Ett samarbete mellan:
Utveckling av pendeltågs-
trafiken i Stockholm, slutrapport
Ärendenummer: TRV 2017/101544
Trafikverket
Postadress: 781 87 Borlänge E-post: trafikverket@trafikverket.se Telefon: 0771-921 921
Dokumenttitel: Åtgärdsvalsstudie utveckling av pendeltågstrafiken i Stockholm – slutrapport Författare: Trafikverket Region Stockholm, Trafikförvaltningen och WSP
Ansvarig för genomförande: Anders Block
Organisation: Trafikverket, Planering Region Stockholm utredningsenheten Datum - start: 2017-12-04
Datum - avslut: 2020-06-24
Medverkande: Deltagare i projektledningen: Håkan Mörtsell: biträdande projektledare (konsult) Trafikverket, Carl Silfverhielm, Spårtrafikstrateg och projektledare systemanalys pendeltåg Trafikförvaltningen, Dean Fowler biträdande projektledare systemanalys pendeltåg (konsult) Trafikförvaltningen
Återkommande deltagare i arbetsgrupper: Armin Ruge Trafikverket, Kristina Blomqvist Trafikverket, Lawrence Jaymanne Trafikverket, Per Högman Trafikverket, Isak Rubensson Trafikförvaltningen, Kristina Abelin Trafikförvaltningen, Tomas Ahlberg region Uppsala, Göran Gullbrand Mälardalstrafik, Anna Nyberg Mälardalstrafik, Örjan Eriksson MTR Pendeltågen, Olov Lindfeldt MTR Pendeltågen, Elenor Sibborn WSP, Charlotta Fredriksson WSP, Sven-Åke Eriksson WSP,
Dokumentdatum: 2020-08-27 Ärendenummer: TRV 2017/101544 Version: 1.0
Fastställt av: Helena Sundberg, Trafikverket, Regional direktör region Stockholm
Kontaktperson: Anders Block, Trafikverket PLstu och Carl Silfverhielm, Trafikförvaltningen SU Publikationsnummer: 2020:151
ISBN: 978-91-7725-682-3
TMALL 0004 Rapport generell v 1.0
Karta över problemområdet för åtgärdsvalsstudien, som
När Citybanan öppnades i juli 2017 var det ett resultat av en samverkan mellan Trafikverket
och region Stockholm. En satsning i den storleksklassen var nödvändig för att kunna möta regionens tillväxt och samtidigt frigöra kapacitet för all annan tågtrafik som anländer eller passerar Central- stationen. Samverkan gällde både hur den trafikala lösningen skulle utformas och en gemensam finansiering. För att kunna få ut effekten av Citybanan i hela pendeltågssystemet behövs flera nya initiativ tas. För detta krävs utvecklade samarbetsformer mellan Trafikverket och regionen, och en gemensam långsiktig utvecklingsplan för pendeltågssystemet.
Under hösten 2017 togs det därför ett beslut att genomföra en åtgärdsvalsstudie med målsättningen att utveckla pendeltågstrafiken i Stockholmsområdet. Studien hade även målsättningen att utveckla samarbetet mellan Trafikverket och regionen. Åtgärdsvalsstudien har därför genomförts i samverkan med Region Stockholm genom trafikförvaltningen, men även Mälardalstrafik och Region Uppsala har haft en aktiv roll i studien.
På så sätt finns det två viktiga resultat av studien i form av ett förslag till utvecklingsplan för pendel- tågssystemet och en ökad samsyn mellan parterna om pendeltågstrafikens förutsättningar. Rapporten lyfter även fram det ökade kunskapskapitalet om pendeltågstrafikens roll för samhället och i järnvägs- systemet, och en ökad förståelse om respektive myndighets uppdrag vilket skapar en ökad tillit mellan myndigheterna i det dagliga arbetet.
Genom att hantera pendeltågstrafiken som ett sammanhållet system kan samverkan mellan de två myndigheterna förbättras, enligt studiens rekommendationer. Resultatet av denna omfattande åtgärdsvalsstudie skapar en plattform för ett långsiktigt samarbete.
I samband med slutförandet av denna åtgärdsvalsstudie har världen drabbats av en pandemi som har en stor påverkan på samhället och medborgarnas resmönster. Hur det påverkar framtida resebehov och prioriteringar av offentliga finanser är därför inte behandlade i denna slutrapport.
Juli 2020
Helena Sundberg
Regional direktör, Trafikverket
Innehållsförteckning
1. BAKGRUND ... 10
1.1. FÖRSTUDIE ... 11
1.2. TIDIGARE PLANERINGSARBETE ... 13
1.3. STRATEGISK STYRNING ... 15
2. AVGRÄNSNINGAR OCH PENDELTÅGENS ROLL ... 16
2.1. PENDELTÅGENS ROLL I SAMHÄLLET OCH TRAFIKSYSTEMET ... 17
2.2. BESKRIVNING AV PENDELTÅGSRESANDET ... 19
2.3. PENDELTÅGSTRAFIKEN OCH DESS UPPTAGNINGSOMRÅDE ... 20
3. INTRESSENTER OCH AKTÖRER ... 22
4. MÅL OCH SYFTEN MED ÅTGÄRDSVALSSTUDIEN ... 24
4.1. TIDSHORISONT FÖR UTVECKLINGSPLANEN ... 24
5. OFFENTLIG FINANSIERING OCH POLITISK STYRNING ... 25
5.1. ANSLAGSFINANSIERAD VERKSAMHET ... 25
5.2. ÅRLIGA KOSTNADER – PENDELTÅGSTRAFIK ... 26
5.3. POLITISK STYRNING ... 27
6. ARBETSSÄTT ... 30
6.1. DYNAMISK PROJEKTORGANISATION ... 30
7. TILLÄMPNING AV ÅVS-METODIKEN ... 33
7.1. ÅVS-METODIKEN ... 33
7.2. UTMÄRKANDE FÖR DENNA ÅVS ... 34
8. KOMMUNHEARINGAR ... 36
8.1. DIALOG MED OCH INFORMATION TILL KOMMUNER ... 36
8.2. KOMMUNHEARING 1 ... 36
8.3. KOMMUNHEARING 2 ... 37
9. MÅL FÖR PENDELTÅGSSYSTEMET ... 38
9.1. NATIONELLA MÅL OCH PLANER... 38
9.2. REGIONALA MÅL OCH PLANER ... 39
9.3. TRAFIKFÖRVALTNINGENS UTGÅNGSPUNKTER SOM HUVUDMAN FÖR KOLLEKTIVTRAFIKEN ... 41
9.4. TRAFIKVERKETS UTGÅNGSPUNKT SOM TRAFIKSLAGSÖVERGRIPANDE MYNDIGHET ... 43
9.5. MÅL FÖR UTVECKLING AV PENDELTÅGSSYSTEMET ... 45
9.6. MÅLBILDSARBETE SOM ETT VERKTYG FÖR SAMVERKAN ... 48
9.7. ASPEKTER I MÅLBILDSDISKUSSIONEN... 48
9.8. PROJEKTLEDNINGENS REFLEKTIONER AV MÅLBILDSARBETET ... 49
10. SAMMANFATTNING AV WORKSHOPPAR... 50
10.1. INLEDNING ... 50
10.2. WS1:PARTERNAS ORGANISATION OCH ARBETSPROCESSER ... 50
10.3. WS2:SAMVERKAN UTIFRÅN SYSTEMPERSPEKTIVET ... 51
10.4. WS3:SYSTEMDEFINITION OCH MÅLBILD ... 52
10.5. WS4:SORTERA OCH KOMPLETTERA FRAMTAGNA ÅTGÄRDSFÖRSLAG ... 53
10.6. WS5:ÅTGÄRDSFÖRSLAGEN I RELATION TILL MÅLEN FÖR PENDELTÅGSSYSTEMET ... 54
11. ATT UTGÅ FRÅN SYSTEMTANKEN ... 55
12. RESANDEPROGNOSER ... 58
12.1. INLEDNING ... 58
12.2. RESANDET ÖKAR ... 58
12.3. RESANDEUTVECKLING ... 60
12.4. NYNÄSGRENEN ... 61
12.5. SÖDERTÄLJEGRENEN ... 62
12.6. MÄLARBANAN ... 63
12.7. OSTKUSTBANAN ... 63
13. DELUTREDNINGAR ... 65
13.1. DELUTREDNING UNDERHÅLL INFRASTRUKTUR ... 66
13.2. DELUTREDNING TRAFIKLEDNING... 68
13.3. DELUTREDNING FORDON ... 70
13.4. DELUTREDNING DEPÅ ... 72
13.5. DELUTREDNING STATION ... 74
14. FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR UTVECKLING AV PENDELTÅGSSYSTEMET... 77
14.1. KAPACITETSUTREDNINGEN ... 77
14.2. KAPACITET ... 78
14.3. HEADWAY, AVSTÅND MELLAN TÅG ... 78
14.4. KOPPLINGEN MELLAN TEORETISK KAPACITET, HEADWAY OCH KAPACITETSUTNYTTJANDE I OPERATIV DRIFT ... 79
14.5. HEADWAY-KRAV I PENDELTÅGSSYSTEMET ... 83
14.6. KAPACITETEN I TÅGEN ... 86
14.7. STÅENDEMINUTER SOM KVALITETSMÅTT ... 88
14.8. PRINCIPER VID FRAMTAGANDE AV ÅTGÄRDSFÖRSLAG FÖR PENDELTÅGSSYSTEMET ... 90
15. SYSTEMUTVECKLINGSTRAPPAN ... 91
15.1. PAKET 1:16GRUND ... 96
15.2. PAKET 2:18 TÅG, STEG 1 ... 98
15.3. PAKET 3:BÅLSTA ... 101
15.4. PAKET 4:UPPSALA ... 104
15.5. PAKET 5:18 TÅG, STEG 2 ... 107
15.6. PAKET 6:20 TÅG ... 110
15.7. UTBLICK 24-KONCEPTET:22–24 TÅG GENOM DET CENTRALA SNITTET ... 115
16. GENERELLA ÅTGÄRDSFÖRSLAG ... 118
16.1. FORMALISERAD SAMVERKAN ... 118
16.2. KAPACITETSFÖRDELNING ... 121
17. ANALYS AV FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER ... 123
17.1. GROV KOSTNADSINDIKATION (GKI) ... 123
17.2. SAMLAD EFFEKTBEDÖMNING (SEB) ... 124
17.3. SAMMANFATTANDE RESULTAT ... 124
18. FÖRSLAG TILL FÖRDJUPADE UTREDNINGSUPPDRAG ... 126
18.1. ÖVRIGA UTREDNINGSFÖRSLAG ... 131
19. FÖRSLAG TILL INRIKTNING, REKOMMENDATIONER ... 133
19.1. SAMVERKANSAVTAL ... 133
19.2. LÅNGSIKTIG KAPACITETSFÖRDELNING ... 133
19.3. SYSTEMUTVECKLINGSTRAPPAN ... 133
19.4. UTREDNINGSFÖRSLAG ... 133
19.5. FORTSATT PROCESS ... 134
Sammanfattning
Öppnandet av Citybanan den 10 juli 2017 var ett stort och viktigt steg i utvecklingen av det svenska järnvägsnätet. Med den öppnades nya möjligheter för tågtrafiken att utvecklas inom
Stockholmsregionen. Citybanan skapade framför allt nya förutsättningar för den pendeltågstrafik som bedrivs av Region Stockholm genom trafikförvaltningen. Det har dock funnits delvis olika
uppfattningar mellan Trafikverket och trafikförvaltningen om hur pendeltågstrafiken bör utvecklas och vad de nya förutsättningarna med Citybanan i praktiken innebär. De båda parterna som har direkt rådighet över pendeltågssystemet, Trafikverket som infrastrukturförvaltare och trafikförvaltningen som regional kollektivtrafikmyndighet, har saknat en gemensam bild av förutsättningarna och en gemensam plan för den långsiktiga utvecklingen av pendeltågstrafiken.
Åtgärdsvalsstudien för utveckling av pendeltågstrafiken i Stockholm har haft som mål att skapa en gemensam planering för hur pendeltågssystemet på effektivaste sätt ska utvecklas för att kunna tillgodogöra sig den kapacitetsökning som Citybanan innebär, och för att möta den framtida samhällsutvecklingen i Stockholmsregionen.
Studien har under arbetsprocessen även byggt upp ett stort förtroendekapital mellan parterna, vilket är en grundläggande förutsättning för att kunna genomföra kommande utvecklingsplaner. En
utgångspunkt för detta har varit att skapa en gemensam syn på pendeltågstrafiken, som ingår som en del i en storstads transportsystem men också i ett nationellt järnvägs- och kollektivtrafiksystem. Att hantera avgränsningen för pendeltågssystemet har därför varit, och är, en stor utmaning i planeringen av ett kollektivtrafiksystem. Detta visade sig särskilt tydligt när den förändrade tidtabellen infördes 2018.
Denna rapport beskriver arbetet som pågått under cirka två års tid och det resultat och de rekommendationer som studien kommit fram till. Åtgärdsvalsstudien har utgått från att
pendeltågstrafiken måste uttryckas som ett system – pendeltågssystemet. Detta har gett betydelsefulla konsekvenser för hur studien bedrivits, framför allt som följd av att sakfrågan handlar om ett tekniskt sammanhållet tåg- och järnvägssystem. Arbetet har därmed bedrivits i ett ”inifrån och ut-perspektiv”
som skapat en tydligare förståelse för förutsättningar och möjligheter, samt de inneboende begränsningar som pendeltågssystemet har i den kontext det verkar i.
När pendeltågssystemet beskrivs i ett systemperspektiv framgår även den viktiga slutsatsen att en åtgärd på en plats inte nödvändigtvis ger den största kapacitetsökningen på den platsen, utan möjliggör en trafikökning någon annanstans i systemet. En annan lärdom är att en åtgärd för en viss delkomponent kan kompensera för svagheter i en annan delkomponent.
Åtgärdsvalsstudiens övergripande förslag är en nödvändig systemutvecklingstrappa för att nå upp till ett 20-koncept som består av olika åtgärdspaket i enlighet med fyrstegsprincipen. 20-konceptet innebär en utveckling av kapaciteten i pendeltågssystemet för den närmaste 10-årsperioden, med trafikökningar till 20 tåg per timme och riktning i det centrala snittet genom Stockholm, och förlängning av linjer i de yttre delarna av pendeltågsnätet. Till detta finns även förslag för det
angränsande regionaltågssystemet. Detta för att hantera en del av de behov som efterfrågas men som pendeltågssystemet inte kan tillgodose.
Efter 2030 visar åtgärdsvalsstudien på att ett paradigmskifte krävs för att ta nästa stora kliv till en trafik med 22–24 tåg per timme och riktning genom Citybanan. Här har studien tagit fram åtgärdsförslag i en utblick som snarast behöver fördjupas för att kunna ta nödvändiga
investeringsbeslut för utvecklingen under 2030-talet tillsammans med övrig samhällsutveckling.
Med de beslutade infrastrukturprojekt som nu pågår på Mälarbanan och Ostkustbanan samt ERTMS och digitalisering finns det möjligheter till detta steg – möjligheter som bör analyseras och tas tillvara.
Åtgärdsvalsstudien ger även några grundläggande förslag för utvecklingen av pendeltågssystemet:
Det strategiska förtroendekapital som studien gett bör tas tillvara genom ett samverkansavtal mellan Trafikverket och trafikförvaltningen. Detta ger förutsättningar för ett
omhändertagande av det upparbetade kunskapskapitalet och därmed en fortsatt gemensam förvaltning av systemutvecklingstrappan som långsiktiga, gemensamma
planeringsförutsättningar för pendeltågssystemet.
Förutsättningar bör skapas för att nyttja den begränsade kapaciteten som järnvägen har, på det sätt som är mest effektivt för samhället, genom järnvägslagens planerade förändring med utgångspunkt i fjärde järnvägspaketet. Detta genom att möjliggöra en långsiktig
kapacitetstilldelning för samhällsviktig systemtrafik. Därmed skapas förutsättningar för att knyta utvecklingen av infrastruktur till den trafikökning som ur ett helhetsperspektiv behövs för samhället, och därmed nyttjas den totala skattebördan på mest effektiva och ekonomiska sätt.
Pendeltågssystemets robusthet bör i ett första steg ökas till en punktlighet som motsvarar 95 procent på 3-minutersbas, beräknat över halvårsperioder. Detta för att i ett första steg öka tillgängligheten genom ökad kvalitet och för att inte riskera att minska den totala
punktligheten när kapaciteten ökas genom mer trafik.
Åtgärdsvalsstudien har inte haft som uppdrag att ta hänsyn till finansiering av åtgärdsförslag. Studien har inte heller haft uppdraget att skapa en strategisk inriktning för utvecklingen av järnvägssystemet eller transportsystemet i Stockholm och Mälardalen. Studien ska därför ses som ett förslag till inriktning för pendeltågssystemet som en bärande del av Stockholms, Mälardalens och Sveriges transportsystem.
Resultatet utgör ett underlag för ett omhändertagande i den strategiska transportplaneringen och, i nästa steg, ett underlag till diskussion och förhandling om finansiering.
Läshandledning
Denna åtgärdsvalsstudie behandlar ett transportbehov och ett särskilt trafiksystem, inte ett stråk eller en plats som vanligen behandlas i en åtgärdsvalsstudie. Av den anledningen har denna slutrapport utökats med att beskriva arbetsprocesser och hur ÅVS-metodiken kan tillämpas på ett system. För att styrka slutsatser om förslag på en utvecklingsplan för pendeltågssystemet anser arbetsgruppen även att resandeprognoser och resultat från inledande delutredningar ska beskrivas i slutrapporten.
Den som är intresserad av att förstå processen för hur ett kollektivtrafiksystem beskrivs i en
åtgärdsvalsstudie, och resultatet, bör läsa slutrapporten i sin helhet. Den som utgår från att kvaliteten på kunskapsinsamling och arbetsprocesser bygger på kompetensen i arbetsgrupperna och synpunkter från referensmöten och remissprocessen, kan fokusera på de kapitel som redovisar resultateten: kap.
14 Samverkansorganisation, kap. 16 Systemutvecklingstrappan, kap. 17 Utblick 24-konceptet samt kap. 19 Rekommendationer.
Till denna slutrapport finns en resultatrapport som mer fokuserat beskriver problemställningen och resultatet.
Tack plats och mycket nöje!
1. Bakgrund
I och med att Citybanan öppnades den 10 juli 2017 har den mest sårbara och svagaste länken i Stockholms pendeltågssystem byggts bort. Det gav möjligheter till en utökning av kapaciteten för pendeltågstrafiken. För att kunna få ut den fulla effekten av Citybanans kapacitet och öka
pendeltågstrafiken finns det utökade behov av olika åtgärder. Konkreta förslag till fysiska förändringar i pendeltågsnätet, främst steg 3-åtgärder, har förts fram från trafikförvaltningen och trafikutövaren MTR Pendeltågen. Det fanns dock ingen gemensam plan för utvecklingen av pendeltågssystemet i sin helhet, där infrastrukturåtgärder kunde kopplas till en särskild utveckling av trafiken. Skillnader i parternas planeringsprocesser kunde skönjas, vilket skapade olika bilder av vad som behöver göras, hur utvecklingen ska gå till och vad som faktiskt är möjligt att genomföra.
Förutsättningar för utveckling av pendeltågstrafiken
Med Citybanan ökar även möjligheten till utökad regionaltågstrafik i det centrala snittet genom Stockholm. Regionerna i Mälardalen satsar genom sitt trafikbolag, Mälardalstrafik, på att utveckla regionaltågssystemet. I satsningen ingår nya tåg, biljettsystem, ny depå och utökad trafikering.
Trafikverket utvecklar infrastrukturen i regionen med bland annat fyrspår på Mälarbanan som ökar redundansen och minskar korsvisa låsningar i järnvägssystemet. Regionaltåg och pendeltåg utgör stommen för det kollektiva tågresandet inom Mälardalsområdet. Dessa trafiksystem är tätt
sammanfogade och kan därmed ses ur ett helhetsperspektiv, där de kan utgöra kompletterande system för resenärerna. Detta innebär ytterligare möjligheter att identifiera åtgärder enligt fyrstegsprincipen.
Pendeltågssystemet sträcker sig över regionsgränser och därmed gränser mellan olika
kollektivtrafikmyndigheter, vilket innebär att det inte enbart är trafikförvaltningen i Region Stockholm som ansvarar för trafiken. För den gränsöverskridande trafiken finns det överenskommelser som påverkar utvecklingen av pendeltågssystemet och särskilda överenskommelser krävs mellan myndigheter om trafikens omfattning ska förändras och gällande finansiering.
Från tidtabell T18, som började gälla den 10 december 2017, infördes ett nytt pendeltågsupplägg som tagits fram av trafikförvaltningen i samarbete med andra aktörer, däribland Trafikverket. Ett
planeringsramverk1 för pendeltågsupplägget beskriver grunderna för hur pendeltågstrafiken ska byggas upp. Ramverket bygger på kvartstrafik som bas, kombinerat med snabbpendeltåg, i syfte att förkorta de längsta resorna och jämna ut belastningen i pendeltågen.
Införandet av den nya trafiken T18 blev problematiskt. Punktlighet och kundnöjdhet sjönk till bottennivåer. Relationen mellan Region Stockholm och Trafikverket blev ansträngd. Brister fanns i alla led hos alla pendeltågstrafikens aktörer. Det fanns svagheter i förmågan hos respektive
delkomponent i pendeltågssystemet. Men det fanns också svagheter i samverkan mellan
delkomponenterna inom pendeltågssystemet. Exempelvis fanns skilda uppfattningar om Citybanans kapacitet och förmåga. Sammantaget skapade de här svagheterna problem när ambitionerna för pendeltågssystemets leverans höjdes i och med införandet av T18. Det blev tydligt att det krävdes en mer djupgående analys av pendeltågssystemets förmåga och verkan för att kunna driva
utvecklingsarbetet.
En utökning av pendeltågstrafiken medför inte bara behov av fysiska åtgärder utan även bland annat utvecklade operativa arbetssätt för att hantera tätare trafik och fler resenärer i en mer komplex kontext. Det krävs en ökad grundpunktlighet och robusthet för att successivt kunna ta utvecklingssteg i pendeltågssystemet. Vad som faktiskt krävs utifrån ett helhetsperspektiv är för denna
åtgärdsvalsstudie en grundläggande utgångspunkt.
1 Beslut om planeringsramverk för pendel- och regionaltågstrafiken 2016-11-29 TN 20 2015-0017.
Förutsättningarna för pendeltågstrafiken förändrades i och med att Citybanan innebär en ökad separation mellan pendeltrafik och övrig järnvägstrafik även genom det centrala snittet – en utvecklingsriktning som påbörjades redan vid pendeltågstrafikens införande 1968 efter
Hörjelöverenskommelsen 2. Förutsättningarna för infrastrukturen för pendeltågstrafiken beskrivs i åtgärdsvalsstudiens kapacitetsanalys.
Separationen ökar planeringsfriheten för hur trafiken kan läggas upp och möjliggör i större utsträckning att pendeltågssystemet kan optimeras och utvecklas på sina egna villkor, utan alltför mycket påverkan av och påverkan på nationell järnvägstrafik. Samtidigt minskar separationen
möjligheterna till flexibelt utnyttjande av spårsystemet och gemensamma resurser, till exempel vänd-, uppställnings- och plattformsspår på Stockholms central. Den här förändringen i infrastrukturens förutsättningar har inte följts av en lika medveten förändring av arbetssätt. Dissonansen mellan arbetssätt och verktyg är ett av de teman som återkommer i åtgärdsvalsstudien.
Uppdrag – åtgärdsvalsstudien
Beställningen av denna åtgärdsvalsstudie är utformad enligt följande analys som Trafikverket gjorde under 2018:
”Utifrån en tydligare gemensam ambition och målbild och ytterligare analyser av pendeltågssystemet kan sannolikt även ytterligare brister identifieras. I dialogen mellan Trafikverket och trafikförvaltningen har det tidigare saknats en samlad process kring behov och brister. Vidare har åtgärdsförslag ibland tagits fram utan samverkan från berörda parter och de har kanske inte varit genomlysta utifrån vilken funktion de syftar till att skapa eller om de är rätt val av åtgärd utifrån fyrstegsprincipen. Ytterligare väl avvägda åtgärder kan därför finnas. Samtliga åtgärdsförslag behöver också analyseras i ett sammanhang och värderas utifrån effektivitet, samhällsekonomi och resenärsnytta samt genomförbarhet. En sådan samlad hantering av behov och åtgärder behöver bygga på en god tillit och gott förtroende mellan parterna, och då särskilt Trafikverket och SLL, trafikförvaltningen.”
Av denna anledning är en gemensam förståelse för respektive parters utgångspunkt, drivkrafter och förutsättningar en väsentlig förutsättning i åtgärdsvalsstudien när behov, brister och åtgärdsförslag för utvecklingen av pendeltågssystemet analyseras.
Denna bakgrund resulterade i beställningen av åtgärdsvalsstudien om pendeltågstrafiken i Stockholmsregionen.
1.1. Förstudie
Under sen höst 2017 och början av 2018 genomförde projektledaren en förstudie inför starten av projektet för åtgärdsvalsstudien. Syftet var att skapa en tydlig bild av förutsättningar, ingångsvärden, underlag, intressenter och kontakter. Bland annat genomfördes en mängd intervjuer med personer inom de organisationer som agerar i pendeltågssystemet, och det gällde både planering och operativ drift. Samtidigt analyserades förutsättningarna för omfattningen samt behovet av resurser, såväl interna som upphandlade konsulter, med krav och kompetensprofiler.
Denna förstudie skapade underlag till projektbeställning och projektspecifikation.
Projektbeställningen skrevs under den 4 december 2017 och projektspecifikationen den 18 maj 2018.
En överenskommelse om deltagande i åtgärdsvalsstudien skrevs under av styrgruppens deltagare på styrgruppsmötet den 18 maj 2018. Projektet har sponsrats av Trafikverket som finansierat konsulter för projektledning, processledning, samhällsekonomiska utredningar samt specialistkunskaper inom
2 Överenskommelse mellan Stockholms läns landsting och staten kring införande av pendeltågstrafik år 1964
eget förvaltningsområde. Övriga parter (MTR pendeltågen, Mälardalstrafik, Region Uppsala) som deltar i projektet som omfattar åtgärdsvalsstudien har ansvarat för nödvändigt underlagsmaterial till åtgärdsvalsstudien och ett aktivt deltagande i processen för åtgärdsvalsstudien, samt finansiering av eget konsultstöd.
1.2. Tidigare planeringsarbete
Banverket: Kapacitetsutredning Citybanan från 2004.
I inledande skeden av Citybanan fanns ett partsgemensamt synsätt om införande av 10-minuterstrafik när Citybanan är klar. Sedan har omvärldsförutsättningar förändrats och ytterligare utredningar skett.
Diarienummer BRÖ 03-1912/IN60
Trafikverket: Rapport Ostkustbanan, underlag för strategisk planering.
Trafikscenarier och infrastrukturutveckling på sträckan Stockholm–Uppsala. Innefattar olika scenarier för pendeltågstrafiken, 10- och 15-minuterstakt, och utifrån dessa scenarier analyserades behov av åtgärder längs sträckan.
Ostkustbanan är den sträcka i pendeltågssystemet som har det största antalet resande och särskilda komplicerande faktorer i form av infrastruktur och trafikupplägg. Dessa styrande faktorer komplicerar möjligheter till effektivitet ur ett systemperspektiv.
Diarienummer Trv 2017/5733
Trafikverket: Trafikplan 2017 – Citybanan och ett storregionalt tågtrafiksystem i Mälardalen.
Redovisar alternativa trafiklösningar för pendeltågssystemet i och med Citybanans öppnande, i samverkan med ett storregionalt trafiknät. Två utredningsalternativ redovisas med 15- respektive 10- minuterstakt samt åtgärdsförslag med koppling till utredningsalternativen.
Diarienummer Trv 2014/45393
Tillväxt- och regionplaneförvaltningen: Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2050.
RUFS 2050 är för regionens aktörer, regionen, kommunerna och Trafikverket den gemensamma regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen. Den ligger till grund för den fysiska planeringen och är utgångspunkt för tillväxtarbetet i regionen. Därmed är den drivkraften för Region Stockholm och dess trafikförvaltning, som skapar behovet av utveckling för pendeltågstrafiken.
Diarienummer TRN 2015-0015
En Bättre Sits, EBS och Mälardalsrådet: Storregional Systemanalys för Stockholm- Mälarregionen, Östergötland och Gotland.
Mälardalsregionen har inom ramen för En Bättre Sits Systemanalys utarbetat en trafikbild för det storregionala tågsystemet som bland annat bidrar till en målbild för utvecklingen av
regionaltågstrafiken, som underlag till transportinfrastrukturens åtgärdsplanering för perioden 2018–
2029.
Diarienummer saknas
Region Stockholm trafikförvaltningen: Regionalt trafikförsörjningsprogram för Stockholms län.
Den kollektiva trafikmyndigheten ska regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram fastställa mål och styrdokument för den regionala kollektivtrafiken och som stöd för utvecklingen av kollektivtrafiken utifrån RUFS. SLL/trafikförvaltningens trafikförsörjningsprogram utgör underlag till hur
pendeltågstrafiken kan utvecklas.
Diarienummer LS 2017-0540
Region Stockholm trafikförvaltningen: Trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg.
Utredningen är framtagen av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna: Region Stockholm trafikförvaltningen, Kollektivtrafikförvaltningen Region Uppsala och Mälardalstrafik.
Utredningen resulterade i ett planeringsramverk för pendeltågstrafiken innehållande 15-minutersbas och snabbpendeltåg, så kallad Skip stop-trafik, samt principer för regionaltågstrafikens utveckling.
Planeringsramverket fastställdes i Trafiknämnden 2016-11-29 och utgjorde förutsättningarna till trafikupplägget för Tågplan T18.
Diarienummer TN-2015-0017
Trafikverket: Yttrande över Trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg, Etapp 1;
2017/2018.
Trafikverkets yttrande om Region Stockholms trafikutredning av pendel- och regionaltåg, vilket bland annat pekar på behovet av en fortsatt och fördjupad analys för att säkerställa ett helhetsperspektiv för trafikupplägg, infrastruktur och övrig trafik.
Diarienummer TRV 2015/55767
1.3. Strategisk styrning
Departementsmöte och strategisk samverkansgrupp – styrgrupp
Mot bakgrund av de olika uppfattningarna om Citybanans kapacitet uppvaktades infrastrukturministern av Trafikregionrådet den 22 september 2017. Med på mötet var
trafikförvaltningens chef och Trafikverkets regionala direktör. Resultatet av mötet innebar starten för en strategisk samverkansgrupp mellan de två aktörerna trafikförvaltningen och Trafikverket.
Den strategiska samverkansgruppen omformades till att bli styrgrupp för åtgärdsvalsstudien och utökades med representanter från intressenterna Mälardalstrafik samt MTR Pendeltågen som var adjungerade till styrgruppen.
Styrgruppen har under åtgärdsvalsstudiens gång haft återkommande möten där projektet redovisat status i arbetet och inriktningar för det fortsatta arbetet fastslagits.
Parallellt med Trafikverkets åtgärdsvalsstudie har trafikförvaltningen bedrivit en systemanalys av pendeltågen. Tidigt i projektet tog styrgruppen beslut om att åtgärdsvalsstudien och systemanalysen skulle samordnas med varandra.
Senior samverkan
Mot bakgrund av att tågplan T18 medförde en mängd större störningar i trafiken startade en operativ samverkansgrupp kallad ”Senior samverkan”. Gruppen utgörs av representanter från MTR
Pendeltågen, trafikförvaltningen och Trafikverket.
Samverkansgruppen har i en avsiktsförklaring tagit fram ett åtgärdsprogram för pendeltågstrafiken som gäller minskat antal fel i infrastrukturen och kortare återställningstid vid fel, hanteringen under och efter störning, tillförlitligheten för trafikinformation samt förebyggande arbete och hantering vid händelser med obehöriga i spår. Dessa beslutade åtgärder är grundläggande förutsättningar som resulterat i ökad tillgänglighet genom förbättrad punktlighet.
I åtgärdsvalsstudien har det framkommit att pendeltågssystemet kan utvecklas först efter att robustheten ökat, motsvarande en generell punktlighet över 95 procent3. När åtgärdsvalsstudien startade låg punktligheten på cirka 90 procent. Den seniora samverkan kan därmed anses utgöra en god bas för att vidmakthålla robustheten i systemet över tid, och åtgärdsvalsstudiens resultat utgör en strategisk och långsiktig utveckling av systemet.
Avsiktsförklaring om trimningar i Citybanan
Mot bakgrund av de olika uppfattningarna om kapaciteten i Citybanan startade Trafikverket, innan denna åtgärdsvalsstudie, en utredning av förutsättningarna, befintliga förhållanden och möjliga åtgärder. Utredningen införlivades därefter i arbetet med åtgärdsvalsstudien och utvecklades i samverkan mellan berörda parter till en avsiktsförklaring som undertecknades den 12 april 2019 av Trafikverket, trafikförvaltningen och MTR Pendeltågen. Utredningen lade grunden för det första steget i åtgärdsvalsstudiens förslag till utvecklingsplan för att skapa förutsättningar för en robust trafikering med 18 tåg per timme och riktning genom det centrala snittet.
3 Punktligheten i pendeltågssystemet mäts på 3-minutsnivån. Med 95 procents punktlighet menas här att pendeltågen i genomsnitt inte varit senare än 2 minuter och 59 sekunder utslaget på halvårsbasis.
2. Avgränsningar och pendeltågens roll
Åtgärdsvalsstudien behandlar funktionen pendeltåg i Stockholmsområdet, vilket i detta fall kan likställas med arbetspendling och fritidsresor med tåg. För att kunna definiera avgränsningar har dels en geografisk och dels en funktionell avgränsning gjorts. Gränssnitten med omgivande system blir av olika skäl överlappande.
Det geografiska område som avses inom denna åtgärdsvalsstudie är dagens pendeltågsområde med gränspunkterna Uppsala central, Bålsta, Nynäshamn, Södertälje centrum samt Gnesta och de kommuner som ingår i detta område.
Figur 2:1. Bilden visar det geografiska området som omfattas av åtgärdsvalsstudien och pendeltågsnätet som omfattar 241 km.
Källa: Wikipedia. ”Geografisk linjekarta för pendeltågen, 2014” med bearbetning av Anna Abelin.
Den funktionella utgångspunkten för avgränsningen i åtgärdsvalsstudien utgår från arbetspendling och fritidsresor med tåg, i fortsättningen kallat vardagsresande4. Därmed ingår resor inom regionen, och inom den geografiska avgränsningen, som görs med regionaltågstrafiken. Således blir
Mälardalstrafiks regionaltågssystem en möjlig del av ett koncept och en systemlösning som kan
4 Vardagsresande är den term som kollektivtrafiklagen använder för att definiera de regionala
kollektivtrafikmyndigheternas uppdrag, det vill säga att säkerställa resor till arbete, studier, fritidsaktiviteter och service.
komplettera pendeltågssystemet för vissa reserelationer. Denna avgränsning är en förutsättning för att kunna skapa ett tydligt resultat från åtgärdsvalsstudien. Med kunskapen om pendeltågssystemets förmåga ökar förståelsen för hur detta system relaterar till andra kollektivtrafiksystem.
Den geografiska utgångspunkten för systemavgränsningen av pendeltågssystemet utgår även den från vardagsresandet i storstadsområdet Södertälje–Stockholm–Uppsala. Fokus för den här
åtgärdsvalsstudien blir linjerna Uppsala–Märsta/Arlanda–Södertälje och Bålsta–Nynäshamn.
Pendeltågstrafiken till Gnesta ingår i pendeltågssystemet, men för den här studien blir även det ett gränsområde. Gnestatrafiken har i många fall större logiska samband och utmaningar tillsammans med övrig järnvägstrafik på Västra stambanan och utgör en resandefunktion i större utsträckning till Södertälje. Systemsambanden och utvecklingen av den trafiken görs lämpligast i en egen studie tillsammans med trafiken i Södermanland. Därmed ingår Mälardalstrafikens regionaltågsupplägg som en del av den funktion som har berörts i åtgärdsvalsstudien.
En viktig avgränsning för åtgärdsvalsstudien har även varit att åtgärdsförslagen som tas fram ska prövas utifrån genomförbarhet: lagligt, i tid och rum men inte utifrån aktörsansvar eller finansiering.
2.1. Pendeltågens roll i samhället och trafiksystemet
För att hitta rätt avgränsningar och kontext och för att definiera fasta förutsättningar respektive frihetsgrader i åtgärdsvalsstudien, fördes en diskussion om pendeltågstrafikens roll i samhället.
Resultatet av den diskussionen blev nedanstående abstraktionsstege.
Figur 2:2. Abstraktionsstege för pendeltågssystemet som visar nivågränsen för fasta förutsättningar respektive frihetsgraden. Den röda linjen anger gränsen mellan vad som är fasta förutsättningar för den här studien och vad som är frihetsgrader att studera i den här studien. Det som ligger ovanför den röda linjen är
förutsättningar som kommer från regionplanen och liknande policydokument. Den här studien har inte mandatet att ifrågasätta regionplaneringen och dess krav på kollektivtrafiken. Därför är RUFS en fast förutsättning i den här studien. Däremot har den här studien mandat och uppdraget att undersöka och föreslå hur pendel- och regionaltågstrafiken ska utformas för att finna sin roll i kollektivtrafiksystemet som helhet.
I grunden har Region Stockholm via regionplaneuppdraget och kollektivtrafikmyndigheten ett mål och syfte med samhällsutvecklingen. Trafikverket är en av parterna i regionplaneprocessen och en viktig förutsättningskapare för regionplanens mål för samhällsutvecklingen. Regionplanen kan sägas vara den översta nivån i abstraktionsstegen. Regionplanen är också en regional överenskommelse mellan kommuner, region och övriga aktörer om att ”så här vill vi utveckla Stockholmsregionen”.
Utifrån de mål och ambitioner som regionplanen sätter för samhällsutvecklingen kan trafiksystemet sägas få ett uppdrag att skapa verktyg för att utveckla tillgängligheten, i form av kollektivtrafik.
Kollektivtrafiksystemet får då som en del av det totala trafiksystemet vissa uppgifter att lösa. Den avvägningen uttrycks i bland annat Rufs och Trafikverkets ”program för framkomlighet”. Det här kan sägas vara nivå 2 i abstraktionsstegen.
Figur 2:3. Pendeltågssystemet som ett delsystem i kollektivtrafiksystemet.
Kollektivtrafikens uppdrag behöver i sin tur fördelas på olika kollektivtrafiksystem. Det här kan sägas vara nivå 3 i abstraktionsstegen. Det är på den här nivån åtgärdsvalsstudien tar sin utgångpunkt i att därefter definiera och undersöka olika koncept, förmågor, funktion och strategiska vägvalsfrågor.
Överliggande steg i abstraktionsstegen blir förutsättningar. Underliggande steg blir frihetsgrader att studera, ifrågasätta och föreslå – en ram för pendeltågstrafiken som en del av pendeltågssystemet och dess utveckling.
2.2. Beskrivning av pendeltågsresandet
I anslutning till arbetet med åtgärdsvalsstudien har trafikförvaltningen tagit fram en en modell som analyserar resandet med pendeltågen med hjälp av biljettvalideringsdata. Modellen kallas
”Resmonstret” och visar resandeströmmar mellan stationer. Från bland annat de resmönster som syns i Resmonstret kan slutsatser dras kring pendeltågets funktion i Stockholmsregionen.
Figur 2:4. Illustration av uppmätta resmönster mellan pendeltågsstationer utifrån biljettvalideringsdata som bearbetats med ResMonstret (modell hos Trafikförvaltningen). OD-par står för ”Origin-
Destination” det vill säga par av stationer, varav en är startpunkt och den andra slutpunkt.
”Aggregerade OD-par” är gruppering av stationer som i detta fall ligger i samma geografiska områden.
Källa: ÅF
Stockholm är i grunden en monocentrisk region där innerstaden, kompletterat av Solna/Sundbyberg, dominerar som målpunkter för arbetsresor under morgonens högtrafik. Stockholms naturgeografi, där innerstaden omsluts av vattendrag och samma vattendrag delar regionen i en tydlig norr och söderdel, skapar trängsel i vägnätet. Den trängseln skapar i sin tur underlag och konkurrenskraft för en
kapacitetsstark kollektivtrafik. Den relativa snedfördelningen med Solna och Sundbyberg strax norr om innerstaden, som starka kluster för tjänstesektorn, driver en pendling som har målpunkt i dels innerstaden och dels Solna/Sundbyberg.
De här sakförhållandena påverkar resmönstren i pendeltågstrafiken på följande sätt: Tåg söderifrån har ett relativt enkelriktat resande in mot Stockholms innerstad och vidare mot Solna/Sundbyberg och till viss del Kista. Där är det hög beläggning och trångt. Det finns ett viss motriktat resande till
Flemingsberg och de kluster av målpunkter för offentlig förvaltning, utbildning och hälsosektorn som finns där.
Tåg på Mälarbanan samlar på sig resande och uppnår sin maxsträcka mellan Spånga och Sundbyberg.
I motriktningen utanför Sundbyberg är resandet relativt begränsat. Längs Ostkustbanan finns flera kluster av målpunkter längs hela vägen från Uppsala. Det gör att resandet blir dubbelriktat, och en jämn och hög beläggning finns relativt långt ut i systemet. Trafikekonomin på Ostkustbanan har därmed bättre förutsättningar än trafikekonomin på exempelvis Nynäsbanan, där resandet huvudsakligen är riktat mot regioncentrum på morgonen och vice versa under eftermiddagens högtrafik. Trafikekonomin kan till exempel mätas i form av genomsnittlig kostnad per
personkilometer. Om beläggningsgraden är jämn och hög sjunker den operativa kostnaden, vilket minskar subventionsgraden.
2.3. Pendeltågstrafiken och dess upptagningsområde
Pendeltågstrafiken går relativt långt ut i regionen och betjänar ett par olika typer av geografiska områden. I dessa områden finns olika prioriteringar och förväntningar på pendeltågstrafiken.
Pendeltågssystemet fyller olika roller och därmed är olika egenskaper prioriterade i respektive område.
Figur 2:5. Pendeltågssystemet och de olika geografiska områdena. I mittenzonen finns regioncentrum med dess mångfald av målpunkter. Hit går en stor del av resorna med pendeltågssystemet. Den inre zonen beskriver det inre förortsbältet som huvudsakligen består av bostadsområden där en stor del av resorna börjar. Där
prioriteras hög turtäthet. I den yttre zonen återfinns det yttre förortsbältet. Där finns behov av kortare restider för att tågtrafiken ska vara konkurrenskraftig mot motorvägsbusstrafik.
Längs med pendeltågslinjerna finns matarbussystem kopplade till de stationer som utgör
kommuncentrum. Matarbussarna skapar lokala kopplingar till kommuncentrum men utgör också en del av en längre regional reskedja vidare med tågtrafiken. På så sätt skapas en hierarki av stora och små stationer längs pendeltågsnätet. Eftersom en relativt stor del av pendeltågssystemets resenärer anländer med matarbussarna, påverkar utformningen och tidtabellsläggningen av matarbussystemen trängsel och beläggning i pendeltågen.
I pendeltågssystemets centrala delar del löper systemet genom regioncentrum där de flesta målpunkterna för resandet finns. Området avgränsas av sträckorna (Flemingsberg–) Älvsjö–
Sundbyberg/Solna (–Kista). I den zonen är fokus för trafiken att vara turtät med snabba av- och påstigningar och att i knutpunkterna erbjuda effektiva byten till angränsande kollektivtrafiksystem.
Utanför det här området finns ett inre förortsbälte med främst bostäder. Restiderna med tågtrafiken är relativt konkurrenskraftiga, i synnerhet för områden med gångavstånd till tågtrafiken. Däremot tenderar matarbussförsörjda områden att få en lägre kollektivtrafikandel. Området avgränsas av orterna Rönninge/Tumba, Västerhaninge, Kallhäll och Rotebro. Inom det här området är restiden
cirka 25 minuter till Stockholms centrala delar, och utbudet av en frekvent pendeltågstrafik är avgörande för tillgängligheten och attraktiviteten.
Bortom det inre förortsbältet finns ett yttre förortsbälte där uppehållen vid de mellanliggande stationerna i det inre förortsbältet skapar långa restider, vilket ökar risken att sänka
pendeltågssystemets konkurrenskraft. Det gäller i synnerhet om det krävs en matarbussresa till pendeltåg för att kunna nå regioncentrum och målpunkterna där. Som exempel på områden med lång restid till regioncentrum kan nämnas Valsta utanför Märsta eller Ronna/Geneta i Södertäljes perifera delar. Ofta har de här områdena lågt socioekonomiskt index, vilket betyder svag integration och utbyte med resten av Stockholmsregionen och de livschanser som ett sådant utbyte möjliggör.
Trafiksystemet som pendeltågen utgör med flera målpunkter, dubbelriktat resande och flera olika zoner, medför ett behov av flera parallella trafiksystem för att tillgodose en konkurrenskraftig kollektivtrafikförsörjning – ett snabbt system för att korta resetiderna från de yttre delarna av pendeltågsområdet och ett turtätt system för att skapa korta väntetider för den inre delen av pendeltågsområdet. Den här behovsanalysen bekräftas av de kommundialoger som har förts i anslutning till åtgärdsvalsstudien. Se även delutredningsrapporten från åtgärdsvalsstudiens kapacitetsanalys.
3. Intressenter och aktörer
Utifrån systemavgränsningarna i åtgärdsvalsstudien identifierades i förstudien berörda och övriga intressenter. De direkt berörda intressenterna är de som har rådighet över pendeltågssystemet och berörda angränsande trafiksystem. Åtgärdsvalsstudien fokuserar på samspelet mellan dessa aktörer och deras respektive ansvarsområden och delkomponenter.
Ingående i projektgruppen och direkta intressenter för samverkan i åtgärdsvalsstudien:
Trafikverket
o Trafikverket ansvarar för järnvägens infrastruktur, trafikledningen och
kapacitetstilldelningen inom pendeltågssystemet. Ansvaret för stationer delas med trafikförvaltningen vid Region Stockholm.
Trafikförvaltningen Stockholm
o Trafikförvaltningen är i sin roll som kollektivtrafikmyndighet huvudman för
pendeltågstrafiken i Stockholms län och ansvarar för biljettsystem, fordon och depå, och handlar upp en operatör för att bedriva trafiken i pendeltågssystemet. Ansvaret för stationer delas med Trafikverket.
MTR pendeltågen
o MTR Pendeltågen är den operatör som trafikförvaltningen har handlat upp för att bedriva produktionen: trafiken med dess driftledning, depåverksamhet med underhåll av fordon och stationsservice i pendeltågssystemet 2016-2026, med möjlighet till option till 2030.
Mälardalstrafik
o Mälardalstrafik ansvarar för regionalstågssystemets biljettsystem, fordon och depå och handlar upp operatör för trafiken med Mälartåg och samarbetsavtal med kommersiell regionaltågstrafik. Mälardalstrafik ägs av Region Stockholm och övriga fem regioner i Mälardalen.
Region Uppsala
o Region Uppsala är i sin roll som kollektivtrafikmyndighet huvudman för
kollektivtrafiken i Uppsala län. Pendeltågstrafiken som går norr om Märsta/Arlanda och väster om Bro finansieras av region Uppsala och biljettintäkterna från trafiken norr om Märsta/Arlanda tillfaller region Uppsala. Ett nära samarbete behövs mellan regionerna eftersom den trafiken går genom och söder om Citybanan, och är därför tydligt integrerat i, och påverkar, hela pendeltågssystemet.
Övriga intressenter som påverkas av åtgärdsvalsstudien:
Region Sörmland
o Region Sörmland är regional kollektivtrafikmyndighet för Södermanlands län och bidrar med finansieringen av den enskilda pendeltågstrafiken mellan Södertälje och Gnesta.
Berörda kommuner inom pendeltågssystemets upptagningsområde:
Uppsala (Uppsala län)
Knivsta (Uppsala län)
Sigtuna
Upplands Väsby
Sollentuna
Solna
Håbo (Uppsala län)
Upplands Bro
Järfälla
Sundbyberg
Stockholm
Huddinge
Botkyrka
Salem
Södertälje
Gnesta (Södermanlands län)
Haninge
Nynäshamn.
Övriga berörda järnvägsföretag inom projektområdet, som exempel:
SJ
MTR express
Transdev, Snälltåget
Tågab
Green Cargo
Hector Rail
A-Train.
4. Mål och syften med åtgärdsvalsstudien
I inledningen togs följande mål med åtgärdsvalsstudien fram:
En gemensam plan för utveckling av pendeltågstrafiken i Stockholmsområdet.
Att med projektet ta fram realistiska, genomförbara och för varje etapp konsekvensbeskrivna och samhällsekonomiskt bedömda åtgärder enligt fyrstegsprincipen, för olika etapper fram till 2033.
Skapa bättre förutsättningar för genomförande av åtgärder enligt plan.
Två syften med åtgärdsvalsstudien togs även fram:
Att genom åtgärdsvalsstudien skapa en gemensam systemsyn för regional kollektivtrafik och nationell trafik på järnväg som kan vara en utgångspunkt för parternas långsiktiga planering.
Att skapa en god tillit och gott förtroende mellan parterna.
Studien har i uppdrag att ta fram åtgärdsförslag för pendeltågssystemet, utan att ta hänsyn till vem som ansvarar för genomförande eller hur åtgärderna ska finansieras.
4.1. Tidshorisont för utvecklingsplanen
Utgångspunkten från projektbeställningen var att åtgärdsvalsstudien skulle utgöra underlag till kommande åtgärdsplanering och Nationell plan för utveckling av transportinfrastrukturen 2022–
2033. Därmed var tidshorisonten för åtgärdsförslagen 2033, med utblick i ett längre perspektiv, i inledningen av projektet.
Några aspekter har under projektets gång påverkat denna tidshorisont: samordningen mellan åtgärdsvalsstudien och trafikförvaltningens systemanalys och de signaler som kommit om framflyttning i tidplanen för nästa åtgärdsplanering.
I och med den samordning som projektet genomfört mellan åtgärdsvalsstudien och systemanalysen har RUFS 2050 inarbetats som en naturlig utgångspunkt för projektet.
Systemanalysen har tre tidsperspektiv: i en nära analys, 2023, medellång sikt, 2030, och lång sikt, 2050.
Trafikverket har inte fått något uppdrag om att ta fram underlag till kommande
infrastrukturplanering. Detta tolkar Trafikverket som att planrevideringen förskjuts i 2 år till perioden 2024–2035 enligt Trafikverkets interna positionspapper: Strategisk planering – i avvaktan på att uppdatera långsiktiga planer 2019-11-08 rev. 3.
Med avseende på resultaten från arbetet med resandeprognoserna inom åtgärdsvalsstudien som visar på en kraftig ökning av resandet i pendeltågstrafiken, konstaterar
åtgärdsvalsstudien att det troligen finns ett efterfrågeöverskott. Det innebär att det finns en efterfrågan på utvecklingen av pendeltågssystemet, samtidigt som pendeltågssystemets förmåga speglas av tidigare fattade beslut.
Med dessa aspekter som tydliggjorts under projektets gång, har tidshorisonten för utvecklingsplanen landat på 2030. För att med någorlunda goda möjligheter möta den efterfrågan som prognosen för befolkningstillväxten visar, tillsammans med kommunernas beslutade bostadsbyggande och etableringar, krävs det offensiva satsningar inom pendeltågssystemet för att kunna erbjuda en konkurrenskraftig roll i samhället.
Åtgärdsvalsstudien visar på en mer detaljerat plan, med åtgärdsförslag paketerade i steg för en utveckling till år 2030, med en trafikökning till 20 tåg per timme och riktning genom Citybanan. Efter 2030 visar åtgärdsvalsstudien på att ett paradigmskifte krävs för att ta nästa stora kliv till en trafik med 22–24 tåg per timme och riktning genom Citybanan. Här har åtgärdsvalsstudien tagit fram åtgärdsförslag i en utblick som snarast behöver fördjupas för att kunna ta nödvändiga
investeringsbeslut för utvecklingen mot 2040.
5. Offentlig finansiering och politisk styrning
Detta kapitel behandlar den del i projektbeställningen (se kap. 1 Bakgrund) som benämndes: ”en gemensam förståelse för respektive parters utgångspunkt, drivkrafter och förutsättningar” och en tillståndsbild av pendeltågstrafiken ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
5.1. Anslagsfinansierad verksamhet
Trafikförvaltningen realiserar den regionala kollektivtrafikmyndighetens (RKM) uppgift och därmed den allmänna trafikplikten. Kollektivtrafiken finansieras av skattemedel och biljettintäkter.
Biljettpriserna liksom skattesatsen beslutas i regionfullmäktige. Anslagen baseras helt på kommun- och landstingsskatt. Statlig skatt kommer indirekt pendeltågstrafiken till godo genom de investeringar som görs i infrastrukturen. Dock har regionen och i viss mån kommunerna ända sedan
pendeltågstrafikens start medfinansierat vissa delar av infrastrukturen för pendeltågstrafiken.
Däremot står enbart Trafikverket för underhållskostnaden för järnvägens infrastruktur. I vissa fall kan en RKM få statsbidrag till utpekade åtgärder inom kollektivtrafiken, främst om det finns andra behov som samtidigt ska uppfyllas med hjälp av ett statsbidrag. Bilden nedan visar de övergripande
principerna för offentlig finansiering av pendeltågstrafiken – ”skattkartan”.
Figur 5:1. Skattkartan visar perspektiven finansiering och avtalsrelationer. Det är viktigt att påvisa skillnaden mellan resenär och medborgare när kundbegreppet används i allmänna sammanhang.
Kommersiell kollektivtrafik
Resenär
Medborgare
Staten
Trafikverket EU-
pengar
Region Stockholm (med Trafikförvaltningen)
Arlanda- banan Region
Uppsala
Upphandlad kollektivtrafik
(MTR)
Kommuner
Ersättning enligt avtal Hyra av infrastruktur
(Fordon, depå etc)
Trafikerings- avtal Trafikerings-
avtal Skatt
Anslag Skatt Biljett-
inktäkter
Biljettintäkter
Bidrag
Medfinansiering Statsbidrag och medfinansiering
Medfinansiering
Trafikeringsavtal
Debet drivmotorström, schablon Ban- och kvalitetsavgifter
Trafikeringsavtal
Ban- och kvalitetsavgifter
5.2. Årliga kostnader – pendeltågstrafik
För att skapa en översiktlig beskrivning av hur mycket det kostar att driva pendeltågstrafiken behöver kostnaden för pendeltågsnätet fördelas mellan pendeltåg och övriga tåg. Den årliga kostnaden för driften kan till viss del reduceras med hjälp av investeringar, och det är därför intressant att se vad olika åtgärder kostar. Följande siffor är mer eller mindre uppskattade av personer inom
trafikförvaltningen som har kännedom inom respektive område. Siffrorna ska därför främst användas för att förstå förhållandet mellan kostnader, och inte som enskilda kalkylposter.
Driftkostnader
Figur 5:2. Tabellen visar relationerna i årliga kostnader för att driva pendeltågstrafiken, där pendeltrafikens andel av de totala kostnaderna har brutits ut.
Pendeltågen använder samma spår som annan tågtrafik och det är inte självklart hur de gemensamma kostnaderna bör fördelas till enskilda tågtyper. Vid en fördelning av kostnader för underhåll och reinvesteringar kan det vara lämpligt att utgå ifrån ett mått som relaterar till tågkilometer.
Pendeltågstrafiken utgjorde under 2017 cirka 59 procent av den totala trafiken på järnvägsnätet inom pendeltågsområdet, vilket motsvarar cirka 10,8 miljoner tågkilometer av totalt 18,2 miljoner
producerade tågkilometer. Trafikverket uppskattar att underhåll och reinvesteringar av den del av infrastrukturen som trafikeras av pendeltåg uppgår till cirka 280 miljoner kronor per år om vi ser på ett genomsnitt för perioden 2009–2017. Pendeltågen kan förväntas förorsaka kostnader för cirka 280 · 0,59 = 165 miljoner kronor per år.
Trafikverkets kostnad för trafikledning av pendeltågsnätet är grovt uppskattat till cirka 110 miljoner kronor per år. Även här kan det vara lämpligt med en fördelningsnyckel som relaterar till tågkilometer.
Pendeltrafikens andel av trafikledningskostnaden uppgår således till cirka 110 · 0,59 = 65 miljoner kronor per år.
Trafikförvaltning upphandlar, enligt egna siffor, pendeltågstrafik av sin operatör för cirka 2 000 miljoner kronor per år. Här ingår även täckning för operatören att hyra depåer, verkstäder med mera av trafikförvaltningen.
Biljettintäkterna för kollektivtrafiken uppgick totalt till 7 922 miljoner kronor under 2017 beräknat på cirka 820 miljoner resande. Av detta utgör pendeltågstrafiken cirka 95 miljoner resande, vilket motsvarar cirka 12 procent av det totala resandet inom kollektivtrafiken under 2017.
Pendeltågstrafikens andel av biljettintäkterna är således cirka 920 miljoner kronor, vilket gör att cirka 1 080 miljoner kronor per år betalas via landstingsskatten och reklamintäkter.
Investeringskostnader
När kapacitetsutnyttjandet i ett trafiksystem blir allt för högt tenderar det att drabba trafiken, via ökade kapacitetspåslag, längre omloppstider, ökade svårigheter att ta sig till och från depåer och verkstäder samt behov av fler fordon.
Figur 5:3. Tabellen visar relationerna mellan ungefärliga á-priser för olika typer av investeringar.
Trafikförvaltningen uppskattar att en ny depå kräver en investering på cirka 1 500 till 2 000 miljoner kronor. Ett nytt fullängdståg (den vanligaste typen hos trafikförvaltningen) är en investering på cirka 200 miljoner kronor och en underhållskostnad på cirka 200 miljoner kronor under tågets 30-åriga livslängd.
Det kan sättas i förhållande till att Trafikverket uppskattar att ett nytt vändspår, eller
uppställningsspår, är en investering på 70 till 100 miljoner kronor. I ljuset av dessa riktvärden är det troligt att trafikförvaltningen efterfrågar ett järnvägssystem som möjliggör ett effektivt utnyttjande av tågsätt. I det fall brister i järnvägssystemet medför att trafikförvaltningen måste investera i fler tågsätt, kan det även medföra att ytterligare depåer måste byggas. Trafikförvaltningen kommer därför alltid att sträva efter en järnvägsinfrastruktur, trafikledning och fordonsunderhåll som möjliggör ett optimerat utnyttjande av fordonsflottan.
Genom att Trafikverket och trafikförvaltningen gemensamt kan identifiera olika åtgärder för att höja förmågan i pendeltågssystemet, kommer det att leda till en diskussion om hur åtgärderna ska kunna finansieras. När valet står mellan en investering i infrastrukturen och exempelvis fordon, kan åtgärden väljas genom att den totala skattebördan beaktas. I det fall en investering i infrastrukturen är mycket lägre än motsvarande investering i exemplet fordon, kan en medfinansiering från regionen i
infrastruktur vara ett effektivt sätt att hantera skattemedel.
5.3. Politisk styrning
Den formella rollen
När trafikförvaltningen och Trafikverket samverkar är det en samverkan mellan två myndigheter.
Detta skiljer sig från annan typ av samverkan där myndigheten möter marknadens aktörer i olika sammanhang. Som utgångsläge har båda myndigheterna samma grundläggande delegeringsordning:
rollen är lagstadgad, instruktionerna är politiska och genomförandet är tjänstemannabeslut.
Myndigheternas styrning är beskrivet i lagar och förordningar. Det innebär att myndigheten i de flesta fall kan fortsätta att agera och leverera under tiden som det politiska styret kommer och går.
Figur 5:4. Båda myndigheterna har samma grundläggande delegeringsordning: rollen är lagstadgad, instruktionerna är politiska och genomförandet är tjänstemannabeslut.
Not: Trafikverket lyder idag under Infrastrukturdepatrementet.
Riksdagen
Näringsdepartementet
Trafikverket Regionsfullmäktige
Trafiknämnden
Trafikförvaltningen
Trafikförvaltningen är den tjänstemannaorganisation som realiserar den uppgift som Region Stockholm har som regional kollektivtrafikmyndighet (RKM). Denna myndighet har till sitt huvuduppdrag att enligt kollektivtrafiklagen fatta beslut om allmän trafikplikt för sådan trafik samhället avser att ta ansvar för, det vill säga sådan trafik som behövs för samhällsfunktionen i form av arbetsresor och övrigt vardagsresande samt samhällets utveckling, men som inte är kommersiellt intressant att utföra. Alla beslut om allmän trafikplikt ska kunna härledas ur det ”regionala
trafikförsörjningsprogrammet”. Alla regioner i Sverige har en RKM som ansvarar för kollektivtrafiken enligt kollektivtrafiklagen, det vill säga att uppfylla den regionala trafikplikten.
Om en kollektivtrafikmyndighet behöver en viss typ av trafik ska myndigheten fråga marknaden om den kan leverera efterfrågad trafik i linje med trafikförsörjningsprogrammet. Om intresset inte finns hos marknaden kan kollektivtrafikmyndigheten fatta beslut om allmän trafikplikt och utföra uppgiften i egen regi eller med en upphandlad operatör. Om ett intresse finns hos marknaden är det att betrakta som kommersiell trafik.
Trafikverket är infrastrukturförvaltare för huvuddelen av det nationella sammanhängande
järnvägsnätet, och huvuduppgiften är att förvalta och utveckla transportsystemet, tilldela kapacitet och leverera tåglägen för järnvägstrafik. Trafikverket har inte någon allmän trafikplikt i egentlig mening.
Den ska skötas av RKM enligt kollektivtrafiklagen. Trafikverket upphandlar viss tågtrafik, vissa flyglinjer och färjor för den trafik som staten angett, vilket kan ses som en typ av trafikplikt som utförs utanför kollektivtrafiklagen. Det påverkar dock inte den allmänna trafikplikt som varje RKM har.
Trafikverket skapar förutsättningar för samhällets möjligheter att bedriva transporter. I detta avseende skiljer sig förutsättningarna åt mellan väg och järnväg. För samhällsmedborgaren öppnas tillgängligheten direkt i och med att vägen är byggd, och det finns en direkt relation mellan en trafikant på vägen och Trafikverket.
På järnväg bedrivs enbart kollektivtrafik, och när det gäller Trafikverkets roll att skapa tillgänglighet för kollektivtrafiken, finns det en skillnad mellan väg och järnväg. För vägtrafiken är nyttjandet möjligt utan särskild tilldelning eller trafikledning. För järnvägen stipulerar järnvägslagen
infrastrukturförvaltarens ansvar att reglera trafiken genom en särskild process för
kapacitetstilldelning5 och att operativt utföra trafikledning på järnvägsinfrastrukturen. Dessutom har de olika teknikområdena större kopplingar med varandra, till exempel signalsystemet, där
utrustningar i infrastrukturen och fordonen kommunicerar med varandra.
Detta innebär i sin tur att relationen mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget som bedriver trafik respektive kollektivtrafikmyndigheten är mer sammanflätat, med ömsesidiga beroenden.
Alla aktörer som ansöker om kapacitet på den svenska järnvägen ska behandlas konkurrensneutralt och icke-diskriminerande, enligt Sveriges tolkning av EU-direktiv som införlivats i svensk lagstiftning (järnvägslagen [2004:519] och kollektivtrafiklagen [2010:1065]). Detta innebär att en RKM i princip ska behandlas på samma sätt som kommersiella aktörer som ansöker om kapacitet. När det blir konflikter om kapacitet mellan sökande har Trafikverket prioriteringsregler att följa. RKM som myndighet tecknar trafikeringsavtal med Trafikverket och hanterar kvalitetsavgifter och banavgifter som alla andra järnvägsföretag.
5 Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess innebär att järnvägsföretagen ansöker om kapacitet för tåg på spåret, så kallade tåglägen, årsvis och Trafikverket tilldelar denna enligt en särskild process.
Informella förutsättningar
För detta projekt har en projektspecifikation tagits fram som sätter formella ramar för projektet. Trots detta finns en rad informella förutsättningar närvarande vid dialogen mellan parter. Detta är inget ovanligt, utan en naturlig följd av att inblandade parter i viss utsträckning har olika perspektiv, ingångsvärden och förväntningar på resultatet av arbetet.
Trafikverket och trafikförvaltningen drivs delvis av olika beslutslogiker. Styrningen av Trafikverket som en del av staten regleras av förvaltningslagen som bland annat förbjuder ministerstyre och anger att styrningen sker via regleringsbrev och olika former av uppdrag. Styrningen av regionernas uppdrag regleras av kommunallagen som inte är lika detaljerad, och där vilar ansvaret på de folkvalda
politikerna och inte på tjänstemännen (kommunallagen gäller på samma sätt för kommuner och regioner). Trafikförvaltningen har därför en mer närvarande politisk styrning till skillnad mot Trafikverket där instruktioner präglar arbetet mer än den politiska dimensionen. Konsekvensen blir att Trafikverket och trafikförvaltningen i vissa avseenden har olika bakomliggande agendor och tidsramar att arbeta utifrån, som i sin tur påverkar det upplevda mandatet när gemensamma projekt genomförs.
Region Stockholm, där trafikförvaltningen är en av fler förvaltningar, bedriver ett ambitiöst
planeringsarbete som utgår från RUFS 2050 (regional utvecklingsplan för Stockholm fram till 2050), vilket resulterat i ett antal politiskt beslutade strategidokument för kollektivtrafiken. Detta fungerar för de transportsystem som trafikförvaltningen äger och förvaltar, men i de delar som kräver ett koordinerat agerande med Trafikverket är det viktigt att Trafikverket deltar i och har kännedom om förutsättningar i RUFS. Särskilt angeläget är detta för att i slutändan undvika åtgärdsförslag baserade på enskilda problem som har identifierats utifrån den ena partens perspektiv utan att ha satts i ett helhetsperspektiv.
Figur 5:5. Informella och formella spelregler skapar tillsammans förutsättningar för parter att ingå i en samordnad planering. De informella och formella spelreglerna behöver nödvändigtvis inte enbart avse den egna organisationen utan kan även skapas i samband med att ett samverkansprojekt initieras.
Källa: Tornberg, P. 2009. Trafik- och Stadsplanering som en Integrerad Process? Om Perspektiv och Kommunikativa Processer i Stadsutvecklingen. KTH, Stockholm
6. Arbetssätt
Detta kapitel beskriver åtgärdsvalsstudiens sätt att arbeta. Studien har pågått under lång tid och behandlat ett brett spektrum av delområden.
6.1. Dynamisk projektorganisation
Under åtgärdsvalsstudiens framdrift har arbetet fokuserats på olika områden. I syfte att upprätthålla ett stort engagemang har arbetsgrupper löpande formerats om utifrån att studien förflyttats till nya analysområden. Det innebär att kompetens som nyttjats i ett tidigare skede kommit att användas på ett annat sätt, varefter arbetet i studien förändrats.
Projektledningens tidigare erfarenheter från projektarbete är att engagemanget i arbetsgrupper förändras vartefter tiden går. Ofta är det en kärntrupp kring en uppdragsledare som startar upp arbetet. Efter något eller några möten ökar engagemanget och deltagandet är högt, vilket ofta beror på att kännedomen om arbetsuppgiften har spridit sig i organisationen och därför påverkar många ansvarsområden.
Vartefter mötesserier fortsätter, och deltagarna känner att de varit delaktiga med sina kunskaper och åsikter, så minskar ofta närvaron och engagemanget. I dessa lägen gäller det att kunna möta upp risken för en försämring i resultat och dynamik. Detta kan bland annat ske genom att omforma gruppen, förändra fokus eller bjuda in personer med andra infallsvinklar.
Ytterligare en strategisk fördel med en dynamisk projektorganisation är möjligheten att kunna bemanna arbetsgrupper med rätt kompetens allt eftersom processen fortskrider, utan att den kollektiva kontextuella förståelsen går förlorad. Genom att använda tidigare resurser i ett nytt
problemområde – blandat med nya kompetenser – ökar dynamiken och tidigare slutsatser ifrågasätts ock kvalitetssäkras. Samtidigt är det viktigt att genomförda analysområden avslutas och används som plattformar för det fortsatta arbetet.
Figur 6:1. Diagrammet visar en erfarenhetsmässig utveckling av hur engagemanget kan förändras över tid och påföljande förändringar av engagemangskuran om nya kompetenser eller uppgifter tillförs i nya faser.
I denna åtgärdsvalsstudie, med ett tydligt syfte till ökad tillit och förtroende genom samverkan, har idén med dynamisk projektorganisation haft en stor betydelse för resultatet.
Projektledningsgrupp – projektgrupp
Genom hela projektet har en relativt stadigvarande projektledningsgrupp träffats kontinuerligt, bestående av Trafikverkets projektledare och biträdande projektledare samt trafikförvaltningens projektledare och biträdande projektledare för systemanalys pendeltåg. Utifrån behov, har även processledningen från WSP deltagit.
Figur 6:2. Diagrammet visar förändringarna av arbetsgrupperna vartefter processen fortskred.
Observera att systemsamverkan med tillhörande systemstyrgrupp är efterföljande processer som startar efter åtgärdsvalsstudiens färdigställande.
I åtgärdsvalsstudiens inledande fas, förstå situationen, skapades en mindre arbetsgrupp,
projektgruppen, med stor kunskap om den egna organisationens förutsättningar. Projektgruppen drev arbetet med projektinramning och arbetssätt.
Projektgruppen kompletterades senare med kompetenser från de olika verksamheterna. I likhet med processmodellen FAC, Forum – Arena – Cuart,6 arbetade projektgruppen både med strukturen och arbetsgången, men framför allt att i en kreativ process hitta problembilden, brister och behov ur ett brett perspektiv. Detta gav utrymme för deltagarna att komma till tals. I det här momentet eftersöktes pendeltågssystemets delkomponenter för att hitta ett ramverk som omslöt systemet. Denna så kallade forumfas präglades av högt i tak och ett utrymme att gå till botten med problembilden.
Under denna del av processen genomfördes de första workshopparna som fokuserade på system- begreppet och synen på samverkan. Underlaget till och resultatet från workshop 1 och 2 togs in i projektgruppen. Där formades även de fördjupningar som sedan genomfördes i form av
delutredningar.
Pendelverkstan
Efter genomförda workshoppar var det dags att förändra arbetsgruppen. Delutredningarna arbetade fokuserat runt särskilda delområden. Resultat från workshoppar och delutredningar bearbetades i en
6 FAC: En processmodell för strategisk samhällsplanering. Fredriksson Charlotta, 2015 ISBN: 978-91-7595-457-8
