4. Mätbarhet: olika sätt att mäta effekter och behovet av det
6.3 Rättvis planering och prioritering
Under fallstudien har flera informanter lyft fram att kommunens uppgift är att investera i åtgärder som gynnar samtliga av stadens invånare men i första hand de mest utsatta. Marianne Dock betonar i samband med detta vikten av Malmökommissionens begrepp: proportionell universalism21 (Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013:59):
“Jag tycker det är rätt intressant, så som kommissionen rekommenderade, att man ska arbeta utifrån proportionell universalism som betyder just att man inte ska rikta in sig i huvudsak på ett enskilt område eller en enskild grupp och så vidare, utan man ska göra åtgärder som gynnar alla men som är av den karaktären att de som behöver det mest ändå kommer att gynnas mest.” (Citat av Marianne Dock, programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, 2016- 04-11)
Malena Möller delar Docks ställningstagande och lyfter fram Malmö stads arbete med detta genom att exemplifiera med planeringen av badhuset i Hyllie22. Genom att planera ett badhus på denna plats fanns det från Malmö stads sida en intention att projektet skulle bidra till att
21 Intervju med Marianne Dock, programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, Malmö stad. 2016-04-11. 22 Intervju med Malena Möller, trafikstrateg på gatukontoret, Malmö stad. 2016-04-14.
46 socioekonomiskt svaga områden skulle få en besökspunkt. Detta skulle alltså särskilt gynna dessa områden och grupper.
“Hylliebadet är ju ett sådant exempel där vi (Malmö stad, förf. anm.) har valt att lägga en besökspunkt för alla Malmöbor, och även utifrån, mellan Holma och Kroksbäck som är områden som är socioekonomiskt svagare och dit man kanske inte åker som Malmöbo annars. Men då la vi ett badhus där för att få folk att åka dit.” (Citat av Malena Möller, trafikstrateg på gatukontoret, 2016-04-06)
Ytterligare ett exempel på proportionell universalism som Dock lyfter fram är biblioteksverksamheten23.
“Biblioteksverksamheten är en annan proportionell universalism-åtgärd: alla kan gå på biblioteket, har du det trångt hemma kan du sitta där och plugga och har du inte råd att köpa böcker kan du gå dit och låna. Det vill säga det riktar sig till alla men det gynnar mest de som verkligen har behov”. (Citat av Marianne Dock, programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, 2016-04-11)
Det går utifrån resonemangen ovan att reflektera över värdet av att investera i “rätt projekt på rätt plats” och av att gå till roten med problemet. Biblioteket i Rosengård är ett av de mest välbesökta biblioteken i Sverige (Magnusson, 2015), och utifrån den demografiska situationen i området skulle en investering i detta få övervägande positiva sociala effekter.
Projekten ovan är båda exempel på hur en investering kan stärka det sociala kapitalet. Ett besöksmål i syfte att skapa kopplingar mellan olika socioekonomiska områden är ett exempel på stärkande av det överbryggande sociala kapitalet. Att planera ett projekt i ett område efter invånarnas behov skapar snarare en mötesplats på grannskapsnivå vilket istället kommer att stärka det sammanbindande sociala kapitalet. Som nämndes i avsnitt 6.1 finns det alltså olika sätt att arbeta med sociala investeringar och ändå nå samma mål: det kan antingen arbetas med fysiska åtgärder direkt i en stadsdel eller med projekt för hela staden och därigenom minska segregation.
Att ha möjlighet att förflytta sig i sin stad är, som nämnt, en förutsättning för att öka det sociala kapitalet och det kan argumenteras för att Malmöringen har positiva effekter som gynnar båda formerna av socialt kapital. Genom införandet av en station i Rosengård, vilken kan fungera som en mötesplats, stärks det sammanbindande kapitalet i området. Vidare bidrar införandet av tågtrafik en ökad tillgänglighet samt minskade barriäreffekter, både fysiska och
47 mentala. Detta stärker det överbryggande sociala kapitalet och kopplingarna i Malmö samt skulle kunna motverka polariseringen i staden. Eftersom Malmöringens nya stationer ligger i ett bostadsområdes centrum får människor som använder sig av pendeln komma i kontakt med stadsdelar som de kanske annars inte hade besökt och aktiviteten och kännedomen om områdena ökar vilket minskar barriäreffekterna utifrån. Samtidigt får invånare i exempelvis Rosengård ett minskat mentalt avstånd till Malmö centrum och till övriga Öresundsregionen. En utveckling av Kontinentalbanan är alltså ett tydligt exempel på proportionell universalism, där alla invånare i staden kan ta del av projektet men där det främst gynnar resursfattiga människor och områden.
Vidare betonar David Harvey att en rättvis planering utgår från en diversifierad stad där ingen grupp har makten över en annan (Harvey 1992:589). Planerarens roll är att möjliggöra för alla grupper att ta del av samhället vilket är en särskilt viktig aspekt vid planeringen av Malmö, som på många sätt är en diversifierad, men även segregerad, stad (Malmö stad, 2008:9). Det ökade antalet möten mellan människor från olika nätverk, som skulle uppstå i och med Malmöringen, hade minskat den ofta negativa porträtteringen som kan finnas av exempelvis Rosengård. Marianne Dock betonar att även för många av Rosengårds invånare finns det i viss utsträckning en bristande kännedom om övriga Malmö vilket bygger upp mentala barriärer som aktivt måste motarbetas24. Detta för att samtliga invånare i staden ska kunna känna delaktighet
och bygga upp nätverk.
Malmö stads arbete med Malmöringens sociala nyttor utgår till stor del från det planerade stationsbygget i Rosengård. Denna station ska fungera som en mötesplats (Malmö stad, 2010b:11), vilken stärker det sammanbindande sociala kapitalet i Rosengård. För att uppnå denna grad av socialt kapital krävs dock arbete även med området runt stationen. Det är alltså troligtvis inte tillräckligt att enbart uppföra en station och vi kan därav inte anta att stationsbygget i sig ska generera denna sammanbindande nytta. Det måste reflekteras över vilken aspekt i projektet som möjliggör möten och hur detta ska uppnås.
Enligt detaljplanen för Station Rosengård (se fig.3) innebär stationstorget i nuläget en yta med plats för kiosk, cykelställ och hiss. För att göra ett torg till en självklar mötesplats vill vi poängtera att det krävs särskilda investeringar för att den fysiska miljön ska bjuda in till möten och vistelse, vilket vi anser går att ifrågasätta gällande detaljplanen i nuläget. Detta är dock inte något som kommunen har uttalat sig om i relation till denna studie.
48
Fig. 3. Detaljplan över Rosengårds station. Källa: Malmö stads stadsbyggnadskontor, upprättad 2010-09-01.
För att återkoppla till Putnam och det sammanbindande sociala kapitalet vill vi betona vikten av att arbeta för att den fysiska miljön ska skapa gemenskap och utgöra en attraktiv plats att vistas på. Med attraktiv syftar vi här på faktorer som tillgång till service och aktivitet, och trygghet i form av exempelvis belysning. Detta resonemang stärks av Putnams diskussion. Han betonar att det sammanbindande sociala kapitalet ökar genom ett utbud av service och föreningsliv (jfr kap 3.4). Det kan ifrågasättas hur stationen i Rosengård ska fungera som en mötesplats och om serviceutbud i form av en kiosk är tillräckligt. I nuläget finns det från Malmö stads sida en förhoppning att byggherrar ska vilja investera i området och för detta scenario är stationstorget som mötesplats avgörande.
Dock vill vi betona att ur en mobiliseringssynpunkt är Station Rosengård trots allt en viktig investering då läget utgör en transportnod med goda kopplingar till stadsbussar samt gång- och cykelstråk även om vi ser ett behov från kommunens sida att på en djupare nivå diskutera medborgarnas behov och viljor kring platsens utformning.
Susan Fainstein argumenterar för att en jämlik stad kräver deltagande från samtliga grupper och att grundpelaren i teorin just city är deltagande i offentliga beslut (Fainstein
49 2000:468ff). Utifrån denna syn på rättvisa kan de demokratiska processerna i Malmöringens planeringsprocess ifrågasättas. Detta då det kan framstå som besynnerligt att det i samrådshandlingarna för Malmös översiktsplan (2011:54ff) utlovades en ny persontrafiklinje och en viss tidpunkt för detta trots att det inte fanns ett godkänt beslut. Kollektivtrafiken benämns i Malmös översiktsplan som en av de viktigaste faktorerna för regionförstoring och för ökad framkomlighet. Vi vill utifrån detta lyfta diskussionen kring samrådets syfte, vilket är att låta medborgarna ta del av planeringsprocessen och yttra sig, och det kan argumenteras för att medborgarna genom samrådshandlingarna ingöts falska förhoppningar om ett startbesked för Malmöringen vilket kan leda till ett minskat förtroende till kommunen.
I Malmö stads styrdokument blir det dock tydligt att intentionerna har varit att inte bara utveckla kollektivtrafiken utan att även se detta som startskottet för att utveckla områdena i anknytning till Malmöringen. Att förtäta i befintlig bebyggelse är även något som det dåvarande Bostadsdepartementet lyfter fram som grundläggande i arbetet med social hållbarhet för att främja integration.
”(...) komplettering och förtätning av befintlig bebyggelse, bidra till en mer varierad hushållssammansättning i olika stadsdelar, en mer balanserad arbetsmarknad, en jämnare fördelning av offentlig och kommersiell service och en bättre kollektivtrafik.” (Utdrag ur Bostadsdepartementet 1979:04 Dir 1979-09-06, finns i Boverket 2010:24)
Malmö stad uttrycker även i budgeten från 2016 att det dessutom krävs investeringar i både infrastruktur och stadsplanering och att denna samverkan kommer att gynna samtliga invånare i staden.
“Samordning av stadsplanering med infrastruktursatsningar ska nå ekonomiska, ekologiska, och sociala mervärden och genom att bygga i kollektivtrafiknära lägen stärker vi arbetsmarknaden och motverkar segregationen.” (Utdrag ur Malmö stads Budget för 2016, 2016:23)
De tre hållbarhetsaspekterna jämställs här med varandra men investeringen i Malmöringen betonas främst utifrån de sociala faktorerna. Förhoppningen är att dessa ska kunna ses som unika vinster i sig. Detta kan givetvis betraktas utifrån ytterligare en aspekt där vinsterna kan ses som långsiktiga investeringar i människors hälsa vilket minskar Landstingets utgifter för sjukvård och ökar möjligheten till arbete. Därmed kan vinsterna även beräknas i monetära värden på längre sikt.
50 Malena Möller på Malmö stads gatukontor betonar att en stad planeras för och av människor och lyfter fram att värden som främjar hälsa, trygghet och delaktighet i sig själva borde ses som tillräckliga vinster25. Utifrån denna grundinställning kan det antas att problematiken med sociala investeringar ligger i att legitimera ett projekt för politiker och investerare. De sociala vinsterna måste då kunna presenteras och jämställas med de ekonomiska vinsterna, något som ytterligare kommer att diskuteras i kapitel 8.
7 Malmö stads definitioner och arbete med social hållbarhet
I policydokument gällande Malmös trafikplanering blir det tydligt att den övergripande problematiken gällande social hållbarhet grundar sig i att begreppet är beroende av vem som definierar det samt vilket värde det tillskrivs, vilket även Dempsey m.fl. (2011:292) lyfter fram
(jfr kap 3.1). Trots att social hållbarhet får stort utrymme i Malmös policydokument framgår
det dock att det inte finns någon entydig definition av social hållbarhet för att belysa stadens mål och visioner. Även vid intervjuer framkommer det att det inte finns någon tydlig definition av begreppet. Malmökommissionens slutrapport identifieras dock av tjänstepersonerna från Malmö stad, samt i merparten av kommunens styrdokument, som det viktigaste dokumentet gällande social hållbarhet och stadens arbete med detta26. I rapporten definieras social
hållbarhet framförallt utifrån Sveriges folkhälsomål. Vidare lyfter kommissionen fram fem olika perspektiv vilka samtliga är relevanta i diskussion kring social hållbarhet. Dessa är ojämlikhet och skillnader samt mänskliga rättigheter; hållbarhet utifrån samtliga tre dimensioner; mänskliga möten och relationer; jämställdhet och genusperspektivet; och slutligen det sociala investeringsperspektivet (Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013:18-23). Dessa perspektiv är samtliga medverkande till att definiera social hållbarhet utifrån ett Malmöperspektiv, och har som nämnt lagt grunden för Malmö stads arbete med social hållbarhet.
Även i Översiktsplanen betonas värdet av att samtliga hållbarhetsfaktorer behandlas ömsesidigt (jfr kap 4.1.1), ett mål som enligt intervjuer med tjänstepersoner inom Malmö stad inte nödvändigtvis uppfylls. Enligt Marianne Dock, programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, är det ett problem att den sociala hållbarhetsaspekten inte genomsyrar hela verksamheten, trots att denna i översiktsplanen lyfts fram som synnerligen viktig27.
25Intervju med Malena Möller, trafikstrateg på gatukontoret, Malmö stad. 2016-04-06. 26Intervju med Malena Möller, trafikstrateg på gatukontoret, Malmö stad. 2016-04-06.
51 I de dokument som har studerats inför denna uppsats blir det tydligt, framförallt vid kartläggning av Malmös trafikdokument, att social hållbarhet är ett mångbottnat begrepp vilket lätt kan uppfattas som svävande och utan någon direkt teoretisk grund. Det finns en vilja och en vision inom Malmö stad att arbeta aktivt med, i synnerhet, den sociala hållbarheten men det saknas en klar agenda för hur detta ska ske. Den sociala konsekvensbedömning som tagits fram
(jfr kap 4.4) kan ses som en reaktion på denna avsaknad. Detta är dock ännu inte är ett självklart
verktyg, till skillnad från exempelvis samhällsekonomiska kalkyler. Marianne Dock påpekar bland annat att arbetet med social hållbarhet ofta stannar på en strategisk och övergripande nivå28.
“(...) någonting har hänt i Malmö efter Malmökommissionens slutrapport (...). På förvaltningarna tittar man numera på de sociala frågorna, men sedan har vi långt kvar fortfarande. Jag upplever också att det är på en strategisk övergripande nivå som man pratar om de sociala frågorna och att det fortfarande är långt kvar tills det genomsyrar hela vår förvaltning, hela vårt system.” (Citat av Marianne Dock, programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, Malmö stad, 2016-04-11)
Vidare tillägger Dock även att det i synnerhet inom trafikplanering är ett nytt perspektiv att lyfta fram social hållbarhet överhuvudtaget. Vi kan se en tendens i nyare program och styrdokument såsom trafik- och mobilitetsplanen (2015) att den sociala hållbarheten lyfts fram som nyckeln för att skapa så kallade “goda livsbetingelser” (jfr kap 5.1.2). Denna aspekt lyfts fram som grundläggande för mänskliga behov såsom utbildning, arbete, kultur och personlig utveckling.
Trots detta behöver, enligt informanter på Malmö stad, både målområden och metoder bli tydligare i genomförandet av olika projekt. Just problemet med att nå genomförandefasen och återkoppla till de mål som lyfts fram på policynivå diskuteras av samtliga respondenter. Det finns en tydlig uppfattning av att den övergripande problematiken grundar sig i en definitionsaspekt. Både Marianne Dock och Malena Möller, som är trafikstrateg på gatukontoret, lyfter fram att de oeniga föreställningarna och visionerna som genomsyrar plan- och styrdokument lätt kan uppfattas som “floskler”29. Ett exempel på detta är bland annat att
Malmö år 2030, enligt översiktsplanen, ska vara en så kallad socialt balanserad stad med hälsosamma och medvetna människor.
28 Ibid.
29Intervju med Malena Möller, trafikstrateg på gatukontoret, Malmö stad. 2016-04-06,
52
“En hållbar livsstil är självklar för malmöborna – i den socialt balanserade staden finns en stark medvetenhet om hur vårt sätt att leva påverkar andra människor och naturen – social och ekologisk hållbarhet i praktiken. I Malmö lever man hälsosamt och har sunda konsumtionsmönster – det är lätt att göra rätt.” (Utdrag ur Malmö stads Översiktsplan, 2012:13)
Denna form av otydliga formuleringar och visionsorienterade arbetssätt bidrar till en oförmåga att ta till sig och överföra målen till praktik, något som understryks av både Möller och Dock30. Dock betonar även att det finns en så kallad skepticism mot förmågan att kunna leva upp till visionerna i det praktiska arbetet och genomförandet.
Utifrån detta kan det diskuteras kring behovet av att bryta ner begreppet social hållbarhet till tydliga faktorer vilka blir lättare att koppla till det praktiska arbetet. Utmaningen med detta kan dock tänkas vara att social hållbarhet skulle kunna ses som både ett normativt och ett analytiskt begrepp vilket kan användas dels som visionsinriktat mål och dels ett verktyg för att uppnå andra mål, vilket försvårar användandet av begreppet i praktiska sammanhang. Som nämnt av bland annat Dempsey m.fl. är social hållbarhet ett kontextberoende begrepp vars värde bestäms beroende på vilken innebörd som tillskrivs det, något som förändras beroende på tid, plats och kulturellt sammanhang.
I intervjusituationerna har respondenterna blivit tillfrågade kring definitionen av social hållbarhet samt vilka faktorer som bör lyftas fram vid i synnerhet trafikinvesteringar för att påvisa och exemplifiera den sociala hållbarheten i projekt. Genomgående i intervjuerna från Malmö stad har det blivit tydligt att avsaknaden av en entydig definition medför att alla aktörer får olika uppfattning av begreppets innebörd. Conny Ragnarp, projektledare för Malmöringen, poängterar att det därför blir ett större behov av att diskutera begreppet utifrån ett långsiktigt perspektiv31.
Slutsatsen som kan dras utifrån detta är att en tydlig definition och relaterbara faktorer för samtliga förvaltningar får ett ännu större värde då i synnerhet trafikinvesteringar måste ses ur ett långsiktigt perspektiv eftersom det inte alltid går att se snabba resultat. Det kan därför vara svårt att förhålla sig enbart till långsiktiga visioner och otydliga mål vilka inte kan utvärderas förrän efter flera decennier. Vi kan utifrån detta även se en svårighet i att social
30
Intervju med Malena Möller, trafikstrateg på gatukontoret, Malmö stad. 2016-04-06,
& Intervju med Marianne Dock, programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, Malmö stad. 2016-04-11.
53 hållbarhet, som vi nämnde tidigare, är ett normativt begrepp som förändras över tid och rum. De behov som fanns vid projektets uppstart kan se annorlunda ut och definitionen av vad som är socialt hållbart kommer även det att förändras över tid. Trots att definitioner och kontext kan förändras kan vi dock förvänta oss att det hållbara tankesättet kommer att vara aktuellt även i framtiden. Hållbar utveckling har under de senaste decennierna kommit att förstås som en utveckling vilken ska säkerställa samhället för både nuvarande och kommande generationer (Brundtland, 1988). Utifrån detta resonemang, samt det faktum att social hållbarhet sedan slutet på 1900-talet fått mer utrymme och en växande aktualitet i planeringskretsar, kan det diskuteras hur denna utveckling kommer att vara fortsatt aktuell. Vi kan även anta att mer fokus även i framtiden kommer att läggas på arbetet med just de sociala faktorerna i synnerhet i samband med Malmös växande samhällsklyftor (Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013:5).
Social hållbarhet och det hållbara samhället förknippas med och definieras därav ofta utifrån begrepp som socialt kapital och rättvisa (Dempsey m.fl., 2011:290), något som även Marianne Dock lyfter fram. Hon argumenterar för att
“(...) ingen har drivit den sociala hållbarheten med den rubriken (motsvarande den
miljömässiga hållbarhetsrörelsen: förf. anm.). Det närmsta vi kommer är WHO och
hälsoorganisationerna som driver frågor utifrån människans välbefinnande och hälsa (...) men de har inte drivit det under rubriken social hållbarhet. Men det är så jag jobbar. Social hållbarhet och hälsomässig hållbarhet går hand i hand med varandra och det var något jag lärde mig när jag tittade på Sveriges nationella mål för folkhälsa.” (Citat av Marianne Dock, programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, Malmö stad, 2016-04-11)
Dock poängterar alltså, i enlighet med flertalet av Malmö stads styrdokument, att den sociala hållbarheten måste få lika mycket utrymme som den miljömässiga32. Utifrån detta vill vi ytterligare lyfta problematiken i att det är förhållandevis enkelt att uttrycka i tal eller skrift att den sociala hållbarheten är lika viktig som övriga dimensioner, men enligt informanterna är det ett problem att detta sällan tas hela vägen och implementeras. Denna problematik kan tänkas grunda sig i just bristen på definition och tydliga uppföljningsmetoder inom denna dimension. Detta medför ett ifrågasättande om Malmö stads metoder för att belysa även detta perspektiv, och behovet av att lyfta fram det faktum att den sociala hållbarheten lyfts fram i dokument och tal under tidig planeringsfas men det saknas en klar agenda för att överföra arbetet till en praktisk nivå.
Vidare poängterar Dock att i hennes arbete definieras social hållbarhet utifrån framför allt folkhälsomålen, men även genom tillit och tolerans; faktorer som hon lyfter fram som
54 särskilt viktiga i sociala sammanhang33. Det framgår även av intervjun att det är viktigt i definitionsarbetet att se vilka begrepp som är färgade av olika rörelser och politiska agendor och därför svårare att ta till sig. Dock argumenterar för att tillitsfrågan är lätt att kommunicera till skillnad från social hållbarhet som helhetskoncept. Hon betonar även värdet av en retorisk