På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Huddinge kommun har Ernst & Young granskat kommunstyrelsens ägarstyrning över hel- och delägda bolag i kommunen. De bolag som omfat-tas är Huge Fastigheter (ägt till 100 % av Huddinge kommun), Södertörns Energi (ägt till 58 % samt intressebolaget Söderenergi ägt till 29 %) och SRV (ägt till 31,5 %).
Ägarstyrningen har tidigare granskats separat för respektive bolag under perioden 2009 till och med 2011. I samtliga granskningsrapporter lämnas förslag till rekommendationer som syftar till att utveckla kommunstyrelsens styrning av företagen. I kommunstyrelsens verksamhetsplan för 2012 sägs att ”Ett behov av att utveckla styrningen av hel- och delägda bolag har identifierats”.
Granskningen är främst en uppföljning av tidigare granskningar men omfattar också en översikt-lig granskning av kommunens och Huge Fastigheters hantering av den nya lagen om allmännyt-tiga kommunala bostadsföretag som trädde i kraft den 1 januari 2011.
Granskningen visar att Huddinge kommun sedan år 2009 på flera olika sätt har arbetat aktivt med att tydliggöra och utveckla ägarstyrningen av de del- och helägda bolagen. Kommunens ledning har bland annat arbetat aktivt med att ta fram och uppdatera styrdokument kopplade till styrning och uppföljning av bolagen samt har en kontinuerlig uppföljning av bolagens verksamhe-ter i olika perspektiv på flera nivåer i den kommunala organisationen. En väsentlig fråga som utvecklats under senare år är den finansiella styrningen i kommunkoncernen. Frågan är viktig ur ett väsentlighets- och riskperspektiv då såväl Huge Fastigheter som Södertörns Energi har stora finansiella skulder. Med den internbank som bildades år 2010 för kommunen, Huge Fastigheter och Söderenergi har det samlade greppet kring finansieringsfrågorna stärkts.
Det finns ingen samlad företagspolicy eller liknande som antagits av kommunfullmäktige. Kom-munstyrelse och kommunfullmäktige saknar sålunda ett samlat långsiktigt dokument där det på ett tydligt sätt framgår hur styrningen och uppföljningen av koncernbolagen ska gå till. Centralt ur ett ansvarsperspektiv är den uppföljning som sker samlat av kommunstyrelsen som organ, samt den uppföljning som sker på tydligt uppdrag av kommunstyrelsen. Det är viktigt att den uppfölj-ning som sker är väl avvägd ur ett väsentlighets- och riskperspektiv så att varken för mycket eller för lite uppföljning sker på respektive nivå. Vidare behöver styrning och uppföljning anpassas så att såväl aktiebolagsrättsliga som kommunalrättsliga krav efterlevs. Som grund för den styrning och uppföljning som sker bör därför en tydligt dokumenterad väsentlighets- och riskanalys göras för kommunkoncernen som helhet i olika perspektiv. Den rapportering som sedan sker från bola-gen till respektive nivå i kommunens organisation bör vara anpassad på ett tydligt sätt till den inriktning och omfattning på information som respektive nivå behöver. Ju fler ägare till ett bolag ju svårare och mindre effektivt kan det vara att ställa egna specifika krav på uppföljningen från re-spektive ägare. Det behöver också tydligare utvecklas hur och när eventuell vidarerapportering ska ske av information uppåt i organisationen. Ett förslag är att fastställa mallar för uppföljning i samband med att ägardirektiven beslutas, möjligen som bilaga till direktiven.
Styrningen av Huge Fastigheter och de delägda energibolagen sker främst med ägardirektiv. För Huge Fastigheter finns uppdaterade direktiv medan det för Södertörns Energi och Söderenergi saknas aktuella direktiv. Sådana är dock under utarbetande i samverkan med övriga ägare. Av ägardirektiven framgår vilken rapportering som ska ske till ägaren och när den ska ske.
För SRV saknas fortfarande ägardirektiv, trots att omfattande resurser nedlagts på att ta fram sådana direktiv de senaste åren. Styrningen av SRV sker fortsatt främst genom konsortialavtal (ägaravtal), bolagsordning, renhållningsordning och avfallsordning. Dessa dokument är relativt detaljerade och styrande för verksamheten. Några av dokumenten är dock inte aktualiserade sedan många år och är därmed av olika skäl inte helt relevanta för den verksamhet som idag
bedrivs i bolaget. Det är därför viktigt att ägardirektiv tas fram och beslutas samt att styrdoku-menten i övrigt aktualiseras.
Utöver den uppföljning av bolagen som sker baserat på ägardirektiv och andra styrdokument sker kontinuerlig styrning och uppföljning av bolagen på flera olika nivåer och i olika konstellatio-ner. Kommunens inflytande och insyn utövas också på bolagsstämma i respektive bolag samt genom delvis personunion mellan kommunstyrelsens ledamöter och bolagens styrelseledamöter.
I praktiken har kommundirektören och kommunstyrelsens ordförande täta kontakter med bola-gens ledningar. Även ekonomichef och kommundirektör samt internbanken har omfattande kon-takter med bolagens ledningar. I praktiken utövar sålunda även tjänstemannanivån en omfattan-de ägarroll.
Kommunens representanter i bolagsstyrelserna utses av fullmäktige och nomineras av partierna.
I Huge Fastigheter väljs samtliga av fullmäktige i Huddinge kommun medan det i de delägda bolagen, Söderenergi och SRV, väljs två ledamöter vardera av Huddinge kommun. Några renod-lade så kalrenod-lade styrelseproffs finns inte. I praktiken är det sålunda partierna som nominerar per-soner till styrelserna. Frågan om på vilket sätt och på vilka grunder respektive parti nominerar ledamöter har inte omfattats av granskningen. I kommunal-/landstingsägda bolag förekommer bolagsstyrelser som helt eller delvis består av så kallade styrelseproffs. Denna lösning har Hud-dinge inte valt för Huge Fastigheter och inte heller tillsammans med övriga ägarkommuner i övri-ga koncernbolag. I Söderenergi är Telges CFO och Södertörns Energis VD adjungerade i styrel-sen. Dessa har lång erfarenhet från energibranschen.
Det är fullmäktiges sak att utse styrelseledamöter i bolagen och vi lämnar inga synpunkter på den ordning som fullmäktige har valt. Det är dock viktigt att ägarna och partierna säkerställer att styrelseledamöterna tillsammans har tillräcklig kompetens och integritet för att tillvarata respekti-ve bolags intressen och åligganden enligt aktiebolagslagen och andra lagar, samt att förstå re-spektive verksamhets affärsrisker så väl att ett tillräckligt ansvar kan tas för att styra och följa upp bolagen. För Huge Fastigheter har kommunen tagit initiativ till styrelseutbildning under 2012 me-dan det i de delägda bolagen, SRV och Söderenergi, genomförs utbildningar i den utsträckning som bolagen själva bestämmer. Mer strukturerade utbildningsplaner för styrelserna i respektive bolag bör utarbetas.
Ägardirektiven beslutas i kommunfullmäktige som sålunda har den yttersta ägarrollen. Vilken specifik rapportering som ska ske till fullmäktige i form av återkoppling på direktiven är dock inte tydliggjord. Större delen av den rapportering som ska ske enligt ägardirektiven sker till kommun-styrelsen som har den uttalat formella ägarrollen. Även i praktiken är vår bedömning att kom-munstyrelsen som samlat organ uppfattas som den nivå där ägarrollen centralt utövas på ett formellt sätt.
För såväl Huge Fastigheter som Söderenergi bedöms ägardirektiven vara relativt tydliga. Detta gäller särskilt uppdrag som ska genomföras under direktivperioden. Ett antal generella direk-tiv/viljeinriktningar från ägaren bedöms dock vara alltför generella för att kunna utvärderas och mätas på ett tillräckligt sätt. Flera av direktiven har på ett tydligt sätt integrerats i bolagens affärs-planer. Affärsplanerna följs i sin tur upp på ett strukturerat sätt och rapporteras till kommunen.
Kommunen får därvid kontinuerligt en uppföljning av direktiven och affärsplanen. Utöver detta sker en årlig rapportering avseende uppföljning av ägardirektiven till kommunen. I Huge Fastig-heters direktiv framgår att ledningen årligen ska träffa såväl kommunfullmäktige som kommun-styrelsen och informera om verksamheten. För Söderenergi framgår att ägardialog ska hållas minst två gånger per år.
Ägardirektiven för Söderenergi är från 2009-08-11. Söderenergi hade i det läget en bekymmer-sam ekonomi och en låg soliditet för att klara eventuella svängningar i resultatet. Det nya
kraft-värmeverket som var under uppförande förväntades generera kraftigt förbättrade resultat. Den prismodell som togs fram i samband med direktivens framtagande innebar att det totala fjärrvär-mepriset till distributions- och försäljningsbolagen därför inte skulle kunna höjas under åren 2010-2012. Målet var att senast år 2012 ha ett eget kapital om 200 mnkr (efter att tillskottet åter-betalats). Söderenergi har dock av olika skäl inte klarat de ekonomiska krav som uppställts i di-rektiven, främst att avkastningen från det nya kraftvärmeverket blivit lägre än förväntat. För att förbättra det ekonomiska läget i Söderenergi 2012 har priserna, i strid med ägardirektiven, höjts gentemot distributionsbolagen. Detta har kunnat ske efter ”utökat ägarmöte” i december 2011.
Deltagare vid ägarmötet var de tre kommunstyrelsernas presidier, Söderenergis presidium samt Ägarrepresentanter. Söderenergis styrelse godkände den extra höjningen i februari 2012. Efter-som beslutet inte är förenligt med vad Efter-som framgår av ägardirektiven borde beslutet enligt vår bedömning ha lyfts till fullmäktigenivå.
Av konsortialavtalet för SRV framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt självkostnads-principen medan det i utkast till ägardirektiv framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. I praktiken bedrivs halva verksamheten (den lagstadgade) med under-skott som finansieras av vinster i den konkurrensutsatta verksamheten. Båda dessa verksamhe-ter bör behandlas separat i ägardirektiven. Liksom i tidigare revisionsrapport (från 2010) är vår bedömning att det kan vara tveksamt ur ett kommunalrättsligt perspektiv att ange att avfallsverk-samheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Enligt kommunallagen får kommuner driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. För vissa verksamheter, el- och fjärr-värmebolag, allmännyttiga kommunala bostadsföretag, samt vissa andra verksamheter finns speciallagstiftning som kräver att bolagen bedrivs affärsmässigt och som går före kommunalla-gens bestämmelser. Någon motsvarande speciallagstiftning finns dock inte för renhållnings-/avfallsverksamhet.
Vi har i granskningen tagit del av utkast till ägardirektiv för SRV, daterade 2012-06-03, som bl a tydliggör ägarkommunernas motiv för att äga bolaget, bolagets uppdrag, bolagsledningens roll i förhållande till ägarnas olika organ, m m. För bolaget som helhet sätts ekonomiska mål med ett visst avkastningskrav och krav på viss soliditet. Något tydliggörande av separata krav på verk-samhetens konkurrensutsatta respektive ej konkurrensutsatta del framgår inte. Krav i direktiven ställs på att bolaget årligen skall rapportera fastställd budget och verksamhetsplan till ägarkom-munerna senast den 30 november varje år, vilket för närvarande inte sker. En genomgång av styrelseprotokollen för 2012 visar att dessa är utförliga och väl dokumenterade. Några indikatio-ner på att bolaget skulle bedrivas i annan riktning än vad som anges i styrdokumenten fram-kommer inte.
Bolagen rapporterar i allt väsentligt till kommunen i enlighet med gällande ägardirektiv samt övri-ga rapporteringskrav. Det är till stor del upp till respektive bolag att bedöma hur rapporteringen ska se ut då mallar för rapporteringen inte fastställs av kommunen. Detta kan i och för sig vara rimligt då kommunen är delägare i såväl Söderenergi som SRV. Det kan dock övervägas att fastställa uppföljningsmallar för rapporteringen i samband med att direktiv i framtiden beslutas.
Detta för att säkerställa att ägarna får den rapportering och uppföljning av direktiven som önskas.
En uppföljning av rekommendationer som lämnats i tidigare granskningar av ägarstyrningen framgår under avsnitt 3.7 i rapporten. Sammantaget bedöms kommunledningen och bolagssty-relserna ha tagit till sig rekommendationerna och vidtagit åtgärder som antingen är avslutade eller pågående.
Den lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari 2011 ställer vä-sentligt ändrade krav på de bolag som omfattas av lagen samt dess ägare. Bland annat gäller att sådana bolag ska bedrivas enligt affärsmässiga principer och att ägaren ska ställa
marknads-mässiga avkastningskrav på bolaget. Detta till skillnad från tidigare lag om allmännyttiga bo-stadsföretag som krävde drift utan vinstsyfte.
I paragraf ett i lagen anges att bolag bland annat ska uppfylla kravet på att ”huvudsakligen” för-valta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt för att omfattas av lagen. Frågan är om Huge Fastigheter uppfyller kravet ”huvudsakligen”. Av bolagets årsredovisning framgår att bostäder står för ca 45 procent och lokaler för 55 procent av omsättningen. Följden av om bola-get omfattas av lagen eller ej är väsentlig då bolabola-get antingen ska bedrivas enligt affärsmässiga principer (enligt rubricerad lag) eller med förbud att driva företaget i vinstsyfte (om rubricerad lag inte är tillämplig). Enligt Sveriges kommuner och landsting (cirkulär 10:66) är uppfattningen att mer än 50 % av verksamheten, förmodligen mer, måste avse hyresbostäder för att kravet ska anses vara uppfyllt. Med denna tolkning omfattas sålunda inte Huge Fastigheter av lagen och ska därmed bedrivas utan vinstsyfte. Enligt regeringen innebär detta att statsstödsproblematiken aktualiseras. SKL anger (i sitt cirkulär 10:66) att förbudet mot att driva företag i vinstsyfte inte innebär ett strikt hinder för bolag att redovisa vinst. Ett viktigt syfte med lagens tillkomst är dock att undvika konkurrenssnedvridning och att kommuner bedriver konkurrenshämmande verksam-het i förhållande till privata aktörer. Det saknas också rättsfall på hur huvudsakligverksam-hetsrekvisitet ska bedömas. Huge Fastigheters ledning bedömer att uthyrningen av bostäder omfattas av la-gens krav på drift enligt affärsmässiga principer och att lagen i övrigt omfattar bolagets totala verksamheter. Vidare är ledningens bedömning att EU-direktiven kräver att verksamheten be-drivs på ett affärsmässigt sätt oavsett om lagen skulle vara tillämplig eller ej. Inom ramen för re-visionen har vi inte kunnat bedöma huruvida huvudsaklighetskriteriet är uppfyllt eller ej.
Lagens krav på affärsmässighet innebär sammanfattningsvis, att kommunerna ska ställa mark-nadsmässiga avkastningskrav på sina bostadsbolag, att kommunerna ska ta ut marknadsmässig avgift när de ingår borgensåtagande för sina bostadsbolag och att kommunerna ska ta ut mark-nadsmässig ränta på lån till sina bostadsbolag. Även när det gäller tillskott av eget kapital till bo-stadsbolagen måste kommunerna agera utifrån affärsmässiga överväganden. Av propositionsut-talandena framgår även att det egna kapitalet ska generera marknadsmässig avkastning, att kommunen och bolagets ekonomier inte får blandas ihop och att bolagets bästa ska ligga till grund för bolagets beslut om såväl drift som investeringar.
Varken av ägardirektiv eller bolagsordning framgår tydligt huruvida bolaget ska bedrivas enligt affärsmässiga principer eller om bolaget i grunden ska bedrivas utan vinstsyfte. Av ägardirekti-ven framgår dock att förväntan är att bolaget ska redovisa förluster till och med år 2013 och att bolaget från och med år 2014 ska redovisa ett positivt resultat före skatt. Senast år 2015 framgår att ett nytt finansiellt mål ska utarbetas. Vidare ställs avkastningskrav för nyinvesteringar om lägst 5 procent. När det gäller bostadsinvesteringar framgår dock att avkastningskravet kan sät-tas lägre (utan någon närmare precision). Bedömningen är att Huddinge kommun till fullo inte har fastställt avkastningskrav på Huge Fastigheter i den mening som framgår av lagen.
1.1. Rekommendationer:
I granskningsrapporten lämnas bland annat följande rekommendationer:
· En företagspolicy eller liknande bör tas fram där kommunens riktlinjer för styrning, upp-följning och kontroll av bolagen tydliggörs på övergripande nivå. Bland annat bör tydliggö-ras hur direktiv i olika former till bolagen ska tas fram och beslutas, vilka olika forum i kommunorganisationen som finns för uppföljning och kontroll av bolagens verksamheter i olika perspektiv, hur omfattande denna kontroll och uppföljning behöver vara på respekti-ve nivå, hur dokumentationen av uppföljning och kontroll ska se ut, hur och när vidare-rapportering behöver ske till nästa nivå, etc. Särskilt viktigt är att kommunstyrelsen som samlat organ tydliggör vilken information om bolagen som ska hanteras i
kommunstyrel-sen och hur denna ska hanteras för att säkerställa att kommunstyrelkommunstyrel-sen utövar en tillräck-lig uppsikt över bolagen.
· Kommunen bör verka för att styrdokumenten för SRV snarast uppdateras. Dokumenten är otydliga vad gäller ägarens intentioner med bolaget och stämmer till delar inte överens med den verksamhet som idag bedrivs i bolaget. Kommunen bör vidare verka för uppda-tering av enskilda styrdokument om ägarna inte kan enas om frågeställningar som endast berör specifika styrdokument.
· Inom ramen för kommunstyrelsens samlade uppsikt bör styrelseprotokoll och budge-tar/affärsplaner från de hel- och delägda bolagen finnas tillgängliga vid kommunstyrel-sens sammanträden.
· Kommunen behöver ta fram och besluta om ägardirektiv för SRV och uppdatera sådana för Söderenergi.
· Kommunen bör som ägare tydliggöra hur samtliga direktiv i ägardirektiven ska mätas och följas upp. Möjligen bör detta framledes ske i bilaga till ägardirektiv i samband med att dessa beslutas.
· Beslut om ändringar i styrningen av bolagen som är i strid med ägardirektiv behöver lyftas till fullmäktigenivå eftersom fullmäktige beslutat om ägardirektiven (gäller prissättning mel-lan Söderenergi och distributionsbolagen).
· Ägardirektiv och bolagsordning behöver förtydligas för Huge Fastigheter med avseende på effekter av den lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som trädde i kraft år 2011.
· Under förutsättning att Huge Fastigheter omfattas av lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag behöver kommunen utveckla avkastningskrav på bolaget som till fullo är förenliga med lagstiftningens krav.
· Under förutsättning att Huge Fastigheter omfattas av lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag behöver tydliggöras hur eventuella bidrag till föreningar i form av lokalbi-drag ska hanteras.