Utgångspunkter

Utredaren har haft i huvudsak följande utgångspunkter för arbetet.

1. Uppdraget att belysa vilka konsekvenser nuvarande lagstiftning och dess tillämpning får för bostadsbyggandet, verksamhets-utövare och infrastrukturhållare inriktas på en kvalitativ under-sökning. Det finns inte utrymme och bedöms inte heller lämp-ligt att göra mer omfattande kvantitativa undersökningar hos t.ex. kommuner och länsstyrelser.

SOU 2013:57 Överväganden

2. Vid utformningen av förslag för att kunna tillgodose behovet av nya bostäder beaktas befintligt kunskapsunderlag om hälso-effekter av buller.

3. Vid utformningen av förslag tas hänsyn till verksamhetsutövare (industri) och infrastrukturhållare så att risken för ökade kost-nader begränsas.

4. Tyngdpunkten i en samordnad lagstiftning bör ligga på att göra en tillräcklig hälsobedömning vid planläggning och lovgivning enligt plan- och bygglagen. Med den kunskap och byggteknik som finns i dag kan man planera och bygga bra bostäder i bullerutsatta miljöer. Det bör då också vara möjligt att begränsa krav på åtgärder i efterhand. Att ställa krav i efterhand med stöd av miljöbalken är ineffektivt för byggherrar, myndigheter, verksamhetsutövare och boende.

5. Vid planläggning bör man ha ett långsiktigt perspektiv efter-som nya bostäder är avsedda att brukas under lång tid.

6. Eftersom uppdraget rör en specifik fråga eftersträvas att sam-ordna plan- och bygglagen och miljöbalken inom ramen för lagarnas grundläggande principer och systematik.

En samordning av regelverket i frågor som rör bostäder i buller-utsatta miljöer handlar om några övergripande samhällsintressen.

För att bostäderna ska kunna godtas måste de vara acceptabla från hälsosynpunkt. Samtidigt bör regelverket utformas så att det till-godoser behovet av nya bostäder vid en fortsatt förtätning av städer och tätorter. I det senare ligger även övergripande frågor om förut-sättningarna för en hållbar stadsutveckling. I det följande disku-teras dessa två samhällsintressen – hälsointresset respektive bostads-intresset.

Hänsyn till människors hälsa

Buller är en störning som är mycket vanligt förekommande i sam-hället. I framför allt tätbebyggda områden utsätts människor dag-ligen för buller från flyg-, spår- och vägtrafik, industriella verksam-heter och andra verksamverksam-heter. Enligt Miljöhälsorapporten 2009 är samhällsbuller den miljöstörning som påverkar flest människor i Sverige. Många människor utsätts för buller från flyg-, spår- och vägtrafik över gällande riktvärden. Mellan 20 och 25 procent av

Överväganden SOU 2013:57

befolkningen bedöms i sitt boende vara exponerade för buller över riktvärdena. Den huvudsakliga anledningen till det är att många befintliga bostäder har byggts på platser och på ett sätt som inte har tagit hänsyn till de högre bullernivåer som följt av den kraftiga trafikökning som skett under lång tid. Vid en fortgående förtätning av städer och tätorter har fler människor flyttat till bullerutsatta områden. Allt eftersom förtätningen fortgår minskar markutrym-met och fler bullerutsatta miljöer får betydelse för bostadsförsörj-ningen.

Vid en fortsatt förtätning av städer och tätorter är det angeläget att bygga bostäder som innebär en acceptabel miljö med hänsyn till den hälsorisk som buller utgör. Vid en jämförelse med många befintliga bostäder finns det dock i dag goda förutsättningar att bygga bostäder som uppfyller riktvärdena för buller inomhus och som har tillgång till en uteplats som uppfyller riktvärdena för buller utomhus. Det finns god kunskap om hur bostadsbebyggelse kan planeras och utformas så att buller från omgivningen dämpas. Nya bostäder uppfyller i dag höga tekniska krav på bullerisolering.

Sammantaget bör vid utformningen av ett nytt regelverk hänsyn tas till den kunskap som finns om risken för människors hälsa på grund av buller i bostadsmiljön. Det befintliga kunskapsunderlaget ska dock värderas med utgångspunkt från att det främst rör befint-liga bostäder som i fråga om planering och tekniska krav många gånger inte motsvarar de bostäder som byggs i dag.

Behovet av bostäder och en hållbar stadsutveckling

Vid en samhällsutveckling som innebär fortsatt förtätning av städer och tätorter behövs det fler bostäder. Rapporter från Boverket och länsstyrelserna visar att det finns ett stort behov av nya bostäder i många kommuner.

Möjligheten att tillgodose behovet av bostäder beror givetvis av en mängd andra faktorer än hur reglerna om buller bör samordnas.

I rapporter från 2011 och 2012 som rör bostadsförsörjning i Stockholms län redovisas dock att bullerfrågan är ett av flera skäl till att bostadsbyggandet inte är tillräckligt för att tillgodose beho-vet av nya bostäder. I en rapport från Boverket i april 2013, Plan- och bygglagen i praktiken 2012, redovisas att det finns en osäkerhet om hur bullerfrågor ska hanteras vid planläggning av bostäder. I avsnitt 4.5 redovisas utredningens slutsatser om konsekvenserna för bostadsbyggandet av nuvarande lagstiftning och dess

tillämp-SOU 2013:57 Överväganden

ning. Utredningen visar bl.a. att lagstiftningen och dess tillämpning försvårar bostadsbyggandet och förtätning av städer och tätorter.

Åtgärder behövs för att begränsa det buller som förekommer i städer och tätorter. Frågan om åtgärder vid bullerkällan m.m. ligger utanför ramarna för utredningen. Det är också rimligt att anta att åtgärder för att mer påtagligt minska bullret i städer och tätorter kommer att ta lång tid att genomföra.

En fortsatt förtätning av städer och tätorter förutsätter därför att bostäder kan byggas i bullerutsatta miljöer. För att kunna till-godose behovet av bostäder behöver reglerna om hur buller ska hanteras i sådana miljöer utvecklas. De bedömningar som legat till grund för gällande riktvärden och möjligheterna att göra undantag från dessa behöver ses över så att de är anpassade till den pågående samhällsutvecklingen och till den teknik och kunskap som i dag finns om hur en acceptabel bostadsmiljö kan uppnås även i buller-utsatta miljöer.

Ett samordnat regelverk om buller och bostadsbyggande bör vara väl förenligt med hållbar stadsutveckling och klimataspekter.

Nya regler bör utformas så att en utbyggnad av kollektivtrafik och ökad samhällsservice i närheten av bostäder underlättas.

Behovet av bullerisolering i bostäder går också hand i hand med behovet av energieffektiva bostäder. Utredningen i avsnitt 4.5 visar att nuvarande regler leder till att vissa bostäder blir onödigt stora eller får icke önskvärda planlösningar. Det bör därför övervägas om nya regler kan utformas för att i högre grad tillgodose behovet av små bostäder.

Förslagens betydelse för Stockholms län

Utredningen har haft dialog med sekretariatet för förhandlaren för utbyggnad av tunnelbana och ökad bostadsbebyggelse i Stockholms län (Dir. 2013:22). Utredningen har erfarit att möjligheten att förtäta och bygga ut områden som ligger invid såväl befintliga som tillkommande kommunikationer är en förutsättning för att rege-ringen ska fatta beslut i enlighet med förhandlarens förslag. Det planeras bl.a. en kraftig utbyggnad och förtätning av bostäder vid Barkarbyfältet. Detta är ett redan bullerutsatt område som kommer att påverkas ännu mer om Förbifart Stockholm byggs. I Järfälla kommun pågår en omfattande utbyggnad av storskalig infrastruk-tur som påverkar bullersituationen. Flertalet av de områden som planeras för utbyggnad och förtätning av bostäder är bullerutsatta

Överväganden SOU 2013:57

miljöer, framför allt till följd av närhet till befintlig och planerad infrastruktur.

En förutsättning för att staten ska avsätta pengar till utbyggnad av tunnelbanan är, enligt förhandlaren, att kommunerna garanterar att tillräckligt många nya bostäder uppförs i de områden som berörs av utbyggnaden och även längs med befintliga sträckor.

Bostäder kommer att behöva byggas mycket tätt i dessa områden.

Entydiga och samordnade bullerregler är av stor betydelse för att flertalet av dessa bostäder kan byggas utan onödig tidsförlust på grund av bullerregler.

5.3 Överväganden