Krav på bostadsbebyggelse för att förebygga olägenhet för människors hälsa

Förslag: I en ny bestämmelse i 2 kap. plan- och bygglagen anges att vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt plan- och bygglagen ska bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Med olägenhet för männi-skors hälsa avses detsamma som i 9 kap. 3 § miljöbalken.

Inledning

En ökad samordning av plan- och bygglagen och miljöbalken enligt utredningens direktiv förutsätter att tyngdpunkten vid bedömning av risken för ohälsa på grund av buller i bostadsmiljön ligger i plan- och bygglagen. Den osäkerhet som finns vid byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer förklaras till stor del av att kommuner, myn-digheter, verksamhetsutövare och byggherrar är osäkra på vad som kan bli följden av en prövning av bullerförhållandena i en bostad i efterhand enligt miljöbalken.

För att begränsa denna osäkerhet behöver det undersökas vilka krav som bör ställas enligt plan- och bygglagen på bostäder i buller-utsatta miljöer för att de ska anses motsvara de krav i fråga om hälsa som följer av miljöbalken. Om tillräckliga krav ställs redan vid planläggning och lovgivning enligt plan- och bygglagen så att buller inte innebär risk för människors hälsa, bör behovet av att ställa krav med stöd av miljöbalken i efterhand minska.

I detta avsnitt behandlas vilka krav som bör ställas vid planlägg-ning och lovgivplanlägg-ning enligt plan- och bygglagen. I avsnitt 6.6 behandlas frågan om vilken betydelse kraven enligt plan- och

bygg-Lagförslag SOU 2013:57

lagen bör ha för en bedömning i efterhand av människors hälsa enligt miljöbalken.

Bedömning av hälsa enligt plan- och bygglagen

En första fråga är om de nuvarande bestämmelserna i plan- och bygglagen är tillräckliga för att kunna göra en säker bedömning av om nya bostäder i bullerutsatta miljöer är godtagbara med hänsyn till människors hälsa. Det finns bestämmelser i plan- och lagen, plan- och byggförordningen (2011:338) och Boverkets bygg-regler som innebär långtgående krav på bostäder för att undvika risk för människors hälsa. Kraven avser lokaliseringen av bostads-bebyggelsen, den tekniska utformningen av byggnadsverket och genomförandet av byggnadsåtgärderna.

I Boverkets allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) utvecklas mer i detalj hur bostadsbebyggelse i bullerutsatta miljöer bör placeras och utformas för att undvika risk för människors hälsa.

I denna vägledning anges också vilka riktvärden som bör uppfyllas i de nya bostäderna och, om dessa inte kan uppfyllas, vilka krav som bör uppfyllas om man ska göra undantag från riktvärdena (avsteg).

Utredningen ger inte stöd för att de nya bostäder som byggts på senare år i någon betydande utsträckning innebär en risk för ohälsa på grund av buller. Nya bostäder i bullerutsatta miljöer är i allmän-het betydligt bättre isolerade och planerade än äldre bostäder som byggts i sådana miljöer. Detta bekräftas av bl.a. enkätundersök-ningar som länsstyrelserna i Stockholms och Uppsala län och Miljöförvaltningen i Stockholms stad har gjort hos boende i ett stort antal nybyggda bostäder i trafiknära lägen (Trafikbuller och Planering II och IV).

De krav på bostäder som följer av plan- och bygglagen och det övriga regelverket är som sagt långtgående. I avsnitt 6.5 föreslås ett bemyndigande som gör det möjligt att i plan- och byggförordning-en införa grundläggande bestämmelser om riktvärdbyggförordning-en för buller och undantag från sådana riktvärden. Föreskrifter om sådana rikt-värden och undantag föreslås i avsnitt 7. Förslaget är utformat med beaktande av tillgänglig kunskap om hur människors hälsa kan på-verkas av buller. Efter en fortsatt beredning av förslaget bör rikt-värdena och möjligheterna till undantag från dessa kunna ge ut-tryck för samhällets acceptansnivå. Förslaget bör i fråga om industri-buller samordnas med nya bestämmelser som gäller vid förprövning av verksamheter enligt miljöbalken.

SOU 2013:57 Lagförslag

I avsnitt 6.2 föreslås vidare att det i planbeskrivningen ska finnas en grundläggande bullerutredning och att det senast i samband med tekniskt samråd ska finnas uppgifter om bullernivåer för varje ny bostad som ingår i ett flerbostadshus i en bullerutsatt miljö.

Det kan med visst fog hävdas att de nu beskrivna nya bestäm-melserna, tillsammans med nuvarande bestämmelser i plan- och bygglagen, skulle vara tillräckliga för att kunna göra en säker bedöm-ning av om nya bostäder i en bullerutsatt miljö är godtagbara med hänsyn till människors hälsa.

Utredaren har ändå stannat vid att en hälsobedömning enligt en sådan ändrad lagstiftning inte fullt ut motsvarar en hälsobedöm-ning enligt miljöbalken. Skälen för det är att bestämmelsen i 2 kap.

5 § plan- och bygglagen enbart gäller vid lokalisering av ny bostads-bebyggelse och att övriga bestämmelser i 2 kap. innebär att en avvägning ska göras mellan de allmänna och enskilda intressen som berörs vid planläggning och lovgivning av bostäder. Det behöver klargöras att en godtagbar bostadsmiljö i hög grad beror på hur man utformar och placerar bostäderna i förhållande till omgivning-en. Det är sammantaget inte tydligt att en hälsobedömning av en ny bostad enligt 2 kap. och 8 kap. plan- och bygglagen motsvarar en prövning i ett enskilt fall av om buller i och vid en bostad kan medföra olägenhet för människors hälsa enligt 2 kap. och 9 kap. 3 § miljöbalken.

En ny bestämmelse om olägenhet för människors hälsa i 2 kap. plan- och bygglagen

Om tyngdpunkten i lagstiftningen ska ligga vid planläggning och lovgivning behöver en hälsobedömning enligt plan- och bygglagen i princip motsvara den bedömning som görs enligt miljöbalken. För att säkerställa detta bör plan- och bygglagen kompletteras i några avseenden. För det första bör det införas en materiell bestämmelse som tar sin utgångspunkt i miljöbalkens definition av olägenhet för människors hälsa. För det andra bör det införas bestämmelser som förtydligar krav på bullerutredning i samband med planläggning och tekniskt samråd enligt plan- och bygglagen. Dessutom bör det införas bestämmelser som säkerställer en korrekt bedömning enligt en sådan materiell bestämmelse. Det viktigaste verktyget för ett sådant säkerställande är länsstyrelsens deltagande i samråd vid planläggning och möjlighet till överprövning av en detaljplan för

Lagförslag SOU 2013:57

nya bostäder, dvs. den statliga kontrollen av kommunernas plane-ring. Frågan om länsstyrelsens roll behandlas i avsnitt 6.3.

En ny bestämmelse bör införas i bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. plan- och bygglagen. Det är inte tillräckligt att förtydliga kravet på hälsobedömning i de bestämmel-ser om krav på byggnadsverk som finns i 8 kap. plan- och bygg-lagen, plan- och byggförordningen och Boverkets byggregler. De tekniska egenskapskraven handlar om ett byggnadsverks utform-ning och egenskaper. Det behövs ett vidare synsätt än så när man vid planläggning och lovgivning ska bedöma om buller i och vid bostäder innebär en risk för människors hälsa.

I den nya bestämmelsen i 2 kap. plan- och bygglagen bör anges att vid planläggning och i ärenden om bygglov ska bostadsbebyg-gelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller.

Bestämmelsen kompletterar de nuvarande bestämmelserna om hänsyn till människors hälsa och förebyggande av bullerstörningar i 2 kap. 5 § första stycket 1 och 4 plan- och bygglagen. De nuvarande bestämmelserna bör vara kvar oförändrade eftersom de gäller för all slags bebyggelse, dvs. de har ett vidare tillämpningsområde än den nya bestämmelsen som enbart gäller bostadsbebyggelse. Förslaget innebär att bestämmelserna om lokalisering av bostadsbebyggelse finns kvar i de inledande paragraferna i 2 kap. plan- och bygglagen.

Vid planläggning av bostadsbebyggelse på en plats med mycket höga bullernivåer, t.ex. nära en skjutbana, kan bebyggelsen vara olämplig vid bedömningen enligt dessa lokaliseringsbestämmelser.

Detta kan vara grund för länsstyrelsen att upphäva en plan med hänsyn till hälsointresset. Lokaliseringen kan däremot godtas om bullernivåerna inte är högre än att det går att bygga bostäder med god bostadsmiljö enligt föreskrifter om riktvärden för buller och möjligheter att göra undantag från riktvärdena. I ett sådant fall blir den nya bestämmelsen tillämplig.

Redan vid planläggningen behövs en bedömning av hur bostads-bebyggelsen ska utformas och placeras med hänsyn till buller, främst buller från omgivningen. Bestämmelsen bör ta sikte på buller från väg- och spårtrafik, flygbuller samt buller från industriella verksam-heter och annan verksamhet som är belägen utanför bostadsfastig-heten. Vid planläggning av bostäder behövs även ett underlag om buller som genereras inom bostadsfastigheten, t.ex. i en lokal som är avsedd för restaurangverksamhet. Av underlaget vid

planlägg-SOU 2013:57 Lagförslag

ningen bör framgå vilka bullernivåer som beräknas vid byggnadens fasader.

Den nya bestämmelsen får betydelse även för lovgivningen av bostäder. I detta skede kommer det att preciseras hur lägenheterna i ett flerbostadshus ska utformas. En ansökan om bygglov kan avslås med hänvisning till att den inte är förenlig med detaljplanen.

Men även i fall då den sökta åtgärden inte strider mot detaljplanen kan bygglov nekas på grund av de hänvisningar som finns i 8 kap.

30 och 31 §§ plan- och bygglagen till vissa krav i 2 kap. plan- och bygglagen. Utgångspunkten bör vara att bygglov ska kunna nekas om kraven i den nya bestämmelsen inte är uppfyllda.