Samtliga digitala resurser som vi har studerat i våra fallstudier har utvecklats i flera steg och i de flesta fall under lång tid. I detta kapitel bygger vi vidare på analyser som gjorts i tidigare kapitel (5 - 12) och här med särskilt fokus på dessa digitala resursers historiska utveckling. De digitala resurser som studerats i fallstudierna kännetecknas av att de är geografiskt och organisatoriskt distribuerade företeelser vilket gör att det finns ett behov av samarbete över organisationsgränser. Historiskt sett har samverkan skett mellan olika förvaltningar genom att standardiserade verksamhetssystem (back-office) har utvecklats. Fördelarna med detta är att organisationer med samma typ av verksamhet kan dela på utvecklings- och förvaltningskostnader. Detta har skett i fallet med Ladok där ett antal högskolor har gått samman och utvecklat ett gemensamt verksamhetssystem som de tillsammans äger. Utveckling av standardiserade verksamhetssystem kan också ske genom att system- leverantörer äger och utvecklar sådana verksamhetssystem för förvaltningar med samma typ av verksamhet. Denna programvara skyddas sedan av proprietära licensvatal. Detta har t.ex skett i samband med de verksamhetssystem som används av kommunerna för ekonomiskt bistånd. Kommunerna hade tidigare ett samarbete i bolagsform (Kommundata AB) där man (i likhet med Ladokkonsortiet) utvecklade gemensamma verksamhetssystem för kommu- nerna. Men detta bolag såldes av kommunerna under 90-talet genom att de inte ansåg att detta var en effektiv samverkansform.
Det är dock viktigt att förstå att behov av samverkan mellan olika back-office system handlar till väsentlig del om behov i en förvaltning av information som finns lagrad i något register hos annan förvaltning och som därmed leder till en strukturerad informationsöverföring. Sverige blev tidigt ett föregångsland för digitalisering av offentlig förvaltning bl. a genom en automatiserad registerföring av hög standard (Prop. 2009/10:175). Myndigheterna byggde därför tidigt upp olika typer av register som blev centrala i kärnverksamheten. Försäkringskassan har t.ex ca 25 olika specialanpassade verksamhetssystem som används för att stödja interna verksamhetsprocesser på myndigheten, och som samtidigt används för att skapa ett flertal olika socialförsäkringsregister. Verksamhetssystem och register har utvecklats sedan 70-talet inom en rad förvaltningar och sektorer i samhället. Informationen i registren används som beslutsunderlag samt som viktigt verksamhetsminne för olika genomförda ärenden och som därmed dokumenterar utförd myndighetsutövning. Sedan 70- talet har det också byggts upp en omfattande registerlagstiftning kring dessa register som reglerar vilken information som får lagras, vem som får ta del av informationen i dessa register och hur. Denna lagstiftning ger ett starkt skydd för den personliga integriteten och är präglad av den integritetsdebatt som fördes på 70- och 80-talet. Den nuvarande lagstift- ningen har inte heller anpassats till teknikutvecklingen. Dessa register innehåller mycket värdefull information som inte bara är av intresse för den förvaltning som äger den, utan även för andra myndigheter, medborgare och företag som vill ta del av denna information. Behovet av digital samverkan gäller också front-office genom ett ökat krav på att företag och medborgare ska kunna interagera med förvaltningar via publika webbplatser. Företag och medborgare har behov av samhällsservice i en viss given situation och ska då kunna erhålla denna service via en gemensam webbplats där flera förvaltningar måste samarbeta för att
tillhandahålla denna service. Detta gäller t.ex verksamt.se och 1177. Andra typer av förändringar i samhället driver också på kravet på digital samverkan. I samband med e- recept och gemensam gymnasieantagning driver omregleringen på detta behov.
Teknikutvecklingen i kombination med nya samverkansbehov driver också på utvecklingen. Utvecklingen av Internet har gjort att digital samverkan kan ske på ett nytt sätt vilket har skapat nya möjligheter att utveckla gemensamma verksamheter i olika sektorer av samhället. Teknikutvecklingen har också gjort att man i olika verksamheter har sett möjligheterna att samverka kring nya typer av tvärfunktionella digitala resurser. Mina meddelanden/Min myndighetspost och kommunala e-tjänsteplattformar utgör exempel på detta. Detta betyder att de historiska tidslinjerna för de digitala resurser som vi studerat skiljer sig åt beroende på karaktären på den digitala resursen. Det som dock är ett gemensamt kännetecken är att det i allmänhet handlar om långa inter-organisatoriska och komplicerade socio-tekniska utveck- lingsprocesser och att man därmed måste förstå dem ur ett historiskt perspektiv. Dessa utvecklingslinjer är också exempel på vad som kallas för historiskt beroende1. Detta refererar till de inlåsningseffekter som olika historiska beslut eller åtgärder får för handlingsfriheten när det gäller att genomföra nya förändringar (Edwards m.fl, 2007). I samband med system- och verksamhetsutveckling utgör redan implementerade digitala resurser och verksamhets- processer sådant som både skapar hinder och möjligheter för fortsatt utveckling, och brukar kallas för ”installerad bas”. Detta är viktigt skäl till att utvecklingen av de digitala resurserna måste ses ur ett historiskt perspektiv där man beaktar redan installerade digitala resurser. Ett exempel på detta historiska beroende är att när människor och organisationer väl har anpassat sig till en digital resurs så skapar detta ett motstånd mot att beakta andra alternativ. Den installerade basen påverkar också investerings- och förändringsbeslut genom att en dominerande digital resurs är svår att välja bort i samband med ett beslut, pga att den de facto standard som gäller inom en viss sektor av samhället. Fördelen med en sådan digital resurs är att den kan generera nätverkseffekter, vilket innebär att ju mer den används ju mer nyttig blir den. Ett exempel på en sådan nätverkstjänst är Mina meddelanden/Min myndighetspost, om bara ett fåtal förvaltningar och medborgare använder denna tjänst så har den ett begränsat värde, men om många använder tjänsten så har den ett stort värde. Mängden användare gör också att det kan skapas en självförstärkande process som gör att alltfler ansluter sig. Ett vanligt mönster är också att det kan ta lång tid innan en digital resurs har etablerats, men när det väl har gjort det så sker ofta en exponentiell tillväxt när det gäller användningen av resursen. Detta kan vi se flera exempel på i fallstudierna.
Ett exempel på detta är e-recept som har en lång historia. Redan på 80-talet gjordes försök med att skicka recept på elektronisk väg. Men användningen av detta hade en mycket långsam tillväxt ända fram till början av 2000-talet då Apoteksbolaget AB och landstingen satsade på ett ambitiöst införande. Först år 2004 då man hade lyckats med att införa det i de tre största landstingen i Sverige hade man etablerat e-recept. Efter detta så har det skett en exponentiell tillväxt när det gäller anslutning och användning av e-recept i Sverige.
Ett motexempel är ekonomiskt bistånd där man i början av 2000-talet började undersöka möjligheterna att inhämta information till socialtjänsten på kommunerna på elektronisk väg från myndigheterna. Trots flera olika försök att få till stånd en sådan informationssamverkan har man inte ännu lyckats med att få till en snabb anslutning till en sådan informationstjänst.
1 Detta kallas på engelska för ”path dependence” (Edwards m.fl, 2007).
112
Det betyder också att om man vill förändra det digitala landskapet inom en samhällssektor genom att etablera en ny digital resurs måste man beakta det befintliga digitala landskapet samt se till att man undanröjer hinder och skapar möjligheter som gör att organisationer och människor ansluter sig till den digitala resursen och börjar använda den. I följande avsnitt kommer vi att beskriva viktiga hinder och möjliggörare som förklarar likheter och skillnader i dessa olika utvecklingsprocesser.