i strandskyddet
Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub. Tel: +46 10-698 10 00,
fax: +46 10-698 10 99, e-post: registrator@naturvardsverket.se Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40,
Nya roller
i strandskyddet
En utvärdering utifrån kommunens och
länsstyrelsens erfarenheter av förändringarna
i strandskyddsbestämmelserna 2009/2010
rapport 6579 • september 2013
Naturvårdsverket 106 48 stockholm. besöksadress: stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub. tel: 010 698 10 00,
fax: 010 698 10 99, e-post: registrator@naturvardsverket.se Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: 08 505 933 40,
i strandskyddet
En utvärdering utifrån kommunens och
länsstyrelsens erfarenheter av förändringarna
i strandskyddsbestämmelserna 2009/2010
Under 2009 och 2010 genomfördes förändringar i strandskydds-reglerna. Kommunen fick det formella ansvaret för större delen av dispensprövningen och uppgiften att granska och vid behov överpröva kommunens beslut flyttades från Naturvårdsverket till länsstyrelsen. De skäl som finns för att upphäva eller få dispens från strandskyddet preciserades också. Samtidigt fick kommunen möjlighet att i översiktsplan ange områden i strandnära lägen där landsbygdsutveckling får anges som dispensskäl.
Denna utvärdering belyser bland annat kommunens för-utsättningar att arbeta med dispensgivning samt länsstyrelsens förutsättningar att bedriva granskning och överprövning av kommunens dispensgivning. Vidare belyses hur kommunen arbetar med tillsyn och information i strandskyddsfrågor.
Utvärderingen visar att en majoritet av kommuner och läns-styrelser anser att lagstiftningen har blivit tydligare efter föränd-ringarna. Dock pekas fortsatt på ett antal problemområden. Vägledning, informationsträffar och dialog mellan kommun och länsstyrelse uppges av kommunerna som viktiga positiva faktorer i deras arbete med dispensgivning. Utvärderingen visar också att de flesta kommuner i begränsad omfattning arbetar med infor-mation och tillsyn gällande strandskyddet.
Utvärderingen ingår som ett underlag i Naturvårdserkets och Boverkets gemensamma regeringsuppdrag att genomföra en utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av det nya regelverk för strandskydd som trädde i kraft 2009 och 2010.
NATURVÅRDSVERKET
En utvärdering utifrån kommunens och länsstyrelsens erfarenheter av förändringarna i strandskyddsbestämmelserna 2009/2010
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6579-9
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2013 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2013 Omslagsfoto: Alexander Crispin/Johnér Bildbyrå AB
Förord
Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemans rättslig tillgång till strandområden samt att bevara goda livsvillkor för växt och djurlivet på land och i vatten. Under 2009 och 2010 trädde nya bestämmelser för strandskyddet i kraft. Syftena var bland annat att öka det lokala och regio nala inflytandet över strandskyddet, att främja utveckling i landsbygdsområden med god tillgång till stränder samt att effektivisera prövningen. Senare konsta terade regeringen att det fanns indikationer på att de nya reglerna inte fyllt sitt syfte, tillämpats olika över landet samt lett till oavsedda effekter.
I december 2012 beslutade regeringen att ge Naturvårdsverket och Boverket ett gemensamt uppdrag att genomföra en utvärdering och översyn av tillämp ning och utfall av det nya regelverk för strandskydd som trädde i kraft 2009 och 2010, samt vid behov föreslå förändringar.
Denna utvärdering utgör ett av flera underlag till regeringsuppdraget. Den belyser bland annat kommunens förutsättningar att arbeta med strandskydds dispenser och hur kommunens hantering av strandskyddet ser ut utifrån per spektiv som information, dispensgivning och tillsyn. Utvärderingen belyser också hur strandskyddets syften beaktas. Även länsstyrelsens förutsättningar för granskning och prövning av dispensbeslut belyses.
Utvärderingen är ett formellt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för regeringsuppdrag och remisser till Sektionen för utvärdering. Utvärderingen har genomförts av Björn Persson (projektledare) och Sara Holmgren. Den slut liga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning vid Naturvårdsverket.
Vi vill rikta ett stort tack till de kommuner och länsstyrelser som tagit sig tid att besvara utvärderingens enkätundersökningar.
Innehåll
Förord 3
SammaNFattNiNg 7
Lagstiftning och förutsättningar 7
Hantering av strandskyddsfrågan 8
Summary 11
Legislation and conditions 12
Handling shoreline protection issues 12
iNledNiNg 15
Bakgrund 15
Syfte och mål för utvärderingen 17
Utvärderingens utgångspunkter 18
Roller och ansvar 18
Genomförande 20 Förankringsprocess 20
Förstudie 20
Enkät till kommuner 21
Uppföljning av kommunens enkätsvar 22
Enkät till länsstyrelser 23
Avgränsningar 23
KommuNeNS arBete med StraNdSKyddSFrågor 24
Kommunens förutsättningar att arbeta med dispensärenden 24
Interna faktorer med positiv påverkan 24
Interna faktorer med negativ påverkan 27
Externa faktorer med positiv påverkan 29
Externa faktorer med negativ påverkan 30
Kommunens syn på förändringarna i lagstiftningen 34
Fördjupade reflektioner kring ett par kommuner 35
Det ”hårda trycket” 36
Den politiska prioriteringen 36
Hantering hos kommunerna 37
Hantering av informationsspridning 37
Anmälningar om överträdelser 38
Tillsyn 38
Tillsynsvägledning 41 Dispensgivning 42
läNSStyrelSerNaS arBete med StraNdSKyddet 52
Länsstyrelsernas förutsättningar för arbetet med dispensärenden 52
Interna faktorer med positiv påverkan 52
Interna faktorer med negativ påverkan 54
Externa faktorer med positiv påverkan 55
Externa faktorer med negativ påverkan 56
Länsstyrelsernas syn på förändringarna i lagstiftningen 58
Hantering hos länsstyrelserna 59
Överträdelser av strandskyddsbestämmelserna 59
Tillsyn 60
Tillsynsvägledning 62
Samverkan mellan länsstyrelser 63
Dispensgivning 63
aNalytiSK diSKuSSioN 66
Lagstiftningen upplevs tydligare – men problemområden kvarstår 66
Vägledning en väg till likvärdig bedömning 67
Kompetens och samverkan är nyckelfaktorer 68
Kommunernas hantering av strandskyddsfrågor 69
Information 69
Tillsyn 70
Dispensgivning 70
Bevarandet av strandområdenas värden riskerar att urholkas 70
Strategisk utgång 71
Slutsatser i korthet 71
KällFörtecKNiNg 72
Bilagor 73
Bilaga 1. Urvals- och bortfallsanalys för enkätundersökning till kommunerna 73 Bilaga 2. Kommentarer till de sex särskilda dispensskälen i 7 kap. 18c §
i miljöbalken. 76
Sammanfattning
I miljöbalken fastslås att strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förut sättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur och växtlivet på land och i vatten. Den så kallade strandskyddszonen sträcker sig i normalfallet 100 meter ut i vattnet (under vattensmiljön ingår också) och 100 meter upp på land från strandkanten räknat. Bestämmelserna gäller generellt lika över landet, oavsett bebyggelse, omfattning av sjöar och vattendrag eller naturtyper, biotoper och arter som finns i området.
Under 2009 och 2010 ändrades strandskyddsreglerna. Bland annat fick kommunen det formella ansvaret för större delen av dispensprövningen och uppgiften att granska och vid behov överpröva kommunens beslut flyttades från Naturvårdsverket till länsstyrelsen. De skäl som finns för att upphäva eller få dispens från strandskyddet preciserades också. Samtidigt fick kom munen möjlighet att i översiktsplan ange områden i strandnära lägen där landsbygdsutveckling får anges som dispensskäl. Sistnämnda gäller dock inte högexploaterade och tätortsnära kustområden.
Regeringen har gett Naturvårdsverket och Boverket i uppdrag att gemen samt göra en utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av det nya regelverk för strandskydd som trädde i kraft 2009 och 2010, samt vid behov föreslå ändringar. I regeringsuppdraget ingår också att redovisa tillstånds myndigheternas tillämpning av 7 kap. 13 § miljöbalken, där strandskyddets syften formuleras.
Syftet med utvärderingen som presenteras i denna rapport är att ge ett underlag till Naturvårdsverkets Enhet för regeringsuppdrag och remisser i redovisningen av regeringsuppdraget. Underlaget till utvärderingen består av enkätundersökningar riktade till ett urval av kommuner och till samtliga länsstyrelser. Kommunen har bland annat tillfrågats om sina förutsättningar att arbeta med dispensgivning, lagstiftningens tydlighet samt hur de hanterar strandskyddsfrågan i praktiskt arbete med informationsspridning, tillsyn och dispensgivning. Länsstyrelsen har bland annat tillfrågats om sina förutsätt ningar att bedriva granskning och prövning av kommunens dispensbeslut, om lagstiftningens tydlighet samt om tillsyn och tillsynsvägledning. Målet med utvärderingen är en rapport som belyser kommunernas och länsstyrelsernas erfarenheter och arbete med miljöbalkens strandskyddsregler efter de föränd ringar i lagstiftningen som genomfördes under 2009 och 2010.
Lagstiftning och förutsättningar
Utvärderingen visar att en majoritet av kommuner och länsstyrelser anser att lagstiftningen har blivit tydligare efter förändringarna. Dock pekas fortsatt på
tillämpning gällande flera av de särskilda dispensskäl som nu finns preciserade i miljöbalken. Flera länsstyrelser tar också upp de förväntningar som fanns på den politiska nivån, och i viss mån hos allmänheten, på att förändringarna i lagstiftningen skulle medföra att det blev lättare att bevilja dispenser än vad som sedan visat sig.
Vägledning, informationsträffar och dialog mellan kommun och länsstyrelse lyfts av kommunerna fram som viktiga positiva faktorer i deras arbete med dispensgivning. Vissa kommuner pekar dock på otydlig eller otillräcklig väg ledning som en negativ faktor. Även länsstyrelsen pekar på tydlig vägledning från centrala myndigheter som den viktigaste faktorn för en likvärdig tillämp ning av strandskyddsbestämmelserna. Utvärderingen visar också att samverkan mellan länsstyrelserna är begränsad vad gäller den egna dispensgivningen men även inom gransknings och prövningsarbetet.
Majoriteten av kommunerna upplever att kompetens och samverkan är en intern styrka i dispensgivningen. Bilden är dock inte entydig och utvärde ringen visar att det finns utvecklingsmöjligheter hos en del kommuner. Det gäller främst kompetens inom naturvårdsbedömningar. Bristfällig kompetens eller avsaknad av kompetens bedöms bero på bristande intern samverkan men även avsaknad av resurser kan vara en bidragande orsak. Vid avsaknad av resurser får nya tjänster och kompetensutveckling stå tillbaka. Därför är det viktigt att kommunerna arbetar med kompetensinventeringar, kompetensplaner och organisatoriskt lärande. Många kommuner tar också upp att politiska hänsynstaganden kan medföra en negativ påverkan på deras arbete gällande dispensgivning eller tillsyn av strandskyddet.
Hantering av strandskyddsfrågan
Utvärderingens resultat visar att kommunerna i liten utsträckning arbetar med olika informationskanaler i syfte att sprida information och rådgivning till allmänhet och verksamhetsutövare om vad som gäller i strandskyddade områden. I den mån kommunen arbetar med information så är det hemsidan som dominerar. Hemsidan kan betraktas som en informationskanal där all mänheten själva aktivt måste söka information. Kommunerna bör överväga att använda sig av flera informationskanaler för att nå så stor del av allmän heten som möjligt.
De flesta kommuner tycks i liten utsträckning arbeta med tillsyn av strand skyddsfrågor, vilket är oroväckande eftersom tillsynen är central för att bevara strändernas värde för friluftsliv och biologisk mångfald. Eventuella brister i tillsyn kan delvis förklaras av bristande resurser vilket i sin tur kan förklaras av politiska prioriteringar.
En stor majoritet av kommunerna anger att de tar stor hänsyn till växt och djurlivets livsvillkor i sin dispensgivning. Detta gäller i ännu högre grad hänsynen till allemansrättslig tillgång. Länsstyrelsens bedömning skiljer sig något från kommunernas eftersom hälften av länsstyrelserna i utvärderingen
anger att kommunerna inte tar tillräcklig hänsyn. Ett vanligt skäl till att läns styrelserna vid sin prövning upphäver kommunens dispensbeslut är att, enligt länsstyrelsens bedömning, särskilda skäl saknas, behöver förtydligas eller har tolkats felaktigt.
Utvärderingens datainsamling har möjliggjort att dela in materialet i olika delmängder, bland annat utifrån befolkningstäthet, geografiska indelningar samt om kommunen är belägen vid en kust eller i inlandet. Det har dock varit svårt att hitta tydliga och genomgående skillnader i kommunernas hantering utifrån dessa variabler. Några särdrag kan dock urskiljas. Det ser ut som att våra tre storstäder arbetar mindre med information om och tillsyn av strand skyddsfrågor jämfört med genomsnittkommunen. Materialet visar också att det i genomsnitt görs dubbelt så många anmälningar om överträdelser i kust kommunerna jämfört med inlandskommunerna. Vidare tycks det vara vanli gare i Norrland än i övriga landet att ansökningar om dispens avstyrs innan en formell ansökan lämnats in. I Norrland är också andelen enskilda som överklagar en avslagen dispensansökan lägre än i övriga landet.
När det gäller strandskyddets syften finns en tendens i materialet att hän synen till den allemansrättsliga tillgången till strandområden är som störst i de riktigt tätbefolkade kommunerna. De tre storstäderna bedömer att de tar mycket stor hänsyn till växt och djurlivets intressen. Storstäderna ger också högst värden på frågan om regeln om fri passage är tillämpbar – detta till sammans med de mest glesbefolkade kommunerna i landet.
Summary
The Environmental Code makes it clear that the aim of shoreline protection is to provide longterm safeguards for access to shore areas under the Right of Public Access and to preserve good living conditions for animal and plant life on land and in the water. The socalled shoreline protection zone normally extends 100 metres out into the water (including the submerged environment as well) and 100 metres up on land, measured from the edge of the shore. The regulations generally apply equally throughout the country, regardless of buildings, the scope of lakes and waterways or habitat types, biotopes and species present in the area.
In 2009 and 2010 the shoreline protection rules were changed. Among other things, the municipality was granted formal responsibility for most of the exemptions considered, and the task of monitoring and when neces sary reviewing the decision of municipalities was moved from the Swedish Environmental Protection Agency (SEPA) to the county administrative board. Reasons for invalidating or granting exemption from shoreline protection also were clarified. At the same time, the municipality was given the opportunity to indicate in the master plan areas located close to the shore where rural devel opment might be cited as a reason for exemption. However, the latter does not apply to coastal areas that are highly exploited or close to population centres.
The government has commissioned SEPA and the National Board of Housing, Building and Planning to jointly conduct an evaluation and review of the application and outcomes of the new regulations for shoreline protec tion that went into effect in 2009 and 2010, and when necessary to suggest changes. Also included in the government assignment is a report on the licens ing authorities’ application of chap. 7 § 13 of the Environmental Code, which formulates the aim of shoreline protection.
The aim of the evaluation, which is presented in this report, is to provide a basis for the SEPA unit for government commissions and referrals to render the account commissioned by the government. The evaluation is based on questionnaire surveys directed to selected municipalities and to all county administrative boards. The municipalities were asked about their capacity to work on granting exemptions, the clarity of legislation and how they handle shoreline protection issues in the practical aspects of disseminating infor mation, inspection and exemptions. The county administrative boards were asked about their capacity to monitor and scrutinise the municipali ties’ exemption decisions, about the clarity of legislation and about supervi sion and guidelines. The goal of the evaluation is a report that casts light on the municipalities’ and country administrative boards’ experiences and work with the Environmental Code’s shoreline protection rules after the changes in the laws carried out in 2009 and 2010.
Legislation and conditions
The evaluation indicates that the majority of the municipalities and county administrative boards believe the legislation has become more explicit after the changes. However, they continue to point to a number of problem areas. Those brought out include lack of clarity in interpretation and application regarding several of the special exemption reasons that now are specified in the Environmental Code. Several county administrative boards also bring up the expectations that exist at the political level, and to some extent also among the public, that the changes in legislation would make it easier to grant exemptions than what has since been the case.
Guidance, informative meetings and dialogue between the municipality and county administrative board have been cited by the municipalities as important positive factors in their work on granting exemptions. Some municipalities point to unclear and inadequate guidance as a negative factor, however. The county administrative boards also cite clear guidance from central authorities as the most important factor for an equitable application of shoreline protection regulations. The evaluation also shows that collabo ration among county administrative boards is limited with respect to their own granting of exemptions, but also within monitoring and review work.
The majority of the municipalities perceive that competence and collabo ration are an internal strength in granting exemptions. However, the situation is not unambiguous, and the evaluation shows that there are opportunities for development among some municipalities. It is primarily a matter of com petence within nature conservation assessments. The cause of imperfect competence or lack of competence is believed to stem from a lack of internal col laboration, but a lack of resources also can be a contributing reason. When resources are lacking, new services and human resource development have to be sacrificed. Therefore, it is important for the municipalities to work on competence inven tories, competence plans and organisational learning. Many municipalities also mention that political considerations can have a negative impact on their work in granting exemptions or inspection of shoreline protection.
Handling shoreline protection issues
Results of the evaluation indicate that to a small extent the municipalities work with various information channels with the aim of spreading informa tion and advice to the public and operators about the object of shoreline protection. To the extent that the municipality works with information, the home page is the predominant medium. The home page can be regarded as an information channel through which members of the public must actively look for information themselves. The municipalities should consider making use of several information channels in order to reach as large a share of the public as possible.
Most municipalities seem to work on inspection of shoreline protection issues to a limited extent, which is disquieting because inspection is at the core of protecting the value of shorelines for outdoor life and biodiversity. If inspec tion is lacking, that can be partly explained by inadequate resources, which in turn can be explained by political priorities.
A large majority of the municipalities state that in granting exemptions they take the living conditions of plant and animal life into consideration to a great extent. This applies to an even greater degree to consideration for the Right of Public Access. The county administrative boards’ assessment differs somewhat from that of the municipalities since half of the county administra tive boards in the survey state that the municipalities do not take these factors into consideration enough. When county administrative boards scrutinise exemption decisions by municipalities, a common reason for reversing them is that, in the view of the county administrative board, a special reason for the exemption is lacking, the need must be clarified or there has been a faulty interpretation.
The evaluation’s data collection has made it possible to divide the mate rial into various subsets, including ones based on population density, geo graphic divisions and whether the municipality is located by a coast or inland. However, based on these variables, it has been difficult to discern clear and consistent differences in the municipalities’ handling of matters. Some clear distinctions can be perceived, however. It looks as if our three metropolitan areas work less with information about and inspection of shoreline protection issues than the average municipality. The material also shows that on average there are twice as many reports of violations in coastal municipalities as in inland municipalities. Further, it seems to be more common in Norrland than in the rest of the country for those seeking exemptions to be warded off before submitting a formal application. In Norrland the share of individuals who appeal a rejected application for exemption also is smaller than in the rest of the country.
When it comes to the aim of shoreline protection, there is a tendency in the material for concern over the Right of Public Access to shore areas to be greatest in the really heavily populated municipalities. In the opinion of the three metropolitan areas, they take the interests of plants and wildlife into consideration to a very great extent. The major cities also place a high value on the question of whether the rule about free passage is applicable – and in this they are joined by the most sparsely populated municipalities in the country.
Inledning
I december 2012 beslutade regeringen att gemensamt uppdra till Naturvårds verket och Boverket att göra en utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av det nya regelverk för strandskydd som trädde i kraft 2009 och 2010. I regeringsbeslutet angavs att uppdraget särskilt skulle innefatta en redovis ning av tillståndsmyndigheternas tillämpning av 7 kap. 13 § i miljöbalken. Därutöver består regeringsuppdraget av att analysera och besvara ett antal frågeställningar samt att vid behov föreslå författningsändringar. Denna utvär dering utgör en delleverans i detta regeringsuppdrag. Regeringsuppdraget redovisas till regeringen sommaren 2013.
Bakgrund
Stränder har många olika värden och funktioner, ur ett ekonomiskt, ekolo giskt, socialt och kulturellt perspektiv. Den öppna landskapsbilden, natur och kulturmiljön samt möjligheten till många olika slags aktiviteter bidrar till strändernas stora upplevelsevärden, både på landsbygden och i tätorter. Den strandnära zonen är särskilt värdefull för djur och växter, eftersom över gången mellan land och vatten ger förutsättningar för en mångfald olika livs miljöer och funktioner. Strandområden är mycket artrika och fungerar också som skydd och som passager i landskapet. Stränderna är viktiga inte minst för besöksnäringen. Även när det gäller boende är närhet till vatten en stark attrak tionskraft. Attraktiva boendemiljöer kan i sin tur påverka näringslivets och företagens lokalisering.1
Landsbygdens värde som attraktiv miljö för boende har ökat, vilket visas genom befolkningsökningen i den tätortsnära landsbygden. Förbättrade kom munikationer har möjliggjort ett ökat geografiskt avstånd mellan boende och arbete. Bostadsvalet kan därmed grunda sig på andra värden än närheten till arbetsplatsen. Boendet har också förändrats genom att många människor inte längre bor på en plats hela året. Det är vanligt att tätorts och stadsmänniskor flyttar ut på landet eller till skärgården under delar av året. Sammantaget sker en utveckling där användningen av landsbygdens möjligheter successivt förändras och där närvaron på landsbygden i form av deltidsboende, turism m.m. tillsammans med en befolkningsökning i den tätortsnära landsbygden som väger upp den gängse bilden av befolkningsutvecklingen även i våra gles bygdskommuner.2
Strandskyddet kom till på 1950talet för att förhindra en överexploatering av stränderna och bevara allmänhetens tillgång till stränder och vatten för fri luftsliv. Det utvidgades 1994 till att också skydda stränderna på grund av deras
stora betydelse för den biologiska mångfalden. Strandskyddsbestämmelserna gäller lika i hela landet, oavsett hur tät eller glesbebyggt området är, hur gott det är om sjöar och vattendrag eller vilka naturtyper, biotoper eller arter som finns i området. Strandskyddszonen omfattar både land och vatten, inklusive undervattensmiljön. Den utgår från strandkanten och sträcker sig vanligtvis 100 meter upp på land och 100 meter ut i vattnet. Länsstyrelsen kan utvidga zonen upp till 300 meter, om det behövs för att säkerställa strandskyddets syfte.3
I miljöbalkens 7 kap. 13 § fastslås att strandskyddet syftar till att långsik tigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur och växtlivet på land och i vatten. Under 2009 och 2010 trädde nya bestämmelser om strandskydd i kraft. I Naturvårdsverkets och Boverkets gemensamma handbok anges att de viktigaste nyheterna i strandskyddet är att:4
• Strandskyddet har stärkts genom att skälen för att ge dispens från eller upphäva strandskyddet i detaljplan har preciserats och att högexploaterade tätorts och kustområden undantas från möjlig heten till landsbygdsutveckling i strandnära lägen.
• Kommunerna får huvudansvaret för att besluta om dispenser och upphävande av strandskyddet i detaljplaner.
• Kommunerna ska i översiktsplanen ange områden för landsbygds utveckling i strandnära lägen där det vid dispensprövning eller upp hävande får beaktas som ett särskilt skäl om åtgärden bidrar till att långsiktigt främja utvecklingen på landsbygden. I sådana områden ska en och tvåbostadshus vid dispensprövning placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus.
• Vid varje beslut om dispens eller upphävande av strandskyddet ska en fri passage lämnas för allmänheten och för att goda livsvillkor för djur och växtliv ska bevaras.
• Strandskyddet återinträder automatiskt när en detaljplan upphävs eller ändras.
• Länsstyrelsen ska bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och vid behov pröva kommunala beslut om upphävan den och dispenser.
Ändringarna av reglerna syftade bland annat till att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god tillgång till stränder. Detta skulle ske genom att inom i översiktsplaner utpekade områden, tillåta vissa lättnader i strands kyddet, att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet samt att effektivisera prövningen genom en samordning av miljöbalken och plan och bygglagen.5
3 Naturvårdsverket, Strandskydd, hämtad från www 2013-05-30, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-
i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Naturvard/Skydd-av-natur/Strandskydd/
4 Naturvårdsverket och Boverket (2012) Strandskydd – En vägledning för planering och prövning, s. 10. 5 Prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden.
Flera av de nationella miljömålen har kopplingar till stränder och strandskyd det. Det gäller framför allt Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt Levande kust och skärgård, Ett rikt växt och djurliv, God bebyggd miljö samt Ingen övergödning.6 I den senaste fördjupade utvärderingen av miljö målen
sägs att miljöbalkens strandskyddsbestämmelser är ett viktigt styrmedel för att bevara biologisk mångfald. Där framgår även att strandskyddet har stor bety delse för friluftslivet genom att förhindra exploatering och långsiktigt trygga förutsättningarna för tillgång till strandområden enligt allemansrätten.7
I samma rapport konstateras att friluftslivets intressen och organisationer är en relativt stark aktör när det gäller bevarande, skydd och restaurering av sjöar och vattendrag. Det sägs också att större hänsyn behöver tas till frilufts livets intressen vid exploatering av stränder, sjöar och vattendrag samt att strandskyddet särskilt kan behöva uppmärksammas i tätortsnära områden och attraktiva naturområden. Vidare behöver såväl tillgängligheten till, som tillståndet i miljöerna bevaras. Risken finns att en förtätning av bebyggelsen i tätortsområden leder till att utbudet av attraktiva friluftsområden successivt minskar.8 Tilläggas kan att en mätning av allmänhetens attityder till allemans
rätten och eventuella förändringar i denna visar att allmänheten anser att allemansrätten är viktig att försvara.9
Syfte och mål för utvärderingen
Regeringen har gett Naturvårdsverket och Boverket i uppdrag att gemensamt göra en utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av det nya regelverk för strandskydd som trädde i kraft 2009 och 2010, samt vid behov föreslå ändringar. I regeringsuppdraget ingår också att redovisa tillståndsmyndig heternas tillämpning av 7 kap. 13 § miljöbalken.10
Utvärderingsrapporten syftar till att vara ett underlag till Naturvårds verkets Enhet för regeringsuppdrag och remisser i redovisningen av regerings uppdraget.
Målet med utvärderingen är en rapport som belyser kommunernas och länsstyrelsernas erfarenheter och arbete med miljöbalkens strandskyddsregler efter de förändringar i lagstiftningen som genomfördes under 2009 och 2010.
Regeringsuppdraget är omfattande och består av ett antal olika ana lyser och datainsamlingar som utförs av Naturvårdsverket och Boverket samt upphandlade konsulter. Denna utvärdering har som mål att, utifrån Naturvårdsverkets ansvarsområden, fungera som ”paraply” i uppdraget och sätta in övriga detaljanalyser (ex. granskning av faktiska dispensbeslut etc.)
6 Naturvårdsverket och Boverket (2012). Strandskydd – En vägledning för planering och prövning, s. 8. 7 Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. Rapport 6500,
i ett sammanhang. Genom att ställa frågor om arbetsprocesser, förutsättningar och om hur regelförändringarna upplevs av de som arbetar med dem bör vi kunna ge en kvalitativ bild som kan fungera som ett bra komplement/stöd till övriga analyser. I regeringens beslut om detta uppdrag betonas att redovis ningen ska synliggöra eventuella skillnader i tillämpning över landet. Denna utvärdering har ambitionen att bidra till detta.
Utvärderingens mål är undersöka och bidra till att besvara följande huvudfrågor:
1. Hur ser kommunernas förutsättningar att arbeta med dispensgivning ut och varför ser det ut som det gör?
2. Hur beaktas syftet med strandskyddet utifrån allemansrättslig tillgång och bevarandet av goda livsvillkor för djur och växtliv?
3. Har syftet med ändringarna av strandskyddsreglerna uppnåtts och vilka är de bakomliggande faktorerna till detta?
Utvärderingens utgångspunkter
Figur 1 nedan illustrerar med en programteoretisk ansats hur vi tänker oss att arbetet med strandskyddsfrågorna kan beskrivas ur kommunens perspektiv. När det gäller dispensgivningen ligger utvärderingens hela fokus på kommu nen även om länsstyrelsen fortsatt har ansvar för dispensgivning inom vissa områden.11 Den övergripande kontexten till strandskyddsarbetet har vi valt att
kalla kommunens utvecklingsbehov. Kommunens förutsättningar för arbetet med strandskyddsdispenser behandlas i termer av interna och externa faktorer som påverkar arbetet positivt respektive negativt. Gällande lagstiftning, fram för allt miljöbalken, kan dyka upp bland externa faktorer, men behandlas även separat i modellen som en grundläggande förutsättning för kommunens arbete. Hur kommunen faktiskt arbetar med strandskyddsbestämmelserna redovisas i blocket hantering. Effekter på kort och lång sikt presenteras i blocken Tillstånd respektive Strategisk utgång.
roller och ansvar
Även om kommunen numera har huvudansvaret för dispensgivningen och är huvudfokus för denna utvärdering spelar andra myndigheter fortfarande viktiga roller. På den regionala nivån har länsstyrelsen ansvaret för att kom munernas dispensbeslut granskas och vid behov överprövas. Den rollen har övertagits från Naturvårdsverket. Länsstyrelsen har även ett tillsynsvägledande ansvar gentemot kommunerna när det gäller tillsyn över strandskyddsområden. På central nivå är Naturvårdsverket tillsynsvägledande myndighet. Boverkets
11 Länsstyrelsen har fortsatt ansvar för dispensgivning om området är skyddat som nationalpark,
natur-reservat, kulturnatur-reservat, naturvårdsområde, naturminne, biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområde, Natura 2000 eller landskapsbildsskydd.
ansvar är att vägleda länsstyrelser och kommuner i deras arbete med att till lämpa det nya regelverket i de delar som rör planprocesen, och då i första hand översiktsplanering.
När myndigheters roller och ansvarsuppgifter förändras skapas lätt en övergångsperiod när tolkning och tillämpning av bestämmelser sätts i gung ning. Om förändringen dessutom innebär en decentralisering där en central myndighets ansvar flyttas ned på ett antal myndigheter på regional nivå kan lätt tolkning och tillämpning av regler upplevas ojämn, åtminstone under en övergångsperiod. Ett sätt att motverka detta kan vara en ökad samverkan inom och mellan myndigheter.
I samverkansteori kan några kritiska faktorer för en lyckad samverkan identifieras såsom; klar och tydlig ledning, klart uttalade mål, vilja till samver kan, tillräckliga resurser samt att hindrande skillnader i synsätt, organisation och regelverk identifieras och hanteras.12
Kommunens utvecklin
gs
be
ho
v
Kommunens förutsättningar Hantering Tillstånd Strategisk utgång
Externa faktorer Interna faktorer Positiva Positiva Negativa Negativa Information Dispens-hantering Tillsyn Alleman--s rättslig tillgång till stränder Bevarande av växt-och djurliv Lagstiftning Exploatering av stränder Bevarande av stränder
Figur 1. Programteori ur kommunens perspektiv som visar de underliggande faktorer som påverkar möjlig utveckling för strandskyddsområden.
Genomförande
I detta avsnitt beskrivs genomförandet av utvärderingen. Det inkluderar bland annat en genomgång av förankringsprocesser, förstudier, datainsamling och bortfallsanalyser.
Förankringsprocess
Denna utvärdering är en del i ett större regeringsuppdrag om de nya strand skyddsbestämmelserna 2009/2010 där Naturvårdsverket tillsammans med Boverket har ett gemensamt ansvar för att genomföra uppdraget. I utvär deringens genomförande har det därmed ingått att samverka med Boverket samt att ha en dialog med Sveriges kommuner och landsting (SKL) gällande data insamlingen. Inom ramen för utvärderingen har Naturvårdsverket och Boverket utöver syftet med utvärderingen samverkat främst genom en gemensam datainsamling för att på så vis försöka begränsa belastningen på kommunen. Det har medfört en samordning av urval, frågeunderlag, bakgrundsvariabler samt deadlines, se tabell 1. Utvärderingens genomförande har även förankrats internt inom Naturvårdsverket. För att kvalitetssäkra utvärderingen har det skett en dialog med en av Naturvårdsverkets jurister inför utformningen av mätinstrument, men även med sakkunniga inom Naturvårdsverket.
tabell 1. Förankringsprocess med berörda parter gällande utvärderingens genomförande utvärderingens aktivitet Förankringsparter
Utvärderingens syfte Projektledare för Naturvårdsverket Projektledare för Boverket
Datainsamlingens urval av deltagare
(kommunen) Projektledare för Naturvårdsverket Projektledare för Boverket Sveriges Kommuner och Landsting Datainsamlingens bakgrundsvariabler
(kommunen) Projektledare för Naturvårdsverket Projektledare för Boverket Datainsamlingens frågeunderlag (kommunen) Projektledare för Naturvårdsverket
Jurist vid Naturvårdsverket Sakkunniga inom Naturvårdsverket Projektledare för Boverket Sveriges Kommuner och Landsting
Förstudie
I förstudien ingår litteraturstudier av lagstiftning, handböcker och rapporter för att få en fördjupad kunskap i sakfrågan. Utöver det så har en intervju genomförts med en kommun där syftet har varit att ställa frågor om deras erfarenheter gällande arbetet med strandskyddsfrågor. Utrymmet för förstudier har varit begränsat. Den samlade kunskapsinhämtningen har legat till grund för utformningen av frågeunderlag.
enkät till kommuner
Datainsamlingen har koncentrerats till att bestå av en enkätundersökning till kommunerna och i kompletterande syfte till länsstyrelserna. Enkät undersökning valdes som ett lämpligt mätinstrument då det ingår i regerings beslutet att titta på regionala skillnader i tillämpning och utfall av strandskyddsbestämmel serna. Av den anledningen skickades en enkät ut till 117 kommuner i Sverige. Totalt 89 kommuner avslutade enkäten som skickades ut via ett webbaserat verktyg. Detta motsvarar en svarsfrekvens på 76 procent. Ytterligare ett antal kommuner påbörjade enkäten utan att avsluta. Samtliga svar har beaktats och de frågor som fått flest svar har uppgått till 91 kommuner.
Enkätresultatet kompletterades med bakgrundsvariabler som gjort det möjligt att granska materialet utifrån olika geografiska och demografiska perspektiv. Syftet med detta var att, i enlighet med regeringsbeslutet, söka identifiera geografiska skillnader över landet. Inga genomgående, signifikanta särdrag har dock identifierats. När vi funnit skillnader i enstaka frågor har detta omnämnts i anslutande text i resultatredovisningen.
Enkäten utformades och skickades ut gemensamt med Boverket. Respek tive myndighet ansvarade för olika delar i enkätundersökningen och för redo visningen och analysen av sina frågor. För att effektivisera enkäten försökte respektive myndighet begränsa antalet frågor utan att för den delen förlora tillgång till viktig information. Naturvårdsverkets del behandlade bland annat frågor om kommunens arbete med information om strandskyddade områden till kommuninvånare, anmälningar som berör överträdelser av strandskydds bestämmelserna, tillsyn och tillsynsvägledning, dispensgivning, lagstiftning och slutligen kommunens förutsättningar att arbeta med strandskyddsfrågor. Boverket har huvudansvaret för landsbygdsutveckling inom strandnära områden (LIS). Naturvårdsverkets del av enkätfrågorna redovisas i sin helhet i bilaga 3.
ENHET/AVDELNING SOM BESVARAT ENKÄTEN
De svarande har getts möjligheten att, inom såväl kommun som länsstyrelse, samordna sig internt gällande enkätsvaren. Det vill säga, det har varit utförbart för olika personer att tillsammans besvara enkäten innan den avslutats för att på så vis förankra svaren på chefsnivå men även mellan andra berörda parter inom myndigheten. De svarande inom respektive myndighet har ombetts ange befattning och enhet/avdelning som de tillhör. Det går dock inte att redovisa en tydlig bild av vilka som har besvarat enkäten då många av de kommun anställda inte har besvarat frågan om befattning respektive enhet/avdelning. Därför får resultatet tolkas med en viss försiktighet. Av de som har besvarat frågan så framgår det att det är något fler kommuner som har med respon denter från såväl bygg som miljökontoret än kommuner som enbart har med respondenter från en enhet. Av de kommuner som enbart har haft represen tanter från bygg respektive miljösidan så är det något fler representanter från byggkontoret än miljökontoret. När det gäller befattning så uppges främst, i
fallande ordning, stadsarkitekt/planarkitekt, miljöinspektör, bygglovsingenjör, miljö och byggchef, kommunekolog/biolog, bygglovschef och miljöchef. Resultaten kan dock inte säga något om hur den interna samverkansprocessen har sett ut.
URVAL OCH BORTFALL
Kommunerna i enkätundersökningen plockades ut genom stratifierat slump mässigt urval. Utgångspunkten är geografisk utifrån landsdelarna Norrland, Svealand, Götaland (där Gävleborg hänförts till Norrland men inte Dalarna). Vidare har hänsyn tagits till om kommunen är kust eller inlandskommun eller belägen i anslutning till någon av de stora sjöar som valts ut genom Boverkets försorg.13 Om kommunen har kuststräcka räknas den som kust
kommun även om den också angränsar till större sjö. Har den angränsning till någon av sjöarna men inte till kust kategoriseras den som större sjökommun. Har den ingetdera klassificeras den som inlandskommun. Urvalet är gjort så att 40 procent av antalet kommuner i varje landsdel plockats ut. Urvalet inom varje landsdel har varit proportionellt efter hur många kommuner som klassi ficerats som kust, inlands respektive ”större sjö”kommun inom respektive landsdel. Inom dessa förutsättningar har slumpen styrt vilka kommuner som valts. I förväg bestämdes också att om någon av de tre storstadskommunerna inte kom med i urvalet skulle den eller de läggas till. På detta sätt tillkom en kommun och det totala antalet som valdes ut blev 117 kommuner. Urvalets har bedömts spegla olika kommuntyper på ett tillfredsställande sätt. För en utförlig urvalsanalys se bilaga 1.
Svarsprocenten i kommunenkäten, 76 procent, bedöms som relativt till fredsställande. Dock har en enklare bortfallsanalys genomförts. Denna visar att bortfallet kan betraktas som tillräckligt spritt över olika typer av kommu ner för att resultatet i den meningen kan anses representativt för kommunerna som grupp. För en utförlig bortfallsanalys se bilaga 1.
uppföljning av kommunens enkätsvar
För att få en djupare bild och större förståelse för kommunernas enkätsvar genomfördes en mindre uppföljning av de svarande som utmärkt sig i sitt arbete med strandskyddsfrågor. Urvalet bestod av fyra kommuner som ombads att besvara några fördjupningsfrågor som ställdes via epost. Av dessa till frågade kommuner var det två stycken som hade möjlighet att besvara ytter ligare frågor.
13 De utvalda sjöarna är Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön, Siljan, Orsasjön samt Oresjön
enkät till länsstyrelser
För att få kompletterande underlag om de nya strandskyddsbestämmelserna 2009/2010 så genomförde Naturvårdsverket även en enkätundersökning på landets 21 länsstyrelser. Denna enkät var mindre till sin omfattning och utfor mad för att komplettera den enkätundersökning som gick ut till kommunerna. Enkätundersökningen behandlade bland annat länsstyrelsens förutsättningar för granskning och prövning av kommunens dispensbeslut, lagstiftningen, samverkan, tillsyn och tillsynsvägledning med mera. Totalt avslutade 15 av länsstyrelserna enkäten, motsvarande en svarsfrekvens på 71 procent. Resultaten från enkäten redovisas från sidan 24 och framåt.
Avgränsningar
Strandskyddet berör och intresserar stora grupper av invånare i Sverige, bland andra fastighetsägare och den frilufts och naturintresserade allmän heten. Denna utvärdering avgränsar sig dock till kommunernas och länsstyrel sernas arbete med strandskyddsfrågor med utgångspunkt i Naturvårdsverkets ansvarsområden. Som tidigare utförligt omnämnts ingår denna utvärdering i ett regeringsuppdrag tillsammans med ett stort antal andra analyser. De frågor som ställts har identifierats med avsikt att belysa delar av regeringsuppdraget som inte överlappar andra analyser samt Boverkets ansvarsområden.
Kommunens arbete med
strandskyddsfrågor
I detta kapitel redovisas resultaten från den enkät som belyser ett nittiotal kommuners arbete med strandskyddet. Den programteori som framförs i inledningskapitlet (se figur 1, sidan 19) ligger till grund för dispositionen för hur resultaten redovisas.
Kommunens förutsättningar att arbeta med
dispensärenden
Under denna rubrik presenteras kommunens förutsättningar att arbeta med handläggning av dispensärenden (ej LISärenden) utifrån interna styrkor och svagheter samt utifrån externa hot och möjligheter. Frågorna har ställts som fritextfrågor och tagit inspiration från den indelning som görs i en så kallad SWOTanalys.14
interna faktorer med positiv påverkan
Kommunerna har fått ange vilka deras interna styrkor och svagheter är i arbetet med dispensärenden, det vill säga vilka interna faktorer som påverkar kommunens förutsättningar för handläggning av dispensärenden positivt respektive negativt.
Många kommuner upplever främst den interna kompetensen som en intern styrka. Den kompetens som kommunerna främst lyfter fram är ekolo gisk kompetens, biologisk kompetens, naturvårdskompetens och miljöjuridisk kompetens. Enstaka kommuner nämner även stadsarkitektkompetens. Utöver det så nämner en del kommuner kopplingen mellan kompetens och resurser: ”…kompetensen på såväl bygglovsenheten som på miljöenheten har blivit
bättre genom nyanställningar respektive utbildning.” Kompetens har även
betydelse för kommunens mod att utföra tillsyn: ”två tjänster med titeln
till-synshandläggare som har hand om tillsynen enligt plan- och bygglagen och miljöbalken och som handlägger strandskyddsdispenser tillsattes 2011 vilket inneburit en kompetenshöjning av beslut och modet att utföra tillsyn.”
Kompetens är också många gånger kopplat till samverkan, där olika kom petenser kan tas till vara då exempelvis kommunekolog och planarkitekt/kom munarkitekt handlägger dispensärenden gemensamt. Samverkan är en annan återkommande faktor som en del kommuner nämner som en intern styrka.
14 SWOT-analys är ett planeringsverktyg som används för att analysera den interna och externa miljön
kring ett företag eller en organisation. Förkortningen SWOT står för styrkor, svagheter, möjligheter och hot. Vi har i utvärderingen valt att använda begreppen positiva eller negativa interna och externa faktorer.
Andra kommuner anser däremot att hänsyn till naturmiljön blir mer självklar om strandskyddsärenden ligger hos miljöenheten eftersom strandskyddet hör hemma i miljöbalken: ”Ansvaret för strandskyddsärenden har flyttat över från
bygglovsenheten till miljöenheten, vilket inneburit att hänsyn till naturmiljön blivit mer självklar.” En annan kommun är inne på samma linje: ”Prövningen handläggs av miljökontoret och blir därför en fristående bedömning och inte en del av en bygglovshandläggning. Handläggarna har naturvårdskompetens vilket i normalfallet bygglovshandläggare inte har.”
Betydelsen av beslutsunderlag är något som kommunerna lyfter fram som positiva faktorer av betydelse för strandskyddsfrågor. Det handlar i det här fallet främst om lokalkännedom, exempelvis geografi och förhållanden vid sjöar och vattendrag.
Betydelsen av politiskt stöd är också något som lyfts fram av några kom muner. En kommun uttrycker ”viljan bland politiker att skydda opåverkade
stränder”.
Men det finns även kommuner som upplever att det inte finns någon intern faktor som har påverkat arbetet med strandskyddet positivt. En kommun uttrycker sig på följande sätt: ”Samma personal ska nu handlägga både
strandskyddsärenden och tillsyn samtidigt som man ska hantera en byrå-kratisk och ej fullt genomtänkt ny plan- och bygglag.”
Kommunerna har uppgivit fler faktorer som har positiv betydelse för arbetet med strandskyddet. Dessa redovisas i sin helhet i tabell 2.
tabell 2. interna faktorer som positivt påverkat kommunens förutsättningar att arbeta med handläggning av dispensärenden. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
Kompetens/samverkan (54)
Kompetens (35)
Kompetens inom ex. miljöjuridik, fysisk planering och naturvårdsfrågor (29) Prövning handläggs av miljökontoret (naturvårdskompetens) (3)
Kompetensutveckling (2)
Överblick över flera ämnesområden (1) Samverkan (19)
Samverkan internt inom förvaltningen ex. miljökontor/stadsbyggnadsförvaltning (18) Gemensamma utbildningsdagar med flera kommuner (1)
Beslutsunderlag (20)
Förhållanden (8)
Lokal kännedom, ex. geografi och förhållanden vid sjöar och vattendrag (5) Väl dokumenterade förhållanden (1)
Kunskapsunderlag (1)
Inblick i hur närområden utnyttjas av allmänheten (1) Planer och mallar (7)
Mall för ansökan, ansökningsblankett med tydliga anvisningar (2) Översiktsplan (1)
Tillgång till alla planer (1) Reviderat naturvårdsprogram (1) Mallar för egen bedömning (1)
Gemensamma bedömningsgrunder för länet (1) databaser (5)
Bra kartmaterial (2) Vegetationsdatabasen (1) Bra GIS kartor, (1)
Tillgång till Infosoc och rättsnätet (1) Politiskt intresse (5)
Politiskt intresse/nämnden stöder (3)
Nämnden är positiv till strandskyddsdispenser (1) Viljan att skydda opåverkade stränder (1) resurser (4)
Resurser, ex. avsatt tid, nya tjänster, samverkan (4) övrigt (6)
Bra personal (2) Korta beslutsvägar (2)
Kontakter och möten med sökande (1) Besök på plats med nämndens utskott (1)
interna faktorer med negativ påverkan
De interna faktorer som påverkar arbetet med strandskyddsfrågor negativt är enligt kommunerna främst avsaknad av kompetens, bristande resurser och politiska hänsynstaganden. Se tabell 3.
När det gäller avsaknad av kompetens är detta något som kan vara kopp lat till såväl resurser ”liten kommun små resurser, till exempel ingen
kommun-ekolog” som till pensionsavgångar. Några enstaka kommuner nämner
bristande kunskapsunderlag avseende naturvärde (inventeringar) och dåligt kartunderlag.
Avseende resurser är det en generell resursbrist som nämns, men bland annat saknas resurser för tillsyn. En kommun menar att arbetet med strand skydd och tillsyn har lagts ovanpå allt annat arbete som kommunekologen hade innan.
Det politiska intresset för strandskyddsdispenser nämns av ett flertal kom muner och avspeglas bland annat på följande sätt: ”Stort tryck från politiskt
håll om att vara generös med dispenser” och ”ärendena bereds på miljöavdel-ningen, men besluten tas av kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen kan ta ett annat beslut än det som föreslås enligt författning och handbok.” En annan
kommun är inne på politikernas inverkan på huruvida det bedrivs tillsyn av strandskyddsärenden:
”Efter lagändringen fick kommunerna inte bara överta hantering av dis-penser utan även ansvara för tillsynen av lagefterlevnaden. Man kan här spekulera i hur intresserade lokala politiker är av att vara aktiva i denna fråga. Ett problem är när byggnämnden hanterar dessa frågor så har de inte i PBL, som de normalt hanterar, någon skyldighet att ta fram en behovs-utredning eller tillsynsplan. Då man när det gäller strandskydd hanterar MB så har man dessa skyldigheter vilket man har missat att förstå. Det gör att det inte finns något direkt uppdrag från byggnämnden till tjänste-männen att bedriva någon tillsyn av strandskyddsärenden.”
tabell 3. interna faktorer som negativt påverkat kommunens förutsättningar att arbeta med handläggning av dispensärenden. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
Kompetens/samverkan (24)
Kompetens (17)
Kompetens saknas ex. inom juridik, ekologi, biologi, inför naturvårdsbedömningar, inom marina frågor (5)
Allmän bristfällig kunskap (4)
Kompetensförluster, ex. pensionsavgångar/generationsväxling (3) och personalomsättning (1) Få ärenden ger avsaknad av ex. kontinuitet, rutiner, erfarenhet (2)
Ung organisation – saknar kunskap och erfarenhet (2) Samverkan (7)
Ingen samverkan, ex. handläggare är ensam (2)
Gemensam miljö- och byggnadsnämnd (prövar också bygglovet) (2)
Kompetensen och erfarenheten i strandskyddsfrågor finns på två olika förvaltningar (1) Byggnadsnämnden är inte insatt i strandskyddsfrågor (1)
Uppdelning av dispenser när det gäller byggnation och grävning i mark mellan miljökontor och KS (1) resurser (22)
Bristande resurser, ex. ekonomiska resurser och personalinsatser (14) Bristande resurser till tillsyn (3)
En plan kostar ekonomiska resurser och personalinsatser (1).
En liten kommunförvaltning men kommunen är arealmässigt stor (1), långa avstånd (1) Låg prioritet (1), ingen prioriterad fråga i tillsynsplan (1)
Politiskt intresse (16)
Stort tryck politiskt att förverkliga åtgärderna (bristande insikt hos politiker om strandskyddslagstiftning) (2) Politiska viljan överensstämmer inte med lagstiftningen (2)
Politiska intressen, ex. politisk hänsyn (1) Kommunstyrelsen handlägger dispenser (1) Politisering av myndighetsbeslut (1)
Politiker vill ha en mer generös dispensgivning (1) Vidare tolkning av de särskilda skälen (1)
Politiska organisationer oförstående om behovet av planläggning (1)
Det finns inte ett direkt uppdrag från byggnämnden till tjänstemännen att bedriva någon tillsyn (1) Begränsad delegation från nämnden (1)
Politiker försöker påverka tjänsteman (1)
Ny nämnd med längre tidsåtgång för den demokratiska processen (1) Byggnadsnämnden är inte insatt i strandskyddsreglerna (1)
Besluten tas av kommunstyrelsen – KS kan ta annat beslut än det som föreslås enligt författning och handbok (1)
Beslutsunderlag (3)
Bristande kunskapsunderlag avseende naturvärden (inventeringar) (1) Detaljplan/översiktsplan (1)
Bristfälliga ansökningshandlingar (1) övrigt (4)
Lagstiftningen, rådvillighet till hur lagen fungerar: tillsynsärenden är besvärliga (1) Länsstyrelsens inställning (1)
Vid frågor om det behöver sökas dispens så kontaktas oftast länsstyrelsen istället för kommunen (1) Motstridiga intressen – svåra avvägningar (1)
externa faktorer med positiv påverkan
När det gäller externa faktorer som påverkar kommunens arbete med strand skyddsfrågor positivt så lyfts främst betydelsen av stöd från länsstyrelsen och Naturvårdsverket i form av vägledning såsom handboken, informationsträffar och utbildning etc. fram. Men några kommuner är även inne på betydelsen av övrigt beslutsunderlag i form av rättsdatabaser/rättsfall och bra ansöknings handlingar. ”Vi har fått flera möjligheter till utbildning via vår länsstyrelse.
Dessa har varit bra och har underlättat för handläggarna av strandskydds-ärenden. Även det faktum att det kommer en del domar som tydliggör tolk-ningen av strandskyddet underlättar.”
Ett fåtal kommuner lyfter betydelsen av samverkan med närliggande kommuner och nätverk via SKL och på nationell nivå. Slutligen så nämner några kommuner lagstiftningen som medfört överflyttning av överprövning från Naturvårdsverket till länsstyrelserna och att lagstiftningen har blivit mer tydlig. ”Länsstyrelsens överprövning gör att beslut i olika kommuner
(åtmins-tone i samma län) blir mer lika.”
En sammanställning av samtliga faktorer som nämns i svaren presenteras i tabell 4.
tabell 4. externa faktorer som positivt påverkat kommunens förutsättningar att arbeta med handläggning av dispensärenden. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
Vägledning (39)
infoträffar/utbildning (13) Länsstyrelsens vägledning (10)
Länsstyrelsens utbildning/informationsträffar (3) dialog (11)
Länsstyrelsens kontakt/kommunikation med kommunen gällande ex. dispensgrunder, tillsyn, gränsdragningar och råd (9)
Länsstyrelsens jurister kan tillfrågas (1) Länsstyrelsens inställning och förståelse (1) Handböcker (8)
Naturvårdsverkets/Boverkets handbok (6) Naturvårdsverket vägledning(2)
roll (5)
Länsstyrelserna ansvarar för överprövning (2) Länsstyrelsen har större tyngd i sina beslut (1)
Länsstyrelsens regionala anpassning av bestämmelser för strandskydd (1) Länsstyrelsen bör vara mer rådgivande än dömande (1)
Samsyn (2)
Samsyn mellan kommun och länsstyrelse (1) Samsyn mellan länsstyrelser (1)
Beslutsunderlag (8) Rättsdatabaser, rättsfall (5) Tydliga ansökningshandlingar (1) Länsstyrelsens webbkarta (1) Platsbesök inför beslut (1) Kompetens/samverkan (7)
Nätverk inom länet/kontakt med närliggande kommuner (3) Nätverk, via SKL och nationella (1)
Diskutera ärenden med externa kollegor (1) Tillgång till extern biologisk kompetens (1)
Bra kommunikation med andra myndigheter i ärenden (1) lagstiftning (6)
Tydlig lagstiftning/Miljöbalken/Särskilda skäl (6) övrigt (6)
Att man söker dispens i god tid/viljan att göra rätt (2) Positivt för allmänhet och djur- och växtliv (1) Information till allmänheten i olika mediala kanaler (1) Inga positiva faktorer (2)
externa faktorer med negativ påverkan
När det gäller externa faktorer som påverkar kommunens arbete med strand skyddsfrågor negativt så är det i fallande ordning lagstiftning, vägledning, politiskt intresse, resurser, beslutsunderlag och slutligen kompetens som lyfts fram som avgörande faktorer. När det gäller lagstiftningen är det främst
tolkning av strandskyddslagstiftningen. Det är bland annat de sex dispens skälen och små vattendrag som tas upp men även länsstyrelsens tolkning av begreppet väl avskilt. En kommun uttrycker följande: ”…befintlig tomt som
är belägen mellan strandlinje och den nya föreslagna tomten bedöms ej vara avskiljande på grund av strandlinjen projiceras snett mot den nya tomten i 45 graders vinkel och därigenom bedöms tillgängligheten utefter strandlinjen påverkas negativt.” Enstaka kommuner är även inne på att plan och bygg
lagen och strandskyddslagstiftningen hanterar ärenden på olika sätt gällande mindre bryggor, bygglovfria tillbyggnader och bygglovfria komplementbygg nader. En annan kommun upplever att det finns ett ointresse från åklagar myndigheten vid misstanke om brott. Andra enstaka kommuner kommer fram till att strandskyddslagstiftningen inte är anpassad för exempelvis en till ytan stor kommun med få invånare. Lagstiftningen behandlas mer utförligt under rubriken Kommunens syn på förändringarna i lagstiftningen (s. 34).
Utöver lagstiftningen så nämns återkommande vägledning av ett flertal kommuner. Det är främst länsstyrelsens vägledning som kan upplevas som otydlig och motstridig och som lyfts fram som en extern negativ faktor.
Det politiska intresset för strandskyddsfrågan är också något som en del kommuner ser som en extern faktor som negativt påverkar deras arbete med strandskyddsfrågor. Några enstaka kommuner menar att det skrivs debatt artiklar av politiker som innehåller felaktiga påståenden samt att flera politi ker vill ha en mer generös dispensgivning:
”Det förekommer en del debattartiklar från externa politiker och SKL som medvetet eller omedvetet sprider en del felaktiga påståenden. Om dessa läses av våra lokala politiker och om de uppfattar dessa artiklar som fakta kan det medföra en ansträngd situation mellan politiker och tjänste-män. Det kan alltså vara ett problem om tjänstemännen får information om strandskyddet från en källa och politikerna, som är de som tar själva beslutet, grundar det på information/desinformation från andra källor.”
De flesta synpunkter verkar dock främst gälla hur syftet med de nya regeländ ringarna har uppfattats: ”Stora förväntningar hos politiken och markägare om
lättnader inom strandskyddslagstiftningen.” En del kommuner är av den upp
fattningen att syftet med ändringen av strandskyddslagstiftningen var att det skulle innebära lättnader i strandskyddet. Enligt en del kommuner har detta inte blivit verklighet:
”Lagstiftningens skrivning om exakt vad som får beaktas som särskilda skäl har fått orimliga konsekvenser vid ansökan om åtgärder inom 100 m från små vattendrag. En GIS-analys, visar att det råder strandskydd på 25 procent av vår kommuns yta om man tar med allt som i teorin skulle kunna generera strandskydd. Orimligt! Att helt undanta de små
vatten-Så gjorde vi tidigare i vår kommun. Då kunde strandskyddet vid små vattendrag variera inom spannet 10-100m. Den öppning som LIS skulle innebära har uteblivit genom att förutsättningarna har begränsats så kraftigt vid tillämpningen.”
Resurser är också en faktor som nämns som en extern faktor som påverkar arbetet med strandskyddet negativt. Det finns ingen samlad bild utan det rör allt ifrån att varje ärende kräver mer handläggning och mer resurser till att många av de utbild ningar som erbjuds hålls i Stockholm vilket medför att det kostar mer och tar mer tid i anspråk för deltagare som kommer från andra landsdelar.
Utöver resurser så framhävs faktorer så som bristande underlag och bristande kompetens (se tabell 5).
tabell 5. externa faktorer som negativt påverkat kommunens förutsättningar att arbeta med handläggning av dispensärenden. Kategorierna redovisas i frekvensordning.
lagstiftning (19)
tolkning (11)
Tolkning och praxis av strandskyddslagstiftningen (MB) (3), de sex skälen till dispens (2) Små vattendrag, hur små vattendrag ska räknas med (4)
Tomtplatsbegreppet känns rättsosäkert (1)
Den utökade tolkningen av vad som är dispenspliktigt ex. små bryggor, dragning av elkabel över vattendrag (1)
Plan- och bygglagen (2)
Plan- och bygglagen och strandskyddslagstiftningen hanterar samma ärende på olika sätt ex. mindre bryggor, bygglovfria tillbyggnader, bygglovfria komplementbyggnader (1) De nya PBL-reglerna om att handläggningen av bygglov endast får ta högst 10 veckor, även om ärendet t.ex. innefattar strandskydd (1)
ansvarsfördelning (2)
Svårt med ärenden som rör både strandskydd och vattenverksamhet. Vem ska fatta beslut om att det är tillåtet och i vilken ordning (1)
Länsstyrelsen har landskapsbildsskydd och hela kustremsan har landskapsbildskydd. Finns båda skydden tar länsstyrelsen hela dispensförfarandet vilket är förvirrande (1)
övrigt (4)
Lagstiftningen försvårar för enstaka etableringar vid släktgårdar, där särskilda skäl saknas (1) Lagstiftningen är inte skriven för en till ytan stor kommun med få invånare, med flera mil stränder (1)
Ointresse från åklagarmyndigheten vid misstanke om brott (1) Osäkerhet kring rättspraxis (1)
Vägledning (14)
Bedömning (6)
Länsstyrelsens olika bedömning i landet/otydlig vägledning/motstridig vägledning (6) överprövning (5)
Länsstyrelsens hårda tolkningar av begreppet ”väl avskilt” (1) Hur respektive myndighet bedömer påverkan (1)
Länsstyrelsens hårda överprövning (1)
Länsstyrelsens överprövning - regler om befrielse vid näring (1)
Möjligheten att kunna påverka tveksamma beslut mot överprövande myndighet i ett tidigare skede (1)
dialog (2)
Svårigheter att diskutera enskilda ärenden med länsstyrelsen (1) Hänvisning till domar som inte har samma utgångspremisser (1) Handböcker (1)
Naturvårdsverkets handbok om strandskydd – en vägledning om planering och prövning (1) Politiskt intresse (8)
Medias, politikers och allmänhetens uppfattning om att syftet med ändringen av strandskydds-lagstiftningen skulle vara lättnader i strandskyddet (5)
Politiska debattartiklar av politiker med felaktiga påståenden (1) Politiska vindar (1)
Flera politiker vill ha mer generös dispensgivning och/eller vidare tolkning av de särskilda skälen (1)
resurser (8)
Varje ärende kräver mer handläggning och mer resurser (1)
Bra utbildningar ligger i Stockholm vilket gör att det kostar mer och tar mer tid för de som kommer från andra delar av landet (1)
Brist på tillsyn över att kommunen avsätter adekvata resurser för strandskyddshandläggning och tillsyn (1)
Kort framförhållning om att ansvaret gick över till kommunen gav ett resursglapp (1) Önskan om snabba handläggningstider (1)
Blir arbetstoppar delar av året – blir svårt att planera arbetet (1) Länsstyrelsen har knappa resurser och ibland svårt att hinna med (1)
Förhållandet mellan kommun och överprövande myndighet där kommunen får pröva sig fram i strandskyddsärenden är ett resursslöseri (1)
Beslutsunderlag (5)
Dåliga underlag, ofullständig/otydlig ansökan (2)
Ansökningar kommer in under årstider då barmarksbesök är omöjliga, d.v.s. handläggningen dröjer (1)
Avsaknad av praxis och prejudicerande domar (1)
Hoppfulla tolkningar om vad som är ”ianspråktaget” hos sökande (1) Kompetens/samverkan (4)
Mer kunskap behövs vid bebyggelseplanering (detaljplan/översiktsplan) (1)
Att olika kommuner gör olika bedömningar i strandskyddsärenden kan vara vilseledande (1) Brist på kommunikation med lantmäteriet (1)
Mer regelbunden information/utbildning i strandskyddsfrågor (1) omvärldsfaktorer (1)
Allmänhetens uppfattning om att syftet med ändringen av strandskyddslagstiftningen skulle vara lättnader i strandskyddet (1)
övrigt (2)
Lång handläggningstid hos länsstyrelsen för överprövade ärenden (1) Stora och infekterade ärenden (1)
Kommunens syn på förändringarna i lagstiftningen
Lagstiftningen nämns av en del kommuner i föregående kapitel om kommu nernas förutsättningar. På grund av frågans dignitet så har kommunerna även fått svara på direkta frågor om de nya strandskyddsreglerna. I detta avsnitt presenteras kommunernas erfarenheter av förändringar i lagstiftningen från 2009/2010.
Resultatet visar att kommunerna har en varierande syn på huruvida för ändringarna i lagstiftningen från 2009/2010 medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna har blivit tydligare. Knappt hälften av kommunerna anser att den nya lagstiftningen har blivit tydligare i stor utsträckning eller helt och hållet. En dryg femtedel av kommunerna anser att lagstiftningen endast i liten utsträckning har blivit tydligare. Slutligen anser knappt en tiondel av kommu nerna att lagstiftningen från 2009/2010 inte alls har blivit tydligare att till lämpa (se figur 2).
Figur 2. Kommunerna har fått svara på i vilken utsträckning som förändringarna från 2009/2010 medfört att tillämpningen av strandskyddsreglerna har blivit tydligare. Ju mörkare färg desto högre grad av instämmande. Streckat fält avser svaret ”vet ej”.
Kommunerna har även fått möjlighet att lämna sina synpunkter i fritextsvar. Där framkommer det att några enstaka kommuner upplever att lagen idag är alldeles för fyrkantig och inte medger tolkningsutrymme. Andra kommuner menar att det finns svårigheter att säkerhetsställa fri passage och att ”angeläget allmänt intresse” (punkt 5 i de särskilda dispensskäl som anges i 7 kap. 18c § miljöbalken) vore bra att förtydliga.
Det framkommer även att ”de särskilda skälen var visserligen inte utskrivna
i lagen tidigare men ändå ganska väldefinierade genom praxis och rådgivning. Så skillnaden är inte så stor, men något tydligare har det blivit”.
Andra kommuner uttrycker i fritextsvaren att det är positivt att de särskilda skälen har blivit tydligare. Men en del kommuner anser inte att det gäller till lämpningen av lagstiftningen som helhet. Tillämpningen av strandskyddet i stadsmiljöer upplevs otydligt. Utöver det så nämns att det finns otydligheter i tolkningen av lagen när det gäller de små vattendragen.
9%
22%
46% 1%
22%
Lagsningen från 2009/2010 har medfört a
llämpningen av strandskyddsreglerna blivit tydligare
Inte alls
I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet Vet ej
