Granskning av avtalshantering. Kristianstads kommun

(1)

Revisionsrapport

Gabriella Fredriksson Philip Maazon Mattias Johansson Mars 2014

Granskning av avtalshantering

Kristianstads kommun

(2)

Innehållsförteckning

1. Sammanfattning ...4

2. Inledning ...6

2.1. Bakgrund ...6

2.2. Revisionsfråga ...6

2.3. Metod och avgränsningar...6

2.4. Rapportens upplägg ...7

3. Utgångspunkter för granskningen ...8

3.1. Lagstiftning...8

3.1.1. Rätten att ta del av allmänna handlingar... 8

3.2. Kristianstads kommuns övergripande riktlinjer...11

4. Granskningsresultat ... 13

4.1. Kommunstyrelsen ... 13

4.1.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa? Är de interna riktlinjerna tillräckliga för ändamålet? ... 13

4.1.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt? Följs lagen om offentlighet och sekretess vid utlämnande av handling? ... 13

4.1.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?... 15

4.1.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställs genom uppföljning att man får det som avtalats? ... 15

4.1.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom KLK för avtalshanteringen? Hur säkerställs kompetensen? ...16

4.1.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern...16

kontroll? 16 4.1.7. Revisionell bedömning ...16

4.2. Tekniska nämnden ... 17

4.2.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?17 4.2.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt? ... 17

4.2.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?...18

4.2.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnden genom uppföljning att man får det som avtalats? ...18

4.2.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom nämnden för avtalshanteringen? ...18

4.2.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern...19

kontroll? 19 4.2.7. Revisionell bedömning ...19

4.3. Kultur- och fritidsnämnden ... 20 4.3.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?20

(3)

4.3.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och

betryggande sätt? ... 20 4.3.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?... 21 4.3.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnde genom uppföljning att man får det som avtalats? ... 21 4.3.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom nämnden/förvaltningen för

avtalshanteringen? ... 21 4.3.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern... 21 kontroll? 21

4.3.7. Revisionell bedömning ... 21 4.4. Barn- och utbildningsnämnden ...22 4.4.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?22 4.4.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och

betryggande sätt? ... 22 4.4.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?... 23 4.4.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnden genom uppföljning att man får det som avtalats? ... 23 4.4.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom nämnden för avtalshanteringen? ... 23 4.4.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern... 23 kontroll? 23

4.4.7. Revisionell bedömning ... 23 4.5. Omsorgsnämnden ...24 4.5.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?24 4.5.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och

betryggande sätt? ... 24 4.5.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?...25 4.5.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnde genom uppföljning att man får det som avtalats? ...25 4.5.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom nämnden för avtalshanteringen? ...25 4.5.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern... 26 kontroll? 26

4.5.7. Revisionell bedömning ... 26 4.6. AB Kristianstadbyggen (ABK) ...27 4.6.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?27 4.6.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och

betryggande sätt? ...27 4.6.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?...27 4.6.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer bolaget genom uppföljning att man får det som avtalats?...27 4.6.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom bolaget för avtalshanteringen?... 28 4.6.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern... 28

(4)

4.6.7. Revisionell bedömning ... 28

4.7. Kristianstads Renhållnings AB...29

4.7.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer bolaget genom uppföljning att man får det som avtalats?... 29

4.7.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom bolaget för avtalshanteringen?... 29

4.7.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern... 29

4.8. C4 Energi AB ... 30

4.8.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer bolaget genom uppföljning att man får det som avtalats?... 31

4.8.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom bolaget för avtalshanteringen?... 31

4.8.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll ... 31

5. Sammanfattande iakttagelser, slutsatser och revisionell bedömning... 33

5.1. Sammanfattande iakttagelser och slutsatser ...33

5.2. Sammanfattande slutsatser och rekommendationer ...37

(5)

1. Sammanfattning

På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kristianstads kommun har PwC granskat kommunkoncernens avtalshantering. Granskningens revisionsfråga har varit: Hanterar kommunstyrelsen, utvalda nämnder och bolag sina avtal på ett ändamålsenligt sätt?

Den sammanfattande slutsatsen är att hanteringen av avtal inte är fullt

ändamålsenlig inom kommunkoncernen och att det finns väsentliga brister att åtgärda. Det är dock viktigt att lyfta fram att granskningen visar att det finns stora skillnader mellan i hur kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen hanterar sina avtal och de identifierade bristerna varierar därför mellan de granskade nämnderna och bolagen.

De individuella bedömningarna för styrelsen, nämnderna och bolagen framgår av respektive avsnitt i rapporten. I slutet av rapporten ges även sammanfattande iakttagelser och slutsatser. Nedan följer en kort sammanfattning av bakgrunden till ovan bedömning samt kritiska punkter som behöver åtgärdas.

- Det finns ett antal gemensamma riktlinjer, antingen i form av reglementen, policys eller handböcker men de tillämpas delvis olika och kännedom om dessa riktlinjer är svag inom vissa delar av organisationen.

- Det finns bristande efterlevnad av lag avseende arkivering samt

Kristianstads kommuns arkivreglemente då grundläggande dokument för hantering av allmänna handlingar och arkivering då dokument-

hanteringsplan, arkivförteckning och arkivbeskrivningar ofta saknas eller är inaktuella.

- Enligt lag ska myndigheter underlätta för allmänheten att på egen hand söka dokument, gärna med hjälp av tekniskt stöd. Denna möjlighet finns inte vad gäller aktuella avtal i kommunen. Detta beror dels på att avtalen inte alltid är registrerade och framförallt inte på samma ställen, dels på att det inte finns tekniska hjälpmedel och dels på att det ofta saknas beskrivningar om vart eller på vilket sätt avtalen förtecknas.

- Inom kommunstyrelsen och flera av nämnderna och något bolag saknas en förteckning som ger en överblick över vilka avtal som ingåtts. I vissa fall finns dock avtalen registrerade på flera ställen vilket stärker möjligheten till kontroll och uppföljning.

- Det är inte alltid tydligt vem som är ansvarig för ett avtal och det saknas tidvis beskrivningar kring vad detta ansvar innebär vad gäller uppföljning av ekonomiska konsekvenser men även kring registrering och förvaring.

- Det finns ingen tydlig gemensam linje om hur avtal ska förvaras. Oftast är de inlåsta men det förekommer att de finns lätt åtkomliga för allmänheten och att de inte förvaras skyddat mot brand. Här ska noteras att kommunen i dagsläget sitter i temporära lokaler sen flera år, man är ofta medveten om bristerna och att säkra förvaringsmöjligheter kommer att finnas i de nya lokalerna.

- Det finns ingen tydlig linje för hur de ekonomiska konsekvenserna av avtal ska följas upp för att minska riskerna för oönskade konsekvenser och det gemensamma ärendehanteringssystem som köpts in i kommunen där visa uppföljningsfunktioner finns, används inte av alla nämnderna fullt ut.

(6)

- Det ska även framhållas att det av granskningen inte har framkommit annat än att avtalen har undertecknats av behöriga personer utom i de fall då det förekommer muntliga avtal och de fall där det saknas avtal trots vidtagna åtgärder.

- De interna kontroller som genomförts har aldrig omfattat hanteringen av avtal som en hel process, men ibland har vissa delar av avtalshanteringen omfattats av planerna för intern kontroll.

- Det ska framhållas att enligt uppgift pågår ett omfattande arbete kring att stärka den interna kontrollen inom kommunen.

Följande är våra övergripande rekommendationer för att avhjälpa påvisade brister:

- Att kommunstyrelsen, nämnderna och de bolagen där brister påvisats tillser att följande dokument finns, är tydliga och aktuella:

dokumenthanteringsplan, arkivförteckning och arkivbeskrivning, delegationsordning.

- Att kommunstyrelsen tillser att policy för verifikationer är uppdaterad och att denna och ekonomihandboken är kända inom hela organisationer.

- Att kommunstyrelsen och de nämnderna och bolag där brister

uppmärksammats, tillser att alla avtal finns diarieförda, förtecknade och sökbara samt helst inskannade i sin helhet.

- Att kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen tillser att det är lätt för allmänheten att söka information om ingångna avtal i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen.

- Att kommunstyrelsen tillser att det finns interna riktlinjer som tydliggör att alla avtal ska vara skriftliga.

- Att kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen tillser att det finns tydliga beskrivningar kring ansvarsfördelning och rutiner för olika delar av

hanteringen av avtal, t ex för ekonomisk uppföljning, uppföljning kring när avtal ska förnyas, sägas upp etc.

- Att kommunstyrelsen tillser att uppföljning sker av de riktlinjer som berör avtal som nämnts och förespråkats i punkterna ovan för att säkerställa att de efterlevs.

- Att kommunstyrelsen tillser att det finns tillräckliga resurser som täcker behovet av juridisk expertis.

- Att kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen inventerar sina avtal för att tillse att inga brister finns avseende innehåll som kan ge oönskade

konsekvenser.

- Att kommunstyrelsen tillser att det kommunövergripande arbetet att utveckla den interna kontrollen även innefattar hur avtal hanteras i sin helhet.

- Att kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen tillser att de interna kontrollplanerna innefattar hur avtal hanteras och att planerna baseras på resultaten av väsentlighets- och riskanalyser kring hantering av avtal.

(7)

2. Inledning

2.1. Bakgrund

Inom Kristianstads kommun finns ett antal ingångna avtal. Inom avtalshanteringen finns det risk för t ex bristande interna regler kring avtalshantering, bristande avtalskompetens, att rutiner för bevakning av avtalstid inte följs och att avtalet inte följs. Sammantaget kan dessa risker innebära ekonomiska konsekvenser för

kommunen. Vidare kan bristande avtalshantering påverka den demokratiska styrningen av kommunen och dess bolag om reglerna kring offentlighetsprincipen inte efterlevs.

2.2. Revisionsfråga

Granskningen ska besvara följande revisionsfråga:

 Hanterar kommunstyrelsen, de kommunala nämnderna och bolagen sina avtal på ett ändamålsenligt sätt?

Kontrollfrågor

 Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa? Om de inte följs vad är orsaken till detta?

 Om det finns interna riktlinjer, är de tillräckliga för ändamålet?

 Är avtalen förtecknade och lätta att finna?

 Förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt?

 Har avtalen undertecknats av en behörig person?

 Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen?

 Finns det en tillräcklig kompetens inom förvaltningen/bolagen för avtalshanteringen? Hur säkerställs kompetensen?

 Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll?

 Hur tillses att avtalen följs?

2.3. Metod och avgränsningar

Granskningen avgränsas till att omfatta avtal med en löptid om minst ett år och med en avtalstid under år 2012.

Vid granskning av avtal och avtalsföljsamhet kommer stickprov begränsas till 10 per nämnd och 4 per bolag.

Inledningsvis omfattade granskningen kommunstyrelsen, AB Kristianstadsbyggen, Kristianstads Renhållnings AB och C4 Energi AB. Efter beslut av revisorerna den 19 juni omfattar granskningen även följande nämnder: barn- och

utbildningsnämnden, omsorgsnämnden , tekniska nämnden samt kultur- och fritidsnämnden.

Såväl avtal med extern motpart som interna avtal inom koncernen (t ex med kommunen) ingår i granskningen.

Intervjuer har gjorts med företrädare för kommunen och respektive nämnd/bolag kring rutiner och styrdokument. I kapitel 4 beskrivs vilka som intervjuats under varje delavsnitt.

(8)

Vidare sker granskning av ingångna avtal och avtalsföljsamhet genom fysisk kontroll på plats.

Rapporten har varit föremål för sakgranskning.

2.4. Rapportens upplägg

Eftersom rapporten omfattar både kommunstyrelsen, fyra nämnder och tre kommunala bolag har vi valt att presentera granskningsresultaten i kapitel 4 i delavsnitt inriktade på varje nämnd och bolag för sig samt kommunstyrelsen. Varje avsnitt avslutas med en sammanfattning av de resultat som framkommit och ett antal slutsatser kring dessa. I det avslutande femte kapitlet ges en övergripande sammanfattning och slutsatser kring granskningsresultatet på helheten. Därtill kommer ett antal övergripande rekommendationer som oftast rör flera

verksamheter.

(9)

3. Utgångspunkter för granskningen

3.1. Lagstiftning

Denna granskning berör flera olika lagar däribland Kommunallagen,

Tryckfrihetsförordningen, Offentlighets- och sekretesslagen, Avtalslagen och Aktiebolagslagen. Nedan följer en redogörelse av de lagrum som är mest aktuella.

3.1.1. Rätten att ta del av allmänna handlingar

En grundsten i den svenska demokratiska strukturen är insynen i offentliga organs verksamheter, den så kallade offentlighetsprincipen. Detta innefattar rätten att ta del av allmänna handlingar. I Sverige regleras frågor kring allmänna handlingar i 2 kapitlet i grundlagen Tryckfrihetsförordningen (TF) och i lagen om offentlighet och sekretesslagen (OSL 2009:400). Utöver den beskrivning av lagrum som ges nedan finns bilagorna 1 och 2 finns utdrag ur nämnda lagar.

Enligt Tryckfrihetsförordningens definition är en handling allmän om den förvaras hos myndigheten och enligt är inkommen dit eller upprättad där. En handling anses inkommen till myndigheten, bolaget eller motsvarande organ så snart den anlänt dit eller tagits emot av behörig representant för denna, här finns ingen begränsning till hur handlingen inkommit, dvs. per post, e-post. Registrering eller diarieföring är alltså inte ett krav för att handlingen ska anses som inkommen. Det är endast handlingar som är sekretessbelagda som måste registreras (för övriga handlingar se lagrum nedan). Vidare anses en handling upprättad när den har expedierats eller till exempel när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing i ett diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande.

Avtal ingångna av myndigheter uppfyller kriterierna för en allmän handling. Av 2 kap. 3 § OSL framgår att rätten att ta del av allmän handling även gäller handlingar i kommunala aktiebolag som i detta fall likställs med en myndighet.

Fjärde kapitlet OSL handlar om myndigheters allmänna åtgärder för att underlätta sökande efter allmänna handlingar, m.m. I första paragrafen anges att en

myndighet ska ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar.

Myndigheten ska bland annat särskilt se till

1. att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen,

2. att allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar,

3. att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen säkerställs samtidigt som sekretesskyddet upprätthålls, och

(10)

4. att automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheten ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

En myndighet ska vidare särskilt beakta

1. att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar,

2. att det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och, om de har ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta har skett, samt

3. att allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen.

Enligt 2 § samma kapitel ska varje myndighet upprätta en beskrivning som ger information om

1. myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar,

2. register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar,

3. tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar,

4. vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myndighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter,

5. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen tillämpar på uppgifter i sina handlingar,

I beskrivningen ska uppgifter utelämnas om det behövs för att beskrivningen i övriga delar ska kunna hållas tillgänglig för allmänheten.

Arkivering av allmänna handlingar

Hanteringen av myndigheters handlingar regleras även i arkivlagen (1990:782).

Syftet med myndigheternas arkiv är bland annat att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar och behovet av information för rättskipningen och

förvaltningen.

En allmän handling måste enkelt kunna sökas och hittas. En myndighet måste hålla sina handlingar i sådan ordning att den som söker information kan överblicka beståndet och därmed ges möjlighet att finna en viss handling. De bestämmelser som finns är helt teknikneutrala och bestämmelserna gäller all information, även den elektroniska handlingen/informationen. Här behövs de arkivbeskrivningar och arkivförteckningar som är obligatoriska enligt 6 § arkivlagen samt den beskrivning av myndighetens allmänna handlingar som ska upprättas enligt offentlighets- och sekretesslagen.

För att underlätta sökningen av in- och utgående skrivelser och klara bevakningen av ärenden använder myndigheterna i allmänhet olika administrativa register,

(11)

främst diarier. Att diarieföra handlingar har många praktiska fördelar, både för insyn och för uppföljning, men att registrera är inte obligatoriskt utom för

sekretesskyddade handlingar. Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i Kristianstads kommun.

Behörighet att teckna firma och att underteckna avtal

Vem som är behörig att underteckna avtal anges under respektive avsnitt för kommunledningskontoret och nämnderna/förvaltningarna i kapitel fyra.

Rätt att teckna bolagens firma och rätt att teckna avtal

I enlighet med aktiebolagslagen tecknar styrelsen för ett bolag dess firma. Vidare ska en verkställande direktör enligt aktiebolagslagen sköta den löpande

förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Detta inkluderar rätten att teckna avtal för bolagets räkning inom ansvarsområdet. Inom ramen för sin

befogenhet får VD delegera beslutsrätt och rätten att underteckna avtal till andra inom organisationen. Mer detaljerad information ges i avsnitten för respektive bolag i kapitel fyra.

Intern kontroll

Enligt 6 kap. 1 § andra stycket KL ska kommunstyrelsen ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala bolag. Kommunstyrelsen ska tillse att övergripande anvisningar och regler upprättas. Kommunstyrelsen ska även informera sig om hur den interna kontrollen fungerar i de kommunala företagen.

Kommunala bolag

Den rättsliga grunden för ägarens styrning av kommunala bolag finns i

kommunallagen (KL), aktiebolagslagen (ABL) och när det gäller bostadsbolag även i lagen om allmännyttiga bostadsaktiebolag.

Kommunfullmäktige fastställer kommunens ändamål med sina bolag samt utser bolagens styrelser och lekmannarevisorer. Innan ett bolag fattar beslut av principiell beskaffenhet eller av större vikt ska fullmäktiges ställningstagande inhämtas (3:17 §KL). Denna rätt förstärks från och med 1 januari 2013 i och med införandet av punkt 4 till 3:17 § KL som säger att denna rätt skall skrivas in i bolagsordningen. Kommunstyrelsen har tillsyn över kommunens bolag.

Aktiebolags verksamhet regleras vidare genom en bolagsordning och ett ägardirektiv samt i en skriftlig instruktion för verkställande direktörens handhavande.

Bolagets styrelse är ytterst ansvarig för bolagets styrning och ska tillse att bolaget följer gällande lagar och regler. Bolagets VD ansvarar för bolagets drift i enlighet med gällande lagar och regler, direktiv och i enlighet med styrelsens instruktioner.

(12)

3.2. Kristianstads kommuns övergripande riktlinjer

Upphandlingspolicy

I Kristianstads kommun finns policys och riktlinjer som gäller hela kommunens organisation som är relevanta för denna granskning. Den första är

upphandlingspolicyn, fastställd av Kommunfullmäktige 2011-06-21. Policyn gäller för all upphandling av varor, tjänster och entreprenader. Upphandling definieras som köp, leasing, hyra eller hyrköp. Av policyn framgår att de kommunala bolagen ska ta fram egna upphandlingspolicys som fastställs av bolagens styrelser. Av

upphandlingspolicyn framgår att kommunstyrelsen leder och utvecklar kommunens upphandlingsverksamhet och att nämnderna ansvarar för att gällande lagstiftning, kommunens policys och riktlinjer efterlevs. Vidare framgår att varje nämnd

ansvarar för objektsupphandlingar som nämnden initierar och som är unika för nämndens verksamhetsområde liksom för eventuella direktupphandlingar.

Kommunledningskontoret har en upphandlingsenhet som hanterar alla

upphandlingar med undantag av Tekniska nämndens upphandlingar. Dessa sköts av en grupp upphandlare inom Tekniska förvaltningen. I policyn föreskrivs att förvaltningscheferna ska tillse att ansvar och befogenheter i inköps- och

upphandlingsfrågor inom organisationen tydliggörs samt att medarbetare har den kompetens som krävs för att genomföra inköp och upphandlingar. Chefen ansvarar även för att verksamheten använder upphandlade avtal. Alla inköpare får genomgå en intern utbildning för att bli certifierade och därmed behöriga att köpa/avropa eller beställa. Här tydliggörs också att beställaren ska tillse att en skriftlig

orderbekräftelse lämnas i de fall beställning inte skett skriftligen. En inköpssamordnare ska finnas inom varje förvaltning.

I samma policy regleras att ramavtal ska tecknas för vissa varor och tjänster som innefattar hela kommunens behov. Samtliga ramavtal ska förtecknas i en

avtalsdatabas som är tillgänglig för alla kommunens beställare.

När det gäller uppföljning och utvärdering anges att upphandlingsverksamheten ska följas upp årligen utifrån policy och riktlinjer. Rapport ska lämnas årligen till kommunstyrelsen. Av uppföljning ska bland annat ramavtalstrohet framgå. Inom respektive nämnds ansvarsområde ska regelbunden uppföljning göras. Ingångna avtal ska följas upp genom fasta och regelbundna rutiner som en del av kommunens interna kontroll. Ansvarig för denna uppföljning är ramavtalsgrupperna.

Inköpssamordnare ska även bevaka ramavtalstrohet inom den egna förvaltningen.

Reglemente för kontroll av verifikationer

Kristianstads kommun har ett reglemente för kontroll av verifikationer med tillämpningsanvisningar. Av detta reglemente framgår bland annat vad kontroller av leverantörsfakturor ska omfatta.

(13)

Arkivreglemente

Kommunalt arkivreglemente antogs av kommunfullmäktige 2005-04-12 § 51. Av arkivregelmentet framgår att reglementet gäller för kommunfullmäktige och kommunens myndigheter. Reglementet gäller även för aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska stiftelser och föreningar där kommunen utövar ett rättsligt

bestämmande inflytande samt de samägda företag för vilka kommunen har arkivansvar enligt särskild överenskommelse.1

Vidare fastställer reglementet att kommunstyrelsen är arkivmyndighet.

Arkivmyndigheten ska, enligt reglementet, utöva tillsyn över att kommunens myndigheter fullgör sina skyldigheter beträffande arkivbildningen och dess syften samt över arkivvården i kommunen. Kommunarkivet ska ge myndigheterna råd i arkivvårdsfrågor. Arkivmyndigheten ska vara myndigheterna behjälplig vid upprättandet av arkivbeskrivning och arkivförteckning.

Arkivreglementet anger bland annat att varje myndighet ansvarar för att dess arkiv vårdas enligt arkivlagen, tillser att en redovisning av arkivet finns (genom

arkivbeskrivning och en arkivförteckning som ska fortlöpande revideras), upprätta dokumenthanteringsplaner, rensa och gallra i arkivet och att handlingar kan överlämnas till arkivmyndigheten för fortsatt vård.

I kommentarerna till arkivreglementet framgår att de arbetsuppgifter som åligger myndigheten inte klaras utan insatser av personal. Myndigheten behöver en arkivansvarig befattningshavare som har till uppgift att bevaka arkivfrågorna och som svarar för kontakterna mellan nämnd, personal och arkivmyndighet. Utöver den arkivansvariga måste vanligtvis finnas personal (arkivredogörare) som svarar för de praktiska arkivvårdande insatserna.

1För att arkivreglementet ska vara associationsrättsligt bindande måste dock fullmäktige besluta om detta genom bestämmelse i ägardirektiv, bolagsordning, stiftelseurkund eller stadgar. Detta finns inte beslutat i dag.

(14)

4. Granskningsresultat

4.1. Kommunstyrelsen

Kommunstyrelsens administration hanteras av kommunledningskontoret som ytterst leds av kommundirektören. Kontoret är indelat i fyra enheter som i sin tur leds av en enhetschef. Vidare har kommundirektören en stab i vilken

personaldirektören samt ekonomidirektören ingår. Följande personer har intervjuats:

Ekonomidirektören, personaldirektören, koncernstabens chef, näringslivs- och utvecklingschefen, chefen för mark- och exploateringsenheten, ekonomi- och redovisningsansvarig, kanslichef, chefen för upphandling, upphandlare samt kommunjuristen. Vidare har genomgång gjorts av relevanta datasystem som används gjorts.

Nedan görs en samlad beskrivning av det som framkommit från

kommunledningskontorets personal med notering om någon avdelning avviker från de övriga.

4.1.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa? Är de interna riktlinjerna tillräckliga för ändamålet?

Av granskningen framgår att det finns inget samlat dokument som täcker in samtliga aspekter kring hantering av avtal, däremot finns det antal policys och riktlinjer som var och en hanterar vissa aspekter. De flesta riktlinjerna återfinns på kommunens intranät ”Insidan” samt på kommunens externa hemsida. De riktlinjer som finns är en upphandlings- och inköpspolicy, en dokumenthanteringspolicy och en delegationsordning. Delar av den ekonomiska uppföljning regleras av

reglementet för verifikationer samt beskrivs i kommunens Ekonomihandbok.

Samtliga intervjuade är av uppfattningen att de riktlinjer som finns också följs. Det kan dock konstateras att de följs på olika sätt vilket redovisas i kommande avsnitt.

Rollerna i delegationsordningen uppfattas av många som tydliga. En tendens är att de som hanterar fler avtal ser även fler svårigheter och anser att riktlinjerna ibland är otydliga. Riktlinjerna omfattar inte hur avtalen ska följas upp.

Enheten för mark och exploatering har egna mallar och checklistor som används när avtal ska tecknas vilka kan anses utgöra en form av riktlinjer.

4.1.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt? Följs lagen om

offentlighet och sekretess vid utlämnande av handling?

Kommunledningskontorets kansli (KLKs kansli)

År 2012 införde KLK ett nytt ärendehanteringssystem, Evolution. I detta system diarieförs nästan alla avtal på kommunledningskontoret med undantag för

(15)

stadsbyggnadskontoret och Avdelningen för Miljö och hälsa. KLKs kansli ansvarar för alla avtal läggs upp i systemet och scannas in samt arkiveras. Arkivet är

brandskyddat och då KLKs kansli delar arkivet med en annan myndighet så låses även hurtsarna som KLKs kansli använder i arkivet under dagtid. Själva arkivet är helt låst nattetid.

Det finns en dokumenthanteringsplan upprättad för KLK men dess innehåll är okänt för de flesta som intervjuats. Vem som är arkivarie vet de flesta. Det finns ingen arkivbeskrivning per enhet eller per närarkiv.

Av granskningen har framgått att de flesta avtal förvaras inlåsta, sannolikt i brandsäkra skåp. Avtal som hanteras av en enhet, förvaras på den enheten.

Anställningsavtal förvaras hos personalenheten.

Det finns inga rutinbeskrivningar kring utlämnande av offentliga handlingar, varje handläggare alt kanslifunktionen gör bedömning om den allmänna handlingen är offentlig och lämnar därefter ut handlingen.

Upphandlingsenheten

Upphandlingsenheten hanterar KLKs upphandlade avtal i datasystemet Kommers med undantag för C4 Teknik som självt hanterar sina upphandlingar men som använder Kommers för annonsering. De flesta avtal ingångna efter upphandling finns inlagda och inscannade i avtalsdatabasen. Undantaget är sådana ramavtal och andra avtal som bara används av en enhet. Barn och utbildningsnämnden samt Kultur- och fritidsnämnden tar hjälp av KLKs upphandlingsenhet vid

upphandlingar men de ”äger” sen och arkiverar själva sina avtal.

Upphandlingsenhetens arkiv är öppet dagtid. Det är brandsäkert. Dokumenten är inte inlåsta i hurtsar utan är lätt åtkomliga för externa besökare. Det finns inget register utan man får leta lite efter vissa ärenden men detta behövs sällan eftersom originalen är inskannade i datasystemet. Ett stickprov kring arkiveringen visade att avtalet i ärende X fanns inskannat i sin helhet i avtalsdatabasen. I arkivet låg samtliga avtal som upphandlats under 2013 i en hög i en hylla utan inbördes ordning men i mappen fanns alla bilagor i det aktuella ärendet/avtalet. Denna arkivering anses tillfällig eftersom enheten kommer att flytta till nya lokaler.

Ekonomienheten

Ekonomienheten hanterar självt sina avtal. Låneavtal förtecknas separat. Det är ansvarig handläggare för ett ärende som anses ansvara för att avtalen diarieförs, scannas in och förtecknas. Det finns inga rutinbeskrivningar för hur denna hantering ska ske eller vem som är ansvarig. Ekonomienhetens arkiv är öppet dagtid, vissa dokument, däribland ligger i hurtsar som är låsta. Då det är beläget precis vid entrén är det mycket lätt åtkomligt för besökare till kommunen även om huset har så kallat tillträdesskydd, d v s obehöriga får inte röra sig fritt huset utan ärende. Rummet i sig är sannolikt brandsäkert. I de nya lokalerna i Rådhuset kommer utrymmena för arkivering att innehålla låsbara skåp och vara beläget på tredje våningen där obehöriga inte har tillträde.

(16)

Enheten för mark- och exploatering

Enheten har utöver de riktlinjer och policys som gäller för alla även tagit fram egna checklistor. Avtalen förvaras i ett låst arkiv. Dokumenthanteringsplan,

arkivbeskrivning och arkivförteckning saknas.

4.1.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?

I denna granskning har av de stickprov som genomförts inget annat framkommit än att behörig person har undertecknat avtalen.

4.1.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställs genom uppföljning att man får det som avtalats?

Avtalens innehåll

Ansvariga chefer uppger att de själva kontrollerar att avtalens innehåll är korrekt.

Ett fåtal avtal skickas till kommunjuristen för kontroll.

KLKs kansli

I systemet Evolution finns en bevakningsfunktion som KLKs kansli använder för att påminna om ett avtal som de har lagt in håller på att löpa ut. Systemet påminner två för ärendet ansvariga handläggare via mejl, notering i systemet eller sms. Om en handläggare avslutar sin anställning läggs samtliga dennes ärenden över på en annan handläggare och denna rutin noteras i Evolution vilket innebär att även bevakningsfunktionen förs över på den nye handläggaren.

Upphandlingsenheten

De flesta avtal bevakas genom de rutiner som finns upprättade för leverantörsfakturor. Detta system är dock inte länkat till exempelvis avtalsdatabasen där själva avtalen återfinns i sin helhet.

Det finns inga nedtecknade rutinbeskrivningar för vad en kontroll av en

leverantörsfaktura bör innefatta eller hur den ska genomföras och det hänvisas inte till reglementet för kontroll av verifikationer eller Ekonomihandboken. Vissa anser att en sådan kontroll innefattar en jämförelse med avtalet och en ev prislista. En sådan prislista är ibland inlagd i avtalsdatabasen.

Uppföljning kring när avtal löper ut görs manuellt av ansvarig handläggare men det finns inga rutinbeskrivningar eller bevakningssystem kring detta eller andra

avtalsklausuler. Det finns exempelvis ingen funktion i något datasystem som påtalar att ett avtal håller på att löpa ut. På upphandlingsavdelningen finns dock en rutin där chefen för upphandlingsenheten har en lista med samtliga avtal som

regelbundet uppdateras manuellt. Av denna framgår när avtal håller på att löpa ut, om de kan förlängas eller om nya avtal måste upphandlas.

Uppföljning av kommunstyrelsen sker kring vissa av de ekonomiska delarna av avtalen. Men inte hur avtalen är utformade eller hanteras i övrigt.

(17)

4.1.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom KLK för avtalshanteringen? Hur säkerställs kompetensen?

Inom KLK finns en kommunjurist som anlitas vid mer komplicerade avtal och mer av vissa än andra enheter. I mycket komplicerade frågor anlitas även extern

expertis.

De flesta chefer anser sig ha tillräcklig kompetens att hantera avtal inom sitt fackområde. Mestadels har de tillägnat sig kunskap genom år av erfarenhet från branschen men ibland även genom fortbildning. Det finns inget övergripande strategiskt ställningstagande kring hantering av avtal, givet detta saknas även rutiner för säkerställande av kompetens på detta område. Inom

upphandlingsenheten genomgår samtliga medarbetare fortbildning i upphandling.

Lagändringar följs av chefen för enheten inom respektive fackområde samt av kommunjuristen. Information erhålls vanligen genom nyhetsbrev, nätverk och SKL.

4.1.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll?

Som ett led i den interna kontrollen upprättas årligen en intern kontrollplan som och som enligt uppgift följs till stor del. Dessa omfattar inte vanligen avtal och har aldrig omfattat avtalshantering specifikt.

Av granskningen har framkommit att en ny tjänst som controller har inrättats i syfte att bland annat stärka arbetet med den interna kontrollen inom kommunen.

4.1.7. Revisionell bedömning

Vi bedömer att kommunstyrelsen inte till fullo hanterar sina avtal ändamålsenligt.

Bedömningen grundas på följande.

- Inom kommunstyrelsens förvaltning hanteras registrering av avtal olika dels beroende på typen av avtal, dels beroende på vilken enhet som hanterar dem. Det saknas således systematiskt sätt att hantera samtliga avtal på ett likartat sätt samtidigt. Det ärendehanteringssystem som finns används inte enhetligt. Att upphandlade avtal kräver ett särskilt register därutöver är bra och rimligt.

- Det saknas arkivbeskrivning och arkivförteckning som omfattar alla arkiv eller per arkiv. Därmed följs inte gällande lagstiftning eller kommunens arkivreglemente.

- Det saknas en aktuell dokumenthanteringsplan och framförallt är det få som känner till dess existens.

- Avtal förvaras inte på ett enhetligt sätt, flera avtal förvaras i olåsta

utrymmen som inte är brandskyddade. Eftersom flera av dessa avtal inte är inskannade i sin helhet någonstans är det extra viktigt att de finns tryggt förvarade och inte kan förkommas.

(18)

- Kvalitetssäkring av avtals innehåll sker oftast av cheferna. Det är sällan kommunjuristen konsulteras. Här rekommenderas att en väsentlighets- och riskbedömning genomförs för att tillse att avtalen är ändamålsenliga och att det finns rutiner för att säkerställa att det finns rätt kompetens för att hantera olika typer av avtal.

- Det upprättas interna kontrollplaner årligen men dessa har hittills inte innehållit en kontroll av avtalshantering i sin helhet.

- Av granskningen har inte framkommit annat än att avtalen är

undertecknade av behörig person men det har samtidigt påtalats att det ibland är svårt att tolka vem som är behörig. Förslag är därför att relevanta policys och riktlinjer ses över och tydliggörs.

4.2. Tekniska nämnden

Inom den tekniska förvaltningen, C4 Teknik, har förvaltningschef och alla fyra avdelningscheferna liksom en upphandlare intervjuats. Inom den tekniska förvaltningen finns en grupp om fyra upphandlare som hanterar förvaltningens upphandlingar från början till slut. Detta särskiljer sig från övriga förvaltningar som anlitar kommunens centrala upphandlingsenhet.

Inom C4 Teknik tecknas ett stort antal avtal, de flesta efter upphandling. Nedan görs inte en uppdelning mellan de olika avdelningarna då de i stort följer samma mönster med några undantag som särskilt lyfts fram.

4.2.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?

Det finns en delegationsordning som anger vem som får underteckna avtal.

Delegationsordningen är inte uppdaterad men följs i den mån det går.

Delegationsordningen uppfattas av vissa som svår att tyda. Inom området vatten och avlopp används olika mallar som grund för olika typer av avtal såsom

exploatering.

Upphandlingarna följer den kommunövergripande upphandlingspolicyn.

Vidare används de rutiner kring hantering av leverantörsfakturor som anges i kommunens centrala ekonomihandbok.

4.2.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt?

Det finns ingen övergripande förteckning av vilka avtal som finns inom hela förvaltningen. Inom en avdelning finns även muntliga avtal som avdelningen nu försöker att komma ifrån och formalisera. Samtliga hyresavtal finns företecknade i datasystemet Incit som även innehåller en referens till vart originalhandlingen arkiveras. Det är egentligen först på senare tid som det uttalats att alla avtal ska registreras i Evolution. När det gäller upphandlade avtal förtecknas samtliga i ärendehanteringssystemet Evolution och skannas då in i sin helhet. Samtliga

(19)

handlingar kopplade till avtalet skannas in i systemet. Alla upphandlade ramavtal läggs dessutom in i den kommuncentrala avtalsdatabasen.

Det finns en dokumenthanteringsplan men den är utdaterad och under

omarbetning. Det saknas arkivförteckning och arkivbeskrivningar. Det finns inte noterat någonstans hur avtal ska förvaras. Vissa finns i dagsläget inlåsta i

brandsäkra skåp, andra i pärmar i hyllor hos ansvariga handläggare.

Anställningsavtal förvaras i låst arkiv. Alla originalavtal tillhörande upphandlingar förvaras i låsta, brandsäkra skåp på avdelningen. De som har tillgång till skåpet är de fyra upphandlarna samt postpersonalen. Ärendena förvaras systematiskt efter namn och hur långt de nått i upphandlingsprocessen. Två till tre gånger per år skickas originalavtalen till kommunens centrala arkiv.

4.2.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?

Av granskningen har inte framkommit annat än att avtalen är undertecknade av behörig person. Muntliga avtal har inte kunnat verifieras om de är ingångna av behörig person.

4.2.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnden genom uppföljning att man får det som avtalats?

Det finns inga rutiner för hur avtalens ekonomiska konsekvenser som helhet ska bevakas. Det finns en attestordning enligt vilken leverantörsfakturor hanteras i det elektroniska systemet som är kommunövergripande. Det är personalchef och ekonomichef som beslutar om attestordningen.

Alla upphandlade avtal finns inlagda i avtalsdatabasen. I detta system används en funktion som förvarnar när ett avtal håller på att löpa ut, ska förlängas etc. En e- post skickas då till ansvarig handläggare. Därutöver tar upphandlingsenheten på förvaltningen ut en rapport över alla avtal två-tre gånger per år. Dessa avtal läggs då över i en excellfil som är tillgänglig för samtliga inom enheten. Om en handläggare inte finns kvar i tjänst då ett avtal löper ut finns det därmed en möjlighet att fånga upp ärendet genom dessa rapporter. Av granskningen har inte framkommit att övriga avtal följs upp utöver den kontroll som görs vid leverantörsfakturor.

4.2.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom nämnden för avtalshanteringen?

Avtal skrivs oftast av handläggare, i mer komplexa fall tas hjälp från kommunjuristen. Upphandlingsenhetens personal har genomgått en

certifieringsutbildning för att få genomföra upphandlingar. Vidare har ett par av dem genomgått utbildning i entreprenadjuridik. Vanligen följs branschrelaterade mallar vid tecknande av avtal varför kommunjurist eller annan juridisk expertis sällan anlitas vid upphandlingar.

I den nya inköpspolicyn anges att endast de som genomgått en utbildning får beställa varor.

(20)

4.2.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll?

Hittills har ingen intern kontroll eller annan kontroll skett kring nämndens eller förvaltningens avtalshantering som process. I granskningen har framkommit att avtalshanteringen kommer att hanteras i respektive delprocess efterhand som dessa kartläggs framöver.

4.2.7. Revisionell bedömning

Vi bedömer att tekniska nämnden inte har en ändamålsenlig hantering av avtal.

Bedömningen grundar sig på följande.

- Den dokumenthanteringsplan som finns är inaktuell men revidering av dokumentet pågår.

- Det saknas arkivförteckning och arkivbeskrivning. Detta är inte förenligt med lag eller Kristianstads kommuns arkivreglemente.

- Avtal hanteras olika beroende på dels vilken avdelning som hanterar

avtalen, dels om de har upphandlats eller inte. Om de har upphandlats med hjälp av den egna upphandlingsenheten så hanteras dessa avtal i enlighet med upphandlingspolicy och centrala dokument kring registrering och hantering av avtal. Här används kommunens datasystem systematiskt.

Övriga avtal är inte lika enhetligt behandlade. De registreras inte på samma sätt.

- Det saknas en förteckning över vilka avtal som har ingåtts. En sådan

förteckning skulle ge en bra överblick och bidra till att risken minskar för att avtal inte följs upp.

- Det finns även muntliga avtal vilket försvårar såväl den ekonomiska

konsekvensanalysen och uppföljningen samt allmänhetens insyn. Ett arbete pågår med att formalisera avtalen och rekommendationen är att detta arbete slutförs.

- Avtalen förvaras både inlåsta i brandsäkra skåp men också i pärmar i kontorslandskapet vilket inte är en trygg förvaringsmetod. Detta innebär en ökad risk för att avtalen kan förkomma eller brinna upp. Detta är särskilt allvarligt då flera avtal inte är inskannade någonstans i sin helhet och ett avtal som inte finns är svårare att följa upp. En rekommendation är att alla avtal skannas in i sin helhet.

- Ingen intern kontroll av avtalshantering har skett. Här rekommenderas att en väsentlighets- och riskbedömning görs som underlag för framtida interna kontrollplaner.

- Det har inte framkommit annat i granskningen än att förvaltningen har tillräcklig juridisk kompetens eller anlitar extra kompetens när så behövs och man använder framtagna mallar och branschriktlinjer.

- Alla avtal som granskats har varit undertecknade av behörig person.

(21)

4.3. Kultur- och fritidsnämnden

Kultur- och fritidsnämndens förvaltning hanterar ett stort antal avtal med artister inför ett antal olika evenemang. Vidare hyr nämnden ut många lokaler. Denna granskning är avgränsad till avtal med en löptid över ett år och därmed omfattas de flesta avtalen inom förvaltningen inte av denna granskning.

I denna granskning har intervjuer skett med förvaltningschefen, förvaltningssekreterare och personalansvarig.

4.3.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?

Nämnden har antagit en delegationsordning, vidare finns en attestordning samt en dokumenthanteringsplan. Av granskningen har framkommit att dessa riktlinjer följs i stort men att det återstår en del när det gäller dokumenthanteringen, vidare om det i senare avsnitt.

Av delegationsordningen framgår vilka personer som får underteckna avtal och till vilket belopp. Möjligheten att underteckna avtal har begränsats till ett fåtal

personer som ”certifierats” via kommuninterna utbildningar för ändamålet.

Upphandlingar sker genom den centrala upphandlingsenheten inom kommunen varför dessa avtal inte hanteras på förvaltningen.

4.3.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt?

De avtal som tecknas efter upphandlingar finns registrerade i datasystemet Kommers och i den centrala avtalsdatabasen. Flera andra avtal registreras också i ärendehanteringssystemet Evolution med det är beroende av vem som är ansvarig handläggare. Det finns inget register som samlar alla förvaltningens avtal.

När det gäller var avtalen förvaras framgår av granskningen att det inte finns någon arkivförteckning eller arkivregister på förvaltningsnivå men det finns en utförlig dokumenthanteringsplan. Flera avtal förvaras ute på verksamheterna men det finns i dagsläget inga arkiv där. På förvaltningsstabens kontor finns ett arkiv som inte är brandsäkert. I arkivet finns två pärmar som innehåller avtal, varav den ena har en innehållsförteckning. Vid granskningen framkom att vissa avtal saknades i pärmen.

Ett avtal återfanns i ett oundertecknat exemplar i handläggarens pärm. Vid granskningstillfället hade ett stort antal dokument skickats till centralarkivet då kontoret snart ska flytta in i sina nya lokaler i Rådhuset. Arkiv etc i de nya lokalerna förväntas vara brandklassade etc.

Anställningsbevis förvaras i låst arkivskåp i bokstavsordning. Det är endast två personer som har nyckel till skåpet, HR-strategen samt personalassistenten.

(22)

4.3.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?

Det finns som nämnts inte många avtal som handhas av förvaltningen som omfattas av denna granskning. Vid stickprov framkom att ett avtal som ingåtts med en ideell förening inte återfinns i original. Det går därför inte att fastställa om det

undertecknats av behörig person. Vidare är detta avtal inte diariefört såsom tidigare års avtal med samma part. Samtliga anställningsbevis och övriga avtal som har granskats har undertecknats av behörig person.

4.3.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnde genom uppföljning att man får det som avtalats?

I ärendehanteringssystemet Evolution finns inlagt tidsramar för de avtal som registreras där. I systemet finns en funktion som bevakar när avtal håller på att löpa ut men den används inte av förvaltningen. En sådan uppdatering sker istället manuellt på de fåtal avtal som berörs av ansvarig handläggare.

Kontrollen av leverantörsfakturor omfattar flera aspekter. För det första kan ingen som inte är behörig att underteckna avtal attestera en faktura. Det betyder att om en obehörig anställd har undertecknat ett avtal upptäcks detta i efterhand av systemet när en leverantörsfaktura ska betalas. För det andra måste fakturan även attesteras av ansvarig chef såsom beslutsattestant. Det är förvaltningschefen som fyller i en blankett om vem som ska ha attestbehörighet i systemet och denna beställning skickas till ekonomiavdelningen som tillser att behöriga ges tillgång attesträtt. Alla som har beställningsrätt får genomgå en utbildning kring inköp och upphandling. I attestordningen framgår det vad uppdraget som

beställningsattestant innebär.

4.3.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom

nämnden/förvaltningen för avtalshanteringen?

Förvaltningen hanterar få stora löpande avtal. Stora avtal upphandlas ofta centralt av upphandlingsavdelningen i kommunen varför förvaltningen inte handhar stora komplexa avtalsprocesser. De handläggare som är behöriga att ingå avtal har fått genomgå utbildning för detta i kommunens regi.

4.3.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll?

Hittills har någon intern kontroll skett inte kring avtalshantering. I dagsläget pågår en diskussion inom kommunen kring hur den interna kontrollen kan effektiviseras.

4.3.7. Revisionell bedömning

Vi bedömer att kultur- och fritidsnämnden inte har en till fullo ändamålsenlig hantering av sina avtal. Bedömningen grundas på följande.

- Det finns en tydlig delegationsordning om vem som får underteckna avtal och denna följs i samtliga granskade avtal med undantag från det avtal som inte återfanns i original.

(23)

- Det finns en omfattande dokumenthanteringsplan men det saknas en

arkivförteckning och arkivbeskrivningar. Detta är inte förenligt med lag eller Kristianstads kommuns arkivreglemente.

- Det ett gemensamt system för hur avtal ska registreras och förvaras men det följs inte fullt ut ännu. Detta utgör en risk för att avtal förkommer eller glöms bort. En rekommendation är att samtliga avtal skannas in i sin helhet.

- Förvaltningen använder sig av kommunens centrala faktureringssystemet för leverantörsfakturor och här finns en tydlig attestordning nedtecknad.

- I den mån långa tidsbegränsade avtal finns, hanteras uppsägning av dessa manuellt vilket ökar risken för glömda tidsfrister. I de fall avtalen är

upphandlade så finns en funktion i systemet Kommers som förvarnar om ett avtal håller på att löpa ut, behöver omförhandlas eller sägas upp och det fungerar väl.

- Det har inte skett någon intern kontroll kring hur avtal hanteras. Nu

avvaktar man kommunens centrala omarbetning av den interna kontrollen.

Förslag är att framtida intern kontrollplaner innefattar hur avtal hanteras och att sådana planer baseras på en väsentlighet- och riskanalys.

4.4. Barn- och utbildningsnämnden

Barn- och utbildningsförvaltningen hanterar en stor bredd av olika typer av avtal såsom mot skolor, för hyrda lokaler och färdtjänst med flera.

I denna granskning har intervju skett med förvaltningschefen samt ekonomichefen.

4.4.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?

Inom barn- och utbildningsnämndens verksamhetsområde finns det ett

arkivreglemente, en delegationsordning, dokumenthanteringsplan och en metodisk handbok för skola. Riktlinjerna återfinns på intranätet och vissa även på den externa hemsidan. Enligt uppgift följs riktlinjerna. Förvaltningschefen ansvarar för att riktlinjerna följs och anses tydliga. Det framgår inte av riktlinjerna hur avtal skall följas upp.

4.4.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt?

Samtliga avtal diarieförs. För upphandlade avtal förs ett register men sökfunktionen är inte tillfredsställande. Övriga avtal saknar en gemensam förteckning

Avtalen förvaras i arkivet utifrån enhet och diarienummer. Arkivansvarig är nämndsekreteraren och registrator. Sedan november 2013 scannas samtliga avtal in i sin helhet i datasystemet Evolution. För tillfället är förvaltningen mitt inne i processen att implementera detta system.

Avtalen förvaras i original i ett brandsäkert skåp på förvaltningskontoret. Skåpet är låst. Avtal lämnas på begäran ut av nämndsekreterare och registrator som gör

(24)

sekretessprövningen. Om osäkerhet råder tillfrågas förvaltningschefen. Riktlinjer för detta finns men är inte nedtecknade

4.4.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?

Av granskningen har inte framkommit annat än att avtalen har undertecknats av behörig person.

4.4.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnden genom uppföljning att man får det som avtalats?

De stora avtal som förvaltning ingått är hyresavtal för lokaler. Hyresvärd är C4 Teknik. Ingen kontinuerlig uppföljning görs av dessa avtal. Avtal som rör barns skolgång i annan kommun hanteras av skolornas rektorer.

I ärendehanteringssystemet Evolution finns en funktion som kan förvarna ansvarig person om ett avtal håller på att löpa ut, ska förlängas etc men än så länge används inte funktionen. Det finns ingen kontrollfunktion utan varje handläggare ansvarar för ”sina” avtal.

4.4.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom nämnden för avtalshanteringen?

Större upphandlingar sköts av den centrala upphandlingsenheten på kommunledningskontoret. Varje avdelning inom förvaltningen har

specialistfunktioner som ansvarar för omvärldsbevakningen, däribland ny lagstiftning av relevans. Därutöver finns en inköpssamordnare som svarar för inköps- och upphandlingsfrågor för nämndens räkning.

Vid behov tar förvaltningen hjälp av SKLs mallar, specialister och jurister men även Kristianstads kommuns kommunjurist. Den egna personalen fortbildas

kontinuerligt utifrån behov. Kontroll av kompetens görs vid rekrytering och löpande.

4.4.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll?

Det finns kontroller som rör avtal i den interna kontrollplanen och i denna finns en plan för uppföljning, exempelvis görs intern kontroll av upphandlingar under en treårsperiod. Planen följs. Rapporter skickas till nämnden och revisorerna en gång per år men vid större avvikelser sker rapportering mer frekvent. Den interna kontrollprocessen innefattar inte en djupare risk- och väsentlighetsanalys avseende avtal.

4.4.7. Revisionell bedömning

Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden inte till fullo hanterar sina avtal ändamålsenligt. Bedömningen grundar sig på följande.

- Barn- och utbildningsnämnden har ett flertal riktlinjer som förvaltningen följer när det gäller avtal.

(25)

- Alla avtal diarieförs och skannas in i ärendehanteringssystemet Evolution.

- Registreringen av avtal hanteras olika beroende på typ av avtal.

Upphandlade avtal förtecknas i ett särskilt register men inte övriga så det finns ingen övergripande lista på de avtal som ingåtts. Det finns därmed ingen förteckning över alla ingångna avtal.

- Avtalen förvaras i låst och brandsäkert skåp.

- Avtalen har undertecknats av behörig person såvitt framkommit i granskningen.

- Det saknas rutiner för uppföljning av avtal, funktionen i Evolution som kan förvarna om att ett avtal håller på att löpa ut, ska omförhandlas eller dylikt, används inte. Därmed finns det en möjlig ökad risk för att avtalsfrister inte hålls.

- Den interna kontrollen har inte omfattat avtalshantering i sin helhet och baseras inte på någon djupare risk- och väsentlighetsanalys vad gäller avtalshantering.

4.5. Omsorgsnämnden

Inom omsorgsförvaltningen hanteras bland annat hyresavtal av lokaler, avtal med privata vårdgivare och en stor mängd anställningsavtal.

De som intervjuats i denna granskning är förvaltningschefen och frågor till administrativ personal som hanterar allmänna handlingar däribland avtal.

4.5.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?

Det finns interna riktlinjer såsom delegationsordning, dokumenthanteringsplan, attestreglemente. Vidare hänvisas till kommunens reglemente för kontroll av verifikationer. Förvaltningschefen ansvarar för att riktlinjerna följs. Om riktlinjerna inte följs används tillsägelse, förvarning och borttagande från delegation.

Riktlinjerna uppfattas som tydliga och följs enligt uppgift. Däremot framgår inte tydligt vem som ansvarar för uppföljning av riktlinjerna. Det saknas

arkivförteckning och arkivbeskrivning. Omsorgsnämnden har även tagit fram egna riktlinjer för direktupphandling.

4.5.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt?

Samtliga avtal diarieförs och skannas in i datasystemet Evolution. Ansvariga för detta är nämndsekreteraren samt en handläggare utsedd som ansvarig för arkivet.

Därutöver registreras avtalen i ett excelldokument.

Avtalen förvaras i brandsäkra skåp och arkivrum på förvaltningens kontor, endast nämndsekreterare och arkivansvarig har tillgång till nycklarna till skåpen. Samma personer ansvarar även för utlämnande av allmänna handlingar efter att

sekretessprövning gjorts. Vid osäkerhet rådfrågas förvaltningschefen.

(26)

4.5.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?

Det finns en delegationsordning av vilken det framgår vem som får besluta om vad, inklusive underteckna avtal. Av granskningen har inte framkommit annat än att avtalen är undertecknade av behörig person.

4.5.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer nämnde genom uppföljning att man får det som avtalats?

Främsta risken som identifierats är vid förlängning av avtal. Ett avtal skrivs ofta på 2-3 år med möjlighet till förlängning på 1-2 år. Sedan ca 2010 har det skrivits in att förlängning av avtalen måste upp till beslut för att de ska förlängas så det sker inte längre automatiskt.

Hyresavtal är de avtal som löper över längre tid men eftersom samtliga l0kaler hyrs av det kommunala bolaget bedöms att risken inte är lika stor.

I förvaltningens internkontrollplan ingår även att kontroll och uppföljning ska ske av leverantörsfakturor mot underliggande avtal för att säkerställa att inköp och prissättning stämmer med avtal. Det finns ingen nedtecknad rutinbeskrivning för detta. Intern kontrollpunkt har inhämtats och dokumenterats i pärm för

nämnderna.

I datasystemet Evolution används funktionen som förvarnar ansvarig person när avtal löper ut. Varningen är inlagd utifrån den tid som behöver för att hantera ett avtal som löper ut. Ibland är det upp till 16 månader i förtid som första alerteringen sker till ansvarig.

4.5.5. Finns det en tillräcklig kompetens inom nämnden för avtalshanteringen?

Vid upphandlingar tar man hjälp av upphandlingsenheten och man anser att förvaltningen har kompetens för innehållet men att ansvar för formaliseringen kring upphandlingen ligger på upphandlingsenheten. Lagförändringar rörande upphandling bevakas centralt. Utvecklingsenheten i förvaltningen har hand om

”innehållet” och följer förändringar.

Förvaltningen tar hjälp av kommunjuristen när avtals ska skrivas.

Förvaltningen bedömer att personalen ha relevant komptens som behövs för de anställdas respektive ansvarsområde. Kompetensen hos personal kontrolleras vid rekrytering med hjälp av ett elektronisk cv-databassystem. Rekrytering sker genom delegation och ansvaret hamnar hos respektive chef och ibland även personalchef.

Vid medarbetarsamtal som sker en gång per år går man igenom den anställdes situation och tar då också upp ifall ytterligare utbildning behövs. Personalen fortbildas utifrån behov.

(27)

4.5.6. Överensstämmer avtalshanteringen med en god intern kontroll?

Förvaltningen har visats arbeta aktivt med internkontrollfrågor kopplade till avtalshantering. Dels i sin interna kontrollplan men också genom övriga rutiner i det dagliga arbetet enligt intervju. Granskningen har tagit del av den interna kontrollplanen och funnit en tydlig koppling till avtalshantering.

Förvaltningen arbetar aktivt med den interna kontrollplanen och fick även i den granskning som genomföredes kring intern kontroll i Kristianstads kommun föregående år bäst resultat av samtliga förvaltningar.

Förvaltningen har identifierat nya bristområden kopplade till avtal och ekonomi som är tillagda i kommande plan för 2014. Det finns en plan för uppföljning.

Rapport skickas årligen till nämnden.

4.5.7. Revisionell bedömning

Vi bedömer att omsorgsnämnden i stor utsträckning har en ändamålsenlig hantering av avtal. Bedömningen grundar sig på följande.

- Det finns interna riktlinjer som reglerar delar av avtalshanteringen och de uppfattas som tydliga.

- Det finns en delegationsordning och en dokumenthanteringsplan.

- Det saknas arkivförteckning och arkivbeskrivningar vilket strider mot lag och kommunens arkivreglemente.

- Alla avtal diarieförs och skannas in i sin helhet i Evolution.

- Vidare registreras alla avtal i ett separat excelldokument vilket ger en bra överblick av samtliga ingångna avtal och kan underlätta uppföljningen.

- Avtalen förvaras i brandsäkra skåp och arkivrum som ett fåtal behöriga personer har tillgång till.

- De avtal som har granskats har undertecknats av behörig person.

- Kompetens kring upphandling av tjänster och därmed avtalsskrivning säkerställs genom att kommunens centrala upphandlingsenhet anlitas.

Övrig kompetens kontrolleras vid rekrytering och medarbetarsamtal och fortbildning sker vid behov.

- En riskbedömning har gjorts kring ekonomiska konsekvenser av avtal och justeringar gjorts. Vidare finns inlagt i förvaltningens plan för intern kontroll att kontroll och uppföljning kring avtal ska ske.

- Intern kontroll har tydlig koppling till avtal.

(28)

4.6. AB Kristianstadbyggen (ABK)

ABK bygger fastigheter och förvaltar ca 8 900 lägenheter och 300 kommersiella lokaler. Bolaget har ca 170 anställda. Det stora flertalet avtal som omfattas av denna granskning är m a o hyresavtal av lägenheter och lokaler samt anställningsavtal.

Vidare genomförs årligen ett stort antal upphandlingar som vanligen handlar om drift- och underhåll av fastigheterna men även entreprenad av nya byggen.

De som intervjuats i denna granskning är VD och ekonomichef.

4.6.1. Om interna riktlinjer för avtalshantering finns, hanteras då avtalen utifrån dessa?

Utöver bolagsordning och ägardirektiv finns delegationsordning, attestordning, upphandlingspolicy och inköpspolicy. Vidare finns policy för projektbudget,

projektuppföljning, underhåll m.m. och rutinbeskrivningar som reglerar olika delar av bolagets avtalshantering, t ex hantering av leverantörsfakturor. VD ansvarar för att riktlinjerna följs. Av granskningen har framgått att riktlinjerna uppfattas som tydliga och ändamålsenliga när det gäller vem som får underteckna avtal för bolagets räkning. Däremot framgår inte hur avtal ska förvaras. Det finns en

dokumenthanteringsplan samt en arkiv- dokumenteringshanteringspolicy men det saknas en arkivförteckning och arkivbeskrivningar.

4.6.2. Är avtalen förtecknade, lätta att finna och förvaras avtalen på ett ordnat och betryggande sätt?

Ekonomichefen ansvarar för en förteckning av bolagets samtliga avtal.

Förteckningen är samlad i en excellfil men bolaget söker ett mer ändamålsenligt system. Avtalen diarieförs men skannas inte in i sin helhet. Avtalen förvaras på bolagets huvudkontor samt på tre Boservicelokaler. De förvaras i brandskyddade och låsta skåp med tillträde endast behöriga.

Här noteras även att bolaget har köpt ett nytt arkiv, -dokument och

ärendehanteringssystem, Public 360, som börjar installeras under våren 2014. I och med detta kommer samtliga avtal att skannas in i systemet och alla

originalhandlingar kommer att förvaras och arkiveras på huvudkontoret. I samband med detta kommer även dokumenthanteringsplanen och

arkiveringspolicyn att omarbetas.

4.6.3. Har avtalen undertecknats av en behörig person?

Av granskningen har inte framkommit annat än att avtalen har undertecknats av behörig person.

4.6.4. Bevakas de ekonomiska konsekvenserna av avtalen och på vilket sätt säkerställer bolaget genom uppföljning att man får det som avtalats?

Varje chef har ett ekonomiskt ansvar för ”sitt” område och därmed ett ansvar för kontroll av avtal. Av policyn för projektbudget, projektuppföljning, underhåll mm framgår att alla avtal som överstiger 5 miljoner kronor fattar styrelsen beslut om och det finns tydliga riktlinjer bland annat kring hur dessa ska hanteras och vad