5.5.1 Miljöbalken och PFE
Diskussionen om vilken styrning som på bästa sätt främjar en energihushållning i industrin har i hög grad handlat om relationen mellan miljöbalken och PFE. Här bör först konstateras att balken omfattar PFE-åtgärderna och mer därtill. Kravet på kunskap i 2 kap. 2 § tillsammans med kravet på hushållning med energi i 2 kap. 5 § – som även är en del i ”bästa möjliga teknik” enligt 2 kap. 3 § (se avsnitt 3.4.3) – innebär att tillståndsmyndigheten kan ställa samma slags krav som de som omfattas av PFE, t.ex. att verksamhetsutövaren ska utarbeta ett program för energihushåll- ning, men även andra slags krav, t.ex. gränser för högsta tillåtna energiförbrukning (Swedish Tissue).
Många företrädare för industrin vill att kraven på energihushållning bör bry- tas ut ur miljöbalken och i stället omfattas av det frivilliga PFE-programmet. I den frågan är EU-rätten avgörande. IPPC-direktivet, liksom det nu antagna industriut- släppsdirektivet, kräver att bästa tillgängliga teknik (BAT) används och i teknikbe- greppet ingår hushållning med energi. Kravet på BAT ska genomföras i form av rättsligt bindande krav, antingen efter individuell prövning eller genom generell reglering i författning (se nedan). Båda direktiven hindrar därför att miljöbalkens krav på energihushållning ersätts med ett frivilligt program, oavsett hur effektivt
detta må vara i praktiken. Däremot motverkar inte de två EU-direktiven att det frivilliga PFE-programmet såsom idag tillämpas vid sidan av miljöbalken. 5.5.2 Individuell prövning eller generella, bindande krav – ut- gångspunkter
I stället för ett frivilligt PFE-program skulle krav på energihushållning kunna regleras i generella föreskrifter som riktas mot vissa kategorier av industriella anläggningar. Vi anser att denna fråga är väsentlig i samband med energihus- hållning. Detta avsnitt ramar rättsligt in den principiella diskussion om individuell kontra generell styrning som förs i kapitel 6 nedan.
IPPC-direktivet medger under vissa förutsättningar att medlemsstaten beslu- tar om generella krav på t.ex. energihushållning i stället för att villkor fastställs efter en individuell prövning. Energihushållning är en del i ”bästa tillgängliga tek- nik”. Enligt artikel 9.8 IPPC-direktivet ska kraven riktas mot ”vissa kategorier av anläggningar” Kraven ska som sagt vara rättsligt bindande och ersätta tillstånds- villkoren. En ytterligare förutsättning är att ett ”integrerat förfaringssätt” och en ”motsvarande hög skyddsnivå för miljön som helhet uppnås”. Industriutsläppsdi- rektivet har en likartad reglering. Grundregeln i artikel 6 medger att generella krav fastställs för vissa kategorier av anläggningar, dock med bibehållande av ett till- ståndsförfarande för anläggningen som sådan. Artikel 17 preciserar förutsättning- arna. Medlemsstaterna måste kunna ”säkerställa ett samordnat förfarande och en hög skyddsnivå för miljön motsvarande den som kan uppnås med enskilda till- ståndsvillkor.”
9 kap. 5 § miljöbalken är den korresponderande regeln i svensk lagstiftning. Regeringen ges rätt att utfärda generella föreskrifter för ”miljöfarlig verksamhet” om ”förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått” i syfte att skydda människors hälsa eller miljön”. Förutsättningen är att det ”framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall”. Energimyndigheten föreslog 2008 att regeringen skulle utnyttja bemyndigandet och anta en ”förordning om hushållning med energi i vissa miljöfarliga verksamheter” (Energimyndigheten 2008, bilaga IV). Det handlar i förslaget om ”kartläggning” av energianvändning, ”identifie- ring” av åtgärder, att ”upprätta handlingsplaner”, att ”utvärdera” olika alternativ i samband med projektering av anläggningar och inköp av energikrävande utrustning samt ”organisation” av energiarbetet i företaget. Förslaget till förordning innebar alltså inga krav på konkreta åtgärder för att hushålla med energi, inte heller några gränser för användningen. Förslaget har inte genomförts.
Frågan om valet mellan individuell och generell styrning har också ett klart samband med så kallade BREF-dokument, som härrör från IPPC-direktivet och som utfärdas kontinuerligt (ovan avsnitt 3.4.4.). BREF kan hantera åtgärder för energihushållning eftersom sådana är en del i bästa tillgängliga teknik. Dokumen- ten är riktlinjer enligt IPPC-direktivet och alltså inte rättsligt bindande för pröv- ningsmyndigheten.
Det nya industriutsläppsdirektivet stärker rollen för BREF, som liksom tidi- gare kan hantera frågor energihushållning. I artikel 14 anges att BREF ska ”ligga till grund för” (”shall be the reference for”) villkor om bl.a. energihushållning.52
Styrningen genom BREF framhålls alltså tydligare än i IPPC-direktivet. Det är dock inte sannolikt att regeln ska förstås så att BREF är rättsligt bindande i en prövning. Man bör jämföra med den skarpare formuleringen i artikel 15.3 som gäller specifikt för utsläpp och som otvetydigt gör BREF bindande som huvudre- gel.53 Vi vill också betona att vi idag inte känner till om BREF kommer att innehål-
la krav på energihushållning och därmed inte heller hur sådana krav skulle utfor- mas. Rättsläget är alltså oklart i dessa avseenden.
5.5.3 Energihushållning enligt miljöbalken och handel med ut- släppsrätter
Vi har tidigare nämnt att frågor om utsläpp av koldioxid som huvudregel lyfts bort från prövningen enligt miljöbalken för att i stället hanteras inom det mer flexibla systemet för handel med utsläppsrätter. Inte heller ska prövningsmyndigheten före- skriva om villkor ”som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp”.54 Dock ska krav på åtgärder ställas enligt
miljöbalken om syftet är att motverka andra störningar, t.ex. utsläpp av stoft. När det gäller energihushållning är rättsläget ett annat. EU-rätten kräver inte att åtgärder för energihushållning ska undantas från villkoren, även om åtgärden skulle minska utsläpp av koldioxid och alltså kunna ingå i en handel med utsläpps- rätter. Dock får medelsstaterna införa sådana undantag i sin lagstiftning för vissa slags anläggningar som förtecknats i bilaga I till handelsdirektivet,55 t.ex. mineral-
oljeraffinaderier, ”som avger koldioxid på platsen”.56 Sverige har valt att inte införa detta undantag. Om en sådan regel skulle införas blir konsekvensen att frågan lyfts över till handelssystemet, för de aktuella anläggningarna. I så fall är det inte säkert att energihushållningsåtgärden vidtas i praktiken. Det beror på vilken åtgärd före- tagen ser som mest kostnadseffektiv. Handelssystemet syftar ju inte specifikt till att hushålla med energi utan till att motverka klimatuppvärmning, varvid olika alterna- tiv till energihushållning aktualiseras. Det beror även på var taket för utsläppshan- deln sätts. Om taket i realiteten inte innebär en betydande press på företagen att
52 Art. 14, 2 st., 3 p.
53 Art. 15.3. Mot denna tolkning står dock att art. 14, 2 st. p. 4 ger myndigheten rätt att fastställa strängare tillståndsvillkor, något som skulle kunna tyda på att p. 3 i samma regel är en bindande hu- vudregel. I sammanhanget noteras att prövningsmyndigheten enligt art. 15.4 i ett enskilt fall, vid oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljövinsterna, får sänka krav på bästa tillängliga teknik för att motverka utsläpp. Något sådant undantag finns inte för åtgärd som syftar till energihushållning specifikt.
54 16 kap. 2 § 4 st. MB.
55 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet).
vidta åtgärder, är det stor risk att även incitamenten till energihushållningen blir svaga.
5.5.4 Samverkan mellan olika företag vid prövning enligt miljöbal- ken
Vi vill avslutningsvis i korthet ta upp en fråga som är väsentlig för energieffektivi- seringen i industrin, men som vårt uppdrag inte har fokuserat på. Ovan har vi i huvudsak behandlat åtgärder för energieffektiviseringar inom samma anläggning och med en huvudman. 16 kap. 8 § miljöbalken ger dock prövningsmyndigheten möjlighet att föreskriva om så kallade ramvillkor för två eller flera verksamheter om därmed möjligheterna ökar att uppfylla en miljökvalitetsnorm eller det uppnås ”fördelar från hälso- och miljösynpunkt eller på något annat sätt”.57 Det senare
skulle kunna utgöra energivinster och därmed lägre utsläpp totalt. En förutsättning för denna gemensamma insats är dock att verksamhetsutövarna är överens. Det skulle kunna gälla en situation där ett försiktighetsmått i företag A är att återvinna spillvärme i anläggningarna. Efter överenskommelse med A kan B bekosta försik- tighetsmåttet i A:s anläggningar och i gengäld få rätt att använda spillvärmen i den egna anläggningen. Vi känner inte till något fall där bestämmelsen har aktualiserats i praktiken.
57 16 kap. 8 § MB.
6
Viktiga vägval för den framti-
da styrningen av industrins ener-
gianvändning
6.1 Introduktion
I det föregående kapitlet analyserades interaktionen mellan tre typer av styrmedel, som alla (direkt eller indirekt) kan verka för en mer effektiv användning av energi i den svenska industrin. Dessa är PFE, miljöbalken samt de styrmedel som påverkar prisbildningen på olika energibärare. Analysen visar att dessa tre kategorier av styrmedel interagerar på ett sätt som inte alltid kan anses ändamålsenligt. I detta avslutande kapitel diskuterar vi viktiga vägval inför den framtida utformningen av styrmedel på detta område. I avsnitt 6.2 analyseras den centrala frågan om indu- strins energihushållning bör regleras rättsligt i individuell prövning eller genom generella regler. Avsnitt 6.3 diskuterar några möjliga politiska åtgärder som skulle kunna åstadkomma en effektivare styrning av industrins energianvändning.