Rättighetsperspektiv

Bedömning: Våra förslag i detta kapitel om kompletterande be-stämmelser till artikel 7 i förordningen om Ecris-TCN är motiv-erade och tillåtna ur ett rättighetsperspektiv.

Skälen för vår bedömning

Våra förslag i detta kapitel innebär bl.a. att Ecris-TCN får användas för samma ändamål som belastningsregistret. Det betyder att Ecris-TCN får användas utanför det obligatoriska användningsområdet (avsnitt 6.2.2). Vidare innebär våra förslag att Ecris-TCN ska användas vid vissa sökningar i belastningsregistret på unionsmedborgare (av-snitt 6.2.4). Ecris-TCN ska dock endast användas om begäran om uppgifter ur belastningsregistret görs av en myndighet eller en enskild som begär uppgifter om sig själv (avsnitt 6.2.1).

Förslagen får till följd att Ecris-TCN kan användas vid ett stort antal sökningar i belastningsregistret. Detta är dock en effekt redan av förordningen om Ecris-TCN. Vid vår bedömning av om de kom-pletterande förslag som vi här lämnar är förenliga med de grundläg-gande rättigheter och friheter som kommer till uttryck i bl.a. regerings-formen och Europakonventionen (se avsnitt 3.2) beaktar vi särskilt följande.

Användningen av Ecris-TCN kommer att öka kartläggningen av enskilda som är dömda för brott (jfr 2 kap. 6 § andra stycket reger-ingsformen och avsnitt 3.2.1). Kartläggningen tar som utgångspunkt sikte på utländska medborgare, vilka har ett mindre långtgående grundlagsskydd av den personliga integriteten (2 kap. 25 § första stycket 3). Men uppgiftsposter kommer även att beröra svenska med-borgare på så sätt att uppgiftsposter kommer att skapas i Ecris-TCN för svenska medborgare vilka även har medborgarskap i tredjeland.

Och som redovisats får systemet även användas för att kontrollera om en unionsmedborgare förekommer i registret i egenskap av tredje-landsmedborgare. Bedömningen behöver därför utgå från att den ökade kartläggningen genom Ecris-TCN också berör svenska med-borgare.

Vid bedömningen av vilket intrång som användningen av Ecris-TCN innebär är det enligt vår uppfattning av betydelse att systemet inte innehåller uppgifter om belastningar i kriminalregister, utan pekar ut det land i vilket sådan information finns att hämta. Ecris-TCN underlättar centralmyndigheternas åtkomst till kriminalhistorik, men informationen är i princip tillgänglig för myndigheterna redan i dag, även om den är mer svåråtkomlig (se avsnitt 4.4.1). Det är också av betydelse att uppgifterna som fås genom Ecris-TCN kommer att bidra till ökad kännedom om lagföringar i andra medlemsländer och därmed till en mer fullständig överblick över kriminalregister. Sådan information bidrar till ökad effektivitet och är av stor betydelse vid brottsutredningar, påföljdsbestämningar och vid lämplighets- och tillståndsprövningar. Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att våra förslag svarar mot allmänna samhällsintressen av stor vikt och inte går utöver vad som är nödvändigt och proportionerligt. De är av samma skäl motiverade och tillåtna ur ett rättighetsperspektiv.

i Ecris-TCN

7.1 Inledning

Vi har i kapitel 6 behandlat ändamålen för Ecris-TCN och hur syste-met ska användas. Ecris-TCN bygger i grunden på att den dömande medlemsstatens centralmyndighet skapar uppgiftposter för varje dömd tredjelandsmedborgare (artikel 5.1 i förordningen om Ecris-TCN). Dessa uppgiftsposter består av olika identitetsuppgifter, som vi kommer att behandla närmare i kapitel 8–10 (se även avsnitt 4.5.4).

I korthet innehåller uppgiftsposterna dels alfanumeriska uppgifter såsom bl.a. namn, födelsedatum och medborgarskap, dels fingerav-tryck. Uppgiftsposterna får också innehålla ansiktsbilder. Däremot innehåller inte uppgiftsposterna några uppgifter om den lagföring som föranlett att uppgifterna registrerats. För att få del av dessa upp-gifter krävs en ansökan via Ecris.

Innan vi närmare går in på de identitetsuppgifter som ska föras in i uppgiftsposterna i Ecris-TCN finns det anledning att i korthet redogöra för hur bestämmelserna om dessa generellt sett måste för-stås och vad som i detta avseende gäller för Sveriges del i samarbetet om Ecris-TCN. Detta gäller vem som ska skapa uppgiftsposterna, vilka avgöranden som ska ge upphov till dem, vem de ska avse och när de ska skapas.

7.2 Vem ska skapa uppgiftsposterna?

Av artikel 5.1 i förordningen om Ecris-TCN följer att det är den döm-ande medlemsstatens centralmyndighet som ska skapa uppgiftspos-terna i Ecris-TCN.

I Sverige är det Polismyndigheten som är centralmyndighet och som kommer att skapa uppgiftsposterna (se artikel 3.5 i förord-ningen samt avsnitt 4.3.4).

7.3 Vilka avgöranden ska ge upphov till en uppgiftspost?

Definitionen av begreppet fällande dom i artikel 3.1 i förordningen om Ecris-TCN får betydelse för vilka avgöranden som ska föranleda en uppgiftspost. En fällande dom är ett lagakraftvunnet avgörande av en brottmålsdomstol mot en fysisk person med avseende på ett brott, om detta avgörande registreras i den dömande medlemsstatens kriminalregister.

Det saknar alltså betydelse för förordningen om Ecris-TCN om avgörandet mot tredjelandsmedborgaren är en dom eller ett beslut (jfr avsnitt 8.5.4).

Det följer av regleringen att det bara är avgöranden från den döm-ande medlemsstatens domstolar som ska ge upphov till en uppgifts-post i Ecris-TCN. Strafföreläggande och ordningsbot ska alltså inte ge upphov till en uppgiftspost. Regleringen innebär dessutom att Polismyndigheten inte ska skapa en uppgiftspost för en tredjelands-medborgare som verkställer en dom av en utländsk domstol i Sverige (jfr avsnitt 8.5.4).

7.4 Vem ska uppgiftsposterna avse?

Förordningen om Ecris-TCN syftar till en ökad kännedom om lag-föringar mot tredjelandsmedborgare. Med tredjelandsmedborgare avses i förordningen en person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 i EUF-fördraget eller som är en stats-lös person eller en person vars medborgarskap är okänt (artikel 3.7).

I artikel 20.1 i EUF-fördraget anges att varje person som är medbor-gare i en medlemsstat ska vara unionsmedbormedbor-gare. (Se avsnitt 4.5.2.)

Förordningen om Ecris-TCN är – bortsett från minimikravet om fingeravtryck i artikel 5.1 b (ii) – även tillämplig på unionsmedbor-gare som samtidigt är tredjelandsmedborunionsmedbor-gare i nu angiven mening (artikel 2). Det innebär att Polismyndigheten ska skapa en

uppgifts-borgare, men också för en dömd person som är medborgare i Sverige eller i annat EU-land såvida den dömde även är medborgare i tredje-land.

7.5 När ska uppgiftsposterna skapas?

Den dömande medlemsstaten ska skapa uppgiftposten automatiskt när så är möjligt och utan onödigt dröjsmål efter det att den fällande domen har förts in i kriminalregistret (artikel 5.4 i förordningen om Ecris-TCN).

I Sverige förs en uppgift om en fällande dom in i belastnings-registret innan domen har fått laga kraft, jfr 3 § lagen (1998:620) om belastningsregister. Att en dom inte har fått laga kraft anges uttryck-ligen i registret.

Av artikel 3.1 om definitionen av fällande dom (se ovan) följer att en uppgiftpost i Ecris-TCN inte ska skapas förrän avgörandet har fått laga kraft. Artikel 5.4 måste därför tolkas så att den dömande medlemsstaten ska skapa uppgiftposten så snart som möjligt efter den tidpunkt då den fällande domen har förts in i kriminalregistret och har fått laga kraft (jfr avsnitt 8.5.1).

8.1 Inledning

I enlighet med våra kommittédirektiv har vi i uppdrag att analysera vilka författningsändringar som bör göras med anledning av kraven på införande av uppgifter om fingeravtryck i Ecris-TCN. Vi ska även, utanför tillämpningsområdet för förordningen om Ecris-TCN, lämna förslag som möjliggör en utvidgad behandling av fingeravtryck i Polismyndighetens fingeravtrycksregister.

Förordningen om Ecris-TCN innebär att medlemsstaterna för varje dömd tredjelandsmedborgare ska skapa en uppgiftspost i Ecris-TCN. Denna uppgiftspost ska innehålla uppgifter om fingeravtryck i den utsträckning som sådana har samlats in i enlighet med nationell rätt under ett brottmålsförfarande. Förordningen ställer uttryck-ligen krav på att medlemsstaterna ska se till att uppgiftsposten i vart fall innehåller uppgifter om fingeravtryck om en tredjelandsmed-borgare som har dömts till ett fängelsestraff på minst sex månader eller för ett brott som enligt medlemsstatens rätt är belagt med ett maximalt fängelsestraff på minst tolv månader (artikel 5.1 b). Till skillnad från övriga bestämmelser i förordningen gäller dock inte denna reglering uppgiftsposter för sådana tredjelandsmedborgare som också är EU-medborgare. Enligt förordningen är det upp till varje medlemsstat att avgöra vilket av minimikriterierna som ska tillämpas.

I våra kommittédirektiv anges att Sverige ska använda sig av kri-teriet att en tredjelandsmedborgare har dömts till ett fängelsestraff på minst sex månader. Där anges det vidare att upptagningen av finger-avtryck, som utgångspunkt, bör förläggas till verkställighetsskedet – dvs. då den dömde påbörjar avtjänandet av sitt fängelsestraff – såvida det inte framgår att det finns klart övervägande fördelar med en pla-cering i ett tidigare skede. Vår analys och bedömning utgår från detta.

Enligt kommittédirektiven finns det skäl för att tillåta att finger-avtryck på den som har dömts till ett fängelsestraff på minst sex månader inte bara ska föras in i Ecris-TCN, utan även i Polismyndig-hetens fingeravtrycksregister, på samma villkor och i samma syfte som motsvarande uppgifter tagna under en förundersökning. Enligt kommittédirektiven är skälen för sådan behandling desamma oavsett vilket medborgarskap den dömde har. Vi har därför fått i uppdrag att analysera vilka författningsändringar som behöver göras för att säkerställa att Polismyndighetens fingeravtrycksregister innehåller uppgifter om alla personer som har dömts till ett sådant straff. Vi ska i denna del lämna alternativa författningsförslag. Det ena försla-get ska vara oberoende av medborgarskap och avse alla i enlighet med vad som nu har sagts. Det andra förslaget ska endast avse tredjelands-medborgare utan EU-medborgarskap.

Förordningen om Ecris-TCN ger utrymme för att medlemssta-terna använder uppgifter om fingeravtryck som har samlats in för andra ändamål än brottmålsförfarande, om sådan användning är tillåten enligt nationell rätt (artikel 5.6). Vi behandlar här frågan utifrån att det i våra direktiv anges att goda skäl talar emot att i detta samman-hang tillåta användning av uppgifter från andra register än de som Polismyndigheten för.

Uppgiftsposter i Ecris-TCN ska i vissa fall även avse domar som har meddelats före den dag då uppgifter ska börja föras in i systemet (artikel 5.5). Uppgifter om fingeravtryck ska dock inkluderas endast om de har samlats in under ett brottmålsförfarande i enlighet med nationell rätt. Av våra kommittédirektiv framgår uttryckligen att en ny reglering om att ta upp fingeravtryck inte ska avse domar som har meddelats före ikraftträdandet. Vi har därför inte fått i uppdrag att lämna något sådant förslag.

Kapitlet inleds med en beskrivning av nuvarande reglering kring fingeravtryck (avsnitt 8.2). Därefter sätter vi in regleringen i ett rät-tighetsperspektiv (avsnitt 8.3) samt redogör för hur fingeravtryck hanteras dels i det befintliga Ecris-systemet, dels i det kommande Ecris-TCN-systemet (avsnitt 8.4). Kapitlet avslutas med våra övervä-ganden och förslag (avsnitt 8.5).

8.2 Nuvarande reglering

8.2.1 Fingeravtryck som tas under förundersökning Rättegångsbalken m.m.

I 28 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om vissa straffpro-cessuella tvångsmedel under en förundersökning, bl.a. husrannsakan och kroppsbesiktning.

I 28 kap. 14 § finns bestämmelser om tagande av fingeravtryck, liknande åtgärder samt fotografering. Av paragrafens första stycke följer att fingeravtryck och fotografi får tas av den som är anhållen eller häktad, liksom att denne även får underkastas någon annan lik-nande åtgärd.¹ Det sagda gäller även någon annan, dvs. den som inte är anhållen eller häktad, om det behövs för att utreda ett brott på vilket fängelse kan följa.²

De åtgärder som avses i 28 kap. 14 § används främst för att under-lätta identifiering av den misstänkte och för att ge underlag för regi-strering av de som döms för brott. Åtgärderna har nära anknytning till kroppsbesiktning, men kräver inte något beslut om sådan besikt-ning. (Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 4 uppl. 2018, s. 601 och 724, se även SOU 1975:75 s. 358 f., SOU 1978:34 s. 202 ff., SOU 1995:47 s. 246 f. och SOU 2017:100 s. 377.)

Att regleringen medger att fingeravtryck kan tas som ett led i ett frihetsberövande utan att det behövs av utredningsskäl ska enligt vår uppfattning ses mot bakgrund av det är rimligt att den som frihets-berövas för ett allvarligt brott också blir föremål för vissa åtgärder som kan underlätta identifieringen vid eventuella framtida brott (jfr Gunnel Lindberg, a.a., s. 715). Av det skälet är det också nödvändigt att samla dessa fingeravtryck i ett för polisen sökbart register, se vidare nedan.

I 28 kap. 3 a § ställs krav på proportionalitet vid husrannsakan, dvs. att åtgärden får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Även om paragrafen inte är tillämplig vid tagande av fingeravtryck anses proportionalitetsprin-cipen också gälla i dessa fall (Gunnel Lindberg, a.a., s. 28 och 720, se

1 Förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. nämner även videofilmning samt avtryck av hand, fot eller öra (4 §).

2 En språklig modernisering av paragrafen har föreslagits i bl.a. SOU 2017:100, se s. 88 f.

även prop. 1988/89:124 s. 26 ff.). I polislagen (1984:387) finns en motsvarande proportionalitetsprincip som gäller när polisman tar fingeravtryck med tvång (8 § första stycket och 10 § första stycket 4).

Enligt 28 kap. 14 § andra stycket rättegångsbalken får närmare bestämmelser om fingeravtryck meddelas av regeringen. Sådana be-stämmelser finns i fingeravtrycksförordningen, som vi behandlar nedan.

Justitieombudsmannen har uttalat att bestämmelsen i 28 kap.

14 § om att ta fingeravtryck inte utgör lagstöd för ett beslut om att med tvång lägga en misstänkts finger på en mobiltelefon för att låsa upp telefonen eller en applikation i den (dnr 6849-2018, JO:s ämbets-berättelse 2020/21 s. 375).

Fingeravtrycksförordningen

De närmare reglerna om fingeravtryck finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. (fingeravtrycksförordningen). Där regleras t.ex. ändamål och beslutsbehörighet. Förordningen innehåller inte bara tillämpningsföreskrifter till 28 kap. 14 § rättegångsbalken, utan reglerar även tagande av fingeravtryck m.m. med stöd av lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Dessutom gäller den tagande av fingeravtryck m.m. av den som häktas i anledning av utlämning.

Enligt 2 § första stycket fingeravtrycksförordningen ska finger-avtryck tas av den som har häktats som misstänkt för brott (1 p.) eller den som har anhållits som misstänkt för brott, om den anhållne är okänd eller om det behövs för att utreda brott (2 och 3 p.). Av paragrafens andra stycke framgår att fingeravtryck även får tas av annan om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa.

Med detta avses ett konkret brott (Gunnel Lindberg, Straffproces-suella tvångsmedel, 4 uppl. 2018, s. 717).

Det är den undersökningsledare som utreder ett brott som fattar beslut om att ta fingeravtryck om det behövs för utredningen. I övrigt fattar Polismyndigheten beslut om fingeravtryck (6 §). Om någon annan myndighet än Polismyndigheten har tagit fingeravtrycket ska det, tillsammans med en beskrivning av personen, skyndsamt sändas till Polismyndigheten. Detta gäller dock inte bl.a. då avtrycket har tagits av någon som inte är misstänkt för brott. (7 §.)

Med stöd av 8 § har Polismyndigheten beslutat föreskrifter och allmänna råd om fingeravtryck och annan signalementsupptagning i PMFS 2020:14, FAP 473-1.

Lagen om unga lagöverträdare

Enligt 36 § första stycket lagen (1964:167) med särskilda bestäm-melser om unga lagöverträdare får fingeravtryck enligt 28 kap. rätte-gångsbalken tas av en misstänkt som är under 15 år om det finns särskilda skäl.³ Det är förutsatt att åtgärden ska användas restriktivt (prop. 2005/06:165 s. 118 ff., jfr prop. 2009/10:105 s. 46). Uppgifter om fingeravtryck får inte vara sökbara och på så vis kunna användas för framtida identifiering, utan ska enbart kunna användas i det aktu-ella ärendet. Därför får sådana uppgifter inte registreras, se 5 kap.

12 § tredje stycket lagen (2018:1693) om polisens behandling av per-sonuppgifter inom brottsdatalagens område. Uppgifterna får alltså inte föras in i det fingeravtrycksregister som förs av Polismyndig-heten (se vidare nedan).

Fingeravtrycksregister

Enligt brottsdatalagen (2018:1177) får biometriska uppgifter, t.ex.

uppgifter som kan följa av fingeravtryck, behandlas endast om det är särskilt föreskrivet och det är absolut nödvändigt för ändamålet med behandlingen (1 kap. 6 § och 2 kap. 12 §, jfr prop. 2017/18:232 s. 434 f.). Sådana bestämmelser finns i den nämnda lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Enligt vad som närmare föreskrivs där, se 5 kap. 11–17 §§, får fingeravtryck som har tagits med stöd av rättegångsbalken eller lagen om särskild utlänningskontroll behandlas i Polismyndighetens fingeravtrycks-register (jfr prop. 2017/18:232 s. 85 f., 150 f. och 447 f., se även prop.

2017/18:269 s. 168 f. och 309 f. och prop. 2009/10:85 s. 233 ff. och 355 ff.).

Det bör här noteras att bestämmelserna i 5 kap. 11–17 §§ lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område även tar sikte på Polismyndighetens signalementsregister, som är skilt från fingeravtrycksregistret.

Rätten att föra registret

I 5 kap. 11 § lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område anges att Polismyndigheten får föra finger-avtrycksregister i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts-lig verksamhet (1 p.), utreda eller lagföra brott (2 p.), fullgöra för-pliktelser som följer av internationella åtaganden (3 p.), underlätta identifiering av okända personer (4 p.) och kontrollera fingeravtryck som med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) har tagits av Migrationsverket (5 p.).

Innehållet i registret

Vad fingeravtrycksregistret får innehålla regleras i 5 kap. 12 § lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. I registret får uppgifter behandlas om en person som är misstänkt eller dömd för brott och som har varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 § rättegångsbalken (första stycket 1) eller har läm-nat fingeravtryck enligt 19 § lagen om särskild utlänningskontroll (första stycket 2). Vidare får uppgifter om fingeravtryck som inte kan hänföras till en identifierbar person behandlas om uppgifterna har kommit fram i en utredning om brott (andra stycket).

Som tidigare konstaterats får inte fingeravtryck som har hämtats in med stöd av 36 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare behandlas i registret (5 kap. 12 § tredje stycket lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område).

I registret får även uppgifter behandlas vad gäller en person som har dömts för brott i en annan medlemsstat inom EU och vars fingeravtrycks- eller signalementsuppgifter har överförts hit med stöd av artikel 4.2 i rambeslutet om Ecris. Sådana uppgifter får dock endast behandlas om det för motsvarande gärning i Sverige är föreskrivet fängelse i ett år eller mer och den som uppgifterna avser vid tid-punkten för gärningen hade fyllt femton år, se 5 kap. 13 §. Syftet med en begränsning kopplad till brottets allvar är enligt regeringen att hindra registrering av fingeravtryck som har tagits i den dömande medlemsstaten med anledning av mindre allvarliga brott, vilka san-nolikt inte skulle ha medfört att fingeravtryck hade tagits i Sverige.

som har tagits på en person under 15 år eller som dömts för en gär-ning som inte motsvarar ett brott enligt svensk lag. (Prop. 2011/12:163 s. 33 f. och 60 f.)

En uttömmande reglering av de uppgifter som fingeravtrycks- och signalementsregistren får innehålla finns i 5 kap. 14 §. Där fram-går att registren får innehålla uppgift om fingeravtryck, signalement, fotografi, videoupptagning, identifieringsuppgifter, ärendenummer och brottskod. Med fingeravtryck avses avtryck av finger eller hand (1 kap. 5 §).

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

Utgångpunkten är att så länge det finns uppgifter om personen i an-tingen belastningsregistret eller misstankeregistret får uppgifterna vara kvar i fingeravtrycks- och signalementsregister. Uppgifterna i registren om en misstänkt person får därför inte behandlas längre än tre månader efter det att uppgifterna om den registrerade tagits bort ur misstankeregistret som förs enligt lagen (1998:621) om misstanke-register och ur belastningsregistret som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister (5 kap. 15 § första stycket lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, se även prop. 2009/10:85 s. 233 ff.).

Uppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister som behand-las för att fullgöra ett internationellt åtagande får inte behandbehand-las längre än vad som behövs för det ändamålet (5 kap. 16 § första stycket).

Arkivlagstiftningen har inte företräde framför dessa bestämmel-ser. All automatiserad behandling ska alltså upphöra när den angivna tiden har löpt ut. (5 kap. 15 § tredje stycket och 16 § tredje stycket, se även prop. 2017/18:269 s. 309 f.)

Direktåtkomst

Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket, Kustbevak-ningen och Skatteverket får för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brotts-datalagen medges direktåtkomst till personuppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister (5 kap. 17 § lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område). Samtliga nu angivna myndigheter har fått sådan direktåtkomst.

Sekretess

Bestämmelser om sekretess som rör uppgifterna i Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Av 35 kap. 1 § första stycket 5 framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer i sådana register, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. I 35 kap. 10 § görs vissa undantag från denna sekretess, bl.a. om det föreskrivs i lagen om polisens be-handling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (se p. 4).

I lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdata-lagens område finns sådana sekretessbrytande bestämmelser i 2 kap.

7–12 §§.

Med hänsyn till behovet av att skydda det allmännas

Med hänsyn till behovet av att skydda det allmännas