Med regelrelaterade barriärer menas här faktorer i lagstiftningen och social- försäkringen som kan utgöra barriär och minska funktionshindrade männi- skors möjlighet att få arbete. Lagstiftningen har inflytande både över de indi- vidrelaterade och miljörelaterade barriärerna.
Med tanke på det obetydliga stöd funktionshindrade tidigare kunde få från samhället, var familjesituationen och det sociala nätverket av oerhörd stor betydelse för individer med funktionshinder fram till början av 1900-talet. De funktionshindrade som hade mist sina föräldrar var därför särskilt utsatta. Sedan mitten av 1900-talet har mycket gjorts för att demokratisera samt för rätten att bli hörd och respekterad som en fullvärdig medborgare. Detta är en följd av en allmän demokratiseringsprocess i hela samhället. Det karaktäris- tiska för vår tids trygghetspolitik är att stöd och hjälp nu ses som en medbor- gerlig rättighet och man har övergått från hjälp i form av enskilda insatser till ett ökat samhällsansvar. Förhammar (1995) menar att mönstret i hjälpen och undervisningen av funktionshindrade är att den först började genom privata initiativ. De privata institutionerna eller anstalterna fick statliga bidrag för att därefter successivt övertas av samhället.
Det är genom olika politiska beslut som man har försökt få de funktionshind- rade att så långt som möjligt bli oberoende av sin funktionsnedsättning och få möjlighet att på lika villkor delta i olika aktiviteter i samhället. De politiska besluten har till stor del påverkats av och har sin grund i: 1. Kristna värde- ringar, 2. Ekonomiska motiv och 3. En reaktion mot rashygieniska tankar.
Holgersson (1997) skriver till exempel att det var den katolska kyrkan som började organisera den första hjälpen till fattiga, gamla och sjuka. Genom kyrkan infördes till exempel lagen om ett ”tionde” av böndernas säd som skulle gå till de fattiga.
Olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder fram till slutet av 30-talet och början av 40-talet var främst riktade mot icke funktionshindrade arbetslösa indivi- der. I slutet av 30-talet kom diskussioner om arbetsmarknadspolitiska åtgär- der för de funktionshindrade igång. Efter andra världskriget ökade dessa diskussioner ordentligt på grund av flera omständigheter. Till exempel fram- hölls i vissa europeiska länder ett moraliskt ansvar gentemot krigsinvalider- na. I Sverige framfördes framförallt humanitära och solidariska skäl av han- dikappföreträdare, men också ekonomiska motiv, t.ex. att tillvarata de ar- betshandikappades arbetsförmåga. Kontentan av dessa diskussioner blev uppbyggandet av den s.k. arbetsvården under 40-talets senare hälft. Arbets- vården hade i princip två målsättningar: att förbereda arbetslösa arbetshan- dikappade för återplacering på den öppna arbetsmarkanden och att ge alter- nativa sysselsättningar åt den som stod utanför och inte kunde förankra sig på den öppna arbetsmarknaden. De arbetspolitiska åtgärderna fortsatte un- der 50-talet, fast i en mer medveten strategi för full sysselsättning. Utgångs- punkten var den Rehn-Meidnerska modellen som bl.a. innebar en aktiv ar- betsmarknadspolitik som skulle underlätta anpassnings- och rörlighetsåtgär- der samt selektiva sysselsättningsskapande åtgärder. Målsättningen för ar- betskraftdeltagandet för alla grupper i samhället höjdes ytterligare i slutet av 60-talet. Detta gällde även funktionshindrade personer. Genom den ”nya ar- betsrätten” utvecklades lagstiftningen under 70-talet. Lagstiftningen omfatta- de t.ex. medbestämmande i arbetslivet och nya regler om anställningsskydd, som innebar turordningsregler vid uppsägning och att de arbetshandikappa- de fick tillträde till arbetslivet på den öppna arbetsmarknaden (Trygged 1996).
Regelsystemet som barriär
Utvecklingen under 1900-talet har inneburit fördelar för individer med funk- tionshinder. Det positiva är förbättrade levnadsvillkor tack vare utbyggnaden av den offentliga sektorn, handikappersättning, förtidspension, hemtjänst, personlig assistens, bilstöd och färdtjänst. Samtidigt med denna positiva ut- veckling finns motstridiga tendenser, dvs. barriärer från regelsystemet, t.ex. bygglagstiftningen som försvårar för funktionshindrade genom att tillgodose byggintressenternas önskan om mindre detaljreglering. Detta drabbar funk- tionshindrades behov av anpassat byggande. Ett annat exempel är den kom- munala färdtjänsten. Trots att den knappast i någon kommun fullt tillgodoser
funktionshindrades behov av förflyttning som kan likställas med övriga medborgares, drabbas den av besparingar (Ekensten 1996). Författaren beto- nar starkt vikten av synen på funktionshindrade för utvecklingen av regelsy- stemet. Om funktionshindrade ses av beslutsfattare och allmänheten som vårdobjekt, individer som avviker och inte tillhör det vanliga samhället, blir det enklare och naturligare att begränsa tillgängligheten i den fysiska miljön, ransonera färdtjänst och hålla tillbaka funktionshindrade i torftiga livsvillkor. Man bedömer kort sagt vad som är lagom för funktionshindrade, och så får funktionshindrade nöja sig med den nivån.
Detta slags diskriminering, att man ser och behandlar funktions- hindrade som funktionshindrade och inte som jämlikar med självklar rätt till delaktighet på lika villkor, har sin givna förankring i det histo- riska beroendet, det historiska utanförskapet, och det hotar ständigt, i synnerhet i ekonomiska kristider, med bakslag (a.a. s. 108).
SOU 1991:46 pekar på att en negativ aspekt eller barriär är att kommunerna är många och med olika förutsättningar, resurser och ambitioner. Utredning- en lyfter fram betydelsen av preciserade lagar för funktionshindrade. Enligt denna utredning ökar funktionshindrades möjlighet att ställa krav på kom- munerna ju bättre preciseringar i lagen.
Andra barriärer i regelsystemet är arbetsgivaransvaret som innebär att ar- betsgivaren har ansvar för rehabilitering, dvs. att uppmärksamma, utreda, åtgärda och finansiera nödvändiga rehabiliteringsåtgärder för de anställda (Günzel 1995; Zanderin & Günzel 1997). Förutom rehabiliteringsansvaret be- talar arbetsgivaren från och med 1997 sjukersättning de första 14 dagarna. Därefter träder försäkringskassan in och betalar (Zanderin & Günzel 1997). Även Abrahamsson & Lindberg (1995) menar att införandet av en arbetsgi- varperiod i sjukförsäkringen försvårar för individer med en förväntad hög sjukfrånvaro att få arbete. Samma sak gäller arbetsgivarnas ökade ansvar för rehabilitering och sjuklön: ”Han tänker sig för innan han nyanställer i dag” (a.a. s. 13). Författarna menar vidare att förtidspensione-ring fungerar som ett yttre hot.
Andra forskare som har pekat på arbetsmarknadspolitiken är Jackman m.fl. (1991, ref. i SOU 1992:19), och Marklund (1995). Enligt författarna har långa ekonomiska ersättningsperioder i många västeuropeiska länder möjliggjort långvariga arbetslöshetsperioder som påverkar sökbeteendet negativt. Detta innebär att även om avsikten med det sociala försäkringssystemet är att skydda den enskilde individen, innehåller de en bieffekt, nämligen en margi- naliseringsrisk. Forskningsresultat från Marklund (1995) visar att socialför- säkringssystemet kan ha en negativ påverkan på individer med långtidssjuk-
skrivningar och förtidspensioneringar och kallar detta för ”attraktions- modellen”. Socialförsäkringssystemet påverkar individen genom ökande ge- nerositet, att fler tillstånd accepteras som sjukdom och att systemet kompen- serar individen bättre. Attraktionsmodellen innebär till skillnad från utstöt- ningsmodellen som nämnts tidigare (se s. 41), att regelsystemet och dess bi- dragsmöjligheter gör att individerna får råd och möjlighet att vara borta från arbetet. De får genom socialförsäkringssystemet ekonomisk grundtrygghet. Marklund menar att man inte kan avgöra vilken av modellerna - attraktions- modellen eller utstötningsmodellen - som är mer korrekt än den andra. Han betonar att det finns aspekter från båda modellerna som utgör barriärer mot arbete.
Sammanfattning
Redan under 1800-talet fördes diskussioner om att ta hand om de mest ut- satta, de som ville men inte kunde arbeta. Men det var inte förrän i början på 1900-talet som dessa insatser kom igång på allvar. I samband med den ökan- de välfärden från mitten av 1900-talet ökade också kraven på funktionshind- rades livsvillkor. Detta medförde att samhället började ingripa alltmer i funktionshindrades livssituation för att skapa bättre förutsättningar för deras livsföring. Ingripanden kunde antingen ha kristna humanitära motiv, eko- nomiska och eller befolkningsmässiga motiv.
Från 1940-talet riktades arbetsmarknadsåtgärderna även mot individer med funktionshinder. Trots detta kan regelsystemet fungera som barriär i vissa avseenden. Olika nedskärningar drabbar speciellt människor med funktions- hinder. Andra hinder kan vara att kommunerna har olika resurser och förut- sättningar att hjälpa individer med funktionshinder. Arbetsgi-varansvaret som innebär att arbetsgivaren skall åtgärda och finansiera nödvändiga reha- biliteringsåtgärder och betala sjukersättning de första 14 dagarna, kan få ar- betsgivarna att undvika att anställa människor med funktionshinder.
Vissa forskare har fokuserat på lagstiftningens ”generositet” som barriär. Långvariga arbetslöshetsperioder möjliggörs genom en lång ersättningsperi- od, vilket kan innebära att sökbeteendet när det gäller arbete påverkas nega- tivt.