J U R I D I C U M
Administrativa sanktioner vid marknadsmissbruk
Tillgodoses grundläggande rättssäkerhetsgarantier?
Amanda Blomberg
HT 2019
JU101A, Examensarbete inom juristprogrammet, avancerad nivå, 30 högskolepoäng Examinator: Erika Lunell
Sammanfattning
Sedan ikraftträdandet av lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s mark-nadsmissbruksförordning har uppmärksammats att både företag och enskilda fysiska personer riskerar hårda sanktioner vid överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk. Numera gäller en ordning där Finansinspektionen har befogenhet att ingripa mot fysiska och juridiska personer som har överträtt förbuden genom att utfärda ett sanktionsföreläggande. I sanktionsföreläggan-det kan exempelvis beslutas om påförande av sanktionsavgift, som för fysiska personer kan uppgå till 5 miljoner euro eller för juridiska personer till 15 procent av omsättningen föregående räkenskapsår.
Marknadsmissbruksförordningen föreskriver att de administrativa sanktionerna mot marknads-missbruk ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Genom att utfärda sanktions-förelägganden åsyftas att effektivitet ska uppnås i sanktionssystemet som helhet, inbegripet handläggningen och beslutsordningen av överträdelseärenden. Marknadsmissbruksförord-ningen innehåller dock få bestämmelser som tar sikte på själva förfarandet vid påförande av sanktionerna och hur det ska göras rättssäkert. Sådana s.k. rättssäkerhetsgarantier framgår dock av EU:s rättighetsstadga och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig-heterna och de grundläggande frirättig-heterna, vilka är föremål för analys i denna uppsats.
Inom ramen för denna uppsats besvaras vilka rättssäkerhetsgarantier som är tillämpliga och om regelverket för administrativa sanktioner tillgodoser dessa vid överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk. Vidare besvaras om regelverket för administrativa sanktioner eftersätter fysiska och juridiska personers rättssäkerhet till förmån för den eftersträvade effektiviteten.
Innehållsförteckning
Sammanfattning i
Förkortningar iii
1 Inledning 1
1.1 Bakgrund 1
1.2 Syfte och frågeställning 3
1.3 Avgränsningar 3
1.4 Metod och material 4
1.5 Disposition 5
2 Bakgrund till lagstiftningen om marknadsmissbruk 6
2.1 Marknadsmissbruksförordningens införande 6
2.2 Den svenska lagstiftningens införande 8
2.3 Diskussionen om införande av administrativa sanktioner 10 3 Rättssäkerhetsgarantier i administrativa sanktionssystem 13 3.1 Sveriges processuella autonomi och dess begränsningar 13 3.2 Tillämpligheten av Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga 14 3.3 Principen om god förvaltning enligt EU:s rättighetsstadga 17 3.4 Europakonventionens betydelse för administrativa sanktionssystem 18 3.5 Rätten till domstolsprövning och effektivt rättsmedel 20
3.6 Oskyldighetspresumtionen och rätt till försvar 22
3.7 Förbud mot dubbelbestraffning 23
4 Ansvar för marknadsmissbruk 24
4.1 Gränsdragningen mellan straffrättsligt och administrativt ansvar 24
4.2 Ansvar för fysiska och juridiska personer 25
4.3 Förbudens konstruktion 26
4.4 Förbud mot insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation 27
4.5 Kort om insiderinformation 29
4.6 Förbud mot marknadsmanipulation 30
4.7 Skuldpresumtioner i förbuden mot marknadsmissbruk 31
5 Administrativa sanktioner för marknadsmissbruk 34
5.1 Beslut genom sanktionsföreläggande 34
5.2 Hinder mot ingripande – spärregler 35
5.3 Sanktioner 37
5.4 Omständigheter att beakta vid valet av sanktion 40
5.5 Prövning i allmän domstol 42
6 Slutsats 44 Källförteckning 46
Förkortningar
BrB Brottsbalken (1962:700)
EU:s rättighetsstadga Europeiska unionens stadga om de grundläggande rät-tigheterna
Europakonventionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
FEU Fördraget om europeiska unionen
FEUF Fördraget om europeiska unionens funktionssätt
FL Förvaltningslagen (2017:900)
FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291)
KompL Lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser
till EU:s marknadsmissbruksförordning
LSM Lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på
värdepappersmarknaden
Mad II Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk
Mar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr
596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk
RB Rättegångsbalken (1942:740)
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Sedan 2016 gäller EU:s marknadsmissbruksförordning (Mar) i Sverige.1 I samband med ikraft-trädandet av denna införde Sverige möjligheten för Finansinspektionen att besluta om admi-nistrativa sanktioner för fysiska och juridiska personer som överträtt förordningens förbud mot marknadsmissbruk. I lag (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads-missbruksförordning (KompL) finns bestämmelser om ingripanden genom administrativ sankt-ion mot fysiska och juridiska personer som överträtt förbuden mot insiderhandel, olagligt rö-jande av insiderinformation eller marknadsmanipulation (marknadsmissbruk) (5 kap. 1 § KompL).2
Sverige har sedan 1970-talet haft lagstiftning som syftat att motverka olika former av mark-nadsmissbruk.3 Emedan de svenska förbuden mot marknadsmissbruk har beivrats medelst straffrättsliga påföljder som fängelse och böter sedan mitten av 1980-talet, är införandet av ett administrativt sanktionssystem en nyhet. Bakgrunden till införandet av administrativa sankt-ioner är att förbuden mot marknadsmissbruk till stor del saknar subjektiva rekvisit i form av uppsåt eller oaktsamhet hos regelöverträdaren. Istället gäller ett närmast strikt ansvar, innebä-rande att prövningen utgår från objektiva omständigheter. Det ifrågasattes därför om en uteslu-tande straffrättslig reglering skulle innebära att en medlemsstat fullgör skyldigheten att tillhand-hålla sanktioner för marknadsmissbruk enligt förordningen.4
Vid ikraftträdandet av marknadsmissbruksförordningen i Sverige angav lagstiftaren att de administrativa sanktionerna skulle konstrueras att uppfylla marknadsmissbruksförordningens krav på att vara effektiva, proportionerliga och avskräckande (skäl 70 till Mar).5 Vidare fram-fördes att administrativa sanktioner bör kunna fungera effektivare än straffrättsliga påföljder för vissa regelöverträdelser.6 Det kriminaliserade området för marknadsmissbruk avgränsades därför till uppsåtliga handlingar och det administrativa sanktionssystemet infördes att gälla som komplement till den straffrättsliga regleringen i enlighet med dubbelprövningsförbudet (ne bis
in idem). I det administrativa sanktionsförfarandet prövas gärningar som begås av oaktsamhet,
förseelser eller som är av ringa karaktär.7
Finansinspektionen ingriper mot den som har överträtt förbuden mot marknadsmissbruk genom att utfärda ett sanktionsföreläggande, innebärande att den som ingripandet riktas mot föreläggas att inom en viss tid godkänna Finansinspektionens beslut om administrativ sanktion (5 kap. 19 § KompL). Ingripande kan ske genom beslut om sanktionsavgift, som för fysiska
1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (mark-nadsmissbruksförordningen).
2 Marknadsmissbruk avser olagliga beteenden i form av snedvridning av förutsättningarna för handeln på finans-marknaderna (se artikel 1 och skäl 7 i Mar). Exempelvis genom utnyttjande av en informationsfördel eller genom att vilseleda marknaden för att påverka prissättningen på ett finansiellt instrument, t.ex. en aktie (se SOU 2014:46, s. 169 f.). 3 Prop. 2016/17:22, s. 55 f. 4 Prop. 2016/17:22, s. 99. 5 Prop. 2016/17:22, s. 101. 6 Prop. 2016/17:22, s. 99 ff. 7 Prop. 2016/17:22, s. 98 ff.
personer kan uppgå till 5 miljoner euro eller för juridiska personer till 15 procent av omsätt-ningen föregående räkenskapsår. Det finns även möjlighet besluta om återföring av vinst eller föreläggande att vidta viss åtgärd eller upphöra med visst agerande, vilket kan förenas med vite. Vidare kan en person åläggas förbud att handla med vissa finansiella instrument för egen räk-ning i upp till tio år eller permanent, alternativt förbjudas att utöva ledräk-ningsuppdrag i högst tio år (5 kap. 3 § KompL).
De administrativa sanktionerna ska ses mot bakgrund av att finansmarknadens funktions-sätt bygger på att alla aktörer har tillgång till korrekt, relevant och prispåverkande information. Vid misstanke om att ännu inte offentlig information utnyttjas eller att marknadsmanipulation förekommer, kan resultatet bli att investerare undviker att göra affärer på de finansiella mark-naderna, vilket i sin tur kan hota sparande, pensioner, investeringar och företagens kapitalför-sörjning.8 Det dominerande motivet för lagstiftningen om marknadsmissbruk är således att in-vesterare måste ha förtroende för marknaden för att vilja investera i finansiella instrument, var-för lagstiftningen har till syfte att begränsa de beteenden som kan leda till att var-förtroendet var-för marknadens integritet skadas.9 Förtroende för finansmarknadens funktion är inte bara en förut-sättning för viljan att investera, utan är också en bidragande orsak till att kostnader för investe-ringar hålls på en rimlig nivå.10 Regleringen av tillhandahållande och hantering av relevant
information anses därför vara av stor betydelse. Ett viktigt ändamål med lagstiftningen är såle-des att säkra tillit och kvalitet hos marknadernas prissättning.11
För att allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna ska upprätthållas krävs en väl fungerande lagstiftning och att ärenden om överträdelser av förbuden handläggs så snabbt och effektivt som möjligt.12 Det krävs dels att lagstiftningen har en preventiv verkan (avskräck-ande effekt) och uppfyller aktiemarknadens krav på effektivitet och snabbhet vid dess tillämp-ning, dels den enskildes berättigade anspråk på rättssäkerhet.13
Det har uppmärksammats att både företag och enskilda fysiska personer riskerar hårda sanktioner vid överträdelse av marknadsmissbruksförordningens förbud.14 Därutöver har an-förts att förordningen innehåller få bestämmelser som tar sikte på själva förfarandet vid påför-ande av administrativa sanktioner och hur det ska göras rättssäkert.15 Sådana bestämmelser som syftar att garantera rättssäkerhet, s.k. rättssäkerhetsgarantier, framgår dock av EU:s
rättighets-
8 SOU 2014:46, s. 194.
9 Se Finansinspektionen, Rapport: FI-tillsyn Marknadsmissbruk 2017—2018, Nr 5, 20 juni 2018, s. 6.
10 Sevenius, Robert, Örtengren, Torsten (red.), Börsrätt, 4 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2017, s. 34 [Sevenius & Örtengren].
11 SOU 2014:46, s. 170. Se även Sevenius & Örtengren, s. 34 ff.; Af Sandeberg, Catarina, Marknadsmissbruk –
insiderbrott och kursmanipulation, Iustus förlag, Uppsala, 2002, s. 24 ff.; SOU 2003:22, s. 34.
12 Prop. 1999/2000:109, s. 42.
13 Af Sandeberg, Catarina, Strikt ansvar vid insiderbrott – administrativa sanktioner för effektivare
brottsbekämp-ning, JT 2002/03 nr 4 s. 870 ff., s. 885 [Af Sandeberg, JT 2002/03].
14 Westerlund, Staffan (red.), Helene Andersson får miljonbelopp för projekt om marknadsmissbruk, Stockholms universitet, Juridicum, senast uppdaterad 24-07-2019, hämtad 27-07-2019.
15 Westerlund, Staffan (red.), Helene Andersson får miljonbelopp för projekt om marknadsmissbruk, Stockholms universitet, Juridicum, senast uppdaterad 24-07-2019, hämtad 27-07-2019.
stadga och Europakonventionen samt av nationella förvaltningsrättsliga regler för handlägg-ning och prövhandlägg-ning.16 Det kan därför frågas om regelverket för administrativa sanktioner upp-fyller dessa grundläggande rättssäkerhetsgarantier när en administrativ sanktion eller åtgärd påförs en fysisk eller juridisk person enligt KompL.
1.2 Syfte och frågeställning
Uppsatsens syfte är att undersöka och analysera det svenska regelverket om administrativa sanktioner vid överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk utifrån ett perspektiv om rätts-säkerhetsgarantier. Uppsatsen ska besvara vilka rättssäkerhetsgarantier som är tillämpliga och om regelverket för administrativa sanktioner tillgodoser dessa vid överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk. Vidare ska besvaras om regelverket för administrativa sanktioner garante-rar den åsyftade effektiviteten, i form av en snabb process, på bekostnad av fysiska och juridiska personers rättssäkerhet.
1.3 Avgränsningar
Uppsatsen behandlar inte sådana överträdelser av marknadsmissbruksförordningen som är fö-remål för administrativa sanktioner enligt 5 kap. 2 § KompL, utan endast överträdelser av för-buden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation en-ligt 5 kap. 1 § KompL.17 Därutöver avgränsas ämnesområdet till att endast behandla Finansin-spektionens påförande av administrativ sanktion enligt 5 kap. 1 § KompL. Således behandlas inte administrativa sanktioner (återföring eller sanktionsavgift) i samband med brottmålspro-cess i domstol enligt 4 kap. 1 § i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värde-pappersmarknaden (LSM).18
Det administrativa sanktionssystemet för marknadsmissbruk är tillämpligt parallellt med det straffrättsliga systemet, vilket kräver att det straffrättsliga regelverket behandlas i den mån som är nödvändigt för att avgränsa det administrativa området från det kriminaliserade området. I uppsatsen definieras inte ett rättssäkerhetsbegrepp. Uppsatsen behandlar endast de grund-läggande rättssäkerhetsgarantier som avser att säkerställa en rättssäker handläggning och pröv-ning. Härvid ingår vissa straffprocessrättsliga garantier, vilka behandlas i den utsträckning som dessa äger tillämplighet. Ingen principiell uppdelning görs mellan fysiska och juridiska perso-ners rättssäkerhetsgarantier.
I uppsatsen undersöks det administrativa systemet, med regler för förvaltningsmyndighet-ens (Finansinspektionförvaltningsmyndighet-ens) handläggning och prövning. Föremålen som prövas inom systemet, dvs. förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipu-lation, behandlas endast i den utsträckning som prövningen har betydelse för frågan om det administrativa systemet tillgodoser rättssäkerhetsgarantier. Fokus riktas mot oskyldighetspre-sumtionens förenlighet med det strikta ansvaret i förbuden mot marknadsmissbruk.
16 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) respektive europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). 17 Finansinspektionen ska ingripa vid överträdelse av olika skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen, t.ex. vid underlåtelse att låta inrätta och upprätthålla effektiva system för att förhindra och upptäcka insiderhandel, marknadsmanipulation och försök därtill (5 kap. 2 § 1 p. KompL) samt att offentliggöra insiderinformation (5 kap. 2 § 2 p. KompL).
Finansinspektionens utredningsbefogenheter och tvångsmedel är undantagna från analys.19
Till följd av detta behandlas inte undantaget i 3 kap. 6 § KompL om att Finansinspektionen inte får påföra vite i samband med föreläggande att lämna uppgift i vissa fall.20 Rätten att inte belasta sig själv är därmed inte föremål för analys som en del av oskyldighetspresumtionen.21 Oskyl-dighetspresumtionen behandlas endast i förhållande till presumtioner om skuld (strikt ansvar) och kravet att kunna motbevisa sådana presumtioner.22
1.4 Metod och material
Den rättsdogmatiska metoden används för att besvara uppsatsens frågeställning. Rättsdogmatik har beskrivits bestå i rekonstruktion av rättssystem och ett erkänt mål för metoden är att fram-ställa rättsordningen som ett koherent nätverk av huvudregler och undantag.23 Metoden syftar med andra ord att tolka och systematisera ett system av rättsliga normer, dvs. gällande rätt.24 Inom ramen för denna uppsats används rättsdogmatik för att beskriva, systematisera och tolka gällande rätt.25 Inom rättsvetenskapen omnämns ofta begreppet ”gällande rätt” utan någon närmre förklaring. Trots begreppets flitiga användning finns det inte någon allmänt erkänt teori om dess innebörd.26 För att begreppet inte ska bli en chimär är uppsatsens utgångspunkt, något förenklat, att gällande rätt är regler med rättslig giltighet utifrån rättstillämparens perspektiv.27
Rättsreglerna undersöks från ett internt perspektiv på rättsordningen. Det interna perspek-tivet innebär att all tolkning och systematisering av gällande rätt sker utifrån rättstillämparper-spektivet som resonerar de lege lata.28 På den rättsdogmatiska framställningen anläggs ett ex-ternt kritiskt perspektiv om rättssäkerhetsgarantier.
19 Finns i 3 kap. och 4 kap. KompL.
20 Finansinspektionen är förhindrad att förena föreläggande om att lämna uppgifter med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till ingripande för en sådan överträdelse som anges i 5 kap. 1 § KompL, och föreläggandet avser utredningen av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen eller överträdelsen (3 kap. 6 § 2 och 3 st. KompL). Se vidare Prop. 2016/17:22, s. 140 ff.
21 Se Lebeck, Carl, EU-stadgan – om grundläggande rättigheter, 2 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2016, s. 677 [Lebeck] och Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen
om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2015, s. 299 [Danelius] om skyddet mot
självbelastning eller självinkriminering, dvs. skydd mot att behöva ange sig själv som skyldig till olika former av lagöverträdelser. Observera att det är endast om uppgifterna lämnats på grund av direkt påtryckning eller direkt tvång, som vite, eller p.g.a. vilseledande som det kan vara fråga om en kränkning av skyddet (se NJA 2018 s. 394). Se vidare om självbelastning i Knuts, Mårten, Ska skyddet mot självbelastning tillämpas på börsbolag i en
insi-derkontext?, JT 2012/13 nr 1, s. 85 ff.
22 Avgränsningen innebär t.ex. att oskyldighetspresumtionen i förhållande till frågor om omedelbar verkställighet (verkställighet utan lagakraftvunnen dom), myndighetsuttalanden under sanktionsförfarandets gång m.m. undantas från analys. Se Lankinen, Veronica, Administrativa avgiftssanktioner och rätten att presumeras vara oskyldig –
En nordisk komparativ undersökning, FT 5/2018 s. 887 ff., s. 899 [Lankinen, FT 5/2018] och Södergren, Jan, Kan bolag tillerkännas mänskliga rättigheter?, Europarättslig tidskrift (ERT) 2007 nr 3 s. 673 ff., s. 678 f. [Södergren,
ERT 2007].
23 Jareborg, Nils, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004 s. 1, s. 4; Peczenik, Aleksander, Juridikens allmänna
läror, SvJT 2005 s. 249, s. 249 [Peczenik, SvJT 2005].
24 Peczenik, SvJT 2005 s. 249.
25 Olsen, Lena, Rättsvetenskapliga perspektiv, SvJT 2004 s. 105, s. 111 [Olsen, SvJT 2004].
26 Peczenik, Aleksander, Rätt och moral, SvJT 1982 s. 609 [Peczenik, SvJT 1982]; Peczenik, Aleksander,
Rätts-ordningens struktur, SvJT 1974 s. 369 [Peczenik, SvJT 1974].
27 Se Olsen, SvJT 2004 s. 113. 28 Olsen, SvJT 2004 s. 111 ff.
Uppsatsens avgränsas materiellt av rättskälleläran. Genom att använda rättskälleläran ut-rönas vilka normativa påbud som ska respektive får beaktas.29 Rättskälleläran består av lagstift-ning och andra typer av författlagstift-ningar, förarbeten, rättspraxis och doktrin samt allmänna rätts-principer och sedvanerätt. Uppsatsen ämnesområde tar sin utgångspunkt i EU:s förordning om marknadsmissbruk och tillhörande rättsakter. EU har sedan 90-talet utfärdat rättsakter om marknadsmissbruk i form av direktiv, vilka har implementerats i svensk lagstiftning. Praxis som bygger på upphävda rättsakter är alltjämt gällande i den mån de unionsrättsliga källorna är oförändrade.30 Vad avser rättssäkerhetsgarantier och administrativa sanktioner har dessa varit föremål för en gedigen behandling i juridisk doktrin och litteratur. Rättsvetenskapliga diskurser om utformningen av administrativa sanktioner, och i viss mån dess placering inom det straff-rättsliga systemet, är härvid av relevans för att besvara om utformningen uppfyller grundläg-gande rättssäkerhetsgarantier.31
1.5 Disposition
Uppsatsen är indelad i sex kapitel. Det inledande kapitlet ger en bakgrund till ämnesvalet och presenterar uppsatsens syfte och frågeställning. Vidare avgränsas ämnesområdet och metod och material redogörs för. Kapitel 2 innehåller en bakgrund till lagstiftningen om marknadsmiss-bruk och dess införande. Därutöver redogörs för olika argument och överväganden som har förekommit i diskussionen om införande av ett administrativt sanktionssystem. I kapitel 3 un-dersöks vilka rättssäkerhetsgarantier som det administrativa sanktionssystemet ska uppfylla. Härvid är utgångspunkten att EU-rätten ställer krav på marknadsmissbruksförordningens effek-tiva genomförande, vilket i sin tur ställer vissa krav på utformningen av sanktionssystemet sam-tidigt som grundläggande rättssäkerhetsgarantier måste tillgodoses. I kapitlet analyseras till-lämpligheten och innebörden av rätten till god förvaltning och domstolsprövning med tillhö-rande straffrättsliga garantier, däribland oskyldighetspresumtionen och förbudet mot dubbelbe-straffning. I kapitel 4 analyseras förbuden mot marknadsmissbruk utifrån tillämpliga rättssä-kerhetsgarantier, med fokus på förbudens strikta ansvar i förhållande till oskyldighetspresumt-ionen. I kapitel 5 analyseras regelverket för administrativa sanktioner utifrån grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Kapitel 6 innehåller en sammanfattning och slutsats samt besvarar om regelverket garanterar effektivitet på bekostnad av enskilda fysiska och juridiska personers rättssäkerhet.
29 Peczenik, SvJT 1974 s. 373; Peczenik, SvJT 2005 s. 251.
30 Jfr Schmauch, Magnus, EU:s marknadsmissbruksförordning m.m. – en kommentar, Norstedts juridik, 2018, s. 80 [Schmauch 2018].
31 Se t.ex. Zila, Josef, Istället för straff – sanktionsavgifter som kriminalpolitiskt medel mot bagatellbrotslighet, Juristförlagen Stockholm, 1992 [Zila 1992]; Wennberg, Suzanne, Är kriminalisering en relevant metod för den
kommersiella rättens efterlevnad?, JT 2003/04 nr 3 s. 599 ff., s. 605 [Wennberg, JT 2003/04]; Asp, Petter, EG:s sanktionsrätt: ett straffrättsligt perspektiv, Iustus förlag, Uppsala. 1998, s. 382 ff.
2 Bakgrund till lagstiftningen om marknadsmissbruk
2.1 Marknadsmissbruksförordningens införande
EU:s marknadsmissbruksförordning trädde ikraft 2016 tillsammans med tillhörande direktiv om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk, det s.k. marknadsmissbruksdirektivet (Mad II).32 Innan marknadsmissbruksförordningens införande hade EU reglerat förbud mot mark-nadsmissbruk i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan, vilken syftade att bekämpa marknadsmissbruk genom en gemensam rättslig ram för tillämpning, ansvarsfördelning och samarbete inom hela unionen.33 Sverige införde 2003 års direktiv i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, vilken uteslutande innehöll en straffrättslig reglering för överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk.34
Det var i efterdyningarna av 2008 års globala ekonomiska och finansiella kris som bety-delsen av finansmarknadens integritet ånyo gjorde sig tydlig. I förslag till den nya marknads-missbruksförordningen pekade kommissionen bl.a. på att medlemsstaternas påföljder för mark-nadsmissbruk saknades eller inte var tillräckligt avskräckande.35 I den nu gällande marknads-missbruksförordningen framgår att 2003 års direktiv visserligen fullbordade och uppdaterade unionens rättsliga ram för att skydda marknadens integritet, men att den ersätts till följd av lagstiftningens, marknadens och teknikens utveckling sedan ikraftträdandet av 2003 års direk-tiv, som medfört betydande förändringar av den finansiella miljön.36 Marknadsmissbruksför-ordningen kom således att fastställa ett nytt gemensamt regelverk för insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation i syfte att säkerställa de finansiella marknadernas integritet i unionen och förbättra investerares skydd på och förtroende för de marknaderna (artikel 1 Mar).
I förhållande till marknadsmissbruksförordningen, vilken innehåller bestämmelser om ad-ministrativa sanktioner och andra tillsyn- och utredningsbefogenheter, är det tillhörande mark-nadsmissbruksdirektivet avsett att komplettera förordningen genom att säkerställa att allvarliga fall av marknadsmissbruk kriminaliseras.37 Enligt direktivet ska straffrättsliga påföljder utdö-mas åtminstone i allvarliga fall och när brott begås med uppsåt.38 Däremot krävs det inte att uppsåt kan bevisas eller att överträdelsen betecknas som allvarlig för att sanktioner enligt mark-nadsmissbruksförordningen ska utgå (skäl 23 till Mad II). Härvid framgår en viktig
gränsdrag-
32 Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektivet).
33 Skäl 12 i direktiv 2003/6/EG.
34 Se motiv till den straffrättsliga regleringen i prop. 2004/05:142, s. 41 ff. och SOU 2004:69, s. 60 ff.
35 ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk)”, Bryssel den 20.10.2011, KOM(2011) 651 slutlig 2011/0295 (COD), s. 2 f. Se även skäl 3-5 Mad II.
36 Se skäl 3 till Mar. För bakgrund till marknadsmissbruksförordningen se den s.k. Larosièregruppens rapport ”The high-level group on financial supervision in the EU report”, med Jacques de Larosière som ordförande, Bryssel 25 februari 2009.
37 Skäl 23 till Mad II. Se prop. 2016/17:22, s. 257 ff.
38 Artikel 3-5 i Mad II. Även anstiftan och medhjälp till överträdelse av marknadsmissbruksförbuden, liksom för-sök till insiderhandel och förför-sök till marknadsmanipulation, ska straffbeläggas (artikel 6 Mad II). Se Prop. 2016/17:22, s. 73.
ning mellan det straffrättsliga respektive administrativa tillämpningsområdet. Av marknads-missbruksdirektivet framgår att tillämpningsområdet för direktivet har fastställts på ett sådant sätt att det kompletterar och säkerställer ett effektivt genomförande av bestämmelserna i mark-nadsmissbruksförordningen. Det framhålls särskilt att medlemsstaterna bör se till att dubbel-prövningsförbudet inte åsidosätts vid tillämpning av den nationella rätt som införlivar straff-rättsliga bestämmelser och administrativa sanktioner enligt marknadsmissbruksförordningen (skäl 23 till Mad II).39 Då direktivet är avsett att komplettera och säkerställa ett effektivt
ge-nomförande av bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen, överensstämmer tillämp-ningsområdet för och definitionerna i direktivet och förordningen med varandra.40 En gräns-dragning sker dock genom att området som medlemsstaterna ska kriminalisera begränsas till uppsåtliga och allvarliga gärningar.41 De straffrättsliga sanktionerna för marknadsmissbruk ska
ses mot bakgrund av att det är mycket viktigt att efterlevnaden av reglerna om marknadsmiss-bruk förbättras genom straffrättsliga påföljder, vilka återspeglar en starkare form av avstånds-tagande jämfört med administrativa sanktioner.42 Genom att kriminalisera åtminstone de all-varligaste formerna av marknadsmissbruk sätts en tydlig gräns för olika slags beteenden som anses vara särskilt oacceptabla och en signal skickas till allmänheten och potentiella lagöver-trädare att behöriga myndigheter tar sådant beteende på största allvar (skäl 6 till Mad II).43 I
förhållande till administrativa sanktioner är således tanken att straffrättsliga sanktioner ska vara den mest ingripande påföljden. Detta trots att de administrativa sanktionerna, främst sanktions-avgifter, i vissa fall kan bli mycket kännbara, medan straffrättsliga påföljder kan stanna vid villkorlig dom och dagsböter.44
Vad avser straffrättsliga påföljder för fysiska personer ska medlemsstaterna vidta de åtgär-der som krävs för att se till att överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk är belagda med effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder (artikel 7 Mad II). Avseende juridiska personer, ska dessa kunna göras ansvariga för brott som avses i direktivet och som begåtts till förmån för dem av en person som agerat antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom den juridiska personen (artikel 8 Mad II).45 Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till svars enligt artikel 8 kan bli föremål för effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner, som ska innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter (artikel 9 Mad II).46 I sammanhanget har reglerna om företagsbot i 36 kap. 7 § brottsbalken (1962:700) (BrB) ansetts uppfylla de krav som ställs ifråga om ansvar och sanktionerna har ansetts vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.47
39 Om dubbelprövningsförbudet, se artikel 50 i EU:s rättighetsstadga och artikel 4 i tilläggsprotokoll nr 7 till Euro-pakonventionen.
40 Prop. 2016/17:22, s. 257. 41 Prop. 2016/17:22, s. 257. 42 Skäl 6 till Mad II.
43 Se även SOU 2014:46, s. 197. 44 Se prop. 2016/17:22, s. 104. 45 Prop. 2016/16:22, s. 73.
46 I skäl 18 till Mad II framgår att ansvaret för juridiska personer kan innebära påförande av straffrättsliga eller icke straffrättsliga sanktioner, t.ex. de som föreskrivs i marknadsmissbruksförordningen.
47 Prop. 2016/17:22, s. 298. Se vidare prop. 2010/11:76, s. 34 f. och Härkönen, Elif, Juridiska personers ansvar
för brott – om förstärkta sanktionssystem inom värdepappersmarknadsrätten, JT 2015/16 nr 1 s. 145 ff., s. 147
I marknadsmissbruksförordningen är utgångspunkten att det i medlemsstaterna ska kunna påföras administrativa sanktioner vid överträdelse av förbuden mot insiderhandel, olagligt rö-jande av insiderinformation och marknasmanipulation.48 Det stadgas att utan att det påverkar straffrättsliga påföljder och utan att det påverkar de behöriga myndigheternas tillsynsbefogen-heter, ska medlemsstaterna, i enlighet med nationell rätt, föreskriva att behöriga myndigheter ska ha befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgär-der (artikel 30.1 Mar). Medlemsstaterna får dock besluta att inte fastställa några regler om ad-ministrativa sanktioner om överträdelsen redan är föremål för straffrättsliga påföljder enligt nationell rätt (artikel 30.1 andra stycket Mar). Medlemsstaterna är därför i enlighet med nation-ell rätt inte skyldiga att påföra såväl administrativa sanktioner som straffrättsliga påföljder för samma överträdelse, men kan göra det om deras nationella rätt tillåter det.49 I Sverige har man
avstått från lösningen att ersätta de administrativa sanktionerna med straffrättsliga påföljder. Istället har administrativa sanktioner införts för överträdelser av marknadsmissbruksförbuden, som kompletterar de redan existerande straffrättsliga sanktionerna.50
Marknadsmissbruksförordningen utgår från att ett sunt företagsramverk för den finansiella sektorn bör bygga på starka övervaknings-, utrednings- och sanktionssystem (skäl 70 till Mar). Med anledning därav ska tillsynsmyndigheterna förses med de befogenheter som de behöver för att ingripa och därutöver kunna förlita sig på rättvisa, starka och avskräckande sanktionssy-stem mot all ekonomisk misskötsamhet och sanktionerna bör verkställas på ett effektivt sätt (skäl 70 till Mar). Effektivitet anses i detta sammanhang innebära ett krav på effektivitet i sankt-ionssystemet som helhet, inbegripet handläggningen och beslutsordningen av överträdelseären-den samt samarbete mellan berörda myndigheter.51 Uppsättningen av administrativa sanktioner och åtgärder ska således fastställas för att se till att medlemsstaterna har ett gemensamt tillvä-gagångssätt och för att öka den avskräckande effekten (skäl till 71 Mar). Marknadsmissbruks-förordningen kräver härvid att de administrativa åtgärder och sanktioner som föreskrivs i för-ordningen ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.52
2.2 Den svenska lagstiftningens införande
Marknadsmissbruksförordningen började gälla som svensk lag den 3 juli 2016. Förordningen är direkt tillämplig, innebärande att rättsakten varken ska eller får genomföras i respektive om-vandlas till nationell rätt. Sverige är därför förhindrad att vidta särskilda åtgärder för att inför-liva förordningens materiella bestämmelser med nationell rätt.53 Marknadsmissbruksförord-ningen innehåller dock bestämmelser som förutsätter och kräver att vissa nationella åtgärder vidtas. I förordningen anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att följa vissa bestämmelser i förordningen (artikel 39.3 Mar), som att införa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och åtgärder i nationell rätt för överträdelser av förordningens
be-
48 Prop. 2016/17:22, s. 99.
49 Skäl 72 till Mar och skäl 22 till Mad II.
50 Schmauch 2018, s. 308; prop. 2016/17:22, s. 99 f. 51 Prop. 2016/17:22, s. 229.
52 Jfr skäl 70 och 71 till Mar. Se prop. 2016/17:22, s. 229. 53 Prop. 2016/17:22, s. 57 och 59.
stämmelser (artikel 30 Mar). De bestämmelser som var nödvändiga till följd av marknadsmiss-bruksförordningens införande samlades i KompL, vilken trädde ikraft 1 februari 2017 och in-nehåller kompletterande bestämmelser till förordningen.54
I 1 kap. 1 § KompL anges att lagen kompletterar marknadsmissbruksförordningen samt att termer och uttryck i lagen har samma betydelse som i marknadsmissbruksförordningen. Hän-visningen till marknadsmissbruksförordningen är utformad på så sätt att den avser förordning i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning.55 KompL innehåller
be-stämmelser om vissa skyldigheter som följer av marknadsmissbruksförordningen (2 kap.), ut-redningsbefogenheter och tvångsmedel (2 kap.), undersökningar efter beslut av domstol (4 kap.), ingripanden (5 kap.) och handläggning i domstol m.m. (6 kap.). Finansinspektionens in-gripande mot fysiska och juridiska personer vid överträdelse av förbuden mot marknadsmiss-bruk stadgas i 5 kap. 1 § KompL, vari föreskrivs att Finansinspektionen ska ingripa mot den som har överträtt förbudet mot insiderhandel eller olagligt röjande av insiderinformation i arti-kel 14 i marknadsmissbruksförordningen, eller förbudet mot marknadsmanipulation i artiarti-kel 15 i marknadsmissbruksförordningen. Ingripande sker genom beslut om administrativ sanktion el-ler åtgärd, vilka uppräknas i 5 kap. 3 § KompL.
Sverige har valt en ordning där frågor om ingripanden för överträdelser som anges i 5 kap. 1 § KompL prövas av Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande (5 kap. 19 § 1 st. KompL), och inte genom förvaltningsbeslut.56 Enligt marknadsmissbruksförordningen krävs inte någon viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner, utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med sina rättsordningar.57 Förfarandet med sanktionsföre-läggande har beskrivits vara ett mellanting av domstols- och förvaltningsmyndighetsbeslut.58 För den enskilde är skillnaden mellan ett bindande beslut och ett sanktionsföreläggande som inte godtas, att passivitet i det förra fallet innebär att beslutet blir gällande, och i det senare att en domstolsprövning måste ske (jfr 5 kap. 21 § KompL).59
I samband med införandet av KompL genomfördes marknadsmissbruksdirektivet i LSM. Som nämnts avgränsades det kriminaliserade området till uppsåtliga gärningar när det admi-nistrativa sanktionssystemet infördes, varför LSM endast innehåller straffbestämmelser för marknadsmissbruk som begåtts med uppsåt (1 kap. 2 § BrB).60 Straffansvaret slopades således för vårdslöst insiderförfarande samt för obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmanipulation) om gärningen begåtts av oaktsamhet.61 Även insi-derförseelse, ringa fall av otillbörlig marknadspåverkan och ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation utmönstrades från det straffbelagda området.62 Dessa överträdelser är nu-mera föremål för administrativa sanktioner enligt KompL.63
54 Prop. 2016/17:22, s. 57-59 och s. 89.
55 Se författningskommentar i prop. 2016/17:22, s. 365.
56 Jfr sanktionsföreläggande med strafföreläggande enligt 48 kap. rättegångsbalken (1942:740) (RB).
57 Prop. 2016/17:22, s. 299. Se avsnitt 3.1 i uppsatsen om medlemsstaternas processuella autonomi vid genomfö-rande av EU-rätten.
58 Prop. 2016/17:22, s. 231. 59 Prop. 2016/17:22, s. 240. 60 Prop. 2016/17:22, s. 105-107.
61 Prop. 2016/17:22, s. 105. Se i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument.
62 Prop. 2016/17:22, s. 105. 63 Prop. 2016/17:22, s. 105.
Enligt den straffrättsliga regleringen för marknadsmissbruk kan fängelse utgå i högst två år för insiderbrott och marknadsmanipulation, och om brottet är grovt kan dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Om gärningen är ringa döms dock inte till ansvar (2 kap. 1 § och 4 § LSM). En gärning som är ringa är således straffri men kan alltjämt föranleda en administrativ sanktion.64 För olagligt röjande av insiderinformation, som i den svenska straff-lagstiftningen benämns ”obehörigt röjande av insiderinformation”, kan dömas till böter eller fängelse i högst två år.65 Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, eller
om gärningen är ringa döms dock inte till ansvar (2 kap. 3 § LSM). Enligt 2 kap. 7 § LSM omfattar det straffrättsliga området också vissa förberedelse- och försöksstadier till marknads-missbruk enligt 23 kap. BrB.66 För brott enligt LSM är Ekobrottsmyndigheten ansvarig att be-driva förundersökningar och väcka åtal för brott.67 Det är Finansinspektionen som övervakar
att bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen följs samt utreder och ingriper mot miss-tänkta överträdelser av förordningen.68 Finansinspektionen anmäler till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt LSM har begåtts (3 kap. 1 § LSM).
2.3 Diskussionen om införande av administrativa sanktioner
Under åren har införandet av administrativa sanktioner för marknadsmissbruk diskuterats i sam-band med ändringar av lagstiftningen på området. I början av 2000-talet behandlades frågan om ett administrativt sanktionssystem borde införas för att komplettera det straffrättsliga på-följdssystemet när det gäller insiderbrott. Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten hade i en rapport påpekat att det fanns skäl som talade för att en sådan komplettering skulle kunna medföra en snabbare reaktion från samhällets sida än vad som tidigare var fallet.69 Enligt myn-digheterna skulle ett administrativt sanktionssystem innebära att resurser hos polis- och åklagar-myndighet frigjordes och därmed kunna användas för bekämpning av annan brottslighet.70 Det var således effektivitetsöverväganden i form av snabbare handläggning och överföring av ut-redningsansvar på en administrativ myndighet som härskade i diskussionen om införande av ett administrativt förfarande. Lagstiftaren uttalade dock att för att en gärning ska anses vara straff-bar krävs det att uppsåt eller grov oaktsamhet föreligger (se 1 kap. 2 § BrB).71 Prövning av
gärningar som kräver uppsåt görs vidare i domstol på talan av åklagare och straffet döms ut av domstolen. Att göra prövning av gärningar på administrativ väg skulle kräva att strikt ansvar infördes, vilket lagstiftaren inte ansåg var aktuellt för insiderbrott och inte heller för insiderbrott med lågt straffvärde.72 Därutöver anförde lagstiftaren att vid sidan av ett straffrättsligt
förfa-
64 Se författningskommentar i prop. 2016/17:22, s. 402. 65 Se prop. 2016/17:22, s. 282.
66 Jfr artikel 6 i Mad II om att även anstiftan och medhjälp till överträdelse av marknadsmissbruksförbuden, liksom försök till insiderhandel och försök till marknadsmanipulation ska straffbeläggas.
67 9 § 1 st. 4 p. i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Se prop. 2016/17:22, s. 125 ff.
68 Se 1 kap. 2 § KompL; prop. 2016/17:22, s. 89 och 125. 69 Se om rapporten (Fi 1999:2477) i prop. 1999/2000:109, s. 40.
70 Prop. 1999/2000:109, s. 40. Se även i SOU 2014:46, s. 178; prop. 2004/05:142, s. 44 och SOU 2004:69, s. 64 f. 71 Prop. 1999/2000:109, s. 40 f. Jfr med skuldprincipen: inget straff utan skuld (nulla poena sine culpa), se i Lankinen, FT 5/2018 s. 897.
rande införa ett administrativt sanktionssystem inte kunde anses helt förenligt med svensk rätts-ordning.73 Vid en samlad bedömning ansåg därför lagstiftaren att det vid denna tidpunkt inte fanns skäl att införa ett administrativt sanktionssystem.74
I samband med genomförandet av 2003 års marknadsmissbruksdirektiv i svensk rätt be-handlades frågan om införande av administrativa sanktioner på nytt. Direktivet möjliggjorde införande av administrativa åtgärder eller påföljder, men påverkade alltjämt inte medlemssta-ternas rätt att föreskriva ett straffrättsligt påföljdssystem (artikel 14 i direktiv 2003/6/EG).75 När
det gällde frågan om den straffrättsliga regleringen skulle överges till förmån för en administ-rativ reglering eller kompletteras med en sådan, var det enligt lagstiftaren nödvändigt att över-väga vilka skäl som skulle kunna åberopas för en så genomgripande reform.76 Lagstiftaren framhöll härvid att det ofta hävdas att de straffrättsliga reglerna inte är tillräckligt effektiva. I sammanhanget pekades på långa utredningstider och att endast ett fåtal fall av insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan leder till fällande dom.77 Det var dock inte möjligt att dra några säkra slutsatser om det straffrättsliga systemets effektivitet utan en ingående undersökning av varför ärenden inte lett till anmälan respektive gått vidare till åtal.78
Lagstiftaren framhöll att ett argument som ofta framförs i diskussioner om behovet av ef-fektiva regler, är att en straffrättslig reglering ställer alltför höga beviskrav, främst i subjektivt hänseende, för att regelsystemet ska anses tillräckligt effektivt.79 Med ett administrativt sankt-ionssystem skulle beviskraven kunna sättas lägre vilket skulle skapa effektivare regler.80 Att motivera införandet av ett administrativt sanktionssystem med att beviskraven då skulle kunna sänkas och fler skulle kunna ”straffas” ansåg dock lagstiftaren inte vara förenligt med grund-läggande rättssäkerhetsprinciper.81 Argument för införandet av ett administrativt sanktionssy-stem har alltså bestått av effektivitetsöverväganden, dels i form av en snabbare reaktion på regelöverträdelsen genom kortare utredningstider, dels regelsystemets effektivitet i form av an-tal lagföringar (funktionsduglighet).82
Vid marknadsmissbruksförordningens ikraftträdande år 2016 hade dock lagstiftarens in-ställning till ett administrativt sanktionssystem förändras. Bland annat hade diskrepansen mel-lan antalet brottsanmälningar och lagföring föranlett en diskussion om kriminalisering är ett
73 Prop. 1999/2000:109, s. 40 f. 74 Prop. 1999/2000:109, s. 41. 75 Prop. 2004/05:142, s. 43.
76 Prop. 2004/05:142, s. 46; SOU 2004:69, s. 68.
77 Prop. 2004/05:142, s. 46. Se Af Sandeberg, JT 2002/03, s. 873 om att de höga beviskraven är en av anledningarna till att en fällande dom vid insiderhandel är så ovanligt, vilket i sin tur beror på att insiderstrafflagen (2000:1086) är en straffrättslig lagstiftning.
78 Se prop. 2004/05:142, s. 46. Ekobrottsmyndigheten publicerar statistik om antal anmälningar om marknads-missbruk och antal lagföringar i sin årsredovisning.
79 Prop. 2004/05:142, s. 46. 80 Prop. 2004/05:142, s. 46.
81 Prop. 2004/05:142, s. 46. Se även Warnling-Nerep, Wiweka, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, Norstedts juridik, Stockholm, 2010, s. 22 [Warnling-Nerep 2010] och Sjöblom, Nils, Insiderbrott – några
anteck-ningar i anslutning till senare års praxis, SvJT 2012 s. 384, s. 400.
82 Prop. 2004/05:142, s. 46 f. Den låga andelen lagförda ärenden om marknadsmissbruk, i synnerlighet insiderbrott, i förhållande till anmälda brottsmisstankar har tagits till intäkt för att påföljdssystemet inte är tillräckligt ”funkt-ionsdugligt”, då effektivitet i strafflagstiftning och dess tillämpning bl.a. mäts utifrån myndigheternas förmåga att upptäcka, utreda och lagföra brottsligheten (se SOU 2014:46, s. 198 och 168).
effektivt verktyg för att bekämpa marknadsmissbruk.83 En effektiv bekämpning av
marknads-missbruk påtalades igen i termer av funktionsduglighet i form av antal lagföringar i förhållande till anmälda brottsmisstankar.84 Det framhölls att antalet brottsanmälningar under senare år ökat utan motsvarande ökning avseende antalet lagföringar.85 Återigen framfördes synpunkter på att lagstiftningen inte var tillräckligt kraftfull och effektiv.86
Vid införande av KompL framförde lagstiftaren att när det gäller ingripanden mot på-gående otillåtna eller misstänkta lagstridiga förfaranden på marknadsmissbruksområdet finns det intresse av snabba och auktoritativa besked som aktörerna på marknaderna kan rätta sig efter.87 Bestämmelser om administrativa sanktioner är ofta konstruerade utifrån strikt ansvar, vilket innebär att det inte ställs upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet, dvs. subjektivt rek-visit, hos regelöverträdaren. Så är även fallet enligt marknadsmissbruksförordningen. Att införa en beslutsordning där en administrativ myndighet kan utgå från objektiva omständigheter och ingripa med administrativa sanktioner ansågs kunna innebära effektivitetsvinster i form av ett snabbare förfarande.88 Ett subjektivt rekvisit, i form av ett krav på att en person borde ha insett något, ställs upp i marknadsmissbruksförordningen endast när det gäller marknadsmanipulation som består i spridning av vilseledande information (artikel 12.1 c och d Mar) och insiderhandel såvitt avser den krets som anges i artikel 8.4 andra stycket i marknadsmissbruksförordningen.89
Administrativa sanktioner är således en sanktionsform där det subjektiva rekvisitet inte är fram-trädande. Att kunna utgå från objektiva omständigheter kan innebära en effektivare process.90 En beslutsordning som innebär att Finansinspektionen beslutar om sanktionsföreläggande in-nebär att förfarandet genomförs snabbt och effektivt i de fall föreläggandet godtas. Vid sidan av förfarandets effektivitetsaspekter måste dock hänsyn tas till rättssäkerhetskrav.91
En effektivitetsökning i form av fler utdömda sanktioner sammanhänger med hur sankt-ionsbestämmelserna utformas. Administrativa sanktioner som konstrueras så att de uppfyller marknadsmissbruksförordningens krav att vara effektiva, proportionerliga och avskräckande skulle kunna jämställas med straff enligt den praxis som utvecklats av Europadomstolen.92 Ett förfarande i vilket särskilt bestraffande sanktioner beslutas omfattas i sådant fall av vissa straff-processuella garantier. För att tillgodose dessa rättssäkerhetsgarantier kan tänkas att vissa av sanktionssystemets potentiella effektivitetsvinster i viss mån begränsas.
83 SOU 2014:46, s. 168. 84 SOU 2014:46, s. 168. 85 SOU 2014:46, s. 198.
86 SOU 2014:46, s. 198 ff. Om regelverkets effektivitet se Knuts, Mårten, Utvärdering av det svenska
insiderhan-delsförbudet, Finansmarknadskommitténs rapport nr 9, Stockholm 6 december 2011 samt SOU 2014:46, s. 180 ff.
och Sevenius & Örtengren, s. 308. 87 Prop. 2016/17:22, s. 100. 88 Prop. 2016/17:22, s. 101, 231 f. och 239 f. 89 Prop. 2016/17:22, s. 101. 90 Prop. 2016/17:22, s. 101. 91 Prop. 2016/17:22, s. 101. 92 Prop. 2016/17:22, s. 101.
3 Rättssäkerhetsgarantier i administrativa sanktionssystem
3.1 Sveriges processuella autonomi och dess begränsningar
Enligt marknadsmissbruksförordningen är utformningen av det administrativa sanktionssyste-met överlåtet medlemsstaterna att genomföra i enlighet med nationella rätt (artikel 30 Mar). Det administrativa sanktionsförfarandet, innefattande hur ärenden om administrativa sanktioner handläggs, till förvaltningsmyndighetens beslut samt domstols avgörande efter överklagande, är alltså överlämnat till medlemsstaterna. Detta i enlighet med medlemsstaternas institutionella och processuella autonomi vid genomförande av EU-rätten på nationell nivå.93 Den allmänna utgångspunkten är såldes att detta är en fråga för medlemsstaterna att hantera självständigt från EU.94 Autonomin ska dock balanseras mot de skyldigheter som medlemsstaterna har att se till att EU:s rättsakter genomförs korrekt och effektivt på nationell nivå, när relevant med direkt effekt.95 Ofta hänvisas till att medlemsstaterna ska se till att EU-rätten tillämpas i enlighet med principen om effet utile, dvs. att EU-rätten ska få sin ändamålsenliga verkan.96 En utgångspunkt vid genomförande av EU-rätten är således det allmänna effektivitetskravet som framgår av ar-tikel 197.1 FEUF och principen om lojalt samarbete som framgår av arar-tikel 4.3 FEU.97 Sådana
överväganden syns i motiven till införandet av det administrativa sanktionssystemet på mark-nadsmissbruksområdet. Med hänsyn till att bestämmelserna om förbud i marknadsmissbruks-förordningen i de flesta fall inte innehåller subjektiva rekvisit och kriminalisering förutsätter uppsåt eller oaktsamhet hos regelöverträdaren, ifrågasattes det om en uteslutande straffrättslig reglering skulle innebära att en medlemsstat ”fullgör skyldigheten” att tillhandahålla sanktioner för överträdelser av marknadsmissbruksförordningen.98
Vad avser betungande sanktioner, särskilt vad avser sanktionsavgifter, kan dessa beskrivas ha ett direkt samband med EU-rättens effektiva genomförande. Sanktionerna kan med andra ord sägas utgöra en del av EU-rättens verkställighetsmetoder. De har därmed en särskild roll i EU-rättens effektiva verkan på nationell nivå. Det blir dock viktigt att undersöka vilket rätts-skydd EU-rätten ger dem som har blivit föremål för sådana verkställighetsåtgärder.99 En ut-gångspunkt är härvid att medlemsstaterna när de bestämmer administrativa sanktioner måste
93 Principen om medlemsstaternas institutionella autonomi slogs fast i International Fruit Company m.fl. mot
Pro-duktschap voor groenten en fruit, dom den 15 december 1971, mål 51-54/71, och den processuella autonomin i Rewe-Zentralfinanz mot Landwirtschaftskammer für das Saarland, dom den 16 december 1976, mål 33/76. Se
Halila, Leena, Lankinen Veronica, Nilsson, Annika, Administrativa sanktionsavgifter – En nordisk komparativ
studie, Nordiska ministerrådets förlag, Köpenhamn, Danmark, 2018, s. 126 [Halila m.fl.]. Se vidare Reichel, Jane, EU:s påverkan på medlemsstaternas förvaltningsprocess – mot en europeisk förvaltningsordning inom området för fri rörlighet?, Europarättslig tidskrift (ERT) 2007 nr 4 s. 758 ff., s. 759-761 [Reichel, ERT 2007].
94 Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 63 [Marcusson 2017]. Se dock artikel 197.2 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt (FEUF) om administrativt samarbete för med-lemsstaternas faktiska genomförande av unionsrätten (SOU 2010:29, s. 65 ff.).
95 Denna skyldighet omfattar även myndigheter, se Costanzo mot Milano kommun, dom den 22 juni 1989, mål 103/88. Se Marcusson 2017, s. 63.
96 Marcusson 2017, s. 63. Om ”effet utile” se i Reichel, Jane, Rättsliga begränsningar av myndigheters fria skön
– från ett EU-rättsligt och svenskt perspektiv, Upphandlingsrättslig tidskrift (UrT) 2015 nr 4 s. 338 ff., s. 344
[Reichel, UrT 2015].
97 Fördraget om europeiska unionen (FEU). Se Halila m.fl., s. 116 f. 98 Prop. 2016/17:22, s. 99. Se vidare skäl 70 och 71 i Mar.
upprätthålla EU:s allmänna rättsprinciper.100 Till unionsrätten och dess allmänna principer hör
de unionsrättsliga grundläggande rättigheterna (artikel 6.1 FEU) samt de grundläggande rättig-heterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och följer av medlemsstaternas gemen-samma konstitutionella traditioner (artikel 6.3 FEU).101 Medlemsstaterna är med andra ord bundna av de allmänna rättsprinciperna inom det område som faller inom deras egna processu-ella autonomi vid genomförande av unionsrätten.102
3.2 Tillämpligheten av Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga
Det är till följd av de senaste decenniernas europeisering av svensk rätt i form av EU:s allmänna rättsprinciper och inkorporeringen av Europakonventionen som den svenska förvaltningsrätten har genomgått stora förändringar, bl.a. i form av utökade krav på domstolsprövning och ett förstärkt rättsskydd.103
Möjligheten till domstolsprövning brukar uppfattas som central i ett rent rättssäkerhetsper-spektiv, men i Sverige finns ingen sådan grundlagsgaranti i andra fall än vid frihetsberövanden enligt 2 kap. 9 § regeringsformen (1974:152) (RF).104 Närmast finns stadgandet i 2 kap. 11 § RF om domstolsoffentlighet och förbud mot tillfälliga domstolar, som kompletteras av att ”en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid” (2 kap. 11 § 2 st. RF).105 Rätten till en rättvis rättegång och där tillhörande garantier framgår dock av artikel 6 i Europakonventionen, som likställs med svensk lag.106 Europakonventionens särskilda ställning i nationell rätt har även förankrats i 2 kap. 19 § RF, vilken anger att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.
Artikel 6.1 i Europakonventionen innehåller den allmänna rätten till en rättvis rättegång. Artikeln stadgar att var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhand-ling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Observera att artikeln inte gör någon åtskillnad mellan fysiska och juridiska personer.107 Vid
100 Reichel, ERT 2007 s. 761. Se även Tridimas, Takis, General Principles of EU Law, 2 uppl., Oxford University Press, Oxford, 2006, s. 8 och 320 [Tridimas] om implementering av EU-rättsliga förpliktelser i nationell rätt. 101 Om utvecklingen av grundläggande rättigheter i EU-rätten se Tridimas, 298 ff. Om Europakonventionens ställ-ning i förhållande till EU-rätten se Bernitz, Ulf, Rättighetsskyddets genomslag i svensk rätt – konventionsrättsligt
och unionsrättsligt, JT 2010/11 nr 4 s. 821 ff. [Bernitz, JT 2010/11] och Bernitz, Ulf, Rättighetsstadgans genom-slag i svensk rätt – Europarättslig lagprövning och lärdomar av Åkerberg Fransson, JT 2016/17 nr 4 s. 789 ff.
[Bernitz, JT 2016/17].
102 Marcusson 2017, s. 64 i fotnot 61; Hettne, Jörgen, Otken Eriksson, Ida (red.), EU-rättslig metod: teori och
genomslag i svensk rättstillämpning, 2 uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2011, s. 240 f.
103 Warnling-Nerep, Wiweka, Juridiska personer som bärare av mänskliga rättigheter – ett möte mellan
närings-rätt och förvaltningsnärings-rätt, Juridisk publikation 1/2010 s. 85 ff., s. 85 [Warnling-Nerep, Juridisk publikation 1/2010].
Se vidare Nilsson, Annika K., Förvaltningslagen och sanktionsförfarande, FT 3/2018 s. 531 ff. 104 Warnling-Nerep, Juridisk publikation 1/2010 s. 89.
105 Se prop. 2009/10:80, s. 251 f.
106 Konventionen har inkorporerats i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen om skydd för de mänsk-liga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
107 Att artikel 6 omfattar juridiska personer framgår av Ligue du Monde Islamique och Organisation Islamique
Mondiale du Secours Islamique mot Frankrike, dom den 15 januari 2009, ansökan nr. 36497/05 och 37172/05. Se
vidare Lebeck, s. 95 ff.; Bernitz, JT 2010/11 s. 825; Södergren, ERT 2007 s. 673 ff.; Warnling-Nerep, Juridisk publikation 1/2010 s. 85 ff.; Matveeva, Anastasia, Företagens mänskliga rättigheter – Är företagens rättigheter
enligt Europakonventionen existensberättigade?, Europarättslig tidskrift (ERT) 2019 nr 4 s. 747 ff., s. 748 f.
en första anblick förefaller Europakonventionens tillämpningsområde inte omfatta administra-tiva sanktioner, då konventionen endast nämner ”civila rättigheter och skyldigheter” samt ”an-klagelse för brott”. Som nedan kommer utvecklas har dock Europadomstolen i sin praxis ut-vecklat och bekräftat rättsfiguren om administrativa sanktioner av straffrättslig karaktär, inne-bärande att vissa administrativa sanktioner likställs med brottsanklagelser.108 Europadomsto-lens praxis har således konstaterat att garantierna i artikel 6 i konventionen gäller för fysiska och juridiska personer vid påförande av särskilt betungande administrativa sanktioner av straff-liknande karaktär, exempelvis vissa sanktionsavgifter. Vad gäller sanktionsavgifter har fram-förts att dessa generellt bör kunna presumeras vara av straffrättslig karaktär, eller i varje fall råder det relativt stor enighet om de ofta är av straffrättsliga karaktär.109
Följden av att vissa administrativa sanktioner bedöms vara av straffliknande karaktär är att artikel 6 i Europakonventionen blir tillämplig i sin helhet och att förbudet mot dubbelbestraff-ning i artikel 4 i tilläggsprotokoll nr 7 till Europakonventionen inträder. Såtillvida ställs krav på en kvalificerad domstolsprövning (artikel 6.1). Vidare gäller oskyldighetspresumtionen, som kräver att hänsyn tas till subjektiva omständigheter i det enskilda fallet (artikel 6.2).110 Även juridiska personer omfattas av oskyldighetspresumtionen i det fall processen utgör en ankla-gelse för brott.111 Därutöver finns ett antal minimirättigheter i artikeln, bl.a. om kommunikation
om innebörden av och grunden för brottsanklagelsen, rätt till försvar och rätt till ett kontradik-toriskt förfarande etc. (artikel 6.3).112 Minimirättigheterna äger även tillämplighet för juridiska personer i brottmålsprocess.113
Vad avser EU:s rättighetsstadga begränsar sig denna till att gälla, med beaktande av subsi-diaritetsprincipen, för unionens institutioner, organ och byråer samt för medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1 i stadgan). Medlemsstaterna, innefattande dess domstolar och myndigheter, är alltså bundna av garantierna i stadgan när dessa tillämpar un-ionsrätten.114 Likt Europakonventionen gör inte EU:s rättighetsstadga någon principiell skillnad
108 Se Engel m.fl. mot Nederländerna, dom den 23 november 1976, ansökan nr. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72; Öztürk mot Tyskland, dom den 21 februari 1984, ansökan nr. 8544/79; Lutz mot Tyskland, dom den 25 augusti 1987, ansökan nr. 9912/82; Bendenoun mot Frankrike, dom den 24 februari 1994, ansökan nr. 12547/86. Se även Schmauch, Magnus, Unionsrättens skydd för grundläggande rättigheter i sanktionssystemet
för finansiella företag, JT 2017/18 nr 1 s. 69 ff., s. 74 [Schmauch, JT 2017/18]; Danelius, s. 175 f.;
Warnling-Nerep, Juridisk publikation 1/2010 s. 91.
109 Warnling-Nerep 2010, s. 144, 153 ff. och 282; Warnling-Nerep, Juridisk publikation 1/2010 s. 91. Forsaeus, Helena, Lindeblad, Ann-Christine, Lycke, Johan, Behovet av en reformering av sanktionssystemet för finansiella
företag, JT 2017/18 nr 1 s. 3 ff., s. 9 [Forsaeus m.fl., JT 2017/18]; prop. 2016/17:22, s. 102 f.; SOU 2015:2, s. 546.
Sanktionsavgifter brukar dessutom, efter decennier av oklarhet, numera likställas med böter normgivningsmässigt, se Warnling-Nerep, Wiweka, Finansinspektionens tillsyn i perspektiv av legalitet och legitimitet, FT 3/2009 s. 389 ff., s. 393 [Warnling-Nerep, FT 3/2009 s. 389 ff.].
110 Warnling-Nerep, FT 3/2009 s. 389 ff., s. 414.
111 Västbergs Taxi AB och Vulic mot Sverige, dom den 23 juli 2002, ansökan nr. 36985/97. Se Södergren, ERT 2007 s. 678.
112 Warnling-Nerep, Wiweka, Lagrådet i nutid: Lagrådets insatser ifråga om rättssäkerhetsgarantier på
sankt-ionsområdet, FT 3/2009 s. 291 ff., s. 295 [Warnling-Nerep, FT 3/2009 s. 291 ff.].
113 Se Matveeva, ERT 2019 s. 748 och däri hänvisade till rättsfall.
114 Schmauch, Magnus, Tillämpningen av begränsningssystemet i EU:s stadga om grundläggande rättigheter, SvJT 2016 s. 265 ff., s. 266 [Schmauch, SvJT 2016].
mellan fysiska och juridiska personer vad avser processuella garantier.115 Även juridiska
per-soner omfattas såldes i relevanta delar av rättsskyddet enligt EU:s rättighetsstadga.116
I förhållande till Europakonventionen har motsvarande rättigheter i EU:s rättighetsstadga samma innebörd och räckvidd som i konventionen (artikel 52.3 i EU:s rättighetsstadga).117 Vi-dare får ingen bestämmelse i EU:s rättighetsstadga tolkas som att den inskränker eller inkräktar på de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som inom respektive tillämpningsom-råde erkänns i unionsrätten, internationell rätt och de internationella konventioner i vilka un-ionen eller samtliga medlemsstater är parter, särskilt Europakonventun-ionen, samt i medlemssta-ternas författningar (artikel 53 i stadgan). Bestämmelsen syftar att bevara den skyddsnivå som nu ges på respektive tillämpningsområde genom unionsrätten, nationell rätt och internationell rätt.118 Vad avser förhållandet mellan nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter
och EU:s rättighetsstadga uttalade EU-domstolen i Melloni mot Ministerio Fiscal att artikel 53 i stadgan visserligen bekräftar att när en av unionens rättsakter kräver nationella genomföran-deåtgärder, förblir nationella myndigheter och domstolar behöriga att tillämpa nationella nor-mer för skydd av grundläggande rättigheter, förutsatt att ”tillämpning av dessa nornor-mer inte dergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen, eller un-ionsrättens företräde, enlighet och verkan.”119
När Finansinspektionen fattar beslut om administrativ sanktion eller åtgärd enligt KompL uppkommer frågan om det innebär en sådan tillämpning av unionsrätten att det gör EU:s rättig-hetsstadga tillämplig. Av EU-domstolens rättspraxis framgår att medlemsstaterna bundna av de krav som följer av EU:s rättighetsstadga när de ”genomför unionsrättsliga bestämmelser”.120 Området som omfattas av EU-rättens tillämpningsområde vid en situation när medlemsstaterna vidtar åtgärder för att genomföra en EU-rättslig reglering på nationell nivå har givits en mycket vid tolkning, vilket framgår av EU-domstolens dom i Åkerberg Fransson.121 Genom domen klargjordes att en administrativ sanktion som ingår i en nationell reglering för genomförande av EU-rätten kan anses innebära en sådan tillämpning som avses i artikel 51.1 i EU:s rättighets-stadga.122 Med hänsyn till Åkerberg Fransson-avgörandet råder inga tvivel om att Finansin-spektionens beslut om administrativ sanktion enligt KompL utgör en sådan tillämpning av un-ionsrätten som gör EU:s rättighetsstadga tillämplig (jfr 1 kap. 1 § och 5 kap 1 § KompL).123
115 Lebeck, s. 91, 94 f. och 99; Schmauch, JT 2017/18 s. 70.
116 Se t.ex. Internationale Handelsgesellschaft, dom den 17 december 1970, mål 11/70. Lebeck, s. 99; Bernitz, JT 2010/11 s. 825.
117 Se kommentar till artikel 52 i ”Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna”, publicerad i Europeiska unionens officiella tidning, EUT 2007/C 303/02, 14 december 2017, s. 17 ff., s. 33 [Förklaringarna till EU:s rättighetsstadga], om att hänvisningen gäller såväl Europakonventionen som dess protokoll. De garante-rade rättigheternas innebörd och räckvidd bestäms också av Europadomstolens rättspraxis.
118 Kommentar till artikel 53 i förklaringarna till EU:s rättighetsstadga, s. 35.
119 Stefano Melloni mot Ministerio Fiscal, dom den 26 februari 2013, C-399/11, p. 60. Jfr Åkerberg Fransson, dom den 26 februari 2013, mål C-617/10, p. 29. Se vidare Lebeck, s. 128.
120 Kjell Karlsson m.fl., dom den 13 april 2000, mål C-292/97, p. 37. Se även kommentar till artikel 51 i förkla-ringarna till EU:s rättighetsstadga, s. 32 och däri hänvisade till rättsfall.
121 Åkerberg Fransson, dom den 26 februari 2013, mål C-617/10. Se Reichel, UrT 2015 s. 345.
122 Åkerberg Fransson, dom den 26 februari 2013, mål C-617/10, p. 27. Se även prop. 2016/17:180, s. 44. 123 Se Lebeck, s. 126 f.
3.3 Principen om god förvaltning enligt EU:s rättighetsstadga
Möjligheten till domstolsprövning brukar anses vara essentiell i ett rättssäkerhetsperspektiv. Beslut om administrativa sanktioner fattas dock ofta av en förvaltningsmyndighet, vilket gör att inte enbart kravet på rättvis rättegång har betydelse. Vid beslut om en administrativ sanktion kan artikel 41 och 47 i EU:s rättighetsstadga sägas bilda en ram för de processuella rättssäker-hetsgarantier som är tillämpliga vid påförande av sanktioner och överklagande av beslut om dessa.124 Artikel 41 i stadgan innehåller rätten till god förvaltning, vilken ger var och en rätt att
få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institut-ioner, organ och byråer. En viktig aspekt av rätten till god förvaltning är rätten till effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i EU:s rättighetsstadga, vilket framgår av förklaringarna till stad-gan.125 Eftersom utgångspunkten i dagens läge är att även straffprocessuella
rättssäkerhetsga-rantier är tillämpliga för administrativa sanktioner av straffrättslig karaktär, innebär det att ar-tiklarna 48–50 i stadgan är tillämpliga.126
Artikel 41 i EU:s rättighetsstadga riktar sig uttryckligen till unionens institutioner, organ och byråer, varför det har ifrågasatts om principen om god förvaltning verkligen är tillämplig på medlemsstatsnivå.127 EU-domstolen har dock uttryckligen förklarat att artikel 41 återspeglar en sådan rättsprincip som medlemsstaterna ska tillämpa.128 Till skillnad från principen om ef-fektivt rättsmedel i artikel 47 har dock principen om god förvaltning givits en mindre ingripande tillämpning i medlemsstaternas förvaltningsrätt. En utgångspunkt är härvid att nationella för-valtningsprocessuella regler gäller, så länge de uppfyller de krav som följer av unionsrätten.129
Centralt för det administrativa beslutsförfarandet i artikel 41 i EU:s rättighetsstadga är par-ternas rätt att bli hörda, rätten att få ta del av dokument samt rätten att få sitt ärende behandlat inom skälig tid och mer allmänt rätten till opartisk och rättvis behandling hos förvaltningsmyn-digheterna.130 I rätten till god förvaltning ingår även myndighetens utredningsskyldighet, eller omsorgsprincipen som den också benämns.131 Myndigheternas utredningsansvar uttrycks i 23 § förvaltningslagen (2017:900) (FL) som att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.132 Häri ligger att det normalt är myndigheterna som bär ansvaret för utredningen, särskilt ifråga om betungande beslut som förelägganden, in-gripanden och sanktioner. Det är således inte den enskilde som ska tvingas att bevisa sin egen
124 Halila m.fl., s. 131.
125 Kommentar till artikel 41 i förklaringarna till EU:s rättighetsstadga, s. 28. 126 Halila m.fl., s. 131.
127 Marcusson 2017, s. 65; Reichel, Jane, God förvaltning i EU och i Sverige, Jure förlag, 2006, s. 291 f.; Reichel, Jane, EU:s påverkan på medlemsstaternas förvaltningsprocess – mot en europeisk förvaltningsordning inom
om-rådet för fri rörlighet?, Europarättslig tidskrift (ERT) 2007 nr 4 s. 758 ff. [Reichel, ERT 2007]; Bernitz, Ulf, EU:s nya rättighetsstadga – Hur kommer den att tillämpas?, Europarättslig tidskrift (ERT) 2008 jubileumsnummer s.
73 ff.; Kańska, Klara, Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of the Charter of Fundamental
Rights, European Law Journal, Vol. 10, Nr. 3, May 2004, s. 296 ff., s. 309. Se den svenska lagstiftarens
ställnings-tagande i prop. 2016/17:180, s. 44 och SOU 2010:29, s. 92.
128 H.N. mot Minister for Justice, Equality and Law reform, dom den 8 maj 2014, mål C-604/12, p. 49-50. Mar-cusson 2017, s. 65.
129 Marcusson 2017, s. 53 och kapitel 4; Lebeck; SOU 2010:29, s. 64 ff. och 91 f.
130 Halila m.fl., s. 130; SOU 2010:29, s. 70. Se Technische Universität München, dom den 21 november 1991, mål C-269/90, p. 14.
131 Reichel, ERT 2007 s. 763; SOU 2010:29, s. 78 f. Utredningsskyldigheten kan sägas ha erkänts i Nölle mot
Hauptzollamt Bremen-Freihafen, dom den 22 oktober 1991, mål C-16/90.
