Ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari 2011

allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari 2011

Den lag som trädde i kraft den 1 januari 2011 gällande allmännyttiga kommunala bostadsföretag innebär bl a att kommunalägda bostadsbolag behöver beakta nedanstående frågor:

1. Omfattas bolaget av lagstiftningen?

2. De tidigare kraven på att verksamheten ska drivas utan vinstsyfte och att hyran ska sät-tas med utgångspunkt från en långsiktig självkostnadsprincip faller bort. I stället ska verk-samheten bedrivas enligt affärsmässiga principer. Hur har detta tolkats av ägaren och bo-laget och hur har denna anpassning skett från tidigare krav på att bedriva verksamheten utan vinstsyfte?

3. Kommunen kan inte kräva av sitt bostadsbolag att det vidtar åtgärder som inte är lön-samma för bolaget. Ansvaret för bostadsförsörjningen kan aldrig övergå från kommunen till bolaget. Om kommunen önskar få en bostadsförsörjningsåtgärd utförd kan kommunen välja att utföra åtgärden i egen regi eller upphandla den enligt reglerna om offentlig upp-handling. Det egna bolaget kan då lägga ett anbud, men får inte särbehandlas och er-sättning för uppdraget ska lämnas på samma sätt oavsett vilket företag som utför det.

Finns frågor inom Huge Fastigheter som behöver beaktas kopplat till dessa krav?

4. Den nuvarande utdelningsbegränsningen i allbolagen ersätts av en begränsning av vär-deöverföringar. Hur har detta hanterats för år 2011?

3.8.1. Omfattas bolaget av lagstiftningen

I propositionen (sid 18-19) till lagen framgår att det finns flera lagar där det, till skillnad mot kom-munallagens självkostnadsprincip, krävs att kommuner bedriver verksamheter på affärsmässig grund. Detta gäller verksamheter där kommunen verkar på en konkurrensutsatt marknad. Syftet med lagarna är att kommunerna inte ska verka konkurrenssnedvridande eller konkurrenshäm-mande. Det framgår att detta endast kan ske om kommunerna beräknar sina kostnader och prissätter sina tjänster enligt samma normer som privata företag, dvs. enligt affärsmässiga principer. Ett viktigt syfte med lagen om allmännyttiga kommunala bostadsföretag är just att säkerställa att de kommunala bostads-bolagen inte verkar konkurrenssnedvridande eller konkurrenshämmande.

I paragraf ett i lagen anges dock att bolag bl a ska uppfylla kravet på att ”huvudsakligen” förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt för att omfattas av lagen. Frågan är om Huge Fastigheter uppfyller kravet ”huvudsakligen”. Av bolagets årsredovisning framgår att intäkterna för bostäder år 2011 uppgår till 535 mnkr och för lokaler till 665 mnkr. Bostäder står sålunda för ca 45 procent och lokaler för 55 procent av omsättningen.

Av förarbetena till lagen finns endast begränsad information om hur begreppet huvudsakligen ska tolkas. Ett antal remissinstanser önskade att detta skulle tydliggöras.

Av propositionen framgår bl a följande:

”Vidare hindrar inte heller kravet på huvudsaklig verksamhet att det i ett fastighetsbestånd ingår en mindre andel lokaler. Med mindre andel avses att lokalbeståndet inte får bli så stort att den inkräktar på den primära uppgiften, dvs.

att förvalta hyresfastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt (prop. 2001/02:58 s. 61). Enligt regering-ens mening bör alltså innebörden vara dregering-ensamma som gäller i dag enligt 1 kap. 1 § första stycket 2 allbolagen. Några remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det ska förtydligas var gränsen går för att ett bostadsaktiebolag ska betraktas som allmännyttigt. Även om det av olika skäl skulle vara önskvärt så finns det skäl som talar emot att strikt definiera en sådan gräns, inte minst eftersom det skulle kunna verka hämmande på kommu-nernas möjligheter att organisera sin verksamhet i enlighet med vad som lokalt bedöms vara mest lämpligt. Det

vä-sentliga är att bolaget i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt och att detta framgår av bolagsordning och ägardirektiv. Ett kommunalt aktiebolag som bedriver bostads-förvaltning och inte omfattas av föreslagen lag ska följa kommunallagens reglering, bl.a. förbudet mot att driva före-tag i vinstsyfte, varvid den av såväl utredningen som departementspromemorian behandlade statsstödsproblematiken aktualiseras.”

Följden av om bolaget omfattas av lagen eller ej är sålunda väsentlig då bolaget antingen ska bedrivas enligt affärsmässiga principer eller med förbud att driva företaget i vinstsyfte. Enligt SKLs cirkulär 10:66 är SKLs uppfattning att mer än 50 % av verksamheten, förmodligen mer, måste avse hyresbostäder för att kravet ska anses vara uppfyllt. Med denna tolkning skulle så-lunda inte Huge Fastigheter omfattas av lagen. Därmed skulle bostadsverksamheten bedrivas utan vinstsyfte. Enligt propositionen innebär detta att statsstödsproblematiken aktualiseras.

Det saknas rättsfall för hur begreppet ”huvudsakligen” ska tolkas. Bolagets ledning anser dock att lag och proposition sammantaget tydligt innebär att bolagets bostadsverksamhet omfattas vad gäller kravet på att verksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Även om så inte skulle vara fallet så anser ledningen att EU-rätten ändå innebär att verksamheten ska bedri-vas enligt affärsmässiga principer. Vidare är ledningens tolkning att bolaget totalt sett omfattas av lagens regler kring värdeöverföringar. Inom ramen för revisionen har vi inte bedömt huruvida bolagets lednings tolkning är korrekt eller inte.

Slutligen kan konstateras att ”Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter” undantar vissa verksamheter från kommunallagens krav på att bedrivas utan vinstintresse. Lagen anger istället att ett antal uppräknade verksamheter ska bedrivas på affärsmässiga grunder. Exempelvis gäller detta lokaler som uthyrs till företag under vissa villkor. Denna verksamhet ska sålunda bedrivas enligt affärsmässiga grunder oavsett om lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag är till-lämplig eller inte. Av denna lag framgår vidare att sådan verksamhet ska särredovisas i det kommunala bolagets årsredovisning.

3.8.2. Affärsmässiga principer och kommunens krav på bolaget Med affärsmässiga principer följer bl a att:

1. De tidigare kraven på att verksamheten ska drivas utan vinstsyfte och att hyran ska sät-tas med utgångspunkt från en långsiktig självkostnadsprincip faller bort. I stället ska verk-samheten bedrivas enligt affärsmässiga principer. Detta innebär ett avsteg från kommu-nallagens självkostnadsprincip och från förbudet mot att driva företag i vinstsyfte. Kravet på affärsmässighet innebär bl.a. att

a. kommunen ska ställa marknadsmässiga avkastningskrav på bolaget

b. kommunen normalt inte ska skjuta till medel för att täcka underskott i verksamheten c. kommunen ska ta ut marknadsmässiga borgensavgifter och räntor på lån

d. kommunen kan bli skyldig att upphandla bostadsförsörjningsåtgärder som inte ut-förs i egen regi enligt LOU.

Innebörden av affärsmässigheten beskrivs i författningskommentaren på sid 84-86 bl a på följan-de sätt:

· Verksamheten ska bedrivas på sådant sätt att marknadsmässiga avkastningskrav ställs på bolaget

· Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska verka som normala, långsiktiga aktörer på bostads- och hy-resmarknaderna. De kommunala bostadsaktiebolagen ska inte erhålla villkor som gynnar dem ekonomiskt i förhållande till privata konkurrenter, t.ex. kommunala garantier utan att marknadsmässig avgift tas ut eller avstående från marknadsmässiga avkastningskrav.

· Begreppet affärsmässighet avser det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar för investeringar i sin dagliga drift och i relationen till andra aktörer. Det centrala perspektivet

kumentation för att visa att det i sammanhanget inte förekommer någon form av otillåtet statsstöd och även varför en viss åtgärd anses affärsmässig. Det gäller för investeringar och åtgärder i den löpande driften. Re-lationerna mellan kommunen och dess bostadsföretag måste vara affärsmässiga och deras ekonomier hållas åtskilda.

· En regel om begränsad värdeöverföring innebär inte att inslag av stöd uppkommer, eftersom bolagen åläggs normala avkastningskrav. Överskott som stannar kvar i bolaget ska i sin tur ge avkastning.

Kravet på affärsmässighet innebär sammanfattningsvis, att kommunerna ska ställa marknads-mässiga avkastningskrav på sina bostadsbolag, att kommunerna ska ta ut marknadsmässig av-gift när de ingår borgensåtagande för sina bostadsbolag och att kommunerna ska ta ut mark-nadsmässig ränta på lån till sina bostadsbolag. Även när det gäller tillskott av eget kapital till bo-stadsbolagen måste kommunerna agera utifrån affärsmässiga överväganden. Av propositionsut-talandena framgår även att det egna kapitalet ska generera marknadsmässig avkastning, att kommunen och bolagets ekonomier inte får blandas ihop och att bolagets bästa ska ligga till grund för bolagets beslut om såväl drift som investeringar.

Varken av ägardirektiv eller bolagsordning framgår tydligt huruvida bolaget ska bedrivas enligt affärsmässiga principer eller om bolaget i grunden ska bedrivas utan vinstsyfte. Av ägardirekti-ven framgår dock att bolaget förväntas redovisa förluster till och med år 2013 och att bolaget från och med år 2014 ska redovisa ett positivt resultat före skatt. Senast år 2015 framgår att ett nytt finansiellt mål ska utarbetas. Vidare ställs avkastningskrav för nyinvesteringar om lägst 5 pro-cent. När det gäller bostadsinvesteringar framgår dock att avkastningskravet kan sättas lägre (utan någon närmare precision).

Av förarbetena och propositionen framgår inte hur avkastningskravet ska ställas. Exempel läm-nas dock på lämpliga mått. Det framgår dock att avkastningskravet ska vara marknadsmässigt och jämföras med avkastningskrav som motsvarande privata långsiktiga aktörer på den lokala marknaden har. Avkastningskravet ska utgå från marknadsvärdet på fastigheterna och inte från bokförda värden. De diskussioner som förs omfattar ett avkastningskrav på bolaget som helhet. I cirkulär 10:66 från SKL föreslås att direktavkastningskrav ska tillämpas

(brutto-vinsten/marknadsvärdet på fastigheterna). Enligt cirkuläret uppgår ett sådant avkastningskrav vid den tidpunkten i Huddinge till 5 procent.

Bedömningen är att Huddinge kommun inte har fastställt avkastningskrav på Huge Fastigheter i den mening som framgår av lagen. Bolagets ledning anger dock att det krävs omstruktureringar och förändringar i avtal och styrning under ett antal år innan bolaget kan generera resultat på denna nivå. Bolaget har också kostnader för omställningen till lagstiftningen som under ett antal år belastar bolagets resultat.

Av ägardirektiven i övrigt finns skrivningar som i vissa fall kan vara tveksamma om bolaget lyder under lagstiftningen. Bl a framgår att:

· ”Bolaget kan dock inte tillåtas optimeringar i sin verksamhet, om detta medför nackdelar för kommunkoncernen i dess helhet som överväger fördelarna för bolaget”.

· ”Bolaget ska sträva efter att samordna sin verksamhet med kommunens för att tillgodose koncernens intressen”

· ”Bolaget ska vid köp av tjänster alltid beakta möjligheten att utnyttja de gemensamma servicefunktionerna som finns i kommunen”.

· ”Verksamheten i bolaget ska drivas på ett ekologiskt hållbart sätt och präglas av ett aktivt miljöarbete”

Att skrivningarna kan vara tveksamma beror på att lagen förutsätter att varje beslut baseras på affärsmässiga principer utifrån bolagets sida och inte utifrån ett koncernperspektiv. Gäller lagen måste sålunda styrelse och vd alltid bedöma affärsmässigheten utifrån bolagets perspektiv i för-sta hand. Bolaget har dock samtidigt ett allmännyttigt syfte vilket också ska beaktas i besluten.

Vad gäller kravet på marknadsmässiga räntor och borgensavgifter i relationen mellan kommunen och koncernbolagen så debiterar internbanken sina egna räntekostnader plus en marginal som motsvarar den borgensavgift Huge Fastigheter och Söderenergi tidigare betalade. Marginalen ses över årligen och beräkningar görs för att säkerställa marknadsmässighet. Beräkningen utgår från faktiskt skuldportfölj och tar hänsyn till villkor både i nya och övertagna lån. I denna gransk-ning har ingen bedömgransk-ning gjorts beträffande marknadsmässigheten i dessa avseenden.

Eftersom skillnaderna i upplåningskostnader mellan en kommun och ett kommunalt bolag ökat markant de senaste åren kommer marginalen (vid oförändrat marknadsläge) sannolikt att öka något över tid i takt med att gamla lån förfaller. Det kan också bli en ökande skillnad mellan be-dömningarna av Huge Fastigheters respektive Söderenergis olika bolags risker och variation i risk över tid och därmed också en ökad differentiering för att vara marknadsmässig vad gäller borgensavgiften i de fall bolagen lånar i eget namn med kommunal borgen.

Rekommendation:

· Ägardirektiv och bolagsordning bör förtydligas för Huge Fastigheter med avseende på om lagen gäller eller ej och anpassas utifrån detta.

· Under förutsättning att Huge Fastigheter omfattas av lagen behöver kommunen utarbeta avkastningskrav på bolaget som till fullo är förenliga med lagstiftningens krav.

3.8.3. Värdeöverföringar

I lagen finns tre paragrafer som, utöver aktiebolagslagens regelverk, begränsar bolagens möjlig-heter att föra över värden från bolaget till kommunen eller andra koncernbolag som inte omfattas av lagen.

I tidigare lag begränsades möjligheter till utdelning. Värdeöverföring är dock ett bredare begrepp än utdelning och omfattar bl a affärshändelser som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget.

I detta ingår bl a att kommunen som ägare inte får ställa krav på bolaget som inte är affärsmäs-siga. Bolaget har gått igenom sina hyresavtal och har noterat ca 70 avtal som inte bedöms ha marknadsmässiga utgångspunkter. Bl a gäller detta avtal med föreningar där föreningarna har fått lägre hyror än vad som kan bedömas vara marknadsmässigt. Huruvida detta har skett på uppdrag av kommunen eller varit bolagets eget initiativ har inte utretts inom ramen för denna granskning. Bolaget har dock sett över avtalen och har för varje avtal en plan för att marknads-anpassa hyrorna när avtalen löper ut. Enligt lagens bestämmelser bör enligt vår uppfattning före-ningsbidrag som lämnas genom exempelvis hyresstöd hanteras genom att kommunen betalar ut ett bidrag till föreningen och att bolaget tar ut en hyra baserad på affärsmässiga principer.

Lagen tillåter i grunden, liksom tidigare lagstiftning, en utdelning enligt en avkastning som beräk-nas på insatt kapital. Utöver detta kan utdelning ske av hälften av realisationsvinster på fastighe-ter samt utdelning för vissa bostadsförsörjningsåtgärder. Några sådana utdelningar har inte skett från bolaget för år 2011.

Rekommendation:

Under förutsättning att bolaget omfattas av lagen lämnas följande rekommendationer:

· Kommunen och bolaget behöver tydliggöra hur eventuella bidrag till föreningar i form av lokalbidrag ska hanteras.

Stockholm den 27 augusti 2012

Mikael Sjölander