4.1
Införandet av styrmedel
Beroende på hur den slutgiltiga strategin utformas kommer departementen och myndigheterna att behöva utveckla och införa styrmedel.
4.2
Uppföljning av nya styrmedel
För framtida utvärderingar krävs en nollmätning snarast. Två år efter införandet ska styrmedlen utvärderas i sin helhet. Se även avsnitt 4.3.7Metoder för
uppföljning och utvärdering av renoveringsstrategin för utestående frågor
gällande utvärdering och uppföljning av strategin.
4.3
Områden där mer underlag behövs
Under utredningens gång fann vi flera områden där underlag för att föreslå styrmedel behövde kompletteras. Några av dessa områden är centrala för vår möjlighet att följa upp utvecklingen och utvärdera effekterna av strategin.
4.3.1 En lånegaranti för energieffektiviserande åtgärder
Ett marknadsmisslyckande på kapitalmarknaderna kan vara kapitalbrist. En fastighetsägare som genomför långsiktiga energieffektiviseringsinvesteringar kan uppleva problem med finansieringen, trots att investeringen kan vara
samhällsekonomiskt motiverad. För ökat genomförande kan det därför behövas ett ytterligare incitament, och lånegarantier för energieffektiviseringsåtgärder skulle kunna vara ett styrmedel för att korrigera problemet.
Statlig garantigivning innebär att staten tar över kreditrisken från banken och att banken får ett garanterat lån eftersom kreditgarantin träder in om låntagaren inte fullgör sina åtaganden. Banken undgår därigenom en kreditrisk, men måste betala en marknadsmässig avgift.
I en finansieringsmodell kan detta ske genom att staten ställer ut lånegarantier med effektiviseringskriterier. Huvudprincipen är att om energianvändningen har minskat p.g.a. investeringen har det uppstått ett mervärde som investeraren kan tillgodogöra sig eller dela med en annan intressent. Den drivkraft som ligger i detta kan förstärkas av staten som finansiell aktör. Finansieringsmodellen ska ge en tillräcklig stimulans för att öka investeringarna i energieffektivisering.
Modellen ska vara transparent och lätthanterlig samt ha en låg administrativ kostnad. Dessutom ska modellen vara kostnadseffektiv och stabil, dvs. var förutsägbar för investerarna och staten.
4.3.2 Hur ska byggnaders kulturvärden beaktas i samband med en energieffektiv renovering?
Byggregelverket kräver att ändringar av byggnader ska uppfylla ett antal utformningskrav och tekniska egenskapskrav, men även att byggnadens kulturvärden ska tas tillvara. En god energieffektivisering handlar om att tillgodose alla dessa krav med en så liten energianvändning som möjligt. För kulturvärdena behöver det beskrivas och tydliggöras vilka
energieffektiviseringsåtgärder som kan vidtas utan att byggnadens kulturvärden skadas. Det kan också behöva preciseras vad som är rimliga målnivåer för byggander av olika ålder och karaktär. Detta anknyter till ett utvecklingsarbete som pågår vid Uppsala universitet – Campus Gotland.
4.3.3 Fördjupat underlag för att bedöma effekter av nya
styrmedelsförslag på energieffektiviseringsområdet i bebyggelse.
Eftersom energieffektivisering av bebyggelse har hanterats utifrån många olika perspektiv har bebyggelsesektorn blivit föremål för en omfattande flora av olika typer av styrmedel, både nationella och europeiska. Detta leder till att det blir allt svårare att med exakthet uppskatta effekterna av nya införda styrmedel.
En utredning bör genomföras för att undersöka hur befintliga styrmedel samspelar med varandra och under vilka förutsättningar som nya styrmedel kan leda till en samhällsekonomisk effektiv situation. Analysen bör göras av extern part.
4.3.4 Vilka effekter kommer ett minskat värmeunderlag att innebära för
framtida taxestruktur inom fjärrvärmen?
Uppvärmningsbehovet i fjärrvärmenäten kommer förmodligen att minska i framtiden som en följd av mer energieffektiva byggnader. Om
fjärrvärmeunderlaget minskar försvinner delvis avsättningen för spillvärme från industrin samt möjligheterna för fortsatt/ökad energiåtervinning från avfall. Taxestrukturen kan också komma att förändras. En fastighetsägare som undersöker lönsamheten av en energieffektivisering utgår från en given
taxestruktur och genomför den om den är lönsam. Men om taxestrukturen sedan ändras kan den tidigare lönsamma investeringen bli olönsam. Detta förhållande skapar en osäkerhet och blir ett hinder för energieffektivisering.
Fjärrvärmedistribution utgör ett lokalt monopol och taxestrukturen sätts ensidigt av ägaren. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör taxestrukturen byggas upp med en rörlig energiavgift som återspeglar den kortsiktiga marginalkostnaden. Varierar den kortsiktiga marginalkostnaden med årstiden, bör även energiavgiften ha motsvarande differentiering. Övriga avgifter bör utformas så att den totala intäkten från rörlig energiavgift och övriga avgifter täcker fjärrvärmeföretagets kostnader
En utredning bör genomföras som belyser effekterna av minskat värmeunderlag och i vilken utsträckning detta förhållande, i kombination med taxestrukturen, minskar benägenheten att genomföra energieffektviseringsåtgärder.
4.3.5 Hur kan beteendeekonomiska studier bidra till nya styrmedel?
Olika ekonomiska teorier ger möjlighet att se och analysera olika saker. I
neoklassisk ekonomisk teorin är utgångspunkten att aktörer är fullt ut rationella i sitt beslutsfattande. Hinder och marknadsmisslyckanden åtgärdas med hjälp av olika styrmedel. Med ett identifierat marknadsmisslyckande, och under
förutsättning att styrmedlet inte blir för dyrt, kan samhället sätta in resurser för att rätta till marknadsmisslyckandet och därigenom uppnå ett samhällsekonomiskt effektivt läge.
Men det finns andra ansatser till att förklara varför resultaten blir som de blir. I beteendeekonomin tas hänsyn till människans hela komplexitet. Det förekommer systematiska snedvridningar i individers beslutsfattande som avviker från det fullt ut rationella. Olika aktörer kan tillämpa olika tumregler snarare än fullt ut bedöma konsekvenserna av besluten. En teori för beslutsfattande kan, mycket förenklat, beskrivas med hjälp av två system, ett logiskt och ett mer intuitivt. Det intuitiva systemet är bra på att fatta beslut men tar inte alltid med alla parametrarna vid beslutsfattandet. Resultatet kan därför uppfattas som mindre logiskt.13 Byggnadsbeståndet är mycket komplext, inte bara för att vi har olika hustyper utan också för att det finns olika upplåtelseformer, olika aktörer, och olika förhållanden på olika orter. Det man kan göra är att räkna på typhus och en rad specificerade åtgärder, då som illustration av kostnader. Det kan finnas anledning att titta mer på hur olika ägarkategorier beslutar och agerar utifrån sina respektive förutsättningar.
En utredning bör genomföras som närmare undersöker hur beteendeekonomi kan ha betydelse för om energieffektiviserande åtgärder genomförs eller inte. Det behöver också undersökas vilka styrmedel som kan bli aktuella för att uppnå ett önskvärt läge.
4.3.6 Hur ska kompetensen hos yrkeskategorierna konsulter,
installatörer etc. höjas?
Vid flera tillfällen har branschens aktörer gett uttryck för att det behövs en kompetenshöjning i sektorn kring energieffektiviserande åtgärder.
Teknik- och designföretagen anser att det är en viss brist på kapacitet när det gäller kunskap om teknik för kostnadseffektiva energieffektiviseringsåtgärder som försvårar förverkligandet av dessa. Detta, menar de, leder till bristande
investeringar i åtgärder för energieffektiv drift och åtgärder för optimering. Det kan å andra sidan också leda till överskattning av kostnadseffektiviteten i byggnadsåtgärderna. Ökad konkurrens med andra sektorer som också kräver
13 Beteendeekonomin förknippas bl.a. med de psykologiska experimentstudierna som Daniel
Kahneman gjort (och som han fick nobelpriset i ekonomi för 2002). Hans forskning finns sammanfattad i Thinking Fast and Slow (London: Allen Lane, 2011). Inspirerade av denna teoribildning har ett nytt sätt att se på styrmedel utvecklats av Richard Thaler & Cass Sunstein: Nudge (London: Penguin, 2008).
ingenjörskompetens kan förvärras av problemet. En betydande flaskhals är bristen på kvalificerade ingenjörer och andra viktiga typer av personal.
I rapporten ”Professionell renovering i SABO-företag” från 2008 konstaterar SABO att grundutbildningarna i huvudsak vänder sig mot nyproduktionen. Gymnasieskolorna, som står för den största utbildningsvolymen, har mycket få elever på kursen för reparation och ombyggnad och det är inte många som väljer denna yrkeskarriär efter avslutat utbildning. Det är också få som erbjuder
anställning inom denna sektor. Renovering och ombyggnad har generellt låg status, ger sämre betalt och ses ofta som ett jobb i slutet av yrkeskarriären. Efterfrågan på kompetenshöjning gäller såväl gymnasienivå som högskolenivå. En utredning bör genomföras som kartlägger vilka utbildningar som behöver stärkas till antal och till innehåll.
4.3.7 Metoder för uppföljning och utvärdering av renoveringsstrategin
För att kunna följa upp och utvärdera strategins olika delar behöver metoder för det tas fram. Hur de styrmedelsförslag som föreslås i strategin ska följas upp och utvärderas beskrivs närmare i avsnitt 3.3 Scenario 1 Korrigering av
marknadsmisslyckanden och 3.4 Scenario 2 för att nå . Det bör ses över hur den
officiella energistatistiken och energideklarationsregistret kan användas för uppföljning. Delar som bör undersökas är bland annat metoder för att ange en byggnads energiprestanda, olika areabegrepp och metoder för att mäta effekter av energieffektiviseringsåtgärder.
4.3.8 Vidare utredning om styrmedel för ökad renoveringstakt
Strategiuppdraget avgränsades till att gälla enbart de renoveringstillfällen som förväntas komma till stånd utan en ökning av renoveringstakten. Eftersom
resultatet av utredningen visar att vi med detta angreppssätt inte kan visa vad som skulle krävas för att nå målet halvering av byggnaders energianvändning till år 2050 föreslår vi en utredning av hur en ökad renoveringstakt skulle påverka resultatet och vilka styrmedel som skulle krävas för detta. Eftersom den typen av utredning sträcker sig långt utanför energiområdet och berör hela bostadspolitiken föreslår vi en separat utredningen för detta.