3.1. Lagstiftning
Denna granskning berör flera olika lagar däribland Kommunallagen,
Tryckfrihetsförordningen, Offentlighets- och sekretesslagen, Avtalslagen och Aktiebolagslagen. Nedan följer en redogörelse av de lagrum som är mest aktuella.
3.1.1. Rätten att ta del av allmänna handlingar
En grundsten i den svenska demokratiska strukturen är insynen i offentliga organs verksamheter, den så kallade offentlighetsprincipen. Detta innefattar rätten att ta del av allmänna handlingar. I Sverige regleras frågor kring allmänna handlingar i 2 kapitlet i grundlagen Tryckfrihetsförordningen (TF) och i lagen om offentlighet och sekretesslagen (OSL 2009:400). Utöver den beskrivning av lagrum som ges nedan finns bilagorna 1 och 2 finns utdrag ur nämnda lagar.
Enligt Tryckfrihetsförordningens definition är en handling allmän om den förvaras hos myndigheten och enligt är inkommen dit eller upprättad där. En handling anses inkommen till myndigheten, bolaget eller motsvarande organ så snart den anlänt dit eller tagits emot av behörig representant för denna, här finns ingen begränsning till hur handlingen inkommit, dvs. per post, e-post. Registrering eller diarieföring är alltså inte ett krav för att handlingen ska anses som inkommen. Det är endast handlingar som är sekretessbelagda som måste registreras (för övriga handlingar se lagrum nedan). Vidare anses en handling upprättad när den har expedierats eller till exempel när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing i ett diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande.
Avtal ingångna av myndigheter uppfyller kriterierna för en allmän handling. Av 2 kap. 3 § OSL framgår att rätten att ta del av allmän handling även gäller handlingar i kommunala aktiebolag som i detta fall likställs med en myndighet.
Fjärde kapitlet OSL handlar om myndigheters allmänna åtgärder för att underlätta sökande efter allmänna handlingar, m.m. I första paragrafen anges att en
myndighet ska ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar.
Myndigheten ska bland annat särskilt se till
1. att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen,
2. att allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar,
3. att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen säkerställs samtidigt som sekretesskyddet upprätthålls, och
4. att automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheten ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.
En myndighet ska vidare särskilt beakta
1. att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar,
2. att det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och, om de har ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta har skett, samt
3. att allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen.
Enligt 2 § samma kapitel ska varje myndighet upprätta en beskrivning som ger information om
1. myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar,
2. register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar,
3. tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar,
4. vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myndighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter,
5. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen tillämpar på uppgifter i sina handlingar,
I beskrivningen ska uppgifter utelämnas om det behövs för att beskrivningen i övriga delar ska kunna hållas tillgänglig för allmänheten.
Arkivering av allmänna handlingar
Hanteringen av myndigheters handlingar regleras även i arkivlagen (1990:782).
Syftet med myndigheternas arkiv är bland annat att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar och behovet av information för rättskipningen och
förvaltningen.
En allmän handling måste enkelt kunna sökas och hittas. En myndighet måste hålla sina handlingar i sådan ordning att den som söker information kan överblicka beståndet och därmed ges möjlighet att finna en viss handling. De bestämmelser som finns är helt teknikneutrala och bestämmelserna gäller all information, även den elektroniska handlingen/informationen. Här behövs de arkivbeskrivningar och arkivförteckningar som är obligatoriska enligt 6 § arkivlagen samt den beskrivning av myndighetens allmänna handlingar som ska upprättas enligt offentlighets- och sekretesslagen.
För att underlätta sökningen av in- och utgående skrivelser och klara bevakningen av ärenden använder myndigheterna i allmänhet olika administrativa register,
främst diarier. Att diarieföra handlingar har många praktiska fördelar, både för insyn och för uppföljning, men att registrera är inte obligatoriskt utom för
sekretesskyddade handlingar. Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i Kristianstads kommun.
Behörighet att teckna firma och att underteckna avtal
Vem som är behörig att underteckna avtal anges under respektive avsnitt för kommunledningskontoret och nämnderna/förvaltningarna i kapitel fyra.
Rätt att teckna bolagens firma och rätt att teckna avtal
I enlighet med aktiebolagslagen tecknar styrelsen för ett bolag dess firma. Vidare ska en verkställande direktör enligt aktiebolagslagen sköta den löpande
förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Detta inkluderar rätten att teckna avtal för bolagets räkning inom ansvarsområdet. Inom ramen för sin
befogenhet får VD delegera beslutsrätt och rätten att underteckna avtal till andra inom organisationen. Mer detaljerad information ges i avsnitten för respektive bolag i kapitel fyra.
Intern kontroll
Enligt 6 kap. 1 § andra stycket KL ska kommunstyrelsen ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala bolag. Kommunstyrelsen ska tillse att övergripande anvisningar och regler upprättas. Kommunstyrelsen ska även informera sig om hur den interna kontrollen fungerar i de kommunala företagen.
Kommunala bolag
Den rättsliga grunden för ägarens styrning av kommunala bolag finns i
kommunallagen (KL), aktiebolagslagen (ABL) och när det gäller bostadsbolag även i lagen om allmännyttiga bostadsaktiebolag.
Kommunfullmäktige fastställer kommunens ändamål med sina bolag samt utser bolagens styrelser och lekmannarevisorer. Innan ett bolag fattar beslut av principiell beskaffenhet eller av större vikt ska fullmäktiges ställningstagande inhämtas (3:17 §KL). Denna rätt förstärks från och med 1 januari 2013 i och med införandet av punkt 4 till 3:17 § KL som säger att denna rätt skall skrivas in i bolagsordningen. Kommunstyrelsen har tillsyn över kommunens bolag.
Aktiebolags verksamhet regleras vidare genom en bolagsordning och ett ägardirektiv samt i en skriftlig instruktion för verkställande direktörens handhavande.
Bolagets styrelse är ytterst ansvarig för bolagets styrning och ska tillse att bolaget följer gällande lagar och regler. Bolagets VD ansvarar för bolagets drift i enlighet med gällande lagar och regler, direktiv och i enlighet med styrelsens instruktioner.
3.2. Kristianstads kommuns övergripande riktlinjer
Upphandlingspolicy
I Kristianstads kommun finns policys och riktlinjer som gäller hela kommunens organisation som är relevanta för denna granskning. Den första är
upphandlingspolicyn, fastställd av Kommunfullmäktige 2011-06-21. Policyn gäller för all upphandling av varor, tjänster och entreprenader. Upphandling definieras som köp, leasing, hyra eller hyrköp. Av policyn framgår att de kommunala bolagen ska ta fram egna upphandlingspolicys som fastställs av bolagens styrelser. Av
upphandlingspolicyn framgår att kommunstyrelsen leder och utvecklar kommunens upphandlingsverksamhet och att nämnderna ansvarar för att gällande lagstiftning, kommunens policys och riktlinjer efterlevs. Vidare framgår att varje nämnd
ansvarar för objektsupphandlingar som nämnden initierar och som är unika för nämndens verksamhetsområde liksom för eventuella direktupphandlingar.
Kommunledningskontoret har en upphandlingsenhet som hanterar alla
upphandlingar med undantag av Tekniska nämndens upphandlingar. Dessa sköts av en grupp upphandlare inom Tekniska förvaltningen. I policyn föreskrivs att förvaltningscheferna ska tillse att ansvar och befogenheter i inköps- och
upphandlingsfrågor inom organisationen tydliggörs samt att medarbetare har den kompetens som krävs för att genomföra inköp och upphandlingar. Chefen ansvarar även för att verksamheten använder upphandlade avtal. Alla inköpare får genomgå en intern utbildning för att bli certifierade och därmed behöriga att köpa/avropa eller beställa. Här tydliggörs också att beställaren ska tillse att en skriftlig
orderbekräftelse lämnas i de fall beställning inte skett skriftligen. En inköpssamordnare ska finnas inom varje förvaltning.
I samma policy regleras att ramavtal ska tecknas för vissa varor och tjänster som innefattar hela kommunens behov. Samtliga ramavtal ska förtecknas i en
avtalsdatabas som är tillgänglig för alla kommunens beställare.
När det gäller uppföljning och utvärdering anges att upphandlingsverksamheten ska följas upp årligen utifrån policy och riktlinjer. Rapport ska lämnas årligen till kommunstyrelsen. Av uppföljning ska bland annat ramavtalstrohet framgå. Inom respektive nämnds ansvarsområde ska regelbunden uppföljning göras. Ingångna avtal ska följas upp genom fasta och regelbundna rutiner som en del av kommunens interna kontroll. Ansvarig för denna uppföljning är ramavtalsgrupperna.
Inköpssamordnare ska även bevaka ramavtalstrohet inom den egna förvaltningen.
Reglemente för kontroll av verifikationer
Kristianstads kommun har ett reglemente för kontroll av verifikationer med tillämpningsanvisningar. Av detta reglemente framgår bland annat vad kontroller av leverantörsfakturor ska omfatta.
Arkivreglemente
Kommunalt arkivreglemente antogs av kommunfullmäktige 2005-04-12 § 51. Av arkivregelmentet framgår att reglementet gäller för kommunfullmäktige och kommunens myndigheter. Reglementet gäller även för aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska stiftelser och föreningar där kommunen utövar ett rättsligt
bestämmande inflytande samt de samägda företag för vilka kommunen har arkivansvar enligt särskild överenskommelse.1
Vidare fastställer reglementet att kommunstyrelsen är arkivmyndighet.
Arkivmyndigheten ska, enligt reglementet, utöva tillsyn över att kommunens myndigheter fullgör sina skyldigheter beträffande arkivbildningen och dess syften samt över arkivvården i kommunen. Kommunarkivet ska ge myndigheterna råd i arkivvårdsfrågor. Arkivmyndigheten ska vara myndigheterna behjälplig vid upprättandet av arkivbeskrivning och arkivförteckning.
Arkivreglementet anger bland annat att varje myndighet ansvarar för att dess arkiv vårdas enligt arkivlagen, tillser att en redovisning av arkivet finns (genom
arkivbeskrivning och en arkivförteckning som ska fortlöpande revideras), upprätta dokumenthanteringsplaner, rensa och gallra i arkivet och att handlingar kan överlämnas till arkivmyndigheten för fortsatt vård.
I kommentarerna till arkivreglementet framgår att de arbetsuppgifter som åligger myndigheten inte klaras utan insatser av personal. Myndigheten behöver en arkivansvarig befattningshavare som har till uppgift att bevaka arkivfrågorna och som svarar för kontakterna mellan nämnd, personal och arkivmyndighet. Utöver den arkivansvariga måste vanligtvis finnas personal (arkivredogörare) som svarar för de praktiska arkivvårdande insatserna.
1För att arkivreglementet ska vara associationsrättsligt bindande måste dock fullmäktige besluta om detta genom bestämmelse i ägardirektiv, bolagsordning, stiftelseurkund eller stadgar. Detta finns inte beslutat i dag.