Att definiera och mäta social hållbarhet
Fallstudie av Malmös trafikplanering och Malmöringen som social investering
To Define and Measure Social Sustainability
A Case Study on Traffic Planning in Malmö and on Malmöringen as a Social
Investment
Lovisa Emilsson & Charlotte Hollander
Fakulteten för kultur och samhälle Institutionen för urbana studier Huvudområde: Byggd miljö Kandidatnivå
Omfattning: 20 högskolepoäng Vt 2016
1 Sammanfattning
Mobilitet är en grundförutsättning för att människor ska vara delaktiga i samhället. Möjligheten att kunna röra sig i sin stad är förknippat med frihet och rättigheter; något som kommuner och andra offentliga organ har som uppgift att förverkliga. Tillgång till ett fungerande trafiksystem, och framför allt kollektivtrafik, är en rättighet för samtliga av stadens invånare.
Vi har under studien identifierat två grundläggande problem. Det första är ett retoriskt problem genom att kommuner har svårt att definiera värdet av social hållbarhet och att de ekonomiska och miljömässiga aspekterna således överskuggar de sociala. Problemet med att definiera social hållbarhet medför att dessa aspekter ofta faller bort under genomförandefasen av ett projekt. Det andra problemet är att de system som finns för att presentera de sociala effekterna av en investering inte i sig själva är tillräckliga för att legitimera sociala investeringar. Syftet med denna studie har alltså varit påvisa hur Malmö stad arbetar med social hållbarhet och att diskutera hur kollektivtrafik kan användas som social investering. Vidare diskuteras behovet av att hitta mätbara faktorer för att kunna utvärdera nyttan av social hållbarhet inom specifika projekt
Studien utgörs av en fallstudie av Malmös trafikpolitik och projektet Malmöringen. Inom fallstudien har det genomförts intervjuer med tjänstepersoner från Malmö stad och en genomgång av Malmös trafik- och policydokument. De resultat som framkommit av studien är att det finns ett behov av att bryta ner definitionen av social hållbarhet i konkreta faktorer för att kunna diskutera social hållbarhet både i den tidiga planeringsprocessen och på projekteringsnivå. Det behövs även en kombination av existerande mätsystem för att kunna påvisa både de rent ekonomiska värdena och de kvantitativa värderingarna av icke marknadsprissatta faktorer. Detta måste dessutom kombineras med ett narrativt system vilket syftar till att förmedla upplevda värden som inte går att prissätta: samtliga faktorer måste presenteras på ett motsvarande sätt.
Nyckelord: Social hållbarhet, kollektivtrafik, sociala nyttor, trafikplanering, rättvis planering,
2 Abstract
Mobility is a precondition for people to be able to participate in society. The possibility to be mobile is closely associated with freedom and rights: something municipalities and other public institutions are responsible for substantiation. Access to a functioning transport system and above all, public transport, is a right for all citizens.
During the work with this essay we have identified two main issues. First, there is a rhetorical issue within the fact that municipalities find it difficult defining the value of social benefits and that economic and environmental benefits therefore are valued above the social. The issue deriving from the difficulty in defining social benefits is that the social aspects often tend to be overridden during the actual realization of a project. The second main issue is that the methods used for presenting social benefits from an investment are not enough when it comes to legitimate a social investment.
The main objective with this essay has therefore been to demonstrate the work with social sustainability within the City Office of Malmö, and to discuss how public transport can be viewed as a social investment. Furthermore we discuss the need to find measurable factors to evaluate the benefits of social sustainability within specific projects.
This essay consists of a case study of Malmö’s traffic policy and the project Malmöringen. Within this case study we have exercised interviews with public officials. We have also exercised a document study of Malmö’s traffic and policy document. The results of the study indicate a need to break down the definition of social sustainability into more specific factors. The rationale is to be able to discuss social sustainability at an early planning stage as well as at the implementation phase.
The conclusion is that a combination of existing system is necessary for measuring social benefits to be able to prove both the economical values and the quantitative values of non-market priced factors. This must also be combined with a narrative system which means to convey experienced values which are unable to put a price on: all factors must be presented in an equivalent way.
Keywords: Social Sustainability, Public Transport, Social Benefits, Traffic Planning, Just
3 Förord
Vi vill börja med att tacka COWI, som bidragit med arbetsplatser, inspiration och handledning under arbetets gång och framför allt med obegränsad tillgång till kaffe.
Vi vill även tacka våra informanter: Malena Möller, Daniel Svanfelt, Marianne Dock, Fredrik Liljeqvist och Conny Ragnarp, som ställt upp och bidragit med sin expertis i ämnet. Särskilt tack även till Per-Ola Ormes som med kort varsel träffade oss för att bena ut hur en SROI fungerar.
Ett stort tack riktas särskilt till Henrik Ekström och avdelningen för infrastruktur på COWI i Malmö och till vår handledare Katarina Nylund som väglett oss genom arbetet.
Slutligen vill vi att ni alla tänker på att “a bad day of skiing beats a good day at work”.
Tack!
4
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 6
1.1 Bakgrund ... 6
1.2 Syfte & frågeställningar ... 8
1.3 Avgränsningar ... 8
1.4 Disposition ... 9
2. Metod ... 9
2.1 Val av teoretiska begrepp och mätverktyg ... Error! Bookmark not defined. 2.1 Upplägg av fallstudie ... 10
2.2 Plan- och policydokumentstudie ... 11
2.3 Intervjuer med tjänstepersoner ... 11
2.3.1 Urval av tjänstepersoner och informanter ... 13
2.4 Kritisk diskussion kring metod ... 14
3. Sociala dimensioner av hållbar utveckling ... 15
3.1 Social hållbarhet ... 15
3.1.1 Kontextualisering och relevans av begreppet social hållbarhet ... 17
3.2 Sociala nyttor ... 17
3.2.1 Kontextualisering och relevans av social nytta som begrepp ... 19
3.3 Hållbar mobilitet och tillgänglighet ... 19
3.3.1 Kontextualisering och relevans av mobilitetsbegreppet ... 21
3.4 Socialt kapital ... 21
3.4.1 Kontextualisering och relevans för begreppet socialt kapital ... 23
3.5 Social rättvisa ... 23
3.5.1 Kontextualisering och relevans av social justice samt just city ... 24
4. Mätbarhet: olika sätt att mäta effekter och behovet av det ... 24
4.1 Samhällsekonomisk nyttoanalys ... 25
4.2 Social return on investment (SROI) ... 26
4.3 Social konsekvensbedömning (SKB) ... 26
4.4 Mätsystemen och deras relevans för den fortsatta studien ... 27
5 Malmös trafikpolitik och Malmöringen ... 28
5.1 Malmö och social hållbarhet ... 29
5.1.1 Malmös översiktsplan och budget ... 29
5.1.2 Trafikpolitik i Malmö ... 30
5.2 Kontinentalbanan och Malmöringen ... 34
5.2.1 Station Rosengård ... 36
6 Sociala investeringar och effekter ... 37
6.1 Perspektiv på sociala investeringar ... 37
6.2 Sociala effekter av projektet Malmöringen ... 42
6.3 Rättvis planering och prioritering ... 45
5
8 Att mäta och utvärdera sociala effekter ... 60
9 Slutsatser ... 66 9.1 Mätbara faktorer ... 68 9.2 Vidare forskning ... 69 Referenser ... 71 Tryckta källor ... 71 Elektroniska källor ... 72 Empiriskt material ... 72
Planer och policydokument ... 72
Informanter ... 73
Bilaga 1 ... 74
6
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Vårt samhälle karaktäriseras idag av att människor är mobila och dagligen rör sig mellan olika punkter i och mellan städer (Kenyon, Lyons, Rafferty, 2002). Mobilitet är en grundförutsättning för att människor ska kunna vara delaktiga i samhället genom att ta sig mellan sitt arbete och hem men också för att de ska kunna delta i föreningsliv och sociala aktiviteter under sin fritid. Som Susan Kenyon, Glenn Lyons och Jackie Rafferty visar i sin rapport Transport and social
exclusion (2002) finns det en koppling mellan mobilitet och social exkludering. Möjligheten att
kunna röra sig obehindrat är förknippat med frihet och rättigheter; något som kommuner och andra offentliga organ har som huvuduppgift att se till att förverkliga. Utifrån detta kan det alltså talas om tillgång till ett fungerande trafiksystem, och framför allt kollektivtrafik, inte bara som en fördel utan som en rättighet för människor. Vidare kan detta även ses som ett medel för att öka integrationen, minska samhällets polarisering och genom detta öka stadens sociala kapital. Tidigare studier påvisar att kollektivtrafik som en social investering alltså kan användas i arbete för jämlik- och jämställdhet likväl som inom arbete för minskad segregation och en mer sammanhållen och rättvis stad (Kenyon, Lyons & Rafferty, 2002). Rörlighetsbaserad social exkludering bidrar alltså till svårigheter för människor att delta i ekonomiska, sociala och kulturella aktiviteter i samhället.
Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö (2013) tar upp rollen som socialt hållbar utveckling har i planeringen av Malmös framtid. Enligt Malmökommissionen är den sociala hållbarheten kopplad till jämlikhet, och det hävdas att den ökande sociala ojämlikheten i samhället hotar tilliten dels mellan människor dels till samhällsinstitutioner. Polariseringen och marginaliseringen av människor bidrar alltså till en socialt icke-hållbar utveckling vilken vidare genererar en upplösning av samhällets integration och, enligt Malmökommissionen, i slutändan ett sammanbrott av samhället (Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013:20). Ett sätt att motverka polarisering och social ojämlikhet är enligt David Harvey (1993:96) att göra insatser främst för de utsatta områdena i samhället. En sådan satsning skulle enligt Gunnar Falkemark kunna vara att satsa på kollektivtrafik i områden där människor av ekonomiska skäl inte har tillgång till bil (2006:9).
De direkta styrmedel och incitament som används för att påverka de hållbarhetsinriktade faktorerna inom trafikplanering kan dock påverkas negativt genom behovet av att prioritera vissa aspekter, där ekonomiska och miljömässiga synvinklar går före de sociala utmaningarna (Winter, 2015:7ff; Grieco, 2014:84). Enligt Malmökommissionen (2013:10) krävs det en så
7 kallad perspektivförskjutning för att bryta den socialt icke-hållbara utvecklingen som finns, där just de ekonomiska aspekterna får störst utrymme inom samhällsplaneringen. Det kan diskuteras kring ett retoriskt problem i att kommuner eventuellt har svårigheter med att definiera värdet av social hållbarhet vilket leder till att den sociala aspekten inte får lika stort utrymme i planeringen som den ekonomiska. Begreppet social hållbarhet har fått ökat utrymme inom styrdokument och planeringspolicy (Winter, 2015) men det är väsentligt att utrymmet även ges i praktiken.
I rapporten Sociala nyttor i Sverigeförhandlingen (Winter, 2015:10) framhäver Karin Winter just vikten av att redovisa sociala samhällsnyttor. Författaren framhäver trafikplanering som ett område där kravet på redovisning av sociala effekter tidigare inte existerat men där detta nu är något som alla kommuner och regioner måste redogöra för. Vi upplever att svårigheterna ligger i att sociala samhällsnyttor inte är mätbara på samma sätt som de ekonomiska och miljömässiga. I nuläget beskrivs dessa i långa rapporter och narrativa dokument för att förstå ett fenomen i den kontext det förekommer i och detta perspektiv kan därmed härledas till hermeneutiken. Ekonomiska faktorer mäts snarare i modeller och kalkyler i syfte att på ett matematiskt sätt beskriva sociala och ekonomiska fenomen utifrån logiska antaganden. Detta perspektiv är därmed snarare kopplat till ekonomisk rationalitet.
Svårigheterna som detta medför grundar sig i motsättningen mellan dessa två traditionella forskningsfält: den ekonomiska rationaliteten och hermeneutiken. Rationalitet har sin grund i nationalekonomin och utgår från en kvantitativ metodik och baseras ursprungligen på kostnadseffektivitet och rationella handlingar (Peet, 1999:1222). Hermeneutiken har istället en kvalitativ metodik som syftar till att tolka och förstå människors beteende. Båda dessa forskningsfält tillhör den samhällsvetenskapliga traditionen men kan betraktas som motstridiga. Rationalitet kan sägas utgå från ett positivistiskt synsätt genom antagandet att det finns en absolut sanning, vilken redovisas genom objektivitet, generalitet och kvantitativa metoder. Detta perspektiv ses traditionellt som en motpol till hermeneutikens tolkande och kvalitativa ansats (Andersson, 1979:14-18). Motstridigheterna mellan dessa två perspektiv utgör grunden för att samhällsnyttor traditionellt sett mäts genom antingen ekonomiska kalkyler eller narrativa dokument vilket kan försvåra definitionen och arbetet med social hållbarhet.
För att åskådliggöra hur viljorna att fokusera på sociala investeringar, alltså investeringar för den sociala nyttan, lyfts fram i olika projekt och hur det påverkar den sociala hållbarheten i praktiken måste de sociala nyttorna lyftas fram på ett mer holistiskt sätt. Vi ser utifrån detta ett behov av att presentera de nyttor som kommer av projekt och investeringar
8 inom kollektivtrafikplaneringen i Malmö stad utifrån både det hermeneutiska och det rationella synsättet.
1.2 Syfte & frågeställningar
Syftet med denna studie är att förstå hur Malmö stad arbetar med social hållbarhet och med sociala nyttor. Detta görs genom en studie av Malmö stads trafikpolitik och av hur Malmöringen kan ses som en social investering. Utifrån detta har tre övergripande frågeställningar formulerats:
Hur definierar och arbetar Malmö stad med social hållbarhet?
På vilket sätt är Malmöringen ett exempel på en social investering?
Vilka faktorer och system kan användas för att påvisa mätbarheten av social hållbarhet?
1.3 Avgränsningar
Denna uppsats kommer att fokusera på den sociala hållbarhetens koppling till urbana planeringsprojekt, och då i synnerhet hur exempelvis kollektivtrafik kan vara en investering som bidrar till ett socialt hållbart och rättvist samhälle. Avgränsningen fokuserar studien till hur exempelvis kollektivtrafikprojekt kan förbättra livsvillkoren för i synnerhet resursfattiga människor och områden och därmed betona värdet av denna form av investeringar. Vi har valt att inte se till skillnader mellan kvinnor och mäns resvanor och hur denna aspekt är kopplad till social hållbarhet. Trots att litteratur och forskning identifierar både resursfattiga människor och kvinnor som grupper vilka ska beaktas särskilt i diskussion kring social hållbarhet och vilka kan dra särskild nytta av kollektivtrafik. Vi har på grund av uppsatsens omfattning, dock valt att inte beakta genusperspektivet då detta hade genererat en för stor diskussion för att kunna behandlas i sin helhet i denna uppsats.
Tre verktyg och metoder för att mäta effekter av sociala investeringar presenteras i kapitel 4. Det har de senare åren arbetats fram ett flertal metoder för att mäta och identifiera i synnerhet sociala effekter men denna studie har avgränsat sig till att presentera och behandla enbart följande metoder; samhällsekonomisk nyttoanalys, social return on investment och
social konsekvensbedömning. Exempelvis kommer inte Trafikverkets åtgärdsvalsstudie (ÅVS)
att behandlas, trots att detta är en arbetsmetod vilken har som syfte att lyfta just sociala effekter och därmed hade varit relevant för denna studie. Avgränsning har gjorts då vi fokuserat på att tydliggöra och exemplifiera hur utvecklingen av mätverktyg har sett ut och vi anser att de metoder vi redogör för tydligt representerar denna utveckling.
9 Fallstudien kommer att bland annat att behandla projektet Malmöringen vilket har ett uttalat mål att öka den sociala hållbarheten. Då projektet är lokalt förankrat i Malmö men har intressen på både kommunal- och riksnivå kan detta anses vara särskilt relevant att studera ur ett policyperspektiv.
Inledningsvis fanns en intention att genom en enkel policysammanställning även presentera de definitioner av social hållbarhet som används i Göteborgs och Stockholms styrdokument. Detta skulle resulterat i en komparativ policyanalys, men på grund av begränsad tid och utrymme har denna ansats prioriterats bort. Dessa dokument har dock lästs och delvis behandlats i uppsatsens tidiga skede och därför bidragit med en mer grundläggande förståelse för språket i policy- och styrdokument generellt och genom detta påverkat studien på ett positivt sätt, trots att resultatet inte redovisas i uppsatsen.
1.4 Disposition
Inledningsvis kommer metodval och tillvägagångssätt samt urvalsprocess av intervjupersoner att beskrivas. Därefter redogörs det för olika sociala dimensioner av hållbarhet samt teoretiska begrepp som är relevanta för fallstudiens utformning. Vidare kommer de olika mätsystem som vanligtvis används i planerings- och trafiksammanhang att presenteras.
Fallstudien består av en deskriptiv del, som fokuserar på Malmö stads arbete med social hållbarhet, och en grundläggande sammanställning för hur social hållbarhet definieras i Malmö stads policy- och styrdokument samt i trafiksammanhang. Efter detta görs en genomgång av projektet Malmöringen och Rosengårds station, vilka är de delar som uppsatsens inledande analysdel kommer att behandla. Denna analys utgår från den deskriptiva delen av fallstudien och fokuserar på en diskussion kring de sociala effekter som kan genereras av Malmöringen. Utifrån detta kommer analysens andra del att behandla definitionen av social hållbarhet samt hur Malmöringen kan framställas utifrån olika konsekvens- och nyttoberäkningar. Vidare diskuteras vilka faktorer som är mätbara samt behovet av att identifiera och diskutera dessa. Slutligen kommer vi att presentera våra resultat och vår slutsats samt öppna för vidare arbete med sociala faktorer och effekter.
2. Metod
Nedan redovisas de metoder som tillämpats för att insamla empiri och besvara frågeställningarna. Tillvägagångssätten beskrivs och motiveras och kapitlet avslutas med en kritisk reflektion över metodvalen. Syftet med metodvalen är att inom ramen för rapporten identifiera problem och belysa dessa genom granskning och analys. Valda metoder syftar till
10 att, genom ett utifrånperspektiv, tillsammans belysa den sociala delen av hållbarhetskonceptet i sin helhet. Då syftet med denna studie är att skapa förståelse för ett fenomen, i detta fall Malmö stads trafikpolitik och arbete med social hållbarhet, har studiens en hermeneutisk ansats. Studien har genom kvalitativa forskningsmetoder såsom intervjuer och tolkning av dokument, försökt skapa en djupare förståelse för hur definitionen av social hållbarhet påverkar Malmö stads arbete utan att för den delen försöka göra några generaliseringar (Thurén, 2007:94).
2.1 Upplägg av fallstudie
Då studiens syfte är att belysa hur Malmö stad arbetar med social hållbarhet samt utrymmet detta ämne får i trafikplaneringen grundar sig uppsatsen i en fallstudie av dels Malmös trafikpolitik och dels ett kommunalt planeringsprojekt. Fallstudien är en bra undersökningsform vid studie av planeringsprocesser då den syftar till att skapa ett helhetsperspektiv och möjliggör en kombination av metoder för att samla in så heltäckande information som möjligt (Patel & Davidson, 2003:54). Upplägget av denna fallstudie utgår från olika kunskapskällor; inledningsvis en deskriptiv del baserad på planerings- och policydokument, och vidare intervjuer med tjänstepersoner och planerare samt andra individer inblandade i projektet. Robert K. Yin (2014) poängterar att en flerfallstudie är att föredra i mån av tid och resurser då en enfallstudie ger begränsad information och inte går att generalisera, varför projektet Malmöringen i detta fall kommer att användas i ett exemplifierande och avgränsande syfte samt kompletteras med intervjuer för möjlighet till ökat analytiskt djup. Malmöringen är ett ännu ej genomfört kollektivtrafikprojekt i Malmö vilket som en del av fallstudien kommer att behandlas både på en deskriptiv och på en analytisk nivå.
I enlighet med Yin har en tydlig forskningsdesign tagits fram med syfte att metoderna som används ska komplettera och stödja varandra (Yin, 2014:27ff). Detta för att skapa en god deskriptiv grund för fallstudien och möjliggöra för en fördjupad analys. Fallstudien undersöks med stöd av utvalda planeringsdokument inom Malmö stad samt övergripande trafikstrategier vilka tillsammans med kvalitativa intervjuer kommer att bidra till att problematisera och analysera projektet. Kombinationen av en sammanställning av policy- och planeringsdokument och djupgående intervjuer genomförs utifrån en så kallad metodtriangulering vilken syftar till att, genom användandet av både primär- och sekundärdata, skapa en varierad och nyanserad bild av projektet (Denscombe, 2000:102). Detta är nödvändigt för att skapa en holistisk bild av projektet (Patel & Davidson, 2003:54;65).
11 2.2 Plan- och policydokumentstudie
Dokumentstudier används för att besvara frågeställningar utifrån faktiska förhållanden och hur dessa beskrivs och retoriskt används (Patel & Davidson, 2003:64). Offentliga dokument såsom officiell statistik och statliga publikationer räknas generellt som objektivt material (Denscombe, 2000:194) och utgör därmed en lämplig grund för fallstudier.
I denna studie har policy- och trafikdokument valts ut från Malmö stad för att skapa en förståelse för vilka begrepp och faktorer som kommunen använder för att beskriva social hållbarhet inom trafikplanering. Dessa dokument är rekommenderade av tjänstepersoner på kommunen och har tillhandahållits efter förfrågan. Det har inte gjorts någon formell analys av Malmö stads policydokument per se, utan dokumenten syftar snarare till att ge en samlad bild över vilka begrepp som används för att definiera social hållbarhet. Detta ligger till grund för att skapa en förståelse för kommunens arbete med social hållbarhet och hur Malmö stad porträtterar sitt arbetssätt och sina visioner. Denna avgränsning är, i enlighet med Patel och Davidson (2003:65), gjord på grund av både problemställning och utrymme i uppsatsen då en djupgående analys över kommunens samtliga dokument inte är rimlig ur ett tidsperspektiv.
För att göra en kartläggning över dokumenten har dessa lästs och nyckelord har lyfts ut för att belysa vilka begrepp och faktorer som används i respektive dokument för att beskriva social hållbarhet och på detta sätt skapa en helhetsbild över konceptet. Vidare utgör detta en grund för att påvisa vilka faktorer som är relevanta att lägga fokus på vid analys av mätbarheten. Genom att hitta gemensamma nyckelbegrepp och faktorer som samtliga dokument tar upp kan konceptet social hållbarhet brytas ner till mindre beståndsdelar och faktorer som är mätbara tydliggörs.
2.3 Intervjuer med tjänstepersoner
Intervjuer med tjänstepersoner utförs för att inhämta information som inte finns dokumenterad då denna kunskap inte bara presenterar fakta utan även bidrar med erfarenheter (Denscombe, 2000:132ff). Informanterna i denna studie har kunnat bidra med subjektiva upplevelser av att på olika sätt ha varit inblandade i planeringen av Malmöringen eller med upplevelser av mer generell karaktär kring social hållbarhet inom trafik- och samhällsplanering. Den unika erfarenheten går inte att finna i något skriftligt dokument, vilket gör intervjuerna värdefulla. De genererar ett djup och ett annat perspektiv än ett policydokument eller faktabaserade texter gör. Intervjuguider har utformats inför varje intervju då olika informanter har delgivit olika perspektiv. Dock har ett antal teman utformats på förhand vilka har utgjort grunden för intervjuguiderna. Frågorna och inriktningen på dessa teman har omformats vid behov, bland
12 annat eftersom vi har identifierat en skillnad beroende på var i planeringsprocessen informanten arbetar samt om intervjupersonen representerar en offentlig eller privat aktör. De övergripande temana i intervjuerna har varit social hållbarhet, mätbarhet av effekter samt rättvis planering. Dessa teman har valts ut utifrån uppsatsens teoretiska grund.
Eftersom intervjuerna har utförts i strävan om att få ett djupare subjektivt perspektiv var ansatsen att intervjun skulle ha en samtalsliknande form där vi var flexibla under intervjun och lyhörda för det faktum att strukturen på dessa frågor kan ändras. Detta för att skapa en miljö där informanten tillåts utveckla sina egna tankar genom att intervjuaren är tyst och lyssnar eller ställer följdfrågor. Upplägget för intervjuerna blev därmed så kallade semistrukturerade intervjuer (Denscombe, 2000:135ff). Undantaget var en intervju vilken genomfördes via telefon och därför krävde ett mer strukturerat upplägg, då det vid denna situation inte fanns möjlighet att läsa av informantens kroppsspråk på samma sätt. Den personliga intervjun är dock att föredra för denna studie då en intervju där intervjuaren och informanten möts är en bättre lämpad situation för att informanten ska kunna utveckla sina idéer och ges tillräckligt med svarsutrymme och därmed att nå ett djup (Patel et. al., 2003:72ff).
Intervjuerna har med informanternas tillstånd spelats in och därefter transkriberats. Analysarbetet har bestått av att koda transkriberingarna för att utläsa mönster och teman och därefter jämföra dessa med varandra. Informanterna har blivit tillfrågade angående anonymitet och har givit sitt godkännande till att bli omnämnda med namn och titel i uppsatsen. De som velat har även haft möjlighet att ta del av de avsnitt där de citerats och givit sitt godkännande innan slutinlämning.
För att denna typ av intervjumetod ska vara genomförbar är det viktigt att som intervjuare fundera över bias och sin egen förkunskap. Informantens svar är baserade på subjektiva upplevelser och inte fakta som går att komplettera i efterhand vilket tillför den nivå av kunskap som eftersöks, men dessa svar lämnar även mycket öppet för tolkning hos den som intervjuar (Patel et. al., 2003:29). Därmed måste intervjuaren reflektera över sina egna förkunskaper och förförståelse för att inte lägga för stor del av sina egna värderingar och tolkningar i informantens svar. Vid bearbetningen av materialet tolkas materialet vidare, något som enligt Steinar Kvale är omöjligt att undvika (2014:226) då muntlig data översätts i skrift och mycket av det kommunikativa som inte fastnar på print därmed faller bort, som kroppsspråk eller pauser. Att vara medveten om sin egen förförståelse blir därmed av största vikt för att inte dra förhastade slutsatser om vad informanten vill förmedla.
13
2.3.1 Urval av tjänstepersoner och informanter
De utvalda informanterna är tjänstepersoner inom samhällsbyggnadssektorn som på olika sätt och i olika grad är kopplade till fallstudien. För att erhålla det material vi varit ute efter i relation till uppsatsens omfattning upplevdes fem informanter som ett rimligt antal. Fyra av informanterna är anställda på olika förvaltningar inom Malmö stad, den femte har en chefsposition på Svenskdanska broförbindelsen. Fyra av intervjupersonerna mötte vi i person på respektive informants arbetsplats, undantaget gällde telefonintervjun. Då telefonintervjun var mer strukturerad än övriga intervjuer varade denna drygt 30 minuter medan resterande intervjuer var omkring en timme långa. Vi har även haft ett informellt samtal med en anställd på miljöförvaltningen på Malmö stad för att få en förståelse för arbetet med Social return on
investment. För att nå personer väl insatta i ämnet har en handledare på COWI AB i Malmö
bidragit med sitt kontaktnät till Malmö stad. Övriga informanter har kontaktats då det efter genomläsning av dokumentationer kring projektet framkommit att de är väl knutna till ämnet för fallstudien. För att få en bredd kring arbetet bakom vår fallstudie har informanterna olika ingång till planering. Nedan presenteras de olika informanterna mer ingående:
Dock, Marianne - Programarkitekt på stadsbyggnadskontoret, Malmö Stad Liljeqvist, Fredrik – Driftchef på Svedab (Svensk-danska broförbindelsen) Möller, Malena – Trafikstrateg på Gatukontoret, Malmö Stad
Ragnarp, Conny - Projektledare för Malmöringen, Malmö Stad
Svanfelt, Daniel – Trafikplanerare på Stadsbyggnadskontoret, Malmö Stad
Daniel Svanfelt och Malena Möller arbetar på en strategisk nivå på stadsbyggnads- respektive gatukontoret på Malmö stad där arbetet ligger nära policydokumenten och utmaningen i denna intervju var att få dem att konkretisera vad dessa innebär. Conny Ragnarp, som är projektledare för Malmöringen, har kunnat svara på hur mycket hänsyn som faktiskt tas till de policydokument som finns kring social hållbarhet under genomförandefasen. Fredrik Liljeqvist, driftschef från Svedab, har kunnat ge insyn i hur privata aktörer arbetar med social hållbarhet och i vilken utsträckning de styrs av Malmö stads olika policydokument. Marianne Dock har intervjuats i egenskap av att vara väl insatt i Malmös arbete kring utvecklandet av verktyget SKB - sociala konsekvensbedömningar inför fysiska investeringar. Hon har även varit inblandad i projektet Rosengårds station i samband med Malmöringen. Därmed täcker informanterna tillsammans in olika nivåer av arbetet kring Malmöringen.
14 2.4 Kritisk diskussion kring metod
Syftet med följande avsnitt är att öka intersubjektiviteten genom att belysa de metodval och avvägningar som gjorts för att påvisa hur dels våra val och dels eventuella misstag har påverkat uppsatsen. Vi vill inledningsvis lyfta fram att uppsatsen skrivits i samarbete med COWI AB i Malmö vilka varit inkluderade i formulering av studiens övergripande syfte och valet av fallstudie. COWI har även bidragit med stöd vid utformning av intervjuguide och intervjupersoner. Dock har metodval samt forskningsfrågor tagits fram på egen hand och i analysskedet av studien har COWI främst bidragit med arbetsplatser och inspiration.
På grund av uppsatsens omfattning och utformning har vi inte genomfört någon regelrätt policyanalys. Även om det har genomförts en grundlig genomgång av dokumenten är det enbart vissa delar som tas upp i uppsatsens slutliga version. Dessa delar är de som exemplifierar på ett tydligt sätt hur föreställningarna av social hållbarhet ser ut, hur Malmö stad arbetar med social hållbarhet och hur trafikplanering kan användas som en social investering. Vi har även valt att inte ta med för utdaterade dokument eftersom uppsatsens syfte är att belysa hur arbetet ser ut nu, inte hur det har förändrats. Detta kan dock ha medfört ett smalare perspektiv än om fler dokument behandlats eller om fler aspekter från dokumenten vävts in i uppsatsens analys.
Som nämnt i avgränsningen har även andra policy- och styrdokument behandlats i uppsatsens tidiga skede trots att dessa inte redovisas. Dessa berörde Göteborgs och Stockholms planering och arbete men dessa har valts bort på grund av uppsatsens omfattning. Det har dock lagts en del tid på att läsa och behandla även dessa vilket medfört att tiden till att gå djupare in på just Malmös dokument har blivit avsevärt mindre.
Det är även viktigt att belysa att teorierna kan upplevas som smala eftersom vi har valt att enbart redovisa vissa relevanta delar av stora teorikoncept. Det hade inte tillfört något för fallstudien att redovisa teorierna i sin helhet men därav riskerar också urvalet att vara vinklat. Dock har vår intention varit att trots detta redovisa dem så utförligt som möjligt.
En av de intervjuer som genomförts på stadshuset blev avbruten då en tidigare informant, Malena Möller, erbjöd sig att delta även i denna intervju. Detta har resulterat i att Möller har intervjuats vid två tillfällen och till viss del kan tänkas ha påverkat svaren under den andra intervjun då denna fick karaktären av ett samtal mellan 3-4 individer snarare än en regelrätt intervjuare-informantsituation. Detta kan ha medfört att den ursprungliga informanten inte kunnat ge de svar hen hade gjort om personen intervjuats ensam.
Vårt urval av informanter har, som nämnt, bestått av tjänstepersoner från Malmö stad och andra relevanta aktörer. I ett vidare perspektiv hade det varit intressant att även behandla
15 fallstudien ur ett medborgarperspektiv för att få en djupare analytisk grund. Detta har det dock inte funnits utrymme till vilket har medfört att vi saknar ett viktigt perspektiv.
Vidare kan det reflekteras i huruvida transkriberingen av intervjuerna hade kunnat utföras annorlunda. Vi har valt att inte inkludera kroppsspråk och dylikt som hör det muntliga samtalet till, som exempelvis skratt, suckar, pauser, och irrelevanta sidospår, i transkriberingarna. Detta innebär att en oundviklig tolkning av materialet gjorts redan här eftersom tal och skrift är olika kommunikationsmedel.
3. Sociala dimensioner av hållbar utveckling
Detta kapitel syftar till att lyfta fram de teoretiska begrepp och förhållningssätt som är relevanta för denna studie. De begrepp som används till stöd för vår analys berör alla transport, social hållbarhet samt sociala nyttor och effekter. Begreppen förklarar varför transportmöjligheter och i synnerhet kollektivtrafik är viktiga ur ett socialt perspektiv och kan implementeras i en diskussion kring hur och för vem det ska planeras. Inledningsvis diskuteras begreppen social
hållbarhet och sociala nyttor. Då Malmö stad utgår från Malmökommissionen i sitt arbete med
social hållbarhet har begreppen mobilitet och socialt kapital valts ut då dessa begrepp i kommissionens slutrapport presenteras som förutsättningar för social hållbarhet. I uppsatsen problematiseras dessa begrepp genom en diskussion kring ett rättviseperspektiv på hur investeringar ska prioriteras och vem det ska planeras för. Därmed har teorierna just city och
social justice valts ut som stöd för en vidare analys.
3.1 Social hållbarhet
Begreppet social hållbarhet används som nämnts i allt större utsträckning i planeringsdokument men utan entydig definition. Följande avsnitt syftar till att presentera en grundläggande beskrivning av hållbar utveckling och hur i synnerhet begreppet social hållbarhet används.
Hållbar utveckling definierades ursprungligen genom Bruntlandskommissionen (1988) där en hållbar utveckling definierade som ”en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov”. Denna definition innefattar och jämställer ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekter.
Inom stadsbyggnadsdisciplinerna har förhållandevis lite fokus legat på den sociala aspekten av hållbarhetskonceptet (Grieco, 2015; Dempsey m.fl., 2011; Withmarsh et al, 2009). Istället har de många olika definitionerna av hållbarhet behandlat relationen, eller snarare den underliggande spänningen, mellan miljömässiga, ekonomiska och sociala aspekter. På grund
16 av svårigheterna med att definiera social hållbarhet på ett tydligt sätt kommer vi här att lyfta dels en bredare definition med fokus på så vad som kan benämnas som mjuka värden såsom socialt kapital och rättvisa. Dessa presenteras, bland annat av Dempsey m.fl. i litteraturstudien
The Social dimension of sustainable development: Defining urban social sustainability som
nyckelbegrepp för att förstå social hållbarhet. Vidare kommer denna definition ställas mot Bostadsdepartementets betydligt smalare användning av begreppet, vilken på ett mer praktiskt sätt applicerar faktorer som förknippas med social hållbarhet.
Dempsey m.fl. argumenterar för att det sedan 1980-talet har framkommit ett allt större fokus på sociala faktorer och att det hållbara samhället har kommit att förknippas med och definieras genom andra begrepp, som socialt kapital och social rättvisa (Dempsey m.fl., 2011:290); vilka även lyfts fram bland annat i samband med Malmökommissionens arbete för social hållbarhet (Emmelin & Eriksson, 2013). Dempsey m.fl. argumenterar för att det genom detta förändrade fokus finns en överlappning mellan hur den sociala och den byggda miljön tolkas och definieras och delar därför upp faktorerna i vad som benämns som fysiska och icke-fysiska. Dempsey m.fl. vill genom denna uppdelning belysa närheten och kopplingarna mellan den fysiska och den sociala miljön. Enligt Dempseys m.fl. argumentation tillhör socialt kapital, hälsa och rättvisa de icke-fysiska faktorerna tillsammans med bland annat humankapital såsom utbildning, arbetsmarknad, säkerhet och trygghet, samt samhörighet och integration. Författarna påvisar att dessa är förknippade med människors sociala liv och interaktioner. De fysiska faktorerna som benämns av Dempsey m.fl. (2011:291) och anses väsentliga för denna studie är: stadsmiljö, attraktivitet, bostadsfördelning och bostadskvalitet, tillgänglighet till grönska, service, arbetsmarknad samt hållbarhet genom gång- och cykelvänlighet och tillgång till kollektivtrafik. Kollektivtrafiken är en aspekt som framställs som särskilt viktigt och betonar kopplingen mellan de mjuka värdena, som rättvisa och tillgänglighet, och de fysiska faktorerna. Överlappningen av dessa faktorer understryker bredden på social hållbarhet som koncept och dess koppling till planeringen av den urbana miljön samt vikten av att förstå hur dessa faktorer samverkar och påverkar både varandra och människors levnadsstandard. Dock betonar Dempsey m.fl. (2011:292) att social hållbarhet inte är konstant, utan ett föränderligt koncept som är beroende av tid och rum, och förändras på ett diskursivt sätt. Konceptet är alltså beroende av de faktorer som tillskrivs värde för dess utveckling och definieras utifrån dessa. Faktorerna som används för att definiera begreppet skapas alltså utifrån varje specifik situation och olika av olika aktörer. Social hållbarhet kan alltså utifrån detta ha många olika definitioner.
Att uppnå social hållbarhet genom åtgärder inom stadsförnyelsepolitiken är inget nytt mål utan redan i slutet på 70-talet användes samma nyckelord och faktorer som nu och som
17 Dempsey m.fl. lyfter fram. Det dåvarande Bostadsdepartementet erbjuder en mer praktiskt inriktad definition och applicering av social hållbarhet och kopplar detta till de direktiv för stadsförnyelsepolitiken som regeringen tagit fram (Bostadsdepartementet 1979:04 Dir 1979-09-06, i Boverket 2010:24); nämligen att motverka segregation genom att skapa en sammanhängande stad och främja integrationen. Enligt dessa direktiv påvisas det även att det ”(…)bör bl.a. söka(s) efter metoder och medel ägnat att utjämna sådana kvalitetsskillnader som kan finnas mellan olika delar av en stadsbygd” (Ibid.). Dessa metoder kan exempelvis kopplas till ”komplettering och förtätning av befintlig bebyggelse, bidra till en mer varierad hushållssammansättning i olika stadsdelar, en mer balanserad arbetsmarknad, en jämnare fördelning av offentlig och kommersiell service och en bättre kollektivtrafik” (Ibid.). I likhet med Dempsey m.fl., pekar dessa direktiv ut tillgänglighet genom bland annat åtgärder inom infrastruktur och trafikplanering som nödvändigt för att skapa en socialt hållbar stad.
3.1.1 Kontextualisering och relevans av begreppet social hållbarhet
De definitioner av social hållbarhet som lyfts fram ovan syftar till att påvisa bredden av begreppet och hur det dels finns en teoretisk definition och dels ett värde av att konkretisera begreppet inom ett visst fält för att få en praktisk förankring, i detta fall hur det appliceras på samhälls- och trafikplaneringen. Social hållbarhet i denna uppsats definieras genom resultatet av fallstudien, då studiens syfte är att påvisa hur Malmö stad definierar begreppet.
Vi kommer vi i den här studien att använda begreppet social hållbarhet i ett både teoretiskt och praktiskt perspektiv i den mening att samtliga begrepp och faktorer som lyfts fram i analysen kommer av intervjuer och policydokument och ska ses som en del av det sociala hållbarhetskonceptet. Begreppet kommer att belysas ytterligare samt exemplifieras genom praktisk förankring i arbetsmetoder och utvärderingssystem som Malmö stad använder. De teorier och begrepp som vidare tas upp i detta kapitel ska således ses som en del av den användning av begreppet social hållbarhet som görs i uppsatsen.
3.2 Sociala nyttor
Enligt Malmökommissionen prioriteras generellt det ekonomiska perspektivet före det sociala. För att bryta denna trend krävs en perspektivförskjutning mot den sociala dimensionen där de ekonomiska faktorerna tenderar att få större fokus (Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013:10). Karin Winter, författare till rapporten Sociala nyttor i Sverigeförhandlingen (2015) betonar problematiken i att även om social hållbarhet nu får ta mer utrymme inom planeringen
18 stannar denna aspekt ofta på en policynivå som är problematisk att översätta i praktiken. Det Winter pekar på som en åtgärd för att ge den sociala hållbarheten större legitimitet är vikten av att redovisa ett projektets effekter på social hållbarhet (Winter, 2015:7ff). Winter diskuterar därmed begreppet sociala nyttor och värdet av att finna en metod för att lyfta fram dessa på samma sätt som bostadsnyttor, näringslivsnyttor, arbetsmarknadsnyttor och miljönyttor (Winter, 2015:9).
Sociala nyttor är inget vedertaget begrepp men Winter har i samband med Sverigeförhandlingen utifrån kommunernas rapporter gjort en tolkning av vad som menas med social och med nytta (Winter, 2015:12). Social i relation till offentlig verksamhet har ofta applicerats som begrepp för att beskriva en verksamhet som arbetar för människor genom att förbättra levnadsstandarden inte sällan med fokus på socialt utsatta grupper. Winter har identifierat ett antal begrepp som frekvent återkommit inom vetenskaplig analys av sociala dimensioner vilka är livskvalitet, gemenskap, inflytande, jämlikhet, jämställdhet och rättvisa (Ibid). Winter (2015:10) lyfter även fram socialt kapital som väsentligt att omnämna i samband med social nytta, något som kommer diskuteras vidare senare i kapitlet. Vidare är flera av dessa faktorer väsentliga för denna uppsats eftersom samtliga kan knytas till social hållbarhet, i synnerhet ur ett transportperspektiv.
Nyttobegreppet kopplas inom transport ofta till samhällsnytta, ett begrepp som kommer från en samhällsekonomisk kalkyl vilken vanligtvis utförs vid exempelvis infrastrukturprojekt (Winter 2015:12). Sociala nyttor i en samhällsekonomisk kalkyl kan kopplas till utbud och efterfrågan där de sociala effekterna utgår från hur människor antas värdera dem. Vid analys av de sociala nyttorna kan det utrönas huruvida de identifierade effekterna leder till en positiv utveckling för samhället. Resurserna ska utifrån denna modell investeras i enlighet med människors betalningsvilja.
Syftet med det sociala nyttobegreppet är alltså att investeringar ska kunna redovisas i ekonomiska termer, men med fler faktorer och därmed legitimera investeringar för den samhällsekonomiska nyttan. Genom detta skulle fler aktörer kunna identifieras och intresseras, och exempelvis skulle fler kommuner vara villiga att investera i social hållbarhet (Winter, 2015:13). Detta skulle enligt Winter generera att fokus på hållbarhet skulle breddas och den sociala aspekten skulle legitimeras vilket skulle öka de sociala investeringarna. Winter lyfter fram hur det inom en del kommuner, bland annat Göteborg, Linköping och Malmö, har arbetats fram specifika verktyg för att identifiera och beskriva de sociala nyttorna och effekterna; så kallade sociala konsekvensanalyser, vilka syftar till att främst i ett diskussionssyfte lyfta de
19 aspekter som förknippas med social hållbarhet och föra dialog kring dessa (Winter, 2015:28). Malmös verktyg SKB är en annan av de metoder som kommer att redovisas i denna studie.
3.2.1 Kontextualisering och relevans av social nytta som begrepp
Teoretiseringen av social nytta som begrepp är nödvändig att presentera närmare då den ger en bakgrund till det växande intresset och behovet av att i nyttoberäkningar identifiera även de sociala effekterna parallellt med andra faktorer. Begreppet social nytta kommer i denna uppsats att användas dels som ett grundläggande begrepp synonymt med sociala effekter och sociala konsekvenser, och dels som en bakgrund till framtagandet av olika utvärderingssystem för nyttor och i synnerhet sociala nyttor. Dessa system, vilka har som syfte att presentera effekterna av fysiska åtgärder och investeringar, kommer att presenteras närmare i kapitel 4 och i analysen att behandlas och exemplifieras genom fallstudien.
3.3 Hållbar mobilitet och tillgänglighet
Vid definition av den sociala dimensionen av hållbarhet har vi påvisat att detta begrepp innefattar både sociala och fysiska faktorer och att dessa är sammanlänkande samt nödvändiga att belysa i samband med varandra. I enlighet med både Bostadsdepartementets (Boverket 2010:24) och Dempseys m.fl. ståndpunkter, vilka presenterats ovan, kommer följande avsnitt vidare att belysa mobilitets- och tillgänglighetsfaktorns betydelse för den sociala hållbarheten. Inledningsvis beskrivs John Urrys och Peter Adeys definitioner av mobilitet och behovet av tillgänglighet i det moderna samhället. Det kommer sedan att påvisas hur mobilitet är relaterat till samtliga av hållbarhetskonceptets tre delar samt till de hälso-, rättvise- och sociala faktorer som kopplar mobilitetskonceptet till den sociala hållbarheten och i synnerhet till trafikplaneringen.
Sociologen John Urry, diskuterar i boken Mobilities (2007) olika former av mobilitet, bland annat utifrån definitionen att röra sig och att ha möjlighet att röra sig (2007:7). Detta är den form av mobilitetsbegrepp som kommer att användas som grund i denna uppsats. Vidare belyser Urry hur möjligheten att röra sig är en förutsättning för att uppnå makt och status samt att påtvingad mobilitet eller berövande av möjlighet till mobilitet är kopplat till exkludering och fråntagande av detta (2007:9). Därmed är, enligt Urry, mobilitet nära kopplad till de system som möjliggör rörlighet. Utifrån detta ifrågasätter samt diskuterar han huruvida ett så kallat “bra” samhälle bör ha ett högre eller lägre mått av mobilitet då samhället i allt större
20 utsträckning är beroende av transport- och kommunikationssystem vilket leder till både osäkerhet för samhället som helhet och till en orättvis resursfördelning (2007:15ff).
Även kulturgeografen Peter Adey (2010) beskriver hur samhället är format av mobiliseringsprocesser vilka kan sägas innefatta och definiera allt socialt liv. Dessa processer och flöden är nödvändiga för att samhället ska fungera och utgör grundläggande förutsättningar för möten, konsumtion och relationer (Adey, 2010:10). Adey understryker att fysisk närhet och tillgänglighet skapar och skapas av mobiliseringsprocesser och att dessa dels medför ett geografiskt växande samhälle och dels för olika delar av samhället närmare varandra. Formandet av nätverk och sammanlänkande av olika delar bidrar till samhällets uppbyggnad och komplexitet och medför ett behov av att analysera och förstå hur sociala flöden, mönster och hierarkier är kopplade till mobilitet. Mobilitet är alltså grundläggande för samtliga av samhällets processer och definieras enligt Adey främst som rörelse över och genom geografiska gränser, men han betonar även att det finns sociala och kulturella dimensioner av mobilitetskonceptet (Adey, 2010:11ff).
Tillgänglighet och mobilitet är alltså utifrån ovan beskrivna perspektiv nära kopplade till hållbarhetskonceptet. Margaret Grieco (2015:86ff) betonar att social hållbarhet är länkat till hälsa, välmående, livskvalitet och rättvisa varför mobilitetsbegreppet kan sägas påverka samtliga av dessa faktorer genom tillgång till transportsystem. Grieco hävdar att tillgänglighet och mobilitet i många avseenden kan anses vara synonyma med och grundläggande för hållbara transportsystem, såsom kollektivtrafik, och har en direkt effekt på samtliga hållbarhetsaspekter; på miljön genom minskade utsläpp och bullernivåer; på ekonomin genom ökad effektivitet och attraktivitet och på det sociala samhället i termer av hälsa, integration och levnadsstandard (Grieco, 2015:87).
Enligt Lorraine Withmarsh, John Turnpenny och Björn Nykvist (2009:975ff) är hållbar mobilitet ett kontextberoende koncept som har olika innebörd i olika sammanhang och som förutsätter ett utbyte samt en kompromiss mellan sociala, ekonomiska och miljömässiga faktorer. Genom att direkt relatera social hållbarhet och mobilitet till hållbara transportsystem och vidare till deras effekt på både ekonomin och miljön motiveras relevansen och legitimeringen av transport som ett medel för urban hållbarhet. Hållbar mobilitet kan alltså definieras genom samtliga av hållbarhetsfaktorerna; ekonomiska och miljömässiga genom fenomen som kostnadseffektivitet och samhällsekonomisk nytta, förbättrad luftkvalitet och minskade utsläpp samt ur ett socialt perspektiv vilket är förknippat med begreppen tillgänglighet, säkerhet och så kallad “liveability” samt närhet till arbete och service och i synnerhet med ett utvecklat kollektivtrafiksystem (Withmarsh, 2009:981ff).
21 Även statsvetaren Gunnar Falkemark understryker i boken Politik, mobilitet och miljö (2006:9) relationen mellan transportsystemen och hållbarhet och lyfter fram att transport är nära förknippat med de aspekter som definierar social hållbarhet såsom makt, världsbild och normer. Trots att transportsystemens koppling till miljöaspekten är tydlig genom massbilismens negativa påverkan, har den bilfokuserade mobilitetens negativa inverkan på de sociala aspekterna av samhället ofta underskattats (Falkemark, 2006:10). Enligt Falkemark benämns obegränsad rörlighet snarast som en mänsklig rättighet och bilen porträtteras ofta som det logiska instrumentet för rörlighet. Dock, påvisar Falkemark, att det vuxit fram en så kallad mobiliseringshierarki där tillgången till rörlighet är knapp och ojämnt fördelad eftersom ekonomiskt svaga delar av befolkningen inte har samma möjligheter. Detta är en försummad konsekvens av transportplaneringen, påpekar Falkemark (2006:15). En stor del av befolkningen har inte tillgång till bil och saknar därmed logisk tillgång till denna så kallade rättighet. Just mobilitet som rättighet är något som även diskuteras av Kenyon m.fl. (2002), vilka lyfter fram att avsaknaden av denna rättighet leder till rörlighetsbaserad exkludering och negativa sociala värden i en stad.
3.3.1 Kontextualisering och relevans av mobilitetsbegreppet
De perspektiv som presenterats ovan syftar till att dels ge en grundläggande förståelse för mobilitet som koncept och dels sätta begreppet i relation till hållbarhetsparadigmet och i synnerhet förstå dess relation till den sociala hållbarhetsaspekten. Vidare under uppsatsen kommer mobilitet och tillgänglighet delvis att behandlas som synonyma begrepp då vi, utifrån ovan beskrivna perspektiv, ser tillgänglighet som en central del av mobiliteten och därmed konkret applicerbart dels i intervjusituationer och dels i relation till fallstudie och olika modeller för mätbarhet.
3.4 Socialt kapital
Tillgängligheten och rättigheten att röra sig i och ta del av staden och de aktiviteter som finns är grundläggande för ett socialt hållbart samhälle, och kommer i följande avsnitt att diskuteras i relation till begreppet socialt kapital. Socialt kapital är framför allt förknippat med Robert Putnams definition som påvisar att socialt kapital, likt humankapital, kan ses som en kollektiv likväl som individuell resurs vilken är lika nära förknippad med demokrati och medborgaranda som med ett väl fungerande samhälle.
Putnam beskriver i Bowling Alone (2006:18ff) socialt kapital som grundläggande för produktiviteten i ett samhälle genom deltagande och nätverkande. Starka sociala band i ett
22 samhälle är kopplade till tillit, inte bara mellan människor utan även till samhällets institutioner. Vidare är det viktigt att, när det talas om att stärka det sociala kapitalet, göra distinktionen mellan den överbryggande formen av kapital och den sammanbindande formen av kapital. Den sammanbindande består av banden inom ett nätverk och förstärkandet av en gemensam identitet, medan den överbryggande formen innebär informationsutbyte och de band som sammanför människor från olika nätverk (Putnam, 2006:20). Putnam diskuterar även socialt kapital utifrån ett rörlighetsperspektiv och lyfter fram att klass- och etnicitetssegregation lättare uppstår när det inte arbetas aktivt med områden där människor har ett längre avstånd mellan boende och arbetsplats (Putnam, 2006:220). Detta poängterar han är en aspekt som är förknippad med utflyttning och minskad grannskaps-, samhörighets- och trygghetskänsla. Ju mindre förankrad en person känner sig i sitt grannskap eller område, och ju högre utflyttning ett område därför har, desto lägre är det sociala kapitalet. Bristen på nätverk, både sociala och fysiska, undergräver alltså det sociala kapitalet (Putnam, 2006:216ff).
Det sociala kapitalet, i termer av social samhörighet, är enligt Putnam direkt kopplat till hälsa och välstånd, något som även Malmökommissionen framhäver (Putnam, 2006:302ff; Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013:74ff). Ett underskott av socialt kapital genom begränsade möjligheter att delta i samhällslivet, aktiviteter samt tillgång till serviceutbud är även, enligt Putnam, förknippat med en ökad brottslighet. Vidare påvisar han hur möjligheten att röra sig och skapa kontakter utanför området där man bor ökar det sociala kapitalet, främst för barn och unga (Putnam, 2006:327ff). För denna grupp betonar Putnam att det är särskilt viktigt att i socioekonomiskt utsatta och resursfattiga områden arbeta för att bygga upp det sociala kapitalet då avsaknaden av detta förstorar effekterna av arbetslöshet och fattigdom och vidare sambandet med ungdomsbrottslighet (Putnam, 2006:333).
Socialt kapital kan alltså enligt Putnams definition och Malmökommissionens användande av detta (2013:74), generaliseras till begreppen tillit och socialt deltagande och har en självförstärkande effekt (Putnam, 2006:359). Detta innebär att områden eller individer som redan har ett högt socialt kapital är mer benägna att utveckla detta vidare på ett positivt sätt medan avsaknaden av socialt kapital genererar en negativ utveckling. I ett redan polariserat samhälle krävs det alltså aktiva investeringar för att stärka socialt kapital där det är lågt snarare än att låta de som redan har högt socialt kapital gynnas mest. Putnam lyfter fram samhällsplanerarnas uppgift att aktivt arbeta för en tät och fotgängarvänlig blandstad likväl som för minskade pendlingstider samt ett stärkande av integration och det socialt kapital genom ökad gemenskap (Putnam, 2006:428). Utifrån detta kan det ses en direkt koppling mellan socialt
23 kapital och den byggda miljön genom aktivt möjliggörande av deltagande; möjligheten att röra sig fritt i staden och tillgången till spontana mötesplatser samt föreningsliv och serviceutbud.
3.4.1 Kontextualisering och relevans för begreppet socialt kapital
Den definition av socialt kapital som Robert Putnam arbetat fram är applicerbar och nära kopplad till de begrepp som i denna uppsats används för att definiera och förtydliga de sociala dimensionerna av hållbar urban utveckling. Vidare har denna definition använts av Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö för att påvisa hälsa och livskvalitet hos Malmös befolkning samt hur avsaknaden av socialt kapital bidrar till den segregation som redogörs för i Malmökommissionens slutrapport (Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013:67). Av denna anledning kommer socialt kapital i denna rapport att användas som ett begrepp vilket i synnerhet förknippas med både mobilitet, social investering och social rättvisa samt utvecklandet av en rättvis stad; koncept vilka vidare kommer definieras och diskuteras i följande avsnitt.
3.5 Social rättvisa
Det finns olika sätt att arbeta för att främja social hållbarhet beroende på hur vi definierar social hållbarhet men en aspekt är att se till vem det planeras för. Det finns flera teorier som argumenterar för olika planeringsingångar vilka ska generera en rättvis och hållbar stad. Detta avsnitt lyfter fram teorierna social justice och just city vilka valts ut som användbara i analysen av empirin. Genomgående i denna uppsats kommer de engelska begreppen att användas då en översättning inte speglar teorierna i dess helhet. I tidigare teoriavsnitt har det presenterats hur kollektivtrafik och mobilitet kan kopplas till att främja social hållbarhet men social justice och just city används här för att diskutera kring var och för vem ett projekt generellt, men i denna uppsats kollektivtrafiken, ska implementeras för att uppnå en socialt hållbar stad.
Social justice har utvecklats av geografen David Harvey (1993:98) och går kortfattat ut
på att samhället ska investera för de mindre privilegierade. Harveys definition av social justice utgår från hur vi distribuerar samhällets resurser. Fördelningen sker traditionellt sett utifrån ett planeringsperspektiv av effektivitet och ekonomisk vinning där rättvisa och jämlikhet inte får det utrymme Harvey förespråkar (Harvey, 1993:96). Social Justice är enligt Harvey en princip för hur distributionen i samhället ska se ut för att uppnå en mer hållbar och jämlik stad där resurser ska fokuseras på områden och grupper med färre resurser (Harvey, 1993:98). Att planera för en mer rättvis stad är inte enbart väsentligt ur ett etiskt perspektiv utan minskar i längden kriminalitet och ökar generellt välfärden i samhället för alla invånare. Trots
24 investeringar för mindre privilegierade ökar därmed alla invånares välbefinnande. En annan aspekt av social justice är att staden ska vara inkluderande och, inte bara planeras för alla utan till och med, förespråka en diversitet och en mångfald av grupper där ingen grupp ska ha makten över en annan. Detta förutsätter att planerare möjliggör för alla grupper att ta del av samhället genom att göra staden tillgänglig även för de mindre ekonomiskt privilegierade (Harvey 1992:589).
En annan omtalad teori kring planeringen av en rättvis stad kommer från Susan Fainstein och som står bakom begreppet just city. I en så kallad just city ses planeraren som en medlare mellan människors viljor och behov (Fainstein 2000:467). Denna teori förespråkar deltagande från utsatta grupper i en planeringsprocess för att nå en jämlik stad (Fainstein 2000:468). Deltagande offentliga beslut rörande exempelvis den fysiska miljön det är en av grundpelarna i just city för att uppnå jämlikhet (2000:469). En planerare ska alltid undersöka och förstå vem eller vilka som drar fördelar av ett projekt och vidare pekar Fainstein på att ekonomisk fördel för en stad inte enbart gynnar det kapitalistiska systemet. Fainstein betonar att en välmående ekonomi även gynnar de som har det sämre ställt, frågan om vem som gynnas är därmed inte lätt att besvara men högst väsentlig att utreda (2000:469).
3.5.1 Kontextualisering och relevans av social justice samt just city
Dessa begrepp kommer att kopplas till var i staden och för vem investering i planeringsprojekt utförs för att uppnå en socialt hållbar stad. Social justice och just city beskriver olika sätt att se på fördelningen av samhällets resurser. Social justice är en teori med huvudsakligt fokus på ekonomisk utjämning medan just city syftar till att alla invånare ska ha rimliga levnadsförhållanden. Båda teorier delar dock målet att investera och planera för resursfattiga människor.
4. Mätbarhet: olika sätt att mäta effekter och behovet av det
Trots att begreppet social hållbarhet i allt större utsträckning har blivit ett vedertaget begrepp och är en aspekt vilken allt mer uttalat behandlas vid uppstarten av ett planeringsprojekt har denna del av hållbarhetskonceptet ännu inte samma genomslagskraft politiskt som påvisandet av en ren ekonomisk vinning. De sociala effekternas värde för staden och för människorna som bor där påtalas av både akademiker och tjänstemän samt politiker, och betonas särskilt i flertalet styrdokument från Malmö stad. Trots detta ökade fokus på social hållbarhet finns brister i att
25 det saknas en ordentlig uppföljning1. Sociala konsekvensbedömningar och liknande verktyg finns allt oftare med i uppstarten av projekt men saknar uppföljning och praktisk implementering vid övergången till driftskedet, vilket är dess svaga punkt. För att ge social hållbarhet större utrymme inom planering har olika sätt att mäta de sociala effekterna av planeringsprojekt utformats.
De mätverktyg som uppsatsen fördjupar sig i är samhällsekonomisk nyttoanalys, social
return on investment och social konsekvensbedömning. Dessa har valts ut då de tillsammans
tydliggör hur effektanalyser som verktyg har utvecklats, från att mäta enbart ekonomiska effekter till att de sociala aspekterna fått större utrymme och hur detta resulterat i metoder vilka lyfter fram dessa särskilt. Den samhällsekonomiska nyttoanalysen representerar den rent ekonomiska synen på nyttoanalys, redogörelsen av SROI påvisar övergången till en mer socialt hållbar effektredovisning och SKB är ett exempel på hur Malmö tagit till sig den sociala konsekvensanalysen och anpassat den till ett lokalt förankrat verktyg.
4.1 Samhällsekonomisk nyttoanalys
Den modell som vanligtvis används för att mäta nyttoeffekterna av ett projekt är en Cost-Benefit
Analysis, vilket Trafikverket kallar för en samhällsekonomisk nyttoanalys (Bångman,
2012:5ff). Syftet med en sådan analys är att mäta samtliga positiva och negativa nyttoeffekter av ett projekt. Både direkta och indirekta resurser ska ingå i denna analys, då de som inte är marknadsprissatta får ett värde i kronor för att kunna mäta den ekonomiska effekten. Dess syfte är att “beräkna det samlade nettovärdet av alla ekonomiska effekter för alla medborgare i samhället” (Ibid.) för att avgöra om en investering är samhällsekonomiskt effektiv. Förutsättningarna för denna modell är marknadsekonomin, vilket förutsätter att samtliga resurser har ett ekonomiskt värde utifrån marknad och marknadspris (Bångman, 2012:9).
Det som skiljer denna metod från en företagsekonomisk nyttokalkyl är att den samhällsekonomiska nyttoanalysen räknar ut effekterna för medborgarna i samhället och inte bara inom organisationen och att den, som nämnts, innefattar även icke marknadsprissatta resurser. Denna metod att mäta ett projekts effekter har trots detta kritiserats som otillräcklig (Bångman, 2012:6) då den enbart framhåller de ekonomiska effekterna som går att mäta i ekonomiska termer. En utveckling av systemet har dock möjliggjort analys för vilka grupper i samhället som får ta del av resurser och effekter i kronor, men analysen visar inga andra faktorer än de ekonomiska.
26 4.2 Social return on investment (SROI)
I samband med diskussionen om att mäta sociala nyttor och effekter har det både inom den teoretiska och inom den praktiska planeringsdiskursen arbetats för att ta fram komplement till ekonomiska nyttorapporter. Så kallad social return of investement (SROI) är en växande metod för att påvisa de sociala effekterna av investeringar genom att SROI mäter värdet av dessa effekter och bryter ner samt sammanställer detta värde vilket genererar en kvot som beskriver sociala effekter i relation till finansiell investering (Mook et al., 2015:230ff). I Sverige är denna metod förhållandevis ny (Serus.se, u.å.). Det finns ingen etablerad tradition av att använda denna metod i Malmö, men enligt Malmö stads miljöförvaltning förkommer den inom vissa förvaltningar som arbetar med att anpassa den efter Malmös förutsättningar och behov2.
Traditionella beskrivningar av sociala värden tenderar, enligt Laurie Mook m.fl.; författarna av artikeln Turning Social Return on Investment on Its Head, att förmedla utförligare beskrivningar av hur individer blivit hjälpta av diverse investeringar. Författarna understryker hur dessa rapporter, trots ett kvalitativt värde för offentlig verksamhet, saknar direkt mätbarhet och att en SROI snarare söker generera en motsvarighet till det marknadsbaserade värdet för kvoten av investeringar och avkastning. På detta sätt blir avkastningen på en investering inte enbart mätt i monetära faktorer utan kan påvisa en liknande avkastning på sociala faktorer genom att ett hypotetiskt SROI-värde tillskrivs de icke marknadsprissatta faktorerna. På detta sätt kan de upplevda värdena presenteras i samband med de monetära värdena (Mook et al., 2015:231).
Vidare argumenterar Florentine Maier m.fl. i litteratursammanställningen SROI as a
Method for Evaluation Research: Understanding Merits and Limitations (2014) för syftet samt
begränsningarna med SROI som mät- och utvärderingsmetod. Bland annat lyfter artikeln det faktum att SROI inte kan stå för sig själv eller nödvändigtvis ensamt kan motivera en investering, men dock kan bidra till att behålla en ekonomisk finansiering eller skapa en långsiktig investering om verktyget används i kombination med andra kalkyler (Maier et al., 2014:1813ff). Utifrån detta skulle SROI kunna legitimera projekt för offentliga verksamheter, vilket är en av de mest uppmärksammade fördelarna för en SROIs effektivitet och användningsområde (Maier et al., 2014:1811).
4.3 Social konsekvensbedömning (SKB)
Efter Malmökommissionens slutförande gav kommunstyrelsen i uppdrag att säkerställa ett fortsatt arbete i enlighet med kommissionens slutrapport. En del av detta arbete var verktyget
27 social konsekvensbedömning (SKB) som används i relation till fysiska investeringar (Emanuelsson & Larsson, 2014:1). Verktyget används med fördel i uppstarten av ett projekt för fysiska investeringar men ska för bästa resultat följas upp konsekvent under projektets gång och utgå från en matris som bidrar med riktlinjer under bedömningsarbetet (se fig.1).
En stor del av Malmös verktyg SKB är influerat av det sedan tidigare etablerade verktyget SKA3, framtaget av Göteborgs stad, men modifierat för att applicera på Malmö utifrån stadens specifika behov och styrdokument. En social konsekvensbedömning är därmed inte ett verktyg som kan antas vara generellt användbart, utan detta verktyg är format utifrån Malmös specifika förutsättningar utifrån de behov som presenterats i Malmökommissionen. Detta är en styrka som efterfrågas i Sverigeförhandlingen av Karin Winter (2015:28). Hon uttrycker att det är problematiskt att de faktorer som olika kommuner lyfter fram som väsentliga i diskussionen kring social hållbarhet inte är underbyggda eller argumenterade för i relation till kommunens behov. Winter uttrycker även att den sociala konsekvensanalysen främst har som syfte att identifiera och föra dialog kring de sociala effekterna snarare än att fungera som ett mätverktyg och beslutsunderlag (Ibid).
Eftersom det inte finns någon enhetlig definition av social hållbarhet har den sociala konsekvensbedömningen främst influerats av det nationella målet för folkhälsa (Emanuelsson & Larsson, 2014:1). Malmökommissionen betonar hälsoaspekten som en grundläggande faktor för en socialt hållbar stad och har därför tagit in de fem nationella målen för så kallad god folkhälsa för att forma sitt verktyg. Dessa målområden är: delaktighet och inflytande;
ekonomiska och sociala förutsättningar; barn, unga och äldre; hälsofrämjande miljöer och produkter; samt fysisk aktivitet (Ibid).
En styrka som den sociala konsekvensbedömningen framhåller är att den ska göras i grupp med representanter från olika aktörer inom projektet (Emanuelsson & Larsson, 2014:2). Fördelen med att inblandade från olika sidor av projektet deltar är att målen blir realistiska och att ansvaret fördelas vilket förenklar uppföljning och bedömning.
4.4 Mätsystemen och deras relevans för den fortsatta studien
De verktyg som presenterats ovan är de vanligast omnämnda vid diskussion om hur effekter på investeringar ska mätas. Den presentation som gjorts av dessa i ovanstående kapitel syftar till att ge en inledande bild av de olika synsätt och angreppssätt som finns för att mäta effekter generellt samt försöken att fastslå monetära värden för sociala effekter. Dessa olika metoder
