jämför med den senaste nationella utsläppsprognosen för respektive bransch104_{. Underskottet är av varierande storleksordning och kan alltså}

bli lägre om respektive bransch klarar eller är i närheten av att uppfylla de produkt- riktmärken som slutligen beslutas.

Tilldelningen under den andra handelsperioden beräknas dock resultera i ett över- skott av utsläppsrätter för flera svenska industribranscher. Överskottet förklaras dels av att det genomförts åtgärder som avsevärt minskat utsläppen av koldioxid, framförallt inom massa- och pappersindustrin, dels av den produktionsnedgång som uppstått till följd av den ekonomiska krisen. Ytterligare en faktor som gör att den andra handelsperioden kan resultera i överskott är att tilldelningen i hög

utsträckning baserats på prognoser som bland annat förutsätter att maximal produk- tion upprätthålls under hela året. Överskottet kan föras över till nästa handelsperi- od. Det bör samtidigt påpekas att metallverk, som kommer att inkluderas på ett mer heltäckande vis i handelssystemet först från 2013, se även avsnitt 2.2.1, däremot inte kommer att ha möjlighet att föra över några överskott från den andra handels- perioden.

Storleksordningen på överskottet för respektive bransch under den andra handels- perioden har beräknats som summan av det faktiska överskottet för åren 2008 och 2009 och ett antaget, något mindre, överskott under åren 2010-2012. För dessa tre år har vi antagit att det årliga överskottet i genomsnitt motsvarar ca två tredjedelar av respektive branschs överskott 2008. Detta för att spegla antagandet att en åter- hämtning i ekonomin kommer att ske under dessa år.

Nedan jämförs den sammanlagda tilldelningen under perioden 2013–2020, plus det potentiella överskottet i respektive bransch under den andra handelsperioden (beräknat med ovan nämnda antaganden), med den senaste nationella prognosen för utvecklingen av utsläppen inom respektive industribransch105 _{och ett alternativ}

där utsläppen istället i genomsnitt ligger kvar på 2007 års nivå under hela perioden 2013-2020.

För mineralindustri och för gruvor (tillsammans med metallverk) samt massa- och pappersindustri redovisas dessutom resultatet av ovan nämnda kompletterande beräkning.

0 10 20 30 40 50 60 Järn & St ål Mine ral Mas sa & Papp er Raffina deri _Kem i Gruvo r&M etall m ilj o n er t o n k o ld io x id e kv iva le n te r Prognos Utsläpp 2007 UR förenklad kalkyl UR - översiktlig bedömning av KOM förslag

Figur 13 Utsläpp och tillgång till utsläppsrätter i miljoner ton koldioxid –tredje handelsperioden 2013-2020 (inklusive potentiellt överskott från den andra handelsperioden 2008-2012). Ett räkneexempel där tilldelningen underskrider 2005-2007 års utsläpp med i genomsnitt 13,5%. För mineralindustri, gruvindustri samt massa-pappersindustri redovisas dessutom en kompletterande beräkning baserad på kommissionens förslag till tilldelningsregler från oktober 2010.

Enligt Figur 13 ovan är det främst mineralindustri d.v.s. cement- och kalkindustri och gruvor i känslighetsfallet med en nedskuren tilldelning samt raffinaderier som beräknas få ett underskott av utsläppsrätter i den tredje handelsperioden. Beräk- ningen visar vidare att branscherna massa- och papper samt kemiindustri kan komma att behålla ett visst överskott av utsläppsrätter även under den tredje han- delsperioden. Produktriktmärkestilldelning skulle kunna ändra bilden i gynnsam- mare riktning om utsläppen i branscherna som ovan diskuteras ligger närmare de produktriktmärken som slutligen beslutas. Om den prognostiserade utsläppsök- ningen i respektive bransch kommer att uppfylla de föreslagna kriterierna106 _för

tilldelning till nya deltagare/ betydande ökning av produktionskapacitet skulle det också öka tillgången till utsläppsrätter under den tredje handelsperioden, jämfört med räkneexemplet. Ytterligare en faktor som påverkar resultatet är storleken på det bedömda överskottet 2010-2012. Industrins kapacitetsutnyttjande och energi- användning har under 2010 hittills underskridit 2008 års nivåer107 _{vilket talar för}

att överskottet av utsläppsrätter kommer att bli högre än vad vi räknat med, åtmin- stone detta år.

106

DRAFT Discussion paper Allocation rules EUETS post 2012 version 3.0 20/7 2010

107

SCB Kvartalsvisa energibalanser andra kvartalet 2009 och 2010 EN 20 SM1003 samt SCB Indu- strins kapacitetsutnyttjande kvartal 2 2010

5.3.3 Kostnadsökningar på grund av ett högre pris