Lagtilläggets påverkan på bedömningen

Vid första frågan på om informanterna anser att deras egen bedömning har påverkats av tillägget svarade merparten av dem att de inte ansåg att det hade det. Men vidare in i intervjuerna kröp det fram att förutom den regelmässiga biten med ännu ett kriterium att uppfylla så hade de påverkats av ändringen. Vid närmare eftertanke så nämner alla informanter att man faktiskt har fått ge negativa besked på grunder som man själv anser vara orimliga. Oftast så var det bostadskravet som var avgörande.

David Billis beskriver två sätt som gräsrotsbyråkraterna i klientrelaterade organisationer kan hantera arbetsuppgifter på, han kallar det för problem. I det första där arbetsuppgifterna ses som krav är även resultatet av arbetet förutbestämt (Johansson, 2007). En sådan attityd tyckte vi att flertalet av informanterna

uppvisade. Då referenten inte omfattades av kravet så resulterade det nästan alltid i ett positivt utslag. Då de omfattades visste de att om kraven uppfylls beviljas tillståndet, annars blir utslaget negativt. Det handlade bara att först göra

kategoriseringen om referenten omfattas av kraven eller inte och sedan begära in uppgifter. Så i viss mån var arbetet förutbestämt om man såg till vad lagen säger. De uppgifter de fick in hade självfallet stor påverkan på utslaget. Men en av informanterna menade även på att det är i dagsläget de ”svaga” grupperna som omfattas av kraven. Många gånger kan de inte uppfylla kravet på försörjning och bostad. I sådana fall kämpar ofta referenten vidare tills de att kraven blir uppfyllda och tillståndet kan beviljas vid ansökan. Således kan det enligt David Billis finnas utrymme eget initiativ inom ramen för vad det förelagda resultatet. Johansson däremot argumenterar för att gräsrotsbyråkrater inte kan ha ett visst

handlingsutrymme inom ramen för ett förutbestämt resultat (Johansson, 2007).

Informanternas information påvisade att utflödet som sagt inte var skrivet i sten och det enskilda fallets karaktär styrde utfallet, inom ramen för laguppfyllelsen. I den mån Johansson (2007) argumenterar för att gräsrotsbyråkraten inte kan ha ett handlingsutrymme då resultatet är förutbestämt inte stämmer in här. Arbetet beslutsfattarna och handläggarna utför är inte helt och hållet förutbestämt och därför har de även här ett visst handlingsutrymme där de kan i liten mån styra arbetet med klienten, men inte utslaget. Utslaget är helt beroende av referenten och kravuppfyllelsen. Däremot finns inte heller detta helt fria handlingsutrymme som Johansson (2007) talar om, som måste innefatta möjligheten att fatta beslut

som påverkar serviceåtgärd klienten får. Besluten de tar påverkar åtgärden för klienten men som nämnt tas besluten inom ramen för vad lagen säger. Här finns inga alternativa åtgärder att ta utan handlingsfriheten handlar här om något helt annat. Enligt informanterna handlar deras handlingsutrymme i detta sammanhang det som säg i mötet med klienten, dvs. den information de ger ut och de uppgifter de begär in. Följaktligen hur mycket de är beredda att hjälpa klienten i

ärendebehandlingen. I det andra momentet beskriver David Billis att

arbetsuppgifterna hanteras som situationer där klientens verkliga behov måste undersökas, uppskattas, värderas och bedömas. En sådan här situation där resultatet inte kan föreskrivas på förhand och där tjänstemannen kan ifrågasätta klientens egen beskrivning av sitt ”problem” tycktes inte alls vara situationen menade informanterna på. De menade istället att lagstyrt arbete går ut på att arbetet på något sätt ska vara förutsägbart.

Hasenfeld (2010) tar upp att arbete med människor är moraliskt arbete eftersom arbetet med klienterna sker i en moralisk kontext. Detta har även att göra med att råmaterialet i offentliga organisationer är just människor, därav blir arbete moraliskt betingat. I denna bemärkelse kom ämnet upp om människans värde under intervjuernas gång. Huruvida vissa människor fick stanna i Sverige då anknytningspersonen tillhör undantagsgrupperna och inte omfattas av kraven, medan andra får avslag om anknytningspersonen omfattas av kraven och inte kan uppfylla försörjnings- och bostadskraven. Vart rättvisan ligger i att vissa personer inte ska få stanna på grund av att anknytningspersonen inte kan uppfylla kraven diskuterades mångt och mycket under intervjuerna. Människor som råmaterial ger också till följd av att klienten kan påverka arbetet och den slutliga produkten, utfallet, av arbetet. Men i detta fall tycks inte ens klienten kunna påverka arbetet i större grad än att lämna in uppgifter då ansvaret ligger på referenten.

Då man talar om att verksamheten bedriver moraliskt arbete tycker vi även att det är viktigt att beröra de normer och värderingar som verksamheten förmedlar. Informanterna var alla överens om att lagen förmedlade en åtstramning av

invandringen och statens ansvar på försörjning av invandrare. Detta verka det inte råda någon konflikt om även om vissa av informanterna gav oss denna

uppfattning ur en privat åsikt eller som en tjänsteman i en offentlig verksamhet.

Handläggarna och beslutsfattarna uttryckte att de inte alltid höll med om sina utslag då de inte kunde bevilja uppehälle i Sverige, ofta i fall där det faller på små bagateller på försörjnings och bostadskravet. Deras handlingsutrymme som gräsrotsbyråkrater (Johansson, 2007) verkar inte vara till alltför stor nytta för arbetarna i detta fall. Lagtillämpningen tar i detta fall över och lämnar lite

utrymme för eget handlande. Några av informanterna uttryckte en vilja om att de ibland skulle vilja ändra och tänja på lagen, men det finns det inte möjlighet till då man jobbar i en offentlig förvaltning. Man jobbar på uppdrag av regeringen och en av informanterna uttryckte att det inte finns rum för personliga i åsikter i yrket. Om vi ska utgå ifrån Hasenfelds (2010) definition av människobehandlande organisationer som moraliskt arbete kan vi inte undgå ifrån att dessa värderingar och normer är accepterade och finns i det omgivande samhället, både hos

medborgare och i den politiska arenan. Det handlar om den existerande människosynen. När ett beslut tas, antingen positivt eller negativt, är även en bedömning av klientens moraliska värde. Detta gjorde att det uppstod en konflikt i arbetet för vissa av informanterna. De ställde sig frågande om detta var en rättvis människosyn eller människovärde som enheten förmedlade. Något som de själv

ofta inte kunde stå bakom då det gällde beslut som var negativa. De avslags som gavs tycktes inte alltid vara rättvisa och man ville ofta kunna bevilja men det höll inte pga. av lagens nya krav. Som uttrycktes flera gånger under intervjuerna ”vi har fått fler grunder att avslå på, inte bevilja”. Vi kan tycka att detta är en ganska kraftslående värdering som förmedlas, att avslå framför att bevilja.

Hasenfeld (2010) tar även upp att det finns en risk för att tillgången till de verktyg och resurser som behövs för att få den önskade slutprodukten kan styra hur

klientens problem definieras och därmed behandlas. Råmaterialet som

tillståndsenheten får är människor som söker uppehälle i Sverige på olika grunder, genom exempelvis arbetstillstånd eller anhörig. Som vi tidigare nämnt tror många av informanterna att lagens uppkomst handlar om en resursfråga. Det handlar om att Svenska staten inte har råd att försörja fler genom bidrag, enligt vissa av informanterna. Vi kan dra en parallell genom att Sverige kan ha hamnat i en sådan situation då resurser och verktyg inte finns längre för att försörja fler människor som invandrar till Sverige. Därmed har man fått omdefiniera ”klientens problem” och lägga mycket av ansvaret på referenten som ska kunna försörja och ha en bostad på ett visst antal rum. Därmed har lagen även lagen omarbetats för att komma ett steg närmare den önskade slutprodukten. Uppgifter som kommit fram visar på att syftet med lagen är att mindre ska få uppehälle och de som får det ska inte försörjas av staten genom bidrag, därmed läggs ansvaret på

anknytningspersonen. Det önskade slutfallet ska bli mindre utgifter från staten och mindre generös medborgarskapsutdelning, enligt några av informanterna. Genom att resurserna inte längre finns för att försörja, eller kanske även viljan då man kollar på det politiska klimatet, så har lagen och ärende behandlingen gjorts om och behandlingen och bedömningen ser annorlunda ut idag som en följd av detta.

Detta ligger även nära organisationens beroende av dess omgivning av att få stöd från den och därmed legitimeras organisationen. Som ovan nämnt handlar det om att få stöd från både politiska och civila organisationer. Genom detta stöd som verksamheten får från omgivande institutioner och organisationer bidrar de till att denna moraliska ståndpunkts överlevnad och spridning. Som även den

nyinstitutionella teorin tar upp, tar även Haselfeld (2010), upp att det sker en ömsesidig påverkan. Organisationen både påverkar sin omgivning och påverkas av sin omgivning (Eriksson-Zetterquist, Kalling & Styhre 2006). På samma vis behöver organisationen både stöd från sin omgivning och stödjer själv sin omgivning genom en anpassning till den. Värderingar och påtryckningar utifrån påverkar organisationen (Hasenfeld, 2010). Sådana kan vara som lagtillägget som tillståndsenheten är bunden till att anamma och följa. På så vis har de fått ta på sig denna moraliska värdering om vilken människosyn verksamheten ska ha genom tvång, i den bemärkelsen att de är tvungna att följa lagar och att deras arbete därmed ska vara förutsägbart. Lika lagar ska gälla för alla Sveriges medborgare. (Christensen, Laegreid, Roness & Rövik, 2005). Samtidigt som de fått ta på sig dessa värderingar och normer är de även tvungna att förmedla dem till

medborgarna. Vi ställer oss frågande om detta inte är någonting som strider mot Migrationsverkets vision om där det är en mänsklig rättighet att söka och få skydd om man behöver det. Andra slagord i deras vision är att man ska få leva

tillsammans och bilda familj med vem man vill och bilda familj med vem man vill. Detta är alltså en grundläggande mänsklig rättighet som Migrationsverket arbetar efter. Migrationsverket var en av de remissinstanser som ifrågasatte om försörjningskravet skulle leda till integration. Vi fick även uppfattning av majoriteten under intervjuernas gång att detta inte är någonting som verket

helhjärtat stödjer då det strider mot deras vision. Man måste alltså studera fältet för att förstå denna organisationsförändring.

Detta innebär att offentliga organisationer såsom Migrationsverket lyder under regeringen och riksdagen. Detta innebär också att alla lagar och riktlinjer som organisationen ska följa kommer uppifrån. Då beslutsfattarna oftast inte har någon större insyn i de offentliga organisationernas verksamheter så kan det uppstå svårigheter när en ny lag eller nya riktlinjer och arbetssätt ska implementeras i verksamheten och påverkar deras arbetssätt. Men man får inte glömma att offentliga organisationer också ska representera demokratin i samhället och bör därför bör medborgarnas intresse komma i första hand (Christensen, Laegreid, Roness & Rövik, 2005). Som tjänsteman i Migrationsverket kom det även fram att denna roll kan vara av dubbel karaktär. Detta då man både fungerar som

omvårdare och kontrollant och påträngande då man utkräver uppgifter (Hasenfeld, 2010) (Johansson, 2007).

6. SLUTDISKUSSION

Nu har vi redogjort vad vi har kommit fram till i vår studie. Den empiriska undersökningen analyserades i det tidigare kapitlet och här efter vill vi presenter våra egna reflektioner och våra egna tankar kring vårt arbete. Vi ska härnedan försöka sammanfatta vad vi kommit fram till och svara på våra frågeställningar.

6.1 Sammanfattning

Vi hoppas att vår analys har lett fram till svar på våra frågeställningar. Då lagtillägget är nytt och det inte har gjorts någon form av utvärdering än har det varit svårt att undersöka dess konsekvenser helt. Många av informanterna använde även detta som en ursäkt för att inte svara på vissa av våra frågor.

Våra frågeställningar var:

 Hur upplever de anställda på Migrationsverket att implementeringen av det nya tillägget fungerat?

 Upplever de anställda att bedömning i ärendena har påverkats av tillägget, i så fall hur?

 Vad anser de anställda vara anledningen till alla de undantagsgrupperna som inte omfattas av försörjningskravet och upplevs de vara de rättvisa i förhållande till lagens förväntade utfall?

Att det råder delade uppfattningar om implementeringen är det inga tvivel om. Vissa informanter har tagit sig an rollen som migrationsverket och anser att man

har fått vara delaktig i utformningen av tillägget. Man märker hur de svarar på frågorna under intervjun att de ser sig som en del av organisationen och även om deras personliga åsikter inte tagits tillvara under SOU och beslut, så anser de att de har, som en del av verksamheten, varit delaktiga. Att detta tillägg skulle komma var inget överraskande, det hade varit tal om detta länge då Sverige är det enda medlemslandet i Europaunionen som inte hade någon form av

försörjningskrav vid anhörig invandring.

De anställda som pratat med på Migrationsverket anser att de var väl informerade om att tillägget skulle börja gälla. Dock var utformningen mer tvetydig.

Undantagsgrupperna och de oklara riktlinjerna gällande bostadskraven har inte varit direkt tydliga för de anställda, även för allmänheten har lagen och dess undantagsgrupper lätt blivit missförstådda. Som tidigare nämnt så är tillägget nytt och ingen utredning har gjorts så de anställda använder sig av domar från

Migrationsdomstolen för att tydliggöra de riktlinjer som ska gälla. Vid tidpunkten för denna studie har inget fall i dessa ärenden lett till Migrationsöverdomstolen än. Annars så menar de som arbetar med detta att deras beslut är bindande och kan bana väg för hur de ärendena ska bedömas.

Då de anställda hade så delade meningar om tillägget och implementeringen så kan man tolka det precis som i vår litteratur, att en förändring oftast inte sker oproblematiskt. Att det är problematik i tillägget och dess utformning är ju något som påpekas av alla informanter och många av dem tror att lagen kommer bli strängare. Vi drar slutsatsen att implementeringen av tillägget har gått till som väntat. Alla är inte nöjda med varken tilläggets utformning eller direktiven de ska följa.

För att återkomma till frågeställningarna så anser vi att deras bedömning har påverkats av det nya tillägget. Men även här råder det delade meningar mellan de anställda som vi intervjuat. Vid första tanke så anser ingen av informanterna att det har påverkat dem, men vid närmare frågor så berättade nästan alla om situationer där de själva ansåg att man borde beviljat men varit tvungen att ge negativt besked. En informant berättade till och med att som handläggare kunde man skriva att man var av avvikande mening vid ett negativt beslut eller att man lämnade över ärendet till en annan handläggare om man fann det svårt att förhålla sig korrekt till ärendet. Men samtidigt fick vi känslan av att de flesta av

informanterna försökte att inte ha egna åsikter kring handlandet i sitt arbete, de försökte stänga av deras egna känslor för att kunna handlägga vissa ärenden. Majoriteten ville endast följa direktiven uppifrån. Vi tycker att det är viktigt att man som tjänsteman tillvaratar sin professionalitet och ifrågasätter lagen och dess syfte.

Detta gjorde att vi fick känslan av att många av informanterna intog en passiv roll i utförandet av sitt arbete, där de ofta hänvisade till att de följer direktiv, riktlinjer och lagar. Men vi anser att då lagen är så otydligt formulerad så öppnar den upp för ett visst handlingsutrymme som inte togs tillvara ordentligt av tjänstemännen inom verket. Vi antar att bedömningen har påverkats av det nya tillägget men inte på det sätt vi först undrade. De anställda har, enligt vår mening, intagit en passiv roll och denna roll har bara bekräftats mer och mer i och med tillägget. På så vis

har de anställda blivit organisationen och följer bara det organisationen kräver av dem.

När man tittar på undantagsgrupperna så uttryckte alla informanterna att detta förmodligen bara var något tillfällig och att några av dessa kommer försvinna med tiden. Men vilka grupper som de intervjuade ansåg skulle försvinna var delade. Vissa ansåg att Svenska medborgare och EES- medborgare skulle vara en självklar undantagsgrupp medan någon informant ansåg att dessa borde väl absolut inte vara undantagna om regeringens förväntade mål ska uppfyllas.

I propositionen kan man utläsa att regeringens anledning till att lagtillägget kom till är för att öka integrationen. Enligt en informant så undra denna om en bostad och arbete är detsamma som ökad integration. Inte ens om det förväntade utfallet är att begränsa migrationen till Sverige så kan det väl löna sig med alla dessa undantagsgrupper. Många av informanterna säger att hela tillägget kommer bli strängare och vissa menar även att det inte har kommit till enbart i ett syfte om att begränsa invandringen till Sverige utan att det även är en ekonomisk fråga. Men om att man talar tyst om detta då tillägget hade mött mer motstånd ifall det hade varit den offentliga anledningen till lagen. Man måste ha i åtanke att

Migrationsverket var en av de remissinstanser som var kritiska till lagtilläggets utformning i början och att de även, tillsammans med bl. a DO, Rädda Barnen och Röda Korset, var drivande till att dessa undantagsgrupper uppstod.

Informanterna trodde att tillägget såg ut som det gjorde av olika anledningar, en del hävdade att man aldrig hade fått igenom en lag som inte var så snällt

utformad. Någon hävdade att alla dessa grupper borde vara undantagna på grund av deras anknytning till landet. Alla var ense om att barn och ungdomar under 18 år skulle vara undantagna, men sen gick åsikterna isär.

Här kan man dra slutsatsen av att den egna åsikten och de egna erfarenheterna inte spelar någon roll när man arbetar i en så stor offentlig organisation som

Migrationsverket. Desto högre befattning man innehar desto mer intar man sig rollen som en del av organisationen, man identifierar sig med verket och dess beslut.