bedömning
5.1. Sammanfattande iakttagelser och slutsatser
Efter genomförd granskning av avtalshanteringen hos kommunstyrelsen, fyra nämnder (tekniska nämnden, barn- och utbildningsnämnden, omsorgsnämnden, kultur- och fritidsnämnden) och tre bolag (ABK, C4 Energi AB och Kristianstads Renhållnings AB) kan det konstateras att det inte finns ett gemensamt sätt att hantera brister samt att det finns väsentliga brister att åtgärda.
I följande avsnitt ges sammanfattande iakttagelser som tillägg till beskrivningarna i kapitel 4.
Finns det interna riktlinjer, är de ändamålsenliga och följs de?
När det gäller riktlinjer ska enligt lag varje myndighet ha en
dokumenthanteringsplan, arkivförteckning och arkivbeskrivning. Detta framgår även av Kristianstads kommuns arkivreglemente. Ett viktigt syfte med detta är att säkerställa allmänhetens möjlighet till insyn i verksamheten. Dessa dokument saknas på flera håll men inte överallt. Hos ett av bolagen finns alla lagstadgade dokument på plats.
De flesta har dokumenthanteringsplan men den är ofta inaktuell och just nu pågår en process inom kommunstyrelsen och nämnderna för att ta fram en gemensam dokumenthanteringsplan. Vidare kan det konstateras att de flesta har en
delegationsordning men alla är inte uppdaterade.
Det finns inga lagkrav på att rutiner för avtalshantering ska vara nedtecknade men skriftliga riktlinjer syftar till att underlätta vid handläggning och kontroll samt kan minska sårbarheten vid byte av personal. Detta sagt kan konstateras att
rutinbeskrivningar för handläggning av avtal saknas i de flesta fall men inte i alla.
Det finns ett kommunövergripande reglemente för kontroll av verifikationer men få hänvisar till det eller till kommunens ekonomihandbok som också anger hur
leverantörsfakturor ska hanteras. Här finns ett behov av att säkerställa
kännedomen om rutinerna ute i verksamheterna samt att följa upp att riktlinjerna efterlevs.
När det gäller upphandlingspolicyn uppfattas den oftast som tydlig av användarna men i vissa fall har personer som använder riktlinjerna oftare indikerat otydligheter kring ansvarsfördelning vilket bekräftas av olikheten i de svar som getts från olika nämnder.
En sammantagen slutsats är att det finns interna riktlinjer men att de inte alltid är aktuella och tillräckliga samt att de som finns inte alltid är kända ute i
verksamheterna.
Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras de på ett ordnat och betryggande sätt?
Förteckning
Det varierar kraftigt hur avtal registreras och förtecknas. Vissa registreras inte alls, inom vissa styrelser och nämnder diarieförs samtliga avtal, på andra bara vissa. Det förekommer muntliga avtal vilket i sig inte är lagstridigt men om de inte registreras är de svåra att följa upp och kontrollera. Det finns inga lagstadgade krav på hur avtal ska registreras men vi förespråkar en enhetlig hantering av registreringen för att underlätta handläggningen och allmänhetens insyn. Vi förespråkar även att avtalen skannas in i sin helhet för att minska risker för att de förkommer eller manipuleras samt för att underlätta att de efterlevs och kan följas upp.
I kapitel tre redovisas olika lagar som reglerar hur allmänna handlingar sa hanteras, bland annat nämns Offentlighet- och sekretesslagens paragraf kring allmänhetens insyn och hur myndigheter ska underlätta sökning av allmänna handlingar.
Resultaten av denna granskning visar inte att det är lätt för personer från
allmänheten att själva bilda sig en uppfattning om vilka avtal som kommunens olika styrelser och nämnder har ingått, inte heller är det tydligt till vem man ska vända sig till för att få hjälp. Av granskningen har inte framkommit att det finns tekniska hjälpmedel som underlättar för allmänhetens sökning av dokument.
En sammantagen slutsats är alla avtal inte är förtecknade eller lätta att finna.
Förvaring
Det saknas ofta arkivförteckning och arkivbeskrivning som anger var avtalen förvaras, i vilket arkiv, samt hur arkivet är upplagt. I praktiken hittar ansvariga handläggare oftast dokumenten men är handläggaren inte på plats kan det vara svårt för organisationen att skyndsamt hitta och kunna lämna ut en allmän handling. Det är också en risk om något skulle hända ansvarig handläggare om ingen annan vet var avtalen finns.
Att tillse att avtal förvaras ändamålsenligt, d v s att de går att hitta, de är skyddade från stöld, manipulation och brand eller annan olycka är viktigt ur flera aspekter.
Dels kan förlupna, förlorade eller manipulerade avtal få oönskade ekonomiska konsekvenser då de inte går att säkerställa deras ”riktiga” innehåll och följas upp.
Dels är det återigen en fråga om insyn för allmänheten. Eftersom alla avtal inte är inskannade i sin helhet är det extra viktigt att avtalen förvaras tryggt och säkert.
Av granskningen ges en disparat bild av hur avtalen förvaras. De flesta avtalen förvaras i brandskyddade och låsta skåp men inte alla. Det finns flera exempel på att avtal förvaras i pärmar hos ansvariga handläggare. I något fall har muntliga avtal ingåtts vilka därmed inte förvaras någonstans. Genomgående förvaras
personalrelaterade dokument inklusive anställningsbevis inlåsta i arkivskåp som endast behörig personal har tillgång till.
En sammantagen slutsats är att det finns brister i hur avtalen förvaras för att de ska anses säkert skyddade mot brand, stöld eller manipulation. Det saknas riktlinjer som tydliggör hur avtalen ska förvaras.
Har avtalen undertecknats av behörig person?
Av de stickprov som genomförts i granskningen har inte framkommit annat än att alla avtal har undertecknats av behöriga personer med endast ett undantag där det inte har kunnat visas vem som undertecknat avtalet. Däremot saknas vissa avtal och det förekommer muntliga avtal som är svåra att verifiera.
En sammantagen slutsats är att de riktlinjer som finns kring behörighet att underteckna avtal finns. Det finns ett behov av riktlinjer som tydliggör att
kommunens endast ska ingå skriftliga avtal. Detta är viktigt för att ekonomiska och andra konsekvenser av avtalen kan följas upp.
Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställs genom uppföljning av avtalen att de följs?
De ekonomiska konsekvenserna av avtalen följs upp på olika sätt inom
kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen. Gemensamt är att även om det finns ett av kommunen antaget reglemente för kontroll av verifikationer och ett avsnitt kring hantering av leverantörsfakturor i kommunens ekonomihandbok så hänvisar få av nämnderna till detta, vilket tyder på en kunskapsbrist om var information finns att hämta. Därmed finns en ökad risk för osäkerhet kring vad kontroller bör innefatta och att riktlinjerna efterlevs. Det som finns är attestordningar och ett centralt databaserat faktureringssystem som används och enligt uppgift fungerar väl.
Systemet kring attester sköts centralt vilket minskar risken att någon skulle kunna manipulera systemet.
En sak som kan bli dyrbar för en kommun är om avtal inte avslutas i tid utan förlängs automatiskt. Av den anledningen har granskningen tagit fasta på hur kontroll av avtals löptid utförs. Det kan konstateras att vissa av nämnderna
använder funktioner i ärendehanteringssystemet Evolution som förvarnar när avtal håller på att löpa ut. Inom andra nämnder, kommunstyrelsen eller vissa bolag sker uppföljning mer manuellt. Det finns inga lagstadgade krav på att det måste finnas enhetliga rutiner och användning av kommunens befintliga datasystem men med tydliga rutiner minskar risken för felhantering.
En sammantagen slutsats är att det inom vissa delar av kommunen finns brister i hantering och uppföljning av avtalen som kan medföra oönskade ekonomiska konsekvenser.
Finns det tillräcklig kompetens inom kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen för avtalshanteringen?
Frågan om det finns tillräcklig kompetens kan besvaras på olika sätt. Å ena sidan så kanske det inte finns tillräcklig kompetens internt men anlitar då istället extern kompetens och fyller därmed sitt behov och eventuella brister. I de flesta fall fortbildas personalen vid behov. Det kan inte förväntas att alla delar av en kommuns verksamhet ska ha sakkunskap om all typ av juridik. I Kristianstads kommun har man därför t e x centraliserat de flesta upphandlingarna till en avdelning inom kommunledningskontoret vilket är ett sätt hantera risken att det finns kunskapsluckor som kan leda till oönskade konsekvenser för kommunen.
Något som dock framkommit från flera håll är att i en kommun av Kristianstads kommuns storlek finns det behov av att ha fler än en kommunjurist för att kunna vara ett effektivt stöd ut till samtliga delar av organisationen.
Detta sagt kan å andra sidan konstateras att det finns en kunskapsbrist kring lagkrav på handlingar såsom dokumenthanteringsplan, arkivförteckning och arkivbeskrivning och detta påverkar hanteringen av avtal i dess egenskap av allmänna handlingar. Just nu pågår dock ett arbete med att förbättra detta inom stora delar av kommunkoncernen.
En sammantagen slutsats är att det finns ett behov av mer resurser i form av juridisk expertis samt att det finns en kunskapsbrist kring lagstadgade krav kring arkivering av allmänna handlingar.
Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll?
Som angetts under övriga kontrollfrågor finns det vissa inbyggda kontroller i hanteringen av framförallt den ekonomiska uppföljningen av avtal men att det även finns vissa brister.
Därutöver är en slutsats att de interna kontrollerna som genomförts inom kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen inte har omfattat hur avtal hanteras som helhet men inte sällan har vissa delar berörts. Kommunen arbetar för
närvarande aktivt med att utveckla formerna för den interna kontrollen. Det finns ett behov av att utveckla väsentlighets- och riskanalyser kring avtalshantering som kan ligga till grund för interna kontrollplaner.
5.2. Sammanfattande slutsatser och rekommendationer
Denna granskning avser att besvara följande revisionsfråga:
Hanterar kommunstyrelsen, de kommunala nämnderna och bolagen sina avtal på ett ändamålsenligt sätt?
Av granskningen kan konstateras att det finns stora skillnader mellan hur kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen hanterar sina avtal och det finns därmed inget enhetligt svar.
Den sammanfattande slutsatsen är att hanteringen av avtal inte är fullt
ändamålsenlig inom kommunkoncernen och att det finns väsentliga brister att åtgärda. Det är dock viktigt att lyfta fram att granskningen visar att det finns stora skillnader mellan i hur kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen hanterar sina avtal och de identifierade bristerna varierar därför mellan de granskade nämnderna och bolagen. Bedömningen grundas på följande.
- Det finns ett antal gemensamma riktlinjer, antingen i form av reglementen, policys eller handböcker men de tillämpas delvis olika och kännedom om dessa riktlinjer är svag inom vissa delar av organisationen.
- Det finns bristande efterlevnad av lag avseende arkivering samt
Kristianstads kommuns arkivreglemente då grundläggande dokument för hantering av allmänna handlingar och arkivering då
dokument-hanteringsplan, arkivförteckning och arkivbeskrivningar ofta saknas eller är inaktuella.
- Enligt lag ska myndigheter underlätta för allmänheten att på egen hand söka dokument, gärna med hjälp av tekniskt stöd. Denna möjlighet finns inte vad gäller aktuella avtal i kommunen. Detta beror dels på att avtalen inte alltid är registrerade och framförallt inte på samma ställen, dels på att det inte finns tekniska hjälpmedel och dels på att det ofta saknas beskrivningar om vart eller på vilket sätt avtalen förtecknas.
- Inom kommunstyrelsen och flera av nämnderna och något bolag saknas en förteckning som ger en överblick över vilka avtal som ingåtts. I vissa fall finns dock avtalen registrerade på flera ställen vilket stärker möjligheten till kontroll och uppföljning.
- Det är inte alltid tydligt vem som är ansvarig för ett avtal och det saknas tidvis beskrivningar kring vad detta ansvar innebär vad gäller uppföljning av ekonomiska konsekvenser men även kring registrering och förvaring.
- Det finns ingen tydlig gemensam linje om hur avtal ska förvaras. Oftast är de inlåsta men det förekommer att de finns lätt åtkomliga för allmänheten och att de inte förvaras skyddat mot brand. Här ska noteras att kommunen i dagsläget sitter i temporära lokaler sen flera år, man är ofta medveten om bristerna och att säkra förvaringsmöjligheter kommer att finnas i de nya lokalerna.
- Det finns ingen tydlig linje för hur de ekonomiska konsekvenserna av avtal ska följas upp för att minska riskerna för oönskade konsekvenser och det gemensamma ärendehanteringssystem som köpts in i kommunen där visa uppföljningsfunktioner finns, används inte av alla nämnderna fullt ut.
- Det ska även framhållas att det i granskningen inte har framkommit annat än att avtalen har undertecknats av behöriga personer utom i de fall då det förekommer muntliga avtal och de fall där det saknas avtal trots vidtagna åtgärder.