2.1. Forskning om relationer mellan stat och kommun
Urban Strandberg diskuterar hur det kommunala självstyret har lett till en diskussion kring förhållandet mellan stat och kommun. Vems demokratiska mandat anses väga tyngst och hur måste kommuner förhålla sig till staten?22 Att kommunerna och dess självbestämmande är en viktig del i den svenska demokratin fastställs som tidigare nämnt i 1974 års regeringsform. Det finns dock olika ideologiska uppfattningar i frågan kring maktfördelningen mellan kommun och stat och hur det ser ut, samtidigt som kommunerna inte är helt obundna från staten då ofta de ses som förvaltningsinstitutioner.23 I och med en ökad decentralisering samtidigt som politiska partier försökt påverka författningspolitiken och kommunerna, förklarar Strandberg att finns ett genomgående dilemma mellan nationella målsättningar kring likvärdighet samt olikhetsinriktad självstyrelse.24
Per Molander skriver om hur det finns olika avvägningar man måste förhålla sig till när man diskuterar kommunalt självstyre. Dessa begrepp är självstyre, likvärdig service och effektivitet.
Begreppet likvärdighet innebär att landets medborgare ska erbjudas likvärdig offentlig service, oavsett vilken ort eller kommun man är bosatt i. Detta kan vara olika affärs- och offentliga organs verksamheter inom kommun och transport inom kommunerna. Molander förklarar att variation alltid kommer finnas mellan kommuner, men att det ändå finns ett krav på likvärdighet och att det är något att ständigt sträva och arbeta för att uppnå.25 Effektivitet innebär att tillgängliga resurser ska användas så effektivt som möjligt, men att också att ha möjlighet att anpassa sig till nya förändringar och fortfarande kunna behålla effektivitet. Mellan dessa tre begrepp finns det olika målkonflikter, där de olika begreppen kan bromsa varandra och motsätta sig varandras syften. Likvärdig service och självstyre har olika målkonflikter i och med att olika tjänster kan kosta olika mycket beroende på kommun. Molander förklarar att detta inte stämmer överens med välfärdsstatens idé och att det kan finnas problem när lokal opinion skiljer sig från en framröstad majoritets opinion.26 Fördelar med självstyre och effektivitet är att kommunen få stor frihet att bestämma och därför kan anpassa sig efter lokal efterfrågan och utbud av tjänster.
Detta kan dock komma att påverka effektivitet och offentlig finansiering negativt, då Molander
22 Strandberg, Svensk författningspolitik, s. 189
23 Ibid, s. 200
24 Ibid, s. 205
25 Molander, Per. Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet – ett spänningsfyllt förhållande, 2005, s. 14
26 Ibid, s. 18
menar att en kommuns invånare ska kunna påverka och bestämma det ekonomiska upplägget.27
Dessa problem är återkommande i diskussionen kring just kommunalt självstyre och kravet som finns på effektivitet samtidigt som politiken ständigt förändras.28
Hans G. Andersson skriver att det finns argument att självstyret i kommuner bidrar till att en ökad representation av befolkningen då demokratin går ner ända på lokal nivå.29 Begreppet
’folkstyre’ får en större innebörd, då den kommunala demokratin kan ses som mer direkt och fulländad än den statliga. Genom det kommunala självstyret sker då en ”förskjutning” från statlig demokrati som kompletteras med kommunal demokrati. Denna komplettering kommer återigen tillbaka till den statliga demokratin och gör den mer fulländad, där folkstyret får en bredare roll och blir djupare förankrad i vad det ska representera.30 Samtidigt menar Andersson att det finns ett problem med debatten kring självstyre, då det finns oklarheter med vad som faktiskt menas med begreppet. Som tidigare nämnt finns det ett dilemma kring att likvärdighet består trots självstyre samtidigt som kommunerna är en del i ett politiskt system.31 Hans G.
Andersson redogör för hur kommunernas ställning varit som en del av förvaltningen sedan det kommunala självstyret uppstod. Staten har sedan uppkomsten av självstyret försökt balansera sitt förhållande till kommuner och försökt avveckla den yttre detaljregleringen och kontroll från de statliga myndigheters sida, för en tydligare strävan mot decentralisering. Andersson diskuterade hur det är svårt att mäta hur ”fria” kommunerna och hur stort deras handlingsutrymme är. 32 Författaren skriver om den ställning kommunerna har i förvaltningssystemet och ger exempel där ett allt mer omfattande statsbidragssystem infördes.
Diskussionen som uppstod var då att statsintresset har överordnats det kommunala intresset och självstyrelsen. Det har inte varit kommunernas egna behov och intressen som tagits i beaktande utan statliga synpunkter och intressen som prioriterats. Detta har lett till att organisationen inom kommunerna behövts förändras och att de krav och uppgifter kommunerna har fått varit oproportionerliga.33
Stig Montin och Mikael Granberg skriver i ”Moderna kommuner” om dagens moderna kommun och vad som definierar dem till att ses som självstyrande. Vad som definieras som en
27 Molander, Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet – ett spänningsfyllt förhållande s. 19
28 Ibid, s. 11
29 Andersson G, Hans, Kommunideologin, 1973, s. 155
30 Ibid, s. 156
31 Ibid, s. 151
32 Ibid. s, 151
33 Ibid, s. 146-147
självstyrande kommun är bland annat en territoriell avgränsning kring ett område för ett lokalt styre. Kommunerna ses om juridiska personer som kan äga egendom samt ingå avtal. De har även obligatoriskt medlemskap och offentligrättsliga befogenheter som att kräva skatt och ha avgiftsmakt. Montin och Granberg beskriver kommunerna som ”välfärdsstatens förlängda arm”
och att det är deras främsta uppgift att vara.34 Författarna skriver också om hur den statliga styrningen och relationen mellan stat och kommuner ständigt är i förändring när man talar om ansvarsfördelning och styrning. Upptäcks problem inom kommuner och landsting eller att politiska diskussioner uppkommer kring exempelvis kommuners styre, finns starka incitament från statens sida att ta ställning i frågan och föra frågan i den riktning staten anser.35 Samtidigt finns det den kommunala självstyrelsen staten då måste förhålla sig till och respektera. Under de senaste 20 åren har den statliga styrningen över kommuners områden förändrats. Tidigare var styrningen mer av formstyrning men som sedan ändrats till innehållslig styrning, man säger även att styrningen förändrats från regelstyrning till målstyrning.36 Kommunerna ska då arbeta för att uppnå dessa mål, samt skapa och ge goda förutsättningar för att genomföra arbete.
Mycket av denna förändring kring statlig styrning av kommuners arbete har med intresset för konkurrens, valfrihet och uppkomsten av marknadsorienteringen, i synnerhet inom offentlig verksamhet och främst kommun och landsting.37
2.2 Kommunideologier
Enligt Strandberg saknas det forskning och teorier om den kommunal självstyrelsen som politisk basorganisation. Strandberg utvecklar en egen teori gällande det kommunala självstyret som politisk basorganisation. Utifrån uppfattningar kring kommuners grundkaraktär, styrelse och förvaltning etablerar han en teori om hur kommuner som politisk organisation kan vara uppbyggd och vilka olika perspektiv som kan finnas kring synen på kommuner.38 Strandberg börjar med att undersöka idéer om kommuners grundkaraktär. Det finns dels en samhällssyn där kommunen antingen är organiskt sammansluten, det vill säga att den är naturgiven och naturligt konstruerad. Den andra samhällssynen är att kommunen är mekaniskt konstruerad, då utifrån sociala konstruktioner och mänskligt medvetande. Är kommunen ’organisk’ eller
’mekanisk’? Den andra iden av kommuners grundkaraktär handlar om relationen till centrala
34 Montin, Granberg, Moderna kommuner, s. 32
35 Ibid. s. 110
36 Ibid. s, 109
37 ibid, s. 110-111
38 Strandberg, Debatten om den kommunala självstyrelsen, 1998, s. 11
statsmakten. Där finns dimensionen självständighet kontra statsbundenhet. Antingen ska kommunerna vara självständiga från staten och ses som politiskt självstyrda och statsliknande, eller ska de ses som statsbundna organisationer och vara integrerade i den nationella statliga makten?39
För att kunna undersöka dessa två dimensioner av grundkaraktär hos kommuner har Strandberg kartlagt fyra olika idéer om kommuner. Den första synsättet är idéer om gemenskapskommunen. Strandberg förklarar den som att kommuner är organiskt sammansatta utifrån lokalsamhällen. Det finns en traditionsgiven och självklar självständighet, där det finns en ’naturlig suveränitet’ då denna organiska gemenskap går att spåra långt bak i tiden.
Gemenskapskommunerna har alltså en självständig grundkaraktär utifrån den kollektiva synen och gemenskapen.40
Det andra synsättet är idéer om kontraktskommunen. Kontraktskommunen är mekaniskt sammansatt och har en stark politisk självständighet från staten. Till skillnad från föregående idé, är iden om kontraktskommunen starkt förknippad till individen som sluter ett kontrakt med andra i ett samhälle.41 Idéer om statsorganismkommunen utgår från att kommuners grundkaraktär är organisk. Kommuner ses då som en del av en nationell förvaltningsorganisation i en tydlig hierarki där staten har den största makten.42 Den sista grundkaraktären som Strandberg redovisar är ideér om förvaltningskommunen. Här ses kommuner som en del av den statliga förvaltningen och som mekanisk, då den utgår från demokratiska värderingar och att demokratin ska förverkligas på nationell nivå.
Förvaltningskommunen är alltså statsbunden för att styra och undvika att det variationer sker kommuner emellan. 43
Figur 1.
39 Strandberg, Debatten om den kommunala självstyrelsen, s. 11.
40 Ibid, s. 11-12
41 Ibid, s. 13
42 Ibid, s. 20
43 Ibid, s. 22
Vidare har Montin och Granberg utvecklat Strandbergs kommunideologier, och utvecklat fyra synsätt på moderna kommuner. Dessa fyra synsätt menar Montin och Granberg är idealtyper och att alla dessa fyra kommunideologiers ideér är framträdande och går att finna inom många olika kommuner. De delas in i kategorierna; ”kommunen som gemenskap”, ”den
statsintegrerande kommunen”, ”marknadskommunen” och ”den samordnande/samverkande kommunen”.44
2.3 Statsvetenskaplig forskning om segregation och socioekonomiskt utsatta områden I Statsvetenskaplig tidskrift undersöker Terence Fell, Bozena Guziana och Ingemar Elander klass och segregation mellan två olika svenska städer. De undersöker hur olika områden och individer påverkas och uppfattas genom rumslig segregation. I författarnas diskussion kring förekomsten och debatten kring segregation förklarar dem att det finns tydliga urbana segregationsmönster i flertalet europeiska huvudstäder, bland annat Stockholm. Utöver Stockholm har flertal områden i Sverige klassats om ”utsatta”, det vill säga områden som har en låg socioekonomisk status samt en utbredd kriminalitet på lokal nivå.45 Det finns en uppfattning om att en ökad bostadssegregation beror till större del av en socioekonomisk ojämlikhet inom staden, än enskilda individers val. Samtidigt finns synen på att segregation inte handlar om vilken plats man bor på utan om klass och maktförhållanden inom städers olika områden.46 Det finns ett maktförhållande inom städer mellan en medelklass som bosätter sig i
44 Montin Stig, Strandberg, Mikael, Moderna kommuner, 2013, s. 21
45 Fell, Guziana, Elander, ”Klass, rumslig segregation och livskvalitet i två svenska städer” Statsvetenskaplig tidsskift, vol 212, nr 1, 2019, s. 66
46 Ibid, s. 66
”finare” områden, medan den ”fattigare” gruppen placeras i mer ”utsatta och nedgångna”
områden i en stad. Begreppet ”rumslig segregation” menar att det inte handlar om vilken plats en bor på, utan de klasskillnader och maktförhållanden som finns inom en stad, som leder till synbara skillnader mellan medborgare. Författarna ämnar beskriva segregationen utifrån utvalda områdens ”klassposition” samt livskvalitet hos invånarna. Forskarna förklarar att det utifrån antagandet om rumslig segregation sker en social polarisering, vilket är ett återkommande fenomen i svenska storstäder. Detta har nu börjat etablera sig i mellanstora städer. Att utgå från begreppet klassegregation och utvecklingen av städer går att se hur detta påverkar medborgarna.47
2.4. Teori
Undersökningen kommer grunda sig i antaganden utifrån socialkonstuktivistisk teori.
Diskursteori, som utgår ifrån ett socialkonstuktivistisk synsätt, är ett av flera angreppsätt för att analysera kultur och samhälle. Carol Bacchis utvecklade ansats inom diskursteori och metod
”What’s the Problem Represented to be”, (WPR-ansats) kommer användas som metod i denna uppsats. Därför är det passande att utgå från en socialkonstuktivistisk teoretisk utgångspunkt, som är grunden för diskursteori och diskursanalys som metod. Det socialkonstruktivistiska angreppssättet och de fyra premisser som redogörs för nedan utgår från Vivien Burrs karaktärisering av socialkonstruktivismen. De fyra premisserna ger en bild av hur socialkonstruktivism som teoretisk utgångspunkt kan ligga till grund för diskursanalys och diskursanalytiska angreppssätt. 48
Burr redogör för fyra premisser/antaganden utifrån socialkonstuktivistisk som teoretisk utgångspunkt och som ett sätt att se det socialkonstruktivistiska angreppssättet.
1. ”En kritisk inställning till självklar kunskap”.
Vi kan inte betrakta vår kunskap som en objektiv sanning, och kan heller inte ses som en riktig bild av verkligheten. Snarare är vår kunskap ett sätt att kategorisera världen.
2. ”Historisk och kulturell specificitet”
Allt i världen är kulturellt och historiskt präglat, därför är vår syn och våra upplevelser präglade at detta. De kan förändras och kan ha varit annorlunda, diskursivt handlande bidrar till att konstruera en social värld. Den sociala världen konstrueras socialt och är inte bestämd.
47 Fell, Guziana, Elander, ”Klass, rumslig segregation och livskvalitet i två svenska städer”, s. 66-67
48 Winther Jørgensen, Marianne, Phillips, Louise, Diskursanalys som teori och metod, 1999, s. 11
3. ”Samband mellan kunskap och sociala processer”
Uppfattningar om världen och kunskap skapas genom social interaktion och sociala processer.
4. ”Samband mellan kunskap och social handling”
Det finns olika sociala världsbilder kring vad som är sociala och otänkbara handlingar.
Handlande utifrån sociala konstruktioner leder alltså till sociala konsekvenser. 49
Det var Foucault som startade och utvecklade diskursanalys som teori och begrepp, och han ses som en central gestalt inom de olika diskursanalytiska inriktningar som finns. Foucault följer tydligt den socialkonstuktivistiska premissen och antagandet om att kunskap inte enbart ses som en avspegling av verkligheten – det finns en syn på sanning som diskursiv konstruktion.
Senare började han diskutera förhållandet kring makt och kunskap, och hur makt finns inom olika sociala praktiker och konstruerar bland annat diskurser och att vår sociala omvärld med relationer och objekt skapas utifrån makt.50 Utifrån dessa antagen som diskursanalys som metod och teori utgår ifrån, kommer undersökningen analysera samhälle och kultur. Carol Bacchi’s ansats som diskuteras och redogörs för i nästa stycke tar avstamp i granskning och samband kring sociala och kulturella frågor samt hur de presenteras, och tar tydligt avstamp i Focaults syn på makt och hans utveckling av diskursanalys.
49Winther Jørgensen, Phillips, Diskursanalys som teori och metod s. 12
50 Ibid, s. 20