Under denna rubrik presenteras länsstyrelsernas förutsättningar att arbeta med granskning och överprövning av dispensärenden utifrån interna styrkor och svagheter samt utifrån externa hot och möjligheter. Frågorna har ställts som fritextfrågor och tagit inspiration från den indelning som görs i en så kallad SWOTanalys.20
interna faktorer med positiv påverkan
Länsstyrelserna har fått ange vilka deras interna styrkor är i arbetet med att granska och överpröva dispensbeslut, det vill säga vilka interna faktorer som påverkar länsstyrelsernas förutsättningar för granskning och överprövning av dispensärenden positivt. Samtliga angivna svar inom kategorin interna styrkor presenteras i tabell 7.
Länsstyrelserna uppger i fallande ordning faktorer som är kopplade till kompetens och samverkan, ledning och styrning och slutligen resurser som betydelsefulla faktorer för deras arbete med granskning och överprövning av dispensärenden.
Precis som kommunerna gör så lyfter länsstyrelserna i första hand fram begrepp som är relaterade till kompetens och samverkan. Mer än hälften av de länsstyrelser som besvarat frågan lyfter fram den egna kompetensen som en positiv intern faktor. Kompetensen benämns i de flesta fall i allmänna ordalag men i vissa fall tas även konkret expertis upp. En länsstyrelse säger att ”endast
jurister har ansvar för att granska och pröva. När det gäller frågor om djur- och växtliv medverkar länsstyrelsens experter i dessa frågor”. Flera länsstyrelser
nämner att kompetensen byggts upp sedan förändringarna i lagstiftningen 2009.
20 SWOT-analys är ett planeringsverktyg som används för att analysera den interna och externa miljön
kring ett företag eller en organisation. Förkortningen SWOT står för styrkor, svagheter, möjligheter och hot. Vi har i utvärderingen valt att använda begreppen positiva eller negativa interna och externa faktorer.
När det gäller samverkan anger en länsstyrelse att det gjordes positiva insatser för samverkan med kommunen i samband med förändringarna i lagstiftningen 2009:
”Det var bra i början när vi hade en liten arbetsgrupp med bred kompetens. Arbetsgruppen upparbetade bra kontakter med kommunernas tjänste män så att flertalet problem kunde lösas snabbt och effektivt. De goda förbin- delserna upparbetades genom att länsstyrelsen hade flertalet utbildningar och informationsmöten. Både stora sammankomster och mindre dialog- möten. Länsstyrelsen hade också resurser (externa) till detta den första tiden.”
Många länsstyrelser tar också upp den interna samverkan som finns mellan olika enheter inom den egna länsstyrelsen som en positiv faktor, exempelvis dialogen mellan handläggare och jurister. Några lyfter också fram det sam arbete som finns mellan olika länsstyrelser. En länsstyrelse fångar båda dessa aspekter ”samverkan inom länsstyrelserna mellan enheterna samhällsplane-
ring, miljöskydd och förvaltning med möten varje vecka om behovet finns. Samarbete mellan länsstyrelserna genom den mailgrupp där frågor dryftas”.
Ytterligare interna styrkor som nämns, i lägre frekvens än kompetens och samverkan, är kopplade till ledning/styrning och resurser. En länsstyrelse nämner det faktum att länsstyrelsens ledning ”inte lägger sig i” prövningen som en styrka, en annan länsstyrelse säger att det görs en ”självständig
granskning utan att hänsyn tas till andra ovidkommande faktorer”. Slutligen
framhäver ett par länsstyrelser att det finns resurser i form av avsatt tid för granskning och överprövning av dispenser, vilket tillsammans med den egna kompetensen utgör en intern styrka.
tabell 7. interna faktorer som positivt påverkat länsstyrelsens förutsättningar för granskning och överprövning av dispensbeslut. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
Kompetens/samverkan (23)
Kompetens inom granskning/prövning (ex. miljöjuridik, växt- och djurliv) (9) Samverkan inom länsstyrelsen (7)
Samverkan mellan länsstyrelser (3)
Byggt upp kunskap/erfarenhet tack vare tjänst som huvudsakligen jobbar med frågan (1) Kompetensutveckling avseende dispenshanteringen (1)
Bra kontakt med kommunala tjänstemän (1) Utbildningar/informationsmöten (1) ledning/styrning (3)
Ledningen ”lägger sig inte i” prövningen (1) Självständig granskning (1)
Bra förberedelser inför ändringarna 2009 (1) resurser (2)
interna faktorer med negativ påverkan
Nedan följer en beskrivning av de interna faktorer som påverkar länsstyrel sernas förutsättningar för granskning och överprövning av dispensärenden negativt. De faktorer som framkommer i fallande ordning är brist på resurser, bristfällig kompetens och samverkan samt faktorer som är kopplade till brister i ledning och styrning. Samtliga angivna svar presenteras i tabell 8.
Även om det finns ett fåtal länsstyrelser som i föregående avsnitt angett resurser i form av tid som en intern styrka så ses (bristen på) resurser av de flesta länsstyrelser som en intern svaghet. De länsstyrelser som svarat på frågan pekar främst på bristande resurser när det gäller tid och personal. Flera pekar på att resursbristen kan resultera i långa handläggningstider, vilket medför att den sökande i kommunens ärende blir lidande. Några länsstyrelser pekar också på att resursbristen får återverkningar på tillsynen och tillsynsvägled ningen. En länsstyrelse uttrycker också att ”resursbrist har lett till att en del
dispenser godtagits fast de nog borde ha utretts vidare genom prövning, dock inte uppenbart felaktiga dispenser”.
Starkt kopplat till resurser och brist på resurser är kompetensfrågan. En länsstyrelse uttrycker sig så här:
”Det finns ingen långsiktig tillfredsställande lösning på resursfrågan. Flera handläggare är tillfälligt anställda. Kompetens förloras när tillfälligt anställda slutar. Det går åt resurser att återkommande lära upp nya med- arbetare. I perioder utan förstärkning blir handläggningstiderna mycket långa, vilket är ett stort stressmoment. Tidsbrist motverkar intern samverkan.”
När det gäller kompetens, samverkan och organisationsstruktur är synpunk terna mer splittrade. De blir också delvis motsägande beroende på respektive länsstyrelses utgångspunkt. Exempel på detta kan vara att någon länsstyrelse anser det vara en svaghet att kompetensen är knuten till ett fåtal personer medan en annan länsstyrelse ser det som en svaghet att prövningen är utspridd på flera personer ”kontakterna med kommunerna blir då något osamlade,
även om vi arbetar med att få en likartad prövning”. Flera länsstyrelser pekar
också på att kunskapsöverföringen är ett problem vid personalomsättning. Flera ser det också som en intern svaghet att strandskyddsfrågorna kan hante ras på olika ställen i organisationen. Ett exempel på detta är att ”rättsenheten
prövar kommunernas dispens, planfunktionen prövar dispenser inom skyddade områden och miljöenheten prövar strandskydd i vatten”.
tabell 8. interna faktorer som negativt påverkat länsstyrelsens förutsättningar för granskning och överprövning av dispensbeslut. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
resurser (16)
Bristande eller begränsade resurser ex. för tillsyn, tillsynsvägledning, handläggning (10) Långa handläggningstider (4)
Tillfälliga anställningar (1) Personalomsättning (1)
Kompetens/samverkan (11) Kompetens knuten till ett fåtal personer (3)
Strandskyddet hanteras på flera ställen i organisationen (3) Bristande kunskapsöverföring (3)
Prövningen utspridd på ett antal handläggare, ger något osamlade kontakter med kommunerna (1) Tidsbrist motverkar intern samverkan (1)
ledning/styrning (2)
Upphävandebeslut tas av länsledning, positivt för intern förankring, men kan innebära andra överväganden (1)
Bristande rutiner (1)
externa faktorer med positiv påverkan
På samma sätt som länsstyrelserna getts möjlighet att formulera interna posi tiva och negativa faktorer har de också beretts möjlighet att göra det samma för externa faktorer. Generellt kan vi se att länsstyrelserna angett något färre svar på externa faktorer jämfört med interna faktorer och att svaren också är mer uppdelade på olika faktorer. Samtliga avgivna svar med frekvenser redo visas i tabell 9.
Som positiva faktorer har länsstyrelserna angett kompetens och samver kan, vägledning, beslutsunderlag samt lagstiftning.
När det gäller kompetens/samverkan är det spridda svar. Några svar har med kontakter med andra länsstyrelser att göra (ta del av andras beslut, åter träffar, nätverk). Andra svar handlar om kontakter med andra myndigheter (Lantmäteriet, kommuner) och ett par länsstyrelser pekar på kommunernas kompetens:
”Alla våra kommuner har haft dispensprövning på delegation tidigare. Det har märkts att de har kompetens och vana av handläggningen vilket har varit positivt sedan de tagit över merparten av prövningen.”
Den vägledning som länsstyrelserna anger är allmänt omnämnd som vägled ning eller telefonrådgivning, men även tillgång till handbok nämns och här utgår vi från att det är Boverkets och Naturvårdsverkets gemensamma hand bok som avses.
När det gäller beslutsunderlag är det tillgången till vägledande domar som anges som positivt. Ett exempel på detta är att en länsstyrelse säger att ”Miljö-
överdomstolens domar är alltmer lättillgängliga på nätet”.
Slutligen när det gäller lagstiftningen är det ett par länsstyrelser som anger tydligheten i lagtexten som en positiv faktor varav en uttryckligt nämner de särskilda dispensskälen.
tabell 9. externa faktorer som positivt påverkat länsstyrelsens förutsättningar för granskning och överprövning av dispensbeslut. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
Kompetens/samverkan (8)
Andra länsstyrelser, ex. ta del av beslut (2) Nätverk för strandskyddsfrågor (1) Träffar med länsstyrelserna (1) Kontaktytor med kommuner (1) Kontakt med Lantmäteriet (1)
Kommunerna har erfarenhet av dispensprövning (delegation) – god kompetens och vana (1) Kompetensen har höjts hos kommunerna – ger bättre underlag (1)
Vägledning (8)
Vägledande domar finns tillgängliga (4) Handbok (2)
Vägledning (1)
Rådgivning via telefon (1) lagstiftning (2)
Tydlig lagtext, särskilda skäl (2) övrigt (2)
Få kommuner i länet (1)
Extra medel i samband med lagändringen (1)
externa faktorer med negativ påverkan
Nedan presenteras externa faktorer som har en negativ inverkan på länsstyrel sens arbete med granskning och överprövning av dispensärenden, se tabell 10.
När det gäller dessa negativa externa faktorer så handlar det främst om ett politiskt intresse för strandskyddet, omvärldsfaktorer och om kompetens/ samverkan samt lagstiftning.
Avseende det politiska intresset och omvärldsfaktorer handlar det främst om det som vi kategoriserar som felaktiga förväntningar på lagstiftningen, vilket uppfattas som en negativ faktor för länsstyrelserna. Det gäller förvänt ningar främst hos politiker och i en viss grad hos allmänhet. En länsstyrelse uttrycker det så här: ”Allmänhetens och politikers förväntningar om att det
skärpningar av lagen.” Några länsstyrelser pekar också på otydligheter på den
politiska nivån. Medias roll lyfts upp i ett par fall. En länsstyrelse sammanfattar situationen så här:
”Den mediala och politiska debatt som fördes inför införandet av de nya reglerna har påverkat länsstyrelsens arbete negativt. Det fanns och finns en stor förväntan på att de nya reglerna skulle vara lättare vilket inte alls blev fallet. Utifrån detta har länsstyrelsen setts som besvärlig/motverkande/ negativ när vi överprövat och upphävt dispenser.”
Utöver det har ett fåtal länsstyrelser uppgett bristande kunskapsöverföring och bristande kompetens i några kommuner som ytterligare negativa faktorer som påverkar länsstyrelsernas förutsättningar för granskning och överpröv ning av dispensärenden negativt.
När det gäller lagstiftningen påpekar ett par länsstyrelser faktorer som har med små vattendrag att göra. Dels tycker en länsstyrelse att det ger förtroende problem gentemot allmänheten att lagstiftningen inte skiljer på strand skyddet exempelvis vid havet och vid en mindre bäck. En annan länsstyrelse pekar på att lagstiftningen förlorar i legitimitet genom att det finns regionala skillnader i strandskyddets omfattning vid små vattendrag.
tabell 10. externa faktorer som negativt påverkat länsstyrelsens förutsättningar för granskning och överprövning av dispensbeslut. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
Politiskt intresse (6)
Politikers förväntan att det skulle bli lättare att få dispenser efter 2009 (4) Olika budskap från regering och riksdagsledamöter om lagstiftningens syfte (1) Diskrepans nationell politik/lokal politik/lagstiftning (1)
omvärldsfaktorer (5)
Allmänhetens förväntan att det skulle bli lättare att få dispenser efter 2009 (3) Medial debatt, journalister (2)
Kompetens/samverkan (4) Bristande kunskapsöverföring (2)
Bristande kompetens i en del kommuner (1) Bristande ambition i några kommuner (1) lagstiftning (2)
Lagstiftningen skiljer inte mellan små och stora vattendrag (1)
Strandskyddets legitimitet i fara p.g.a. olika omfattning vid småvatten runt om i landet (1) Vägledning (1)
Bristande vägledning (1) resurser (1)
länsstyrelsernas syn på förändringarna i lagstiftningen
Lagstiftningen nämns av en del länsstyrelser i föregående avsnitt om förutsätt ningar att bedriva granskning och prövning av dispensbeslut. Länsstyrelserna har med tanke på frågans dignitet även fått svara på direkta frågor om de nya strandskyddsreglerna. I detta avsnitt presenteras deras erfarenheter av föränd ringar i lagstiftningen från 2009/2010.
Resultatet visar en relativt stor spridning i länsstyrelsernas syn på om förändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 medfört att tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna har blivit tydligare. Nästan två tredjedelar av länsstyrelserna anser att den nya lagstiftningen har blivit tydligare i stor utsträckning eller helt och hållet. En knapp tredjedel anser att lagstiftningen endast i liten utsträckning har blivit tydligare. Resterande har angett svaret ”vet ej”, se figur 15. I jämförelse med kommunernas svar på motsvarande fråga (se figur 2) är det en större andel av länsstyrelserna som tycker att lag stiftningen blivit tydligare att tillämpa i såväl liten som stor utsträckning och helt och hållet. En betydligt större andel av kommunerna svarade ”inte alls” eller ”vet ej på” denna fråga.
Figur 15. Länsstyrelserna har fått svara på i vilken utsträckning som förändringarna från 2009/2010 medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna har blivit tydligare. Ju mörkare färg desto högre grad av instämmande. Det streckade fältet avser svaret ”vet ej”. Ingen länsstyrelse svarade ”Inte alls”.
Länsstyrelserna hade även möjlighet att lämna kommentarer i fritext till sina svar på denna fråga. Många av de länsstyrelser som lämnat kommentarer nämner att tillämpningen blivit tydligare eller underlättats i det avseendet att de särskilda dispensskälen nu är angivna i miljöbalken 7 kap. § 18c. En länsstyrelse kommenterar att ”i stort sett fungerar lagstiftningen som det är
tänkt att den ska fungera utifrån vägledningen”. En annan länsstyrelse tycker
att angivelsen av dispensskälen ökat tydligheten men tycker samtidigt att det blivit otydligare genom LISreglerna, som upplevs svåra att tillämpa konkret.
Slutligen kommenterar en annan länsstyrelse följande, bland annat med avseende på ansvarsförflyttningen i lagändringarna från 2009/2010:
0% 31% 50% 13% 6%
Om lagsningen från 2009/2010 medfört a
llämpningen av strandskyddsreglerna har blivit tydligare
Inte alls
I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet Vet ej
”I vårt län innebär det en bättre samordning jämfört med tidigare, på så sätt att prövning och tillsyn följs åt. Dock är det stora geografiska områden, t.ex. områden med landskapsbildsskydd, som tillhör länsstyrelsen. Det är ibland otydligt och rörigt, framför allt för allmänheten, men även för läns- styrelse och kommun.”