7.1. ÅVS-metodiken
Åtgärdsvalsstudie (ÅVS) utgör ett informellt steg i transportplaneringens tidiga skeden. Inför reformeringen av planeringssystemet för transportinfrastruktur 2013 uttryckte regeringen att innan den formella fysiska planeringen av infrastruktur påbörjas bör behovet av åtgärder ha analyserats förutsättningslöst ur ett trafikslagsövergripande perspektiv och med tillämpning av fyrstegsprincipen.
Figur 7:1. Fyrstegsprincipen är ett förhållningssätt för planering inom transportsystemet som innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. Källa: Trafikverket
Till skillnad från den fysiska planeringsprocessen regleras inte ÅVS i lag. I stället är det regeringens propositionstext (prop. 2011/12:118) som är styrande för den metodik som Trafikverket utvecklat. Därför finns det inga lagstadgade krav på hur en åtgärdsvalsstudie ska genomföras och vilken typ av produkt den ska resultera i. Däremot har Trafikverkets handledning i kombination med åtskilliga års praxis utvecklat en struktur för hur en åtgärdsvalsstudie normalt sett genomförs. Dessutom har Trafikverket infört som krav att åtgärder som blir namngivna objekt i åtgärdsplaneringen måste ha föregåtts av en åtgärdsvalsstudie.
Metodiken för ÅVS omfattar en principiell processtruktur som består av fyra faser:
Figur 7:2. Principiell ÅVS-metodik. Källa: Trafikverket
De fyra faserna har olika principiella syften men är i praktiken sammanflätade och förutsätter olika grad av feedback och omformulering under processens gång. Fasen Initiera utgörs av det skede där flera aktörer kommer överens om att gemensamt genomföra en åtgärdsvalsstudie. Det baseras på befintliga bedömningar av den aktuella problematiken. Ett övergripande syfte med åtgärdsvalsstudien definieras, resurser avsätts och processen organiseras.
Fasen Förstå situationen utgörs av en fördjupad analys och diskussion för att klargöra situationen som föranlett initierandet av en åtgärdsvalsstudie, dess orsaker samt tänkbar utveckling som behöver hanteras inom ramen för den avgränsning som gjorts. Det är en fas som innebär omfattande faktainsamling, och dialoger mellan nyckelaktörer. I denna fas formuleras ofta en fördjupad problembild och mål för de lösningar som ska tas fram i samspråk mellan parterna.
Fasen Pröva tänkbara lösningar vidtar när problembilden har utvecklats och målen formulerats. Momentet innebär att genera tänkbara åtgärdsalternativ enligt fyrstegsprincipen, som prövas mot målen, konsekvensbedöms och gallras. De lösningar som bedöms vara lämpligast och effektivast, med hänsyn till måluppfyllelse, konsekvenser och samhällsekonomisk effektivitet, kan prövas mer
Forma inriktning och rekommendera åtgärder utgör åtgärdsvalsstudiens avslutande moment och
innebär att aktörerna sammanställer de åtgärder eller paket av åtgärder som bedöms vara mest lämpliga. Dessa rekommenderas i ett ställningstagande och överlämnas till utpekade beslutsfattare för fortsatt hantering. Den fortsatta hanteringen av åtgärderna sker utanför åtgärdsvalsstudien och följer särskilda rutiner, beroende på vad det är för typ av åtgärder som rekommenderas och vilken aktör som ansvarar för dem.
Genomgående ska åtgärdsvalsstudie-processen i hög grad vara dialogbaserad, eftersom såväl problemformulering som lösningar är starkt beroende av olika aktörers perspektiv,
planeringsförutsättningar och intressen. Därför genomförs åtgärdsvalsstudier vanligtvis med en hög närvaro av företrädare från olika organisationer och intressenter och med breda och mer eller mindre öppna workshoppar som bärande moment, med utsedda projekt- och processledare som
sammanhållande kraft.
7.2. Utmärkande för denna ÅVS
Som universell metodik för hantering av transportrelaterade problem tillämpas ÅVS i en stor mängd situationer och sammanhang och med olika resultat. Även om det finns en principiell metodik tar den sig följaktligen olika uttryck i olika åtgärdsvalsstudier.
I denna åtgärdsvalsstudie har fokuseringen på ”pendeltågssystemet” haft betydelsefulla konsekvenser för hur studien bedrivits, framför allt som följd av att sakfrågan handlar om ett tekniskt sammanhållet tåg- och järnvägssystem. Systemet utgör här stråk i en storstadsregion som formas av starka krafter utifrån.
Liksom i många ÅVS-sammanhang, där huvudfokus ligger på stråk snarare än platser (tätorter, stadsdelar, trafikplatser med mera) kännetecknas denna åtgärdsvalsstudie av frågeställningar som handlar om att hantera ett transportbehov som genereras utanför själva åtgärdsvalsstudien.
Pendeltågssystemet kan i viss mån påverka behovet av, eller efterfrågan på, transporter, men den stora merparten av detta behov skapas av faktorer utanför själva pendeltågssystemet. Transportefterfrågan skapas i första hand av den regionala utvecklingen och dess inomregionala fördelning,
bebyggelseutvecklingen, lokaliseringen av verksamheter med mera. Pendeltågssystemet utgör en del i de samlade förutsättningarna för den regionala utvecklingen och påverkar olika regiondelars
attraktivitet för människor och verksamheter, men det sker i ett nära samspel med andra delar av trafiksystemet och bebyggelseutvecklingen. Mot den bakgrunden finns det, i en åtgärdsvalsstudie som denna, stora möjligheter att ”tänka om” när det kommer till hur systemet utvecklas, men
möjligheterna att begränsa efterfrågan på transporter i enlighet med fyrstegsprincipens första steg är mer begränsat. För pendeltågssystemet råder snarare det omvända; de transportpolitiska målen pekar mot att flytta över transporter till hållbara trafikslag, vilket pendeltågssystemet är. Därmed ska pendeltågssystemet inte bara möta en befolkningsutveckling och ett eventuellt ökat resande överlag, utan även möjliggöra för en överflyttning av resande från andra, mer ohållbara trafikslag.
I likhet med många andra åtgärdsvalsstudier som i första hand handlar om järnvägsfrågor, ger även denna studie en naturlig anledning att rikta uppmärksamheten på åtgärder som syftar till att
åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av den befintliga infrastrukturen. Större investeringar i om- eller nybyggnation har ofta en starkt strukturerande effekt på regionala rumsliga strukturer på lång sikt, men situationer där åtgärdsbehovet bottnar i en aktuell problematik och kortsiktiga behov kan inte alltid hanteras med sådana investeringsåtgärder. Investeringar i järnvägsinfrastruktur är mycket kostsamt och planeringshorisonterna är långa. Däremot är förvaltning, drift och underhåll områden som med betydligt mindre finansiella medel kan medföra väsentliga förbättringar i befintliga system. I denna studie har det varit extra tydligt genom fokuseringen på samverkan av den gemensamma rådigheten för pendeltågssystemet som helhet, trots olika ansvar för de olika delsystemen.
Som ett utvecklingsarbete för ett kollektivtrafiksystem i en storstadsregion kännetecknas också denna åtgärdsvalsstudie av det tydliga spänningsfältet mellan å ena sidan infrastrukturen och å andra sidan trafiken. Till skillnad från många andra delar av Stockholmsregionens spårburna kollektivtrafik tillhandahålls pendeltågstrafiken på en statlig järnvägsinfrastruktur som även trafikeras av såväl regional som nationell person- och godstrafik. Pendeltågssystemet har således central betydelse för såväl Stockholmsregionen som Mälardalsområdet och landet som helhet.
Detta medför ett mycket stort behov av samordning mellan de två huvudparterna i denna
åtgärdsvalsstudie, det vill säga banhållaren Trafikverket och trafikhuvudmannen Region Stockholm (trafikförvaltningen). Denna samordning omfattar i sin tur ett flertal funktioner inom respektive organisation. Trafikverket ansvarar för såväl planering och förvaltning av infrastrukturen som tågplaneringsprocessen samt drift- och trafikledning, medan trafikförvaltningen ansvarar för fordon, depåer och bytespunkter samt vilken kollektivtrafik som bedrivs i regionen, och upphandlar
entreprenör för trafikering och driftledning.
Komplexiteten i detta samordningsbehov framtvingar avgränsningar som är snävare än i många andra åtgärdsvalsstudier. Även om Trafikverket och trafikförvaltningen formellt sett utgör två organisationer innebär mångfalden av funktioner inom respektive organisation att antalet verksamheter, aktörer, intressenter med mera som behöver samordnas i praktiken är förhållandevis omfattande. Mot denna bakgrund och i ljuset av att även Mälardalstrafik, MTR Pendeltågen och Upplands lokaltrafik är nyckelaktörer i den regionala tågtrafiken, har det funnits ett behov av att avgränsa de centrala frågeställningarna till en nivå som i sammanhanget är hanterbar, vilket också visat sig vara en svårighet med avseende på resenären och samhällsmedborgaren som en gemensam utgångspunkt. Ur ett aktörs- och intressentperspektiv innebär detta att inspel och medverkan från kommuner och andra viktiga externa intressenter hanteras i sammanhang utanför åtgärdsvalsstudien. Ur ett sakfrågeperspektiv innebär det samtidigt att andra kollektivtrafiksystem, biltrafiken och
bebyggelseutvecklingen inte har haft samma centrala positioner i denna åtgärdsvalsstudie som just de järnvägsrelaterade frågorna, även om de också berörs i frågor som rör exempelvis stationsutformning och bytespunkter.
8. Kommunhearingar
8.1. Dialog med och information till kommuner
Detta kapitel beskriver de dialoger vi haft med de kommuner som ingår i området som pendeltågssystemet omfattar.
Liksom ÅVS-processen beskrivs i kapitel 9 ”Tillämpning av ÅVS-metodiken” ska den i hög grad vara dialogbaserad, eftersom såväl problemformulering som lösningar är starkt beroende av olika aktörers perspektiv, planeringsförutsättningar och intressen. Därför genomförs ÅVS vanligtvis med en hög närvaro av företrädare från olika organisationer och intressenter och med breda och mer eller mindre öppna workshoppar som bärande moment, med utsedda projekt- och processledare som
sammanhållande kraft.
Denna åtgärdsvalsstudie har fokuserat på samordning och samverkan mellan de två huvudparterna Trafikverket som banhållare och Region Stockholm (trafikförvaltningen) som trafikhuvudman. Inom dessa organisationer finns en mångfald av funktioner, vilket medfört att antalet verksamheter, intressenter med mera som behöver samordnas, i praktiken varit förhållandevis omfattande. Dessutom ingår Mälardalstrafik, MTR Pendeltågen och Upplands lokaltrafik som nyckelaktörer. Kontentan är att det har krävts snävare avgränsningar gällande medverkan från andra aktörer än vad som är vanligt i åtgärdsvalsstudier. Ur ett aktörs- och intressentperspektiv har detta medfört att inspel och medverkan från kommuner i hög grad ersatts av två kommunhearingar.
En hearing kan definieras som en strukturerad process för att delge information och ge möjlighet för åhörarna att ställa frågor till experter inom olika sakfrågor. Motiv till val av detta ”enkelriktade” dialogformat för involvering av kommunerna utgår från arbetets ”introverta” fokus på samordning och samverkan mellan Trafikverket och trafikförvaltningen.
Dialogen med kommuner om pendeltågssystemets utveckling kan dessutom ses i ett bredare sammanhang utifrån den löpande dialog trafikförvaltningen för med kommuner i form av ”grenmöten”, det vill säga dialog med kommuner längs med pendeltågssystemets grenar.
8.2. Kommunhearing 1
Den första kommunhearingen genomfördes i mars 2019. Ett trettiotal tjänstemän från kommunerna längs med pendeltågslinjerna samt från Trafikverket, trafikförvaltningen och Region Uppsala medverkade.
Hearingen bestod av två delar där den första syftade till att informera kommunerna om att en åtgärdsvalsstudie för pendeltågssystemet som helhet pågår, samt informera om och förankra det arbete som dittills hade genomförts, liksom de resultat som framkommit. En grov skiss på upplägg av det fortsatta arbetet presenterades också. Detta moment genomfördes i form av föredrag från
representanter för projektledningen samt efterföljande panel och frågestund.
En viktig del av informationen handlade om att förklara tillämpningen av ÅVS-metodiken i denna process, där ett gediget arbete inom fasen ”Förstå situationen” handlat om att förstå förutsättningar för samverkan mellan Trafikverket och trafikförvaltningen. Kommunerna har av denna anledning inte haft en naturlig roll i arbetsprocessen. Detta huvudsakliga budskap togs emot väl av kommunerna, som också flaggade för ett intresse av fortsatt involvering.
Även om formatet för mötet var hearing, det vill säga information, nyttjades mötestillfället till att bjuda in till dialog om nästa steg i arbetsprocessen för systemets behov, brister och värden. Att få en möjlighet till en första indikation på kommunernas inspel om behov, brister och värden var således bonuseffekt med kommunhearingen. Det är dock viktigt att betona att deltagarna inte haft möjlighet
att förbereda sina inspel, utan fick bidra med kunskap om behov, brister och värden utifrån sin kunskap och erfarenhet.
Denna del av hearingen genomfördes i form av en strukturerad dialog där deltagarna med fokus på
vad (inte hur) ombads beskriva värden och möjligheter att tillvarata vid fortsatt utveckling av
pendeltågssystemet, samt brister och behov att hantera vid fortsatt utveckling av pendeltågssystemet. Dessutom gavs möjlighet till medskick och tips till det fortsatta ÅVS-arbetet och systemsamverkan. Ett flertal viktiga frågeställningar lyftes:
Systemets roll i samhället. Sammanfattningsvis handlar flertalet av kommunernas inspel om pendeltågssystemets roll i samhället i stort och hela-resan-perspektivet. Detta återspeglas i frågor som bebyggelseplanering, anslutningar, tillgänglighet, stationsutformning, samt även att pendeltågssystemet används på olika sätt och fyller olika roller i olika geografiska delar. Pendeltågets ”image” påverkar kommunerna, inte minst i fråga om attraktivitet vid
bostadsbyggande och etableringar. Det gäller pendeltågets image i positiv bemärkelse med ”stationssamhällen” och möjlighet att resa till ”kärnor”, men också i negativ bemärkelse kopplat till ett rykte om att vara otillförlitligt och obekvämt.
Bebyggelseperspektivet. Kommunerna återkom till frågan om bebyggelsens koppling till pendeltågssystemet.
Centrala snittet – grenarna. Pendeltågssystemets funktioner och roller skiljer sig åt inom centrala snittet resp. grenarna (samt i viss mån grenarna sinsemellan). I vissa delar av grenarna är pendeltåget enda alternativet för en kollektivtrafiksresa, men i centrala snittet är det ett av många alternativ. Det är också skillnad i olika delar av systemet i fråga om hur pendeltåget används för lokala respektive regionala resor, liksom i rollerna för resor periferi– kärna.
Anslutningar till pendeltågssystemet, tillgänglighet, bytespunkt. Kommunerna lyfte pendeltågssystemets funktion som länk till arbetsmarknad, skola och nöjen. Därmed blir tillgänglighetsfrågan särskilt viktig, liksom kopplingen till bebyggelse. I vissa delar av systemet har bytesmöjligheterna mellan kollektivtrafiksystem (t ex buss och pendeltåg) central
betydelse för systemets funktion, medan det i andra delar är relativt sett viktigare med infartsparkeringar.
Stationernas utformning och behov av upprustning. Detta lyfts som en särskild fråga av kommunerna, och det handlar till viss del om tillgänglighet och effektivitet men även om otrygghet och ”image”. I flera fall lyfts också att det finns stora potentialer till förbättring.
8.3. Kommunhearing 2
Den andra kommunhearingen genomfördes i februari 2020. Ett trettiotal tjänstemän från kommunerna medverkade.
I detta slutskede av åtgärdsvalsstudien informerade Trafikverket och trafikförvaltningen om
kartläggningen av förutsättningar som pendeltågstrafiken har att förhålla sig till för att fungera ur ett systemperspektiv. Projektledningen kunde också informera om förslag till åtgärder som kan
möjliggöra en framtida trafikutveckling med utgångspunkt i RUFS 2050.
Efter information om arbetets process och resultat följde en frågestund där kommunerna hade möjlighet att ställa frågor till projektledningen. Frågorna som ställdes uppfattades vara av karaktären att få en ökad förståelse för den egna kommunens möjligheter i pendeltågssystemets utveckling. Bland annat fanns det intresse av att veta mer om åtgärdsförslagen för Uppsala, Östertälje och Södertälje, samt resandeprognoserna och kopplingen till regionaltågssystemet.