Samverkan mellan stat och kommun

Etableringen av nyanlända involverar en mängd aktörer – statliga, kommunala och privata aktörer samt aktörer från det civila samhället. För att nå

etableringsreformens mål om en ändamålsenlig och snabb etablering av nyanlända krävs en väl utvecklad samverkan mellan samtliga dessa aktörer.

4.5.1 Olika former av samverkan på lokal och regional nivå

Arbetsförmedlingen har tagit initiativ till så kallade lokala överenskommelser (LÖK) som upprättas mellan Arbetsförmedlingen, kommunen och andra aktörer. Myndigheten är sammankallande och ansvarar för att den följs upp och revideras. Till stöd i arbetet finns ett särskilt framtaget metodstöd.

På regional nivå kan motsvarande regionala överenskommelser (RÖK) upprättas mellan myndigheter och andra aktörer. Länsstyrelsen, alternativt ett kommun- eller regionförbund, är sammankallande för dessa. Enligt etableringslagen har Länsstyrelsen ett ansvar för att främja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. Länsstyrelsen har emellertid inte något specifikt ansvar för att säkerställa att det finns en koppling mellan de lokala och regionala överenskommelserna.

För att följa upp insatser och organisering på regional och lokal nivå genomför länsstyrelserna årligen en enkät om mottagande och etablering av nyanlända (den så kallade Metaenkäten). I enkäten för 2014 framgår att cirka två tredjedelar av kommunerna har en lokal överenskommelse.¹⁹¹ Utöver Arbetsförmedlingen och kommunerna deltar Migrationsverket, primärvården/landstinget och Försäkringskassan i störst utsträckning i det

190 Riksrevisionen (2014:15) s. 118. Det så kallade glappet avser perioden från utskrivning från Migrationsverket (dagersättning) till inskrivning hos Arbetsförmedlingen (etableringsersättning).

191 Länsstyrelsen i Jönköpings län (2015) Mottagande och etablering av nyanlända 2014 – Enkätundersökning riktad till Sveriges samtliga kommuner, s. 11–13.

lokala överenskommelsearbetet.¹⁹² För att främja kommunernas insatser för nyanlända fördelar länsstyrelserna på nationell nivå även så kallade § 37-medel för att bland annat skapa beredskap och kapacitet i kommunerna.¹⁹³

Samverkan mellan berörda myndigheter sker på central nivå genom den så kallade samverkansdelegationen, vilken består av representanter från Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Försäkringskassan, länsstyrelserna samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Delegationen ska fungera som en bas för myndigheterna där man kan diskutera gemensamma policyfrågor på kort och lång sikt. Under delegationen har även en rad arbetsgrupper bildats kring bland annat bosättning, ersättningar samt hälsofrågor.

Slutgranskningen visar att en utmaning för att få till en bra samverkan är att hitta rätt organisatoriska ingångar till myndigheter och andra aktörer, skapa en gemensam målbild och få alla aktörer delaktiga i arbetet.

4.5.2 Ersättningssystemen påverkar incitamentsstrukturen

Etableringsreformen har medfört en uppdelning av ansvaret mellan stat och kommun utifrån vem som står för individens försörjning under etableringstiden. Nyanlända som deltar i aktiviteter enligt etableringsplanen hos Arbetsförmedlingen är berättigade till statlig etableringsersättning.

Nyanlända som har lämnat etableringsreformen men som fortfarande inte är etablerade kan få aktivitetsersättning om de deltar i jobb- och

utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar. För de nyanlända som står utan försörjning kan kommunen vid behov och efter prövning svara för försörjningsstöd.

I enlighet med lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter bedriver en majoritet av landets kommuner i dag någon form av verksamhet inom arbetsmarknadspolitikens område.¹⁹⁴ Enligt socialtjänstlagen (2001:453) får kommunerna också begära att den som får försörjningsstöd under en viss tid ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd.¹⁹⁵ Verksamheten kan bestå av olika typer av utbildningar, praktikplatser och subventionerade anställningar eller att kommunen arbetar aktivt mot olika arbetsgivare. En förklaring till att kommunerna bedriver sådan verksamhet kan vara att man inte anser att Arbetsförmedlingen är tillräckligt aktiv när det

192 Ibid. s. 29, diagram 2.

193 Se förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.

194 Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter; Sveriges Kommuner och Landsting (2011) Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. En redogörelse för aktuell lagstiftning och

samverkansformer, s. 23–24.

195 Se 4 kap 4 § socialtjänstlag (2001:453).

gäller att matcha vissa grupper mot arbetsmarknaden. Det kan exempelvis gälla utrikes födda, ungdomar eller arbetssökande som står långt ifrån

arbetsmarknaden.¹⁹⁶ Ett exempel på en kommun som arbetat aktivt är Borlänge som byggt upp kontakter med stora arbetsgivare i kommunen, till exempel SSAB och Ikea, i syfte att få dessa företag att anställa nyanlända. Kommunen har även arbetat aktivt med nystartsjobb inom den kommunala verksamheten samt inlett ett samarbete med en folkhögskola i regionen.

En bidragande orsak till kommunernas engagemang i arbetsmarknadsfrågor är ekonomi. Utöver uteblivna skatteintäkter har vissa kommuner betydande utgifter för försörjningsstöd, vilket kan motsvara en stor post i kommunens budget. För kommunernas del är det ekonomiskt mest fördelaktigt om arbetslösa lyckas hitta egen försörjning men även en övergång till exempelvis Arbetsförmedlingens program innebär minskade utgifter för kommunen.

En grundläggande tanke med etableringsreformen är att nyanlända snabbt ska få kontakt med arbetslivet. I synnerhet på mindre orter utgör kommunen generellt sett en mycket viktig aktör även i egenskap av arbetsgivare. Av Riksrevisionens granskningar framgår emellertid att nyanlända endast i begränsad omfattning anställs av eller får praktik i en kommun, även om stora variationer går att observera.¹⁹⁷ I vissa fall avvaktar kommunen, eftersom man inte ser denna grupp som sitt ansvar förrän etableringsperioden och tiden med statlig ersättning inom garantierna är slut. I andra fall prioriterar kommunen att i första hand ta emot invånare med försörjningsstöd för praktik eller anställning, vilket kan medföra att det blir svårare för

Arbetsförmedlingen att konkurrera om dessa platser. Detta riskerar därmed att motverka etableringsreformens intentioner där tidiga insatser framhålls som betydelsefulla för nyanländas etablering.

Regelverket kring arbetsmarknadsinsatserna kan därtill verka begränsande.

Riksrevisionens granskning av instegsjobb och nystartsjobb visar att

kommunerna har tydliga incitament att välja nystartsjobb framför instegsjobb.

Skälet till detta är att den anställda efter anställningsperiodens slut kvalificerar sig till statlig arbetslöshetsersättning i stället för att riskera att återgå till kommunalt försörjningsstöd.¹⁹⁸

4.5.3 Svårt att samverka på lika villkor

Möjligheterna till en effektiv samverkan har i flera avseenden påverkats av den styrning genom marknadslösningar som etableringsreformen fört med sig. Gynnsamt för en väl fungerande lokal samverkan är att det finns

196 Intervju med Stockholms stad, 2015-03-17; intervju med Södertälje kommun, 2015-03-30.

197 Riksrevisionen (2014:11) s. 92.

198 Riksrevisionen (2013:17) s. 84.

handlingsutrymme och beslutskapacitet finns för de lokala aktörerna att röra sig med. Samverkansrelationer kan därmed sägas vara horisontella, i den mening att de sker mellan parter som inte formellt lyder eller beslutar under eller över varandra. Etableringsreformen har däremot fört med en ny struktur av horisontella relationer, främst i formen av Arbetsförmedlingens upphandlade tjänster över vilka de lokala aktörerna äger ett mycket litet inflytande. Detta får som konsekvens att både formella och informella hinder skapas för att samordna insatserna.

Även länsstyrelserna är en viktig aktör i samverkan mellan stat och kommun.

Hur länsstyrelserna i praktiken genomför sitt samverkansuppdrag samt hur väl olika satsningar fallit ut varierar dock mellan olika län. Vanligen finns det olika forum för samverkan där företrädare på olika nivåer möts vid några tillfällen per år. Dock finns variationer mellan länen kring vilka aktörer som är representerade i arbetet och hur aktiva dessa har varit. En brist som framkommit i Riksrevisionens granskningar är att viktiga aktörer ibland inte finns representerade i de forum för samverkan som upprättats samt att de företrädare som skickas inte alltid har mandat att ingå överenskommelser.¹⁹⁹ I intervjuer genomförda inom ramen för slutgranskningen uppger

Arbetsförmedlingen att myndighetens lokala kontor ofta förväntas ta ett samordnande ansvar, men att myndighetens handläggare till följd av tids- och resursbrist inte alltid har kunnat prioritera detta.²⁰⁰ Att samverkan aktörer emellan innebär behov av resurser uppmärksammas även av Länsstyrelsen i Stockholms län, som betonar att de så kallade § 37-medel som finns tillgängliga för kommuner att söka för att skapa beredskap och kapacitet i mottagandet både behöver förstärkas och kunna riktas mot andra frågor vid sidan om bosättning.²⁰¹