4 Innovationsstödet utifrån gällande regelverk
5.4 Om statsstöd
I kommittédirektivet framgår att utredningen ska analysera innova- tionsstödet utifrån gällande regelverk för statsstöd och ta hänsyn till detta regelverk i förslag som rör innovationsstödets utformning och finansiering. Utgångspunkter för utredningens arbete har varit följ- ande:
• Statsstödsregelverket förbjuder statligt stöd i de fall inte fören- lighet kan konstateras grundat på beslut från Europeiska kom- missionen eller EU-förordning.
• Stöd till forskning, utveckling och innovation kan utgöra statligt stöd och är i förekommande fall underkastade statsstödsregel- verket. Detta gäller även om medlen betalas ut till universitet och högskolor. En analys måste göras i det enskilda fallet.
• Om ett stöd som uppfyller kraven för statligt stöd ska betalas ut måste det anmälas till kommissionen. I första hand bör befintliga gruppundantag utnyttjas som grund för utbetalning av stöd. Stöd av mindre betydelse kan även betalas ut utan anmälan.
5.4.1 Situationen vid högskolorna
Företrädare för högskolorna och andra myndigheter framförde vid möten med utredningen sammanfattningsvis att överlåtelser som omfattas eller kan omfattas av statstödsregelverket inte bara före- kommer som finansiella transaktioner utan även kan avse över- låtelser av immateriella värden, värde av – eller resultat av arbete av tekniskt administrativ personal vid högskolorna (som därmed inte omfattas av det så kallade lärarundantaget), oreglerade överlåtelser eller underprissatta överlåtelser av så kallad background i forsk-
SOU 2020:59 Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar
ningsprojekt eller detsamma med resultat inom projekt. Alla dessa transaktioner är sådana som enligt företrädarna för högskolorna kan förekomma. Detta stämmer också väl överens med den bild utred- ningen har av hur lärare och forskare vid högskolorna hanterar sitt så kallade lärarundantag och den kunskap som finns hos dessa och deras högskolor om hur immateriella rättigheter mm, ska skyddas. Utredningen har intrycket att högskolorna har god kunskap
om gällande regelverk
Vid utredningens genomgång av vilken sorts finansiella transaktioner som förekommer inom ramen för det högskolenära innovationsstöds- systemet, framkommer ingenting som utvisar att högskolorna och de av dem förvaltade holdingbolagen saknar kunskap om hur finansiella transaktioner som omfattas av statsstödsregler ska hanteras, inklu- sive olika rapporteringar. Detsamma gäller utbetalningar från inku- batorer, teknikparker och holdingbolag till aktiebolag bildade av forskare eller studenter vid högskolorna. Högskolorna och holding- bolagen bedöms ha rutiner på plats för att hantera statsstödsrättsliga krav och uppföljningar.
Utredningens bedömning är att berörda aktörer har en hög grad av kunskap om gällande regelverk och att de agerar enligt detta. Den osäkerhet som finns hos dem och andra aktörer rör överlåtelser som inte är finansiella och som oftast regleras i olika avtal inom forsk- ningssamarbeten och som oftast handlar om immateriella värden, värden av arbete och hur det så kallade lärarundantaget ska tillämpas. Dessutom finns en viss osäkerhet inom innovationskontorsverk- samheten om när stöd går från att vara till studenter eller forskare för att utveckla resultat från verksamhet vid högskolan och när stödet övergår till att bli ett stöd till ett företag. Detta då det kan anses att statsstödsreglerna inträffar om den som får stödet har för avsikt att använda stödet inom näringsverksamhet. En typsituation är att en forskare får stöd för att ta fram en patentansökan och under arbetet med denna avser bilda ett aktiebolag eller en student som sedan tidigare har ett företag som hen kan knyta den utvecklade idén till.
Det bästa sättet att minska risken för otillåtna transaktioner och sådana transaktioner, som i vart fall ska redovisas i särskild ordning,
Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar SOU 2020:59
148
Detta kan ske genom de stödfunktioner som utredningen föreslår tillsammans med UKÄ:s och Vinnovas arbete.
Stödet från innovationskontoren är inte stöd till ekonomisk verksamhet
Utredningen har vidare uppfattningen att de finansiella transak- tioner som förekommer inom ramen för innovationskontorens stöd till studenter och medarbetare vid högskolorna typiskt sett inte innebär stöd till ekonomisk verksamhet. Detta då stödet från inno- vationskontoren inte ger stöd till verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad. För att säkerställa att så är fallet, är det av stor vikt att medarbetare inom högskolorna har stor kunskap om gällande statsstödsregelverk och att de är väl insatta i de enskilda projekt de är engagerade i, samt att de genomgår en nog- grann prövning av om verksamheten utvecklats på ett sådant sätt att studenten eller medarbetaren börjar bli aktör på en marknad. Utred- ningens bedömning är att innovationskontorens medarbetare är medvetna om detta men att kontorens storlek kan göra dem sårbara och att nödvändig kunskap riskerar att inte alltid finnas till hands.
Den osäkerhet som ovan beskrivits om när stöd till enskilda över- går till att bli stöd till företag, tillsammans med övriga framkomna exempel visar på inte bara ett behov av ökad kunskap och en ökad användning av beslutsstöd och mallar, utan också på metodutveck- ling och utarbetande av kontrollmoment inom innovationskontors- verksamheten. Stöd för detta kan ges från det gemensamma Finansi- eringsbolaget och från Vinnova. Om behov av att ta fram en särskild stödförordning skulle uppkomma, torde det kunna vara en uppgift som ryms inom Vinnovas ansvarsområde att uppmärksamma. Holdingbolagens verksamhet sker på kommersiell grund
Utredningens sammanfattande bedömning avseende holdingbolagen är att det inom deras verksamhet förekommer transaktioner som utgör statsstöd och att dessa transaktioner, särskilt riskkapital till så kallade projektbolag, därför behöver hanteras i särskild ordning. Det har inte under utredningens arbete framkommit något som tydligt pekar på att holdingbolagen inom ramen för denna verksamhet utger
SOU 2020:59 Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar
stöd på sätt som är oförenligt med statsstödsregelverket. Däremot finns det risker förenade med verksamheten som utredningen – lik- som Riksrevisionen i sin rapport om granskning av verksamheten i holdingbolagen – anser kan hantera spå bättre sätt än som sker i dag. I detta ingår att minimera risk för jäv i beslutsfattande, risk för otill- börlig eller olämplig riskexponering, risk att statens medel finansi- erar verksamhet som överförs till annan till fel pris (underprisöver- låtelser) och risk i att lika fall inte behandlas lika av företrädare för staten. Utredningen lämnar mot den bakgrunden förslag som avses bidra till att beslut om stöd inom den så kallade riskkapitalverk- samheten hanteras på ett mer enhetligt sätt än i dag och med tillgång till ett utökat statsstödsrättsligt stöd. Detta utvecklas under av- snitt 9.3.
Det är viktigt med en legal grund för statsstöd
Om statsstöd förekommer är det viktigt att en legal grund för detta finns. Detta kan bestå i lagstiftning, en särskild stödförordning eller myndighetsbeslut. Om det kan identifieras att en typ av stöd för- väntas bli återkommande är det lämpligt att regeringen tar fram en förordning som utgör grund för utbetalning av denna typ av stöd. För att säkerställa korrekt återrapportering och administration av stöd föreslår utredningen en rad åtgärder (se kapitel 8–10), som avses säkerställa att högskolor och holdingbolag ges ett utökat och kontinuerligt stöd i statsstödsrättsliga frågor, såväl från berörda myndigheter som från ett särskilt för holdingbolagen gemensamt aktiebolag (Finansieringsbolaget – se avsnitt 9.3.2). Förslaget för ett mer strategiskt arbete inom immateriella tillgångar återfinns i be- tänkandets avsnitt 8.1.1 och medför att PRV inom ramen för sin immaterialrättsstödjande funktion tillhandahåller visst stöd om stats- stöd inom uppdraget. Till detta kommer det stöd Finansierings- bolaget ger och den kontroll och uppföljning som kommer ske sär- skilt av Vinnova, som är en myndighet som genom hantering av stöd bland annat genom förordningen (2015:208) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation, är väl insatta i statsstöds- regelverket inom innovationsstödssystemet.