Att utvärdera stödet till trossamfunden .1 Allmänt om att utvärdera bidrag och dess effekter .1 Allmänt om att utvärdera bidrag och dess effekter

Krav på resultatstyrning har över tid ökat i bidragsgivningen. Av propositionen En politik för det civila samhället framgår att det bör finnas övergripande syften för alla bidrag, liksom mätbara mål för alla bidragsformer förutom organisationsbidrag. Syftet anger varför staten fördelar ett bidrag och är bredare än målsättningen som anger vad staten vill uppnå med ett bidrag. Bidragets resultat och effekter ska kunna bedömas utifrån målsättningen (prop. 2009/10:55 s. 138 och 146).

Av slutbetänkandet Rörelser i tiden, som föregick propositionen, framgår dock att det finns svårigheter med mål, resultatstyrning och uppföljningar av bidragens effekter, i synnerhet när gäller organi-sationsbidrag (SOU 2007:66). Enligt betänkandet är organisations-bidrag allmänt sett svåra att utvärdera eftersom dessa organisations-bidrag har som funktion att stödja en organisations existens snarare än dess verksamhet. Det gör det svårt att både sätta upp mätbara mål för bidragen, liksom att utvärdera dess resultat och effekt. I proposi-tionen betonade därför regeringen att bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag, med undantag för organisations-bidrag. Oberoende utvärderingar bör dock genomföras för alla bidragssystem, men det bör vara tillräckligt att med längre intervall genomföra utvärderingar av organisationsbidragen i förhållande till dess syfte (a. prop. s. 138 och 146).

Det är generellt sett svårt att utvärdera effekter av bidrag till ideella organisationer eftersom syftena och målen för bidragen ofta är övergripande och därmed också svåra att mäta och följa upp, vilket bl.a. framgår av Ekonomistyrningsverkets rapport Att ge stat-ligt stöd till civila samhällets organisationer (ESV 2015). Detta gäller i synnerhet för organisationsbidrag där det inte alltid finns en utta-lad målsättning för verksamheten. Enligt ESV är det viktigt att skilja på en utvärdering, som har större inslag av bedömning och djupare analys av orsaksförhållanden, och en uppföljning, som syf-tar till att beskriva och jämföra olika utfall, t.ex. hur många med-lemmar eller personer i en målgrupp som har nåtts av insatser inom ramen för ett bidrag. När det gäller organisationsbidrag, som ofta saknar en resultatinriktad målsättning, går det enbart att göra en översiktlig utvärdering.

Trossamfundsstödet och dess effekter SOU 2018:18

192

En kunskapsöversikt om effekter och metoder för att utvärdera statliga bidrag till ideella organisationer togs 2009 fram av Myn-digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Enligt rapporten, Konsekvenser, resultat och effekter av Ungdomsstyrelsens bidragsgivning till ideella organisationer, kan statsbidrag för det första förväntas ha effekter på fyra olika nivåer: för individer, organisa-tioner, stat och samhälle, och det kan finnas ett värde i att betrakta var och en av dessa nivåer. För det andra kan effekterna delas upp utifrån den interna påverkan, dvs. vilken effekt stödet har på organi-sationerna och deras förutsättningar att verka, och den externa på-verkan, dvs. vilken effekt organisationerna och deras verksamhet har på samhället i stort. Enligt MUCF är det främst de interna effekterna som är relevanta att mäta när det kommer till organisationsbidrag, dvs.

om stödet skapar förutsättningar för organisationen att bedriva dess kärnverksamhet.

För att möjliggöra en konkret utvärdering kan det finnas anled-ning att ta fram givna mått och indikationer. När det gäller organi-sationsbidrag kan de mätas utifrån organisationens förutsättningar att bedriva sin verksamhet, t.ex. genom att mäta tillgång till lokaler, personal eller andra resurser. Ofta är det nödvändigt att förlita sig på organisationens egna uppskattningar och utvärderingar.

MUCF utvärderar med jämna mellanrum de sex olika organisa-tionsbidrag som myndigheten fördelar och i utvärderingarna bedöms vilken typ av verksamhet som bidragen går till, vilken omfattning som organisationen bedrivit verksamhet samt bidragets generella be-tydelse för organisationerna och deras verksamhet (MUCF 2013).

9.3.2 Svårigheterna med att utvärdera trossamfundsstödet Möjligheterna att utvärdera det nuvarande trossamfundsstödets effekter för berörda trossamfund och samhället i stort är av de an-ledningar som nämnts ovan begränsade. Det statliga bidraget ges huvudsakligen som ett organisationsbidrag och det nuvarande målet för stödet är inte resultatinriktat utan det anges endast att stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att be-driva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg. Det finns alltså ingen förväntan om att stödet i sig ska resultera i någon annan

SOU 2018:18 Trossamfundsstödet och dess effekter

effekt än att trossamfunden ska ha förutsättningar att bedriva sin kärnverksamhet.

Av SST:s årsredovisning framgår också att regeringen konsta-terat att organisationsbidraget inte passar för resultatstyrning, vilket innebär att en utvärdering av organisationsbidraget bör göras i sär-skild ordning. Trossamfunden är skyldiga att lämna in en årsredovis-ning till SST samt redovisa att 90 procent av organisationsbidraget har fördelats till församlingarna. SST besöker också trossamfund och församlingar för att kontrollera att registret över deltagare är korrekt och för att samtala om verksamheten, men i övrigt gör myn-digheten inte en utvärdering av hur bidraget har använts. Stödet är uppbyggt på detta sätt för att försäkra trossamfundens självstän-dighet och oberoende. De verksamhetsbidrag och projektbidrag som SST fördelar är däremot enklare att utvärdera och det går att följa upp om bidragen har använts enligt deras ändamål.

Regeringen bedömde i propositionen En politik för det civila samhället, vilket nämnts ovan, att det är tillräckligt att med längre intervall genomföra utvärderingar av ett organisationsbidrag i för-hållande till dess övergripande syfte. En utvärdering av trossam-fundsstödet bör därför göras med utgångspunkt i de motiv till stö-det som nämns i förarbetena. Det huvudsakliga motivet för staten att ge stöd till trossamfunden är att de generellt sett kan anses vara samhällsnyttiga organisationer som medverkar i den normbildnings-process som upprätthåller och stärker de grundläggande värderingar som vårt samhälle vilar på (prop. 1998/99:124 s. 61). Därutöver fram-går det av förarbetena att trossamfunden har flera samhällsnyttiga funktioner som utgör skäl för statligt stöd. Trossamfunden kan bl.a.

tillfredsställa människors behov av andligt stöd, särskilt vid stora samhällsförändringar, katastrofer eller olyckor och de kan hjälpa personer som nyligen invandrat till Sverige att finna trygghet och etablering. Ett ytterligare motiv som nämns är att stödet skapar likställighet mellan Svenska kyrkan och övriga trossamfund och främ-jar religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget samfundsliv.

Det är möjligt att utvärdera stödet utifrån de övergripande moti-ven som nämns i förarbetena. Det gäller i synnerhet frågan om stö-det bidrar till att trossamfunden upprätthåller och stärker de grund-läggande värderingar som vårt samhälle vilar på, vilket även är ett krav för stödet. Däremot finns det inte några krav på att

trossam-Trossamfundsstödet och dess effekter SOU 2018:18

194

funden ska använda stödet till att bedriva olika sociala eller demo-kratifrämjande verksamheter och därför kan det i dessa avseenden inte vara en fråga om en formell uppföljning av hur stödet har använts och vilken effekt det har haft, utan enbart en övergripande utvärdering.

9.3.3 Hur har utvärderingen av trossamfundsstödet gått till?

Utredningens uppdrag är att analysera stödets effekter för både trossamfundens verksamhet och samhället i stort. Utvärderingen ska med andra ord omfatta både interna och externa effekter. För att utvärdera stödets effekter har utredningen intervjuat ett flertal företrädare för de stödberättigade trossamfunden. Utredningen har också träffat företrädare för trossamfunden i samband med möten som SST arrangerat. Intervjuer har vidare gjorts med företrädare för de teologiska högskolorna, personer verksamma inom den andliga vården samt ett antal ideella föreningar inom det religiösa civilsam-hället. En bredare informationsinhämtning har gjorts genom aktuell litteratur, forskning och rapporter. Utredningen har också utvärderat trossamfundens årsrapporter och annat material som SST har till-gängligt.

Därutöver har utredningen genomfört två enkäter. Den första enkäten skickades ut till samtliga 43 bidragsberättigade trossamfund och hade en svarsfrekvens på 74 procent.⁴ Den andra enkäten skicka-des ut till 580 församlingar anslutna till något bidragsberättigat tros-samfund och den hade en svarsfrekvens på 40 procent. Det var en betydande övervikt av frikyrkliga församlingar som deltog.⁵

I enkäterna har frågor ställts om hur stödet har använts och hur beroende trossamfunden är av stödet i förhållande till andra in-komstkällor. Frågor har även ställts om verksamheten i sig och hur trossamfunden förhåller sig till det s.k. demokratikriteriet. Enkä-terna har innehållit ett flertal öppna frågor och därigenom har de gett möjligheter för trossamfund och församlingar att framföra sina

4 Det var 32 av 43 trossamfund som svarade. Det var 11 av 17 ortodoxa samfund som svarade, 5 av 7 muslimska, 7 av 7 frikyrkor och 9 av de övriga 12. Svarsfrekvensen var således lägst hos de ortodoxa trossamfunden. Vilka de 43 samfunden är framgår av bilaga 3.

5 Det var 237 av 580 församlingar som svarade. Av de församlingar som svarade var 125 inom frikyrkorna, 48 muslimska, 23 ortodoxa, 22 katolska och 19 övriga.

SOU 2018:18 Trossamfundsstödet och dess effekter

intressen och åsikter i olika frågor till utredningen. Utredningen är medveten om att det finns ett metodologiskt problem med att tros-samfunden uppmanas att värdera betydelsen av stödet för en ut-redning som utreder just stödets utformning. Detta tillsammans med den låga svarsfrekvensen i församlingsenkäten gör att utvär-deringen av stödet inte uteslutande kan grundas på enkätresultaten.

Jämförelser har gjorts med årsrapporter, intervjuer och annat mate-rial. En ytterligare enkät med religiösa föreningar genomfördes av MUCF under 2015 och presenteras i rapporten Villkor för ideella före-ningar och trossamfund. Denna rapport och utredningens enkäter ger en likartad bild av trossamfundens ekonomiska situation och verksamhet, men det är oklart om de religiösa föreningar som sva-rade på MUCF:s enkät tillhörde de bidragsberättigade trossamfun-den eller om de överhuvudtaget tog emot något statligt trossam-fundsstöd. Denna undersökning är därför inte tillförlitlig för vår utredning.

9.4 Stödets betydelse för trossamfunden