Johanna Ringarp, Uppsala universitet johanna.ringarp@hist.uu.se
Nyckelord: internationalisering, jämförande studier, kunskapsmätningar,
OECD, PISA, policyförändringar, Referenssamhällen, samtidshistoria, Sve- rige, Tyskland, utbildningspolitik, utbildningsreformer
Mål
Syftet med projektet var att analysera vilka utbildningspolitiska reformer och diskussioner som internationella jämförandestudier, som exempelvis PISA, har gett upphov till efter år 2000 i Tyskland och Sverige. Valet av dessa länder som studieobjekt handlar dels om att både Tyskland och Sve- rige haft en självbild av att vara utbildningspolitiska förebilder, dels har de bägge länderna under undersökningsperioden genomgått en ”PISA-chock”. Chocken innebar ett uppvaknande för länderna som gör det intressant att undersöka hur de har arbetat för att åter få goda resultat. De övergripande frågorna som ställdes var: Vilka förändringar försöker (politiska) aktörer i Tyskland och Sverige legitimera genom att referera till mätningarnas eller andra länders resultat? Vilka orsaker till och behov av förändringen lyfts fram? När blir internationella kunskapsmätningar ett argument i reformar- betet och hur används resultaten?
länder. Två länder som återkommande lyfts fram som goda exempel när de gäller elevernas resultat är Finland och Kanada.
• Båda länderna ser ökad styrning och kontroll över utbildningsväsendets
olika delar som möjliga lösningar för att komma tillrätta med de sjun- kande resultaten.
• Båda länderna fick försämrade resultat vid 2000-talets början och en så
kallad PISA-chock uppstod, men reaktion kom snabbare och starkare i Tyskland än i Sverige. Trots att Skolverket uppmärksammade de försäm- rade svenska resultaten efter PISA 2003, var det först med PISA 2012 som en större offentlig debatt kom igång i Sverige.
Bakgrund
Utbildningsfrågor har fått allt större betydelse vid allmänna val och i po- litiska debatter (Jakobi, 2009), som ett led av detta har också kunskaps- mätningar, både internationella och nationella, blivit allt vanligare som referenspunkter inom utbildningspolitiken (se t.ex. Lundahl & Pettersson, 2010). När de gäller internationella kunskapsmätningar hör idag Organi- sationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD:s) studie Pro- gramme for International Student Assessment (PISA) till den mest refe- rerade. Sedan den första mätningen genomfördes år 2000, har resultaten i PISA-mätningen blivit allt viktigare som argument vid policyförändringar. De senaste decennierna har också, som en följd av utbildningsväsendets decentralisering och internationalisering, betydelsen av rankinglistor och jämförande internationella kunskapsmätningar vuxit, något som fått fors- kare att referera till dem som ”league tables eller som ett horse race natio- ner emellan” (Pettersson, 2008, s. 108f; jmf Steiner-Khamsi, 2004). Tidigare forskning har också visat att resultaten i kunskapstesten inneburit att man i politiska diskussioner för fram argument för och anpassar skolornas under- visning till den kunskapsförståelse som testas i PISA (Grek, 2009; Niemann, 2009). Förutom anpassningen efter kraven i testerna så leder också testan- det i sig till att utbildningssystemen blir alltmer likartade.
Homogenisering av utbildningsystemen, genom en ökad internationa- lisering har också kritiserats, men samtidigt går det att hävda utifrån ett neoliberalt synsätt, att det är just det som är ett prioriterat mål för exem- pelvis OECD (Pettersson, 2008). Även om OECD inte har någon formell möjlighet att styra den nationella utbildningspolitiken kallar Martens &
Niemann dess påverkan på nationell nivå för ”the power of ratings and rankings” (2010). Samma fenomen har Grek (2009) i en artikel benämnt en form av ”governing by numbers”. Benveniste (2002) menar emellertid att mätningarna inte bara bör ses som ett tekniskt rationellt instrument som drabbar ländernas utbildningssystem, utan kanske än mer som en po- litisk företeelse som ger aktörer argument och legitimitet att driva igenom utbildningspolitiska reformer. Det vill säga det är de nationella aktörerna själva som använder sig av de internationella kunskapsmätningarna för att legitimera nationella utbildningspolitiska reformer. Slutsatsen av ett sådant resonemang blir att det är upp till aktörerna själva att bestämma i vilken grad som de internationella mätningarna ska få styra över det nationella reformarbetet (Lundahl & Pettersson, 2010).
Genomförande
Debatten om vilken betydelse internationella mätningar har på nationella utbildningsreformer är omfattande och internationella organisationers in- flytande på utbildningsreformer på nationell nivå har undersökts av flera forskare (se exempelvis Steiner-Khamsi, 2003; Sellar & Lingard, 2013; Dob- bins & Martens, 2012; Grek m fl., 2009; Lundahl & Waldow, 2009; Tillmann et al., 2008). I projektet ”Kunskapsmätningarnas dilemma. Internationella kunskapsmätningars påverkan på utbildningspolitiska reformer i Sverige och Tyskland” har jag undersökt i vilken uträckning exempel från interna- tionella kunskapsmätningar och andra länders resultat i dessa, har används som argument för att genomföra policyförändringar i Sverige och Tyskland.
De övergripande frågorna har varit: Vilka förändringar försöker (politiska) aktörer i Tyskland och Sverige legitimera genom att referera till mätningar- nas eller andra länders resultat? Vilka orsaker till och behov av förändringen lyfts fram? När blir internationella kunskapsmätningar ett argument i re- formarbetet och hur används resultaten? Projektet har således inte haft som intention att problematiserar vad PISA mäter eller dess innehåll, utan syf- tet har varit att utifrån ett samtidshistoriskt perspektiv studera de effekter mätningen har fått på det nationella planet.
Trots att Tyskland och Sverige skiljer sig åt på många sätt vad gäller sty- relseskick, styrning och utbildningssystem, har båda länderna genomgått
det moderna välfärdsprojektet (Richardsson, 2004). Sverige har också se- dan 1960-talet deltagit i och aktivt varit med i utförandet av internatio- nella kunskapsmätningar (Pettersson, 2008), men trots det har det fram till 2000-talet funnits få hänvisningar till internationell forskning inom utbild- ningspolitiken (Waldow, 2008).
En liknande bild av att vara föregångare fanns också länge i Tyskland (Ringarp & Rothland, 2008). Det innebar att landet inte såg någon anled- ning till att delta i kunskapsmätningar (Waldow, 2009). Sedan 1995 har dock Tyskland, i likhet med Sverige och de flesta övriga EU- och OECD-länder, deltagit i flera olika former av kunskapsmätningar inom utbildningssek- torn. Detta sammantaget gör det intressant att jämföra de internationella kunskapsmätningarnas betydelse för ländernas politiska övervägande. Un- dersökningen är således kontrasterande då jag analyserar och jämför diskus- sionerna om policyförändringar på nationell nivå i Tyskland och Sverige under, framförallt, perioden 2000-2014.
Material
Materialet i undersökningen har främst bestått av protokoll och policytex- ter från Skolverket och utbildningsdepartementet i Sverige och nyhetsbrev och policytexter från Kultusministerkonferenz (KMK) i Tyskland under perioden 2000-2014. Även andra publicerade rapporter från Skolverket och KMK har undersökts. I den svenska delundersökningen har även bak- grundsintervjuer med dåtida aktörer på myndighetsnivå gjorts enligt Oral History-metoden (Thompson, 1980).