Tillsyn över verksamheter med miljöledningssystem

Myndigheten bör arbeta konkurrensneutralt. Därför bör behovet av till- syn avgöra vilken tillsyn som myndigheten prioriterar och hur den ge- nomförs, inte medverkan i sig i ett visst system. Behovet bestäms bl.a. av verksamhetens betydelse för miljön och människors hälsa samt kva- liteten på egenkontrollen11, som visar om verksamhetsutövaren kan förväntas ta, eller har tagit sitt eget ansvar och följt MB.

Av Naturvårdsverkets grundbok ”Egenkontroll – en fortlöpande process” framgår genom noter till rubrikerna i vilka avseenden egen- kontrollen samspelar med specifika krav i ISO 14001 och därmed också med krav i EMAS.

För att tillsynen ska bli effektiv och bäst säkerställa MB:s syfte bör myndigheten bedriva sin intensivaste tillsyn gentemot verksamheter av betydelse för miljö och hälsa där egenkontrollen samtidigt fungerar sämre (se 2.3.2). Ett skäligt antagande är därför att förutsättningarna för en god egenkontroll är bättre i en verksamhet med ett miljöledningssys- tem, särskilt om detta är certifierat eller kontrollerat av ett ackrediterat organ. Därför finns det skäl att anta att tillsynsbehovet normalt är mind- re vid sådana verksamheter. Tillsynsbehovet måste dock även vid så- dana verksamheter avgöras från fall till fall.

Myndigheten bör så långt det är möjligt förenkla tillsynen över verk- samheter med certifierade miljöledningssystem. Detta följer av att myndigheten enligt 1 kap. 1 § MB bör beakta alla åtgärder som kan främja balkens syfte och av 26 kap. 9 § MB att inte ingripa med mer långtgående åtgärder än behövligt.

Myndigheten bör däremot inte avstå från tillsyn eller lågprioritera den med hänvisning enbart till förekomsten av ett certifierat miljöled- ningssystem. Av 26 kap. 1 § MB framgår att tillsynen ska säkerställa balkens syfte och att myndigheten samtidigt har en skyldighet att be- driva tillsyn och vidta behövliga rättsliga åtgärder. Av 26 kap. 2 § MB och av 1 § förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter framgår att myndigheten är skyldig att beivra brott och att besluta om miljösank- tionsavgifter. För att kunna fullgöra denna skyldighet måste myndighe- ten bedriva viss tillsyn.

Således är det fråga om att hitta en avvägning mellan å ena sidan möj- ligheterna till förenklingar, effektiv prioritering och främjande av egen- ansvaret och å andra sidan myndighetens grundläggande skyldigheter i vissa avseenden. Några exempel på vad myndigheten kan beakta när

50

________

11 _{Jämför ”förslag till vägledning för utformning av tillsynsprogram”, Arbetarskydds-}

den bedömer möjligheterna till förenklingar och behovet av tillsyn är; • om miljöledningssystemet täcker alla de verksamhetsdelar och alla

de miljö- och hälsoskyddsfrågor som MB reglerar?

• hur länge verksamhetsutövaren har haft ett certifierat eller registrerat miljöledningssystem. Om systemet har ”satt sig” och hur ”moget” det fungerar är betydelsefullt. Det kan gälla interna undersökningar, drift, skötsel/underhåll m.m., jämför exempelvis 5–6 § FVE. Viktigt att ta reda på är hur verksamhetsutövaren klarar av att följa upp verksamheten internt samt att hantera avvikelser.

• vilken är ambitionsnivån, hur stor är marginalen till lagöverträdelser? Verksamhetsutövaren kan ha målsatt åtgärder för att bättre säkerstäl- la att överträdelser inte sker eller för att tidigare sådana inte uppre- pas. Detta kan också gälla sådana överträdelser som varit på väg att ske, men där myndighetens ingripande varit anledningen till att de förhindrades. Genomförs dessa åtgärder så att tillsynen kan förenk- las? I verksamheter som följer MB men där följsamheten utgör gräns- fall är tillsynsbehovet större än när marginalen är stor eller säker, sär- skilt om verksamheten samtidigt är viktig från miljö- och hälso- skyddssynpunkt.

• stämmer verksamhetsutövarens bedömning av vad som är miljöas- pekter respektive väsentliga miljöaspekter överens med myndighe- tens när myndigheten bedömer verksamheten i sin helhet utifrån 2 kap. MB?12Är den egenkontroll (inkl. eventuella mätningar) till- räcklig som verksamhetsutövaren utför av miljöaspekter som är knutna till lagefterlevnaden?

• täcker förekommande revisioner och andra undersökningar kraven i 26 kap. 19 § MB respektive 5–6 §§ FVE eller behöver myndigheten påtala behovet av andra rutinmässiga undersökningar än de som genomförs? Tas resultaten av dessa undersökningar om hand och omsätts i åtgärder som är tillräckliga från rättslig synpunkt?

• är föreskrivna krav på dokumentation, exempelvis 4–7 §§ FVE upp- fyllda och finns resultat från kontrollen dokumenterade (omvända bevisbördan)?

• har stora eller viktiga förändringar ägt rum, exempelvis ny verksam- hetsutövare (juridisk eller fysisk person) eller ny ägare, förändrad organisation, ändringar i drift och teknik? Har särskilda händelser inträffat, exempelvis upprepade klagomål, olyckor m.m.?

• erfarenheter från föregående år?

51 2 . 3 T I L L S Y N S M E TO D I K

________

12 _{Har exempelvis biologisk mångfald beaktas? (Krav i EMAS bil. VI punkt 6.1-6.2 men}

• klagomål från närboende eller andra tecken på störningar från verk- samheten?

• om verksamheten har stor betydelse ur miljö- och hälsoskyddssyn- punkt (se avsnitt 2.3.2) bör vägas in om tillsyn behövs för att få fram, ta emot och nyttja resultat från verksamhetens recipientkontroll. Sådana kan behövas från vissa certifierade/registrerade verksamheter för att tillsynsmyndigheten ska kunna följa utvecklingen i miljön eller få bidrag till uppföljningen av miljökvalitetsnormer. Av ovanstående följer att det kan vara lämpligt att anpassa tillsynen successivt snarare än i ett slag. Miljöledningssystem kan behöva tid för ”intrimning” för att få god funktion.

Tillsynsbehovet kan också ändras över tid på grund av ändrade om- ständigheter. Då kan risken för att systemet inte ”hänger med” öka. Men här bör myndigheten beakta att ett certifieringsorgan granskar ett certifierat miljöledningssystem en gång i halvåret, varför sådana pro- blem vanligen upptäcks och påpekas relativt snabbt. Om å andra sidan verksamheten är EMAS-registrerad utan att samtidigt vara certifierad mot ISO 14001 kan kontrollfrekvensen som längst vara ända upp till 3 år.

En verksamhet med ett certifierat miljöledningssystem som myndig- heten fått veta är på väg att läggas ner, kan behöva mer tillsyn än vad som varit fallet tidigare. Sedan myndighetens förra bedömning av till- synsbehovet kan verksamheten vara avregistrerad eller ha mist sitt cer- tifikat.

Erfarenheter visar att certifierade verksamheter oftare kontaktar myndigheten på egen hand än de gjort tidigare bl.a. för att få informa- tion men också för att delge händelser som inträffat eller allmänt visa upp erhållna resultat. Detta kan då medföra ökad eller bibehållen re- sursåtgång för myndigheten trots en bättre skött verksamhet13,14. Det kan också medföra att myndigheten i praktiken riktar sina resurser mot de verksamheter som sköter sig istället för mot dem som har ett större tillsynsbehov. Myndigheten bör genom en god planering enligt 7 § TiF, så långt det är möjligt, försöka styra att resurserna används utifrån till- synens behov, inte utifrån verksamhetsutövarens. Däremot måste myn- digheten fullgöra sin serviceskyldighet enligt förvaltningslagen.

Den certifierade verksamheten ska enligt de frivilliga kraven doku-

52

________

13 _{NV rapport 4843 om regeringsuppdraget ”Miljöeffekter av införandet av EMAS”}

(97/98). Ytterligare ett regeringsuppdrag, om reducerade tillsynsavgifter för EMAS- registrerade verksamheter m.m., har NV redovisat i en PM från 1999.

14 _{Miljö- och hälsoskydd i kommunerna - en enkätundersökning 2000, Kommunförbun-}

mentera ledningssystemet och resultaten av miljöarbetet och överväga lämpliga rutiner för extern kommunikation, t.ex. med myndigheter. Är egenkontrollen integrerad i ett miljöledningssystem bör myndigheten därför kunna bygga sin tillsyn på den dokumentation som finns och på de undersökningar som sker. Det går inte att kräva att få se en revisions- rapport, men myndigheten bör anpassa sin tillsyn och sina krav, t.ex. på undersökningar eller inlämning av handlingar eller information, om en verksamhetsutövare redovisar resultat som tillgodoser myndighetens informationsbehov för tillsynen, vilket förutsätter ett överklagningsbart beslut.

Eftersom lagefterlevnad är en förutsättning för att bli certifierad tor- de det normalt räcka att myndigheten informerar det certifierade före- taget om de krav som finns och vad de innebär. Ibland kan informatio- nen behöva vara skriftlig, t.ex. om att en viss brist konstaterats. Tving- ande beslut om rättelse liksom tvingande beslut om hur egenkontrollen ska bedrivas (t.ex. föreläggande om kontrollprogram) ska normalt inte behövas. Däremot bör myndigheten aldrig tveka om ett behov av före- läggande uppstår, t.ex. om verksamhetsutövaren inte vill rätta sig. Vid misstanke om brott ska en anmälan till polis/åklagare lämnas utan att myndigheten beaktar konsekvenserna för framtida frivillighet i miljö- arbetet. Verksamheter med certifikat bör inte ges en rättslig särbehand- ling. Förutom konsekvenser för miljön eller människors hälsa kan en sådan särbehandling missgynna certifierade och ocertifierade konkur- renter som följer ett visst krav. Det kan också finnas situationer där verksamhetsutövaren bör få möjlighet att överklaga.

2.4 Mer om tillsynens