Resursanvändning

Av de knappt 1,9 miljarder kronor som Arbetsförmedlingen tilldelades 2014 för ersättningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare använde myndigheten drygt 1,7 miljarder kronor.¹⁵⁸ Motsvarande användning 2013 var knappt 930 miljoner kronor av tilldelade knappt 1,8 miljarder kronor.¹⁵⁹ Dessa medel används för bland annat kostnader för program och övriga insatser för personer som omfattas av etableringslagen. Det utgående överföringsbeloppet, det vill säga den summa som Arbetsförmedlingen inte använde för avsedda ändamål, uppgick därmed till knappt 148 miljoner kronor 2014.¹⁶⁰ Motsvarande summa 2013 var 853 miljoner kronor.

Att Arbetsförmedlingen inte använde drygt 1 miljard kronor av tilldelade medel 2013 och 2014 beror, enligt myndigheten, på att många av de tidiga insatserna i etableringsuppdraget inte innebär någon belastning på anslaget för programmedel förrän efter en viss tid in i etableringsplanen. Eftersom lotsverksamheten bygger på en rättighetslagstiftning och dess kostnader utgör en stor andel (cirka 40 procent) av det totala anslaget ansåg sig

156 De tre regionerna är Region Syd, Region Mitt och Region Nord. De elva marknadsområdena är tio geografiskt indelade områden och ett nationellt områden. Hämtat från Arbetsförmedlingens organisationsskiss, april 2015.

157 Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-13.

158 Anslagspost 1:4 Ersättningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare inom utgiftsområde 13. Totalt disponibelt belopp för 2014 var 1 891 146 000 kronor.

159 Anslagspost 1:4 Ersättningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare inom utgiftsområde 13. Totalt disponibelt belopp för 2013 var 1 783 000 000 kronor.

160 Arbetsförmedlingen (2015h) Årsredovisning för 2014, s. 141.

Arbetsförmedlingen också behöva ha en viss buffert av programmedel för att kunna säkerställa ersättningen till leverantörer av lotstjänster.

En annan förklaring är en kombination av Arbetsförmedlingens lägre

förvaltningsanslag för arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget och ett högt inflöde av deltagare. Detta har, enligt Arbetsförmedlingen, fått som konsekvens att arbetsförmedlarna haft svårare att hinna ta fram individuella planer med relevanta programinsatser, vilket i sin tur har resulterat i ett lägre användande av denna anslagspost.¹⁶¹

Arbetsförmedlingens totala förvaltningskostnader för etableringsuppdraget uppgick 2014 till drygt 701 miljoner kronor.¹⁶² Motsvarande kostnader för 2013 var drygt 704 miljoner kronor. Anslaget används för förvaltningskostnader (bland annat personal och lokaler) med anledning av uppdraget enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.¹⁶³

4.2.3 Upphandling

Regeringen har under flera år styrt Arbetsförmedlingen mot att upphandla en stor del av sin verksamhet från kompletterande aktörer. Framför allt har detta gällt de arbetsmarknadspolitiska programmen, jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar.¹⁶⁴ Bland annat har regeringen i förordning reglerat att arbetsmarknadsutbildning ska upphandlas.¹⁶⁵ Arbetsförmedlingen har också styrts mot att tillhandahålla tjänster inom ramen för valfrihetssystem.¹⁶⁶

Central upphandling som anpassas till lokala förhållanden

Under senare år har Arbetsförmedlingen valt att upphandla breda ramavtal där man ställt krav på att innehållet ska kunna anpassas till lokala förutsättningar.

Samtidigt har upphandlingsfrågorna centraliserats och någon separat upphandling görs inte längre på regional eller lokal nivå.

Arbetsförmedlingen delar vanligen upp ett upphandlingsprojekt i flera geografiska delområden för att på så sätt kunna ställa krav på att innehållet under avtalstiden anpassas till de lokala förutsättningarna. Skulle man i stället genomföra separata upphandlingsprojekt för varje geografiskt område så skulle detta enligt Arbetsförmedlingen bli betydligt dyrare. Arbetsförmedlingen

161 Uppgift kommunicerad till Riksrevisionen från Arbetsförmedlingen 2014-03-03.

162 Arbetsförmedlingen (2015h) s. 141.

163 Anslag 1:1:2 Nyanländas etablering inom utgiftsområde 14.

164 Se regleringsbrev för budgetåren 2008, 2009, 2010 och 2011 avseende Arbetsförmedlingens verksamhet.

165 12 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

166 Se regleringsbrev för budgetåren 2012 och 2013 avseende Arbetsförmedlingens verksamhet.

påpekar samtidigt att ju mer man anpassar kravbilden i respektive delområde desto mer komplicerad och tidskrävande blir utvärderingen av anbud.

Man framhåller också att risken för fel generellt sett ökar vid komplicerade upphandlingar.

Enligt Arbetsförmedlingen finns det ingenting i LOU som begränsar möjligheterna att anpassa förfrågningsunderlagen till lokala förhållanden.

Myndigheten konstaterar dock att sådana avgränsningar måste vara förenliga med de grundläggande principerna för upphandling. De får exempelvis inte innebära att en potentiell anbudsgivare utesluts i onödan.¹⁶⁷

Många upphandlingar överklagas

Arbetsförmedlingen framhåller att myndighetens upphandlingar överprövas i hög utsträckning, samtidigt som överprövningarna mycket sällan (i mindre än 5 procent av fallen) innebär att myndigheten tvingas rätta eller göra om en upphandling. Utdragna överprövningsprocesser kan få till följd att en viss insats inte finns tillgänglig på flera månader och när den väl gör det så kan behovsbilden ha förändrats.

Kan vara svårt att få lämpliga leverantörer i glesbygd

När det gäller upphandlingar i glesbygd kan det enligt Arbetsförmedlingen ibland vara svårt att få till en ömsesidig lönsamhet eftersom deltagarantalet där ofta är lågt.¹⁶⁸ I kommuner som Stockholm, Göteborg och Malmö däremot är det lättare att få volym och att förutse behoven mer långsiktigt. I glesbygden kan det också vara svårare för leverantörerna att nyetablera sig eftersom investeringskostnaderna kan vara för höga i förhållande till antalet deltagare.¹⁶⁹ Dessa problem anses vara tydligast vid upphandlingar av valfrihetssystem enligt LOV. Enligt Arbetsförmedlingen är det framför allt i glesbygd som det skulle vara lämpligt att involvera kommunerna för att tillhandahålla tjänster inom etableringsuppdraget.

Oklart om Arbetsförmedlingen kan anlita kommunerna

Genom förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program avser regeringen att tydliggöra förutsättningarna för att anordna arbetsmarknadspolitiska program på lokal nivå. Enligt förordningen får Arbetsförmedlingen ingå överenskommelser med kommuner om genomförande av

167 Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen 2015-03-13.

168 Arbetsförmedlingen (2014a) s. 45.

169 Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-13.

arbetsmarknadspolitiska program om LOU inte är tillämplig, eller om någon lämplig leverantör inte har kunnat utses genom upphandling.¹⁷⁰

Arbetsförmedlingen anser emellertid att det finns oklarheter i myndighetens handlingsutrymme i upphandlingsprocessen. För det första kan det enligt Arbetsförmedlingen vara oklart om den aktuella arbetsmarknadspolitiska insatsen omfattas av LOU eller ej. För det andra anser man det oklart om och i så fall under vilka förutsättningar man kan tilldela en kommun ett kontrakt vid ett upphandlingsförfarande.

Enligt Arbetsförmedlingen har Sverige sedan länge valt en mycket sträng tillämpning av EU-direktiven om upphandling vilket i vissa situationer leder till ett regelverk som inte är helt ändamålsenligt. Enligt myndigheten är det tveksamt om upphandlingsreglerna så som de är utformade i svensk lagstiftning idag är den mest ändamålsenliga lösningen för att tillhandahålla det som i sammanhanget kallas sociala eller andra särskilda tjänster och som bland annat innefattar arbetsmarknadspolitiska insatser.

Arbetsförmedlingen lyfter bland annat fram följande för att belysa problembilden:

Ÿ

Arbetsmarknadspolitiska tjänster är komplexa. De kräver hög grad av individanpassning, en aktiv medverkan av deltagaren och de kan utföras på många olika sätt.

Ÿ

Tjänsternas komplexitet leder till att det är svårt att definiera, mäta och verifiera relevanta kvalitetskriterier. Mycket av det som är ”kvalitet” i arbetsmarknadspolitiska tjänster uppstår dessutom i samma ögonblick som tjänsten utförs. Samtidigt ställer LOU i praktiken höga krav på att upphandlande myndighet ska definiera, mäta och poängsätta kvalitet, och det helst innan tjänsten börjar utföras.

Ÿ

LOU begränsar i viss mån möjligheterna att bygga långsiktiga och strategiska partnerskap, vilket är en vanlig metod i privat sektor för att bemöta den typ av utmaningar som nämns ovan. Ramavtal får exempelvis inte vara längre än 4 år.

Ÿ

De totala transaktionskostnaderna för att genomföra tjänster via

upphandling tenderar inte sällan att underskattas. Bland annat eftersom det kan bli både svårt, dyrt och tidskrävande att följa upp.

Brister i uppföljningen av upphandlade insatser

Ett område som enligt Riksrevisionens granskningar varit problematiskt och i viss mån eftersatt är Arbetsförmedlingens uppföljning av upphandlade

170 1 § förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program.

tjänster.¹⁷¹ Upphandlingsavtalen reglerar vilka målgrupper som ska delta i insatserna och vad dessa ska innehålla, men i praktiken uppstår ofta problem.

Arbetsförmedlarna får ägna mycket tid åt att kontrollera leverantörerna för att försöka säkerställa att de nyanlända får de tjänster som bekostats med statliga medel. Som exempel på bristande kvalitet kan nämnas utbildningsinsatser som huvudsakligen består av självstudier samt kartläggningsinsatser som inte tillför någon ny information.¹⁷²

Etableringslotsarna, som Arbetsförmedlingen nyligen beslutat lägga ned, tydliggör bristerna i och betydelsen av en fungerande kvalitetssäkring och uppföljning.¹⁷³ Av Riksrevisionens granskning framgick att Arbetsförmedlingen inte tillräckligt följde upp och kontrollerade leverantörer inom lotssystemet.

Enligt Arbetsförmedlingen var det också svårt att utestänga oseriösa lotsar.

Arbetsförmedlingen har sett över sin leverantörsuppföljning med anledning av flera kritiska rapporter.¹⁷⁴ I oktober 2013 fattade myndigheten beslut om en ny modell för leverantörsuppföljning. Modellen omfattar alla externt upphandlade leverantörer som tillhandahåller tjänster till arbetssökande.¹⁷⁵ Enligt Arbetsförmedlingen innebär modellen att myndigheten har blivit mer proaktiv samtidigt som hanteringen av klagomål ska gå snabbare.¹⁷⁶

Ett inslag i den nya modellen är systematiserade leverantörsdialoger på olika nivåer. Inom Arbetsförmedlingens marknadsområden finns så kallade leverantörsråd som ska tillvarata erfarenheter från dialogerna. Den nya modellen förväntas innebära en bättre anpassning av upphandlingen till lokala behov. Samtidigt ska också uppföljningen förbättras och på ett tydligare sätt knytas till de tjänster som upphandlats.¹⁷⁷ Enligt Arbetsförmedlingens ledning kan dock effekterna av vidtagna åtgärder ännu inte bedömas.¹⁷⁸

171 Riksrevisionen (2014:11) och Riksrevisionen (2014:14).

172 Riksrevisionen (2014:11).

173 Se Arbetsförmedlingen (2015d) Arbetsförmedlingen avslutar tjänsten etableringslots, Pressmeddelande 2015-02-20.

174 Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-25. För rapporter om Arbetsförmedlingen uppföljning, se till exempel SOU (2014:60) Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten; Konkurrensverket (2013:7), Valfrihetssystemet inom Arbetsförmedlingen 2013; Arbetsförmedlingen (2013b) Rapport om fördjupad granskning av kompletterande aktörer, 2013-08-30.

175 Arbetsförmedlingens (2015h) s. 98.

176 Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-25.

177 Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, 2015-03-23.

178 Arbetsförmedlingen (2015h) s. 156.

In document riksrevisionen granskar: etablering och integration Nyanländas etablering är statens insatser effektiva? rir 2015:17 (Page 80-85)