Prövning i allmän domstol

Av 6 kap. 1 § KompL framgår att ett beslut om sanktionsföreläggande enligt 5 kap. 19 § KompL inte får överklagas. Bestämmelsen åsidosätter dock inte rätten till effektivt rättsmedel. Istället för att beslutet om sanktionsföreläggande överklagas, gäller en ordning där Finansinspektionen får väcka talan vid Stockholms tingsrätt om att sanktion ska beslutas när ett sanktionsföreläg- gande inte har godkänts (5 kap. 21 § KompL).355 Som nämnts är skillnaden mellan ett bindande beslut och ett sanktionsföreläggande som inte godtas, att passivitet i det förra fallet innebär att beslutet blir gällande, och i det senare att domstolsprövning måste ske.356 Således kvarstår den enskildes rätt till domstolsprövning för det fall den enskilde försitter sin möjlighet att ta ställ- ning till sanktionsföreläggandet.

Stockholms tingsrätt är särskilt forum för ingripanden enligt KompL och för överträdelser av LSM som föranleder straffrättslig påföljd (jfr 3 kap. 7 § LSM). Att prövningen sker i allmän domstol motiverade lagstiftaren dels med att överträdelserna avser tidigare straffbelagda gär- ningar och att ärendena kommer ha straffliknande karaktär, men främst till att en ordning där samma rekvisit prövas i två olika domstolar skulle skapa osäkerhet i praxis.357 Lagstiftaren framförde även att en ordning där alla överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk prövas

348 _{Prop. 2016/17:22, s. 223.}

349 _{Uttrycket ”vinst” omfattar även förluster som undvikits, se prop. 2018/19:4, s. 26 och 70.} 350 _{Se författningskommentar i prop. 2016/17:22, s. 392.}

351 _{Se prop. 2016/17:22, s. 224 om vad som avses med finansiell ställning.} 352 _{Prop. 2016/17:22, s. 224 f.} 353 _{Prop. 2016/17:22, s. 230.} 354 _{Prop. 2016/17:22, s. 230.} 355 _{Författningskommentar i prop. 2016/17:22, s. 393.} 356 _{Prop. 2016/17:22, s. 240.} 357 _{Prop. 2016/17:22, s. 241 f.}

i samma domstol ökar förutsättningarna för en mer effektiv handläggning och enhetlig praxis samt en ökad kompetens i den domstol som prövar dessa ärenden.358

Beslut som fattas av en förvaltningsmyndighet överklagas normalt till förvaltningsdomstol. Detta är fallet för andra beslut enligt KompL, vilka inte avser beslut om ingripande enligt 5 kap. 19 § KompL (6 kap. 1 § KompL). Huvudregeln i förvaltningsdomstol är att domstolsförfarandet är skriftlig (9 § 1 st. FPL).359 I rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen ingår dock rätten till muntlig förhandling vad avser brottmål (artikel 6.1 Europakonventionen).360

Även om förvaltningsprocessen har närmat sig den processordning som gäller i allmän domstol vad avser muntlighet (9 § 2-4 st. FPL) och förvaltningsprocessen numera är helt kontradiktorisk (7 a § FPL),361 skiljer sig processordningarna på så sätt att det kan ifrågasättas om en prövning i förvaltningsdomstol skulle uppfylla kraven i artikel 6.1 i Europakonventionen. I allmän dom- stol bygger processen dels på muntlighetsprincipen (46 kap. 5 § RB), dvs. att processmaterialet ska läggas fram muntligen, samt omedelbarhets- och koncentrationsprincipen (30 kap. 2 § RB respektive 46 kap. 11 § RB), som innebär att domen ska grundas på vad som förekommit vid förhandlingen och att den så långt som möjligt ska fortgå i ett sammanhang.362 Med hänsyn till att de administrativa sanktionerna kan liknas vid straff innebär forumregeln att den enskilde tillförsäkras de garantier som är föreskrivet prövningen i brottmål i allmän domstol enligt rät- tegångsbalken (6 kap. 3 § KompL).363 Att sanktionsförläggandet måste prövas i domstol i det fall det inte godtas samt att domstolsförfarandet följer rättegångsordningen i brottmål bör här tas till särskild intäkt för att det administrativa systemet inte garanterar effektivitet på bekostnad av fysiska och juridiska personers rättssäkerhet.

358 _{Prop. 2016/17:22, s. 242.}

359 _{Lavin, Rune, Förvaltningsprocessrätt, 3 uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2018, s. 79.} 360 _{Lebeck, s. 678.}

361 _{Sedan 1996 är förvaltningsprocessen helt kontradiktorisk, se prop. 1995/96:22.} 362 _{Prop. 2016/17:22, s. 241.}

6 Slutsats

Uppsatsens syfte har varit att utifrån ett perspektiv om rättssäkerhetsgarantier undersöka och analysera det svenska regelverket om administrativa sanktioner vid överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk. Av marknadsmissbruksförordningen framgår visserligen att medlems- staterna är fria införa administrativa sanktioner, men inte hur det administrativa systemet ska utformas eller göras rättssäkert. Som visats i uppsatsen framgår dock rättssäkerhetsgarantier av EU:s rättighetsstadga, Europakonventionen och svenska förvaltningsrättsliga regler, vilka stäl- ler krav som regelverket ska uppfylla.

Införandet av administrativa sanktioner för marknadsmissbruk har alltsedan 2000-talets början diskuteras, främst i termer om effektivitet och funktionsduglighet. Från en tveksam in- ställning till ett förespråkande av administrativa sanktioner i vissa fall, kom dock ståndpunkten om administrativa sanktioner att förändras vid ikraftträdandet av marknadsmissbruksförord- ningen.364 Till följd av EU:s arbete om marknadsmissbruk och olika utvärderingar av förbuden, beslutade lagstiftaren att införa en ordning där Finansinspektionen ingriper med effektiva och avskräckande sanktioner i sanktionsförelägganden. Genom att utfärda sanktionsförelägganden skulle effektivitet uppnås i sanktionssystemet som helhet, inbegripet handläggningen och be- slutsordningen av överträdelseärenden.365 I de fall sanktionsföreläggandet godkänns av motta- garen leder det till ett snabbt och auktoritativt beslut som den enskilde har att rätt sig efter. I de fall den enskilde inte godkänner administrativ sanktion garanteras ändock full prövning i dom- stol, med den processordning som gäller för brottmål i allmän domstol (6 kap. 3 § KompL).

Mot bakgrund av olika processuella rättigheter i Europakonventionen och EU:s rättighets- stadga framgår att regelverket för administrativa sanktioner vid ingripanden enligt 5 kap. 1 § KompL uppfyller grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Finansinspektionen är härvid skyldig att utreda ärenden om marknadsmissbruk och visa att en överträdelse av marknadsmissbruks- förbuden har ägt rum, samt att motivera sitt beslut (se 5 kap. 20 § KompL).366 Om en enskild fysisk eller juridisk person inte godkänner ingripande enligt KompL finns vidare möjlighet till domstolsprövning, innebärande att Finansinspektionen måste väcka talan i allmän domstol om att sanktion ska beslutas (5 kap. 21 § KompL). Regelverket tillgodoser härvid rätten muntligt förfarande i domstolsprocess även för sanktioner som inte likställs med sanktion av straffrättslig karaktär. Det muntliga förfarandet i allmän domstol kan ses som en förstärkt garanti vad avser rätten att försvara sig och rätten till ett kontradiktoriskt förfarande.

För de administrativa sanktionerna i KompL gäller vidare oskyldighetspresumtionen, som har konstaterats gälla även för förvaltningsrättsliga lagöverträdelser. Följaktligen innebär det att oskyldighetspresumtionen ska iakttas oavsett om den administrativa sanktionen jämställs med en brottsanklagelse eller inte. Även om presumtioner som den tilltalade har att motbevisa är problematiska med hänsyn till oskyldighetspresumtionen, har det strikta ansvaret i mark- nadsmissbruksförbuden utformats med de begränsningar som gör att presumtionen är tillåten. För ansvar för insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation enligt KompL krävs endast att personen förfogar över insiderinformationen och agerar på så sätt som förbjuds för

364 _{Prop. 1999/2000;109, s. 40 f.; prop. 2004/05:142, s. 43 ff; Af Sandeberg, JT 2002/03 s. 870 ff.} 365 _{Prop. 2016/17:22, s. 229.}

366 _{Se Schmauch, JT 2017/18 s. 78.}

att en överträdelse ska anses ha ägt rum. För marknadsmanipulation krävs endast att personen agerar på ett sådant sätt som ger eller kan förväntas ge en viss effekt på marknaden (artikel 12 Mar). Det ska alltså inte göras någon prövning av om personen insåg eller borde ha insett att förfarandet skulle ge den förbjudna effekten. Regelverket uppfyller härvid rätten att försvara sig dels genom att tillgodose möjligheter till motbevisning av presumtionerna, dels genom att beakta subjektiva omständigheter och proportionalitetsöverväganden vid prövning i domstol (möjligheter till jämkning) enligt 5 kap. 15-18 §§ KompL.

Regelverket för administrativa sanktioner garanterar att dubbelprövningsförbudet inte åsi- dosätts genom att en och samma överträdelse endast kan bli föremål för en administrativ sankt- ion eller en straffrättslig påföljd. Detta säkerställs genom spärregler som hindrar påförande av administrativa sanktioner när en straffrättslig prövning har inletts eller har skett (5 kap. 11-14 §§ KompL). Att sanktionerna inte prövas i en process om straffrättsligt ansvar enligt LSM ger förutsättningar för en förutsebar och koherent praxis vad gäller de omständigheter som ska be- aktas vid valet av sanktion enligt 5 kap. 15-18 §§ KompL.

Uppsatsens slutsats kan sammanfattas som sådan att det administrativa regelverket för marknadsmissbruk dels uppfyller tillämpliga rättssäkerhetsgarantier, dels har utformats inom tillåtliga ramar enligt EU:s rättighetsstadga och Europakonventionen. Med hänsyn till det om- fattande rättsskydd vad avser domstolsprövning av förutsättningarna för ingripande enligt 5 kap. 1 § KompL (5 kap. 21 § KompL) och den enskildes möjlighet att motbevisa presumtion- erna i marknadsmissbruksförbuden, ska dessutom besvaras att sanktionssystemet inte garante- rar effektivitet på bekostnad av enskilda fysiska och juridiska personers rättssäkerhet.

Det administrativa sanktionssystemet kan dock ifrågasättas utifrån en rad andra perspektiv, t.ex. utifrån frågan om administrativa sanktioner, särskilt sanktionsavgifter, är lämpliga eller effektiva som medel för beivrande av marknadsmissbruk.367 Det finns härvid utrymme för nor- mativa argument utifrån överväganden de lege ferenda. Utifrån den utformning av sanktions- systemet som har valts kan dock konstateras att enskilda fysiska och juridiska personers rätts- säkerhetsgarantier garanteras i den omfattning som garantierna är tillämpliga.

367 _{Se t.ex. Zila 1992. Om statistik för utfärdade sanktionsförelägganden se i Finansinspektionen, Rapport: FI-}