Valhallskonsortiets ägande av Valhallskogen

Eftersom Valhallskogen har en privat markägare finns det en del aspekter som försvårar arbetet för kommunen. En viktig aspekt som har föranlett en del missförstånd är att kommunen inte ansvarar över omhändertagandet av skogen och därför inte kan styra över dess formgivning. Det innebär att skogen är klassificerad som skogsbruk och att det därmed finns restriktioner på vad som tillåts vid vistelse i skogen. Talespersonen för Valhallskonsortiet som representerade konsortiet under vår intervju menade att detta är ett vanligt missförstånd gällande allmänhetens rättigheter i skogen.

”…om man pratar om byalaget och folk som är bosatta i Skälderviken så slår det mig att man ofta framför det här som att det redan är kommunens mark, eller att det är allmän plats. Att man kan göra lite som man vill. Och om ett träd då har fallit över en stig eller något spår eller så, då tar det inte så lång tid förrän några förbannade röster hör avsig till kommunen och säger ”det är förjävligt, här springer jag var morgon och kan intekomma fram”. Och allemansrätten medger ju att man kan springa var man vill, men man kan inte ställa några krav på att det ska vara på ett eller annat sätt i det avseendet.” (Talesperson för Valhallskonsortiet, intervju, 2016).

Även fast marken är privat tillhör den det allmänna intresset, vilket innefattar parker i tätortsområden och rekreationsområden (Nyström & Tonell, 2012, s. 18). I den gällande översiktsplanen är skogen utpekad som just “grönområde för rekreation och friluftsliv i tätorter och i närheten av tätorter” (Ängelholms kommun, 2004, s. 1). Detta innebär att marken tillhör allemansrätten, vilket betyder att alla har rätt att beträda marken (Nyström & Tonell, 2012, s. 20). Enligt miljöbalken (7 kap. 1 §) ska detta ske med hänsyn och varsamhet till naturen. Det finns också begränsningar som avser att skydda naturen och tillgodose markägarens intressen, men svårigheter att precisera regler för allemansrätt gör det svårt att tolka lagen korrekt (ibid). Så även om allemansrätten ger allmänheten en del rättigheter när det kommer till utnyttjandet av marken finns det restriktioner och all aktivitet ska ske på ett sätt som inte skadar naturen eller markägarens intressen.

Under de senaste åren tycks det ha funnits en växande irritation mellan parterna som kan ha försvårat det deliberativa arbetet och gjort att förhandlingar mellan parterna inte varit så framgångsrika som de hade kunnat. Det finns en stor skillnad i uppfattningen om hur skogen omhändertas där byalaget anser att skogen vanskötts under många år (Skeldervikens byalag, intervju, 2016). Denna uppfattningen delas inte med kommunen som anser att skogen har vårdats väldigt bra (Ludvigsson & Swahn, intervju, 2016). Konsortiet själva visar dock att de inte är intresserade av att bedriva eller sköta skogen som ett rekreationsområde eftersom de

till största del är intresserade av att omvandla skogen till likvida medel (talesperson för Valhallskonsortiet, intervju, 2016) och att det innebär att de inte gör mer än absolut nödvändigt för att spara in pengar.

”Det görs så klart så lite som möjligt som kostar pengar, det är inga konstigheter. Vi har ingen skyldighet att göra något speciellt, om det är så att Skogsvårdsstyrelsen eller någon annan myndighet skulle ha någon synpunkt så kan det finnas något tvingande, men annars inte.” (Talesperson för Valhallskonsortiet, intervju, 2016).

Det finns alltså tydliga sprickor mellan alla parter och en historia som gör att det finns svårigheter att få till en meningsfull dialog som kan göra alla parter nöjda. Tjänstemännens roll i dagens planering kan ibland innefatta en mer samordnande roll och de kan fungera som medlare mellan parter med olika intressen och utifrån det komma med kompromisslösningar (Nyström & Tonell, 2012, s. 322). I fallet med Valhallskogen bör det läggas ännu större vikt på att få till en meningsfull medling för att uppfylla de krav som Forester framhäver för ett bra förhandlingsläge.

Medlingen försvåras ytterligare då även Länsstyrelsen är delaktig och har ständig kontakt med alla parter. Länsstyrelsens roll är att bevaka allmänna intressen, vilket vi tidigare påpekat innefattar skogen. Det är därför inte konstigt att Länsstyrelsen i föregående planer har påpekat att skogen inte bör exploateras då rekreation i tätortsnära natur är något som i hög grad bör bevaras (3 kap. 6 § MB). Länsstyrelsen har också påpekat att det bör hållas en viss varsamhet när det kommer till att ta vara på de fornlämningar som finns i skogen. Vi kan alltså till viss del konstatera att Länsstyrelsen står på byalagets sida, vilket även framkom under intervjun. Samtidigt är det viktigt att ha i åtanke att planerna fortfarande är på ett översiktligt plan vilket innebär att även fast Länsstyrelsen står bakom så kan planen enbart överklagas om det har varit några fel i den formella processen (Boverket, 2016a, s. 55).

”dom [Länsstyrelsen] sade ju till mig att ”ser ni att det skadas någonting, ett fornminne som ni vet om, så släng er på telefonen till oss” ungefär så, det var andemeningen, var väl lite andra ord men, så det är inte bara enkelt att börja bygga där uppe.” (Skeldervikens byalag, intervju, 2016).

”att bevara skogen måste ju vara ett allmänt intresse, att bygga i skogen är ett enskilt intresse för konsortiet då. Och Länsstyrelsen uppgift är ju att bevaka det allmänna intresset i samband med planläggningen, så det bör dom göra.” (Skeldervikens byalag, intervju, 2016).

Tanken med de tidigare planerna var att kommunen skulle få ta över den del av skogen som inte skulle exploateras för att kunna säkerställa att den förblev ett gott rekreationsområde.

Genom ett allmänt ägandeskap av Valhallskogen skulle en bättre kontroll funnits över vad som sker med skogen (Ludvigsson & Swahn, intervju, 2016). En sådan överlåtelse skulle i teorin också kunna ske genom tvångsförvärvning. Detta är visserligen inte särskilt troligt då ett tvångsförvärv måste vara samhällsekonomiskt motiverat och att det inte ska finnas några som helst andra lösningar (Kalbro, 2007, s. 1). Tvångsförvärvet måste också innebära en stor fördel för allmänintresset, i detta fall är det inte svart och vitt vad som klassas som allmänintresset då det är två intressen som väger mot varandra; intresset av bostadsbyggande och intresset för tillgång till rekreation. Samtidigt hade det inte nödvändigtvis inneburit att skogens framtid var säkerställd då den fortfarande saknar reellt skydd. Lösningen på det hade enligt byalaget varit att antingen göra skogen till naturskyddsområde eller att en annan ägare, exempel stiftelsen för friluftsliv Skåne, tar över för att kunna ta hand om skogen på ett bättre sätt (Skeldervikens byalag, intervju, 2016).

Oavsett vad lösningen blir måste en överenskommelse komma till stånd och kommunen måste fatta ett tydligt beslut. I slutändan är det kommunen som har planmonopolet och den största makten i frågan.

6. Slutdiskussion

Vår uppsats har kretsat kring de teorier som berör partnerskapsplaneringens påverkan på medborgarnas möjlighet till inflytande i planering. Idag är Boverket tydliga med att det krävs en bred och tidig medborgardialog inom översiktlig planering för att skapa en fungerande plan som kan bli accepterad av allmänheten (Boverket, 2016b, s. 15). Trots dessa tydliga rekommendationer som presenterats i denna uppsats och förklaringar av de propositioner som föranlett lagen finns det mycket som tyder på ett stort gap mellan den offentliga retoriken och den praktiska handlingen.

Medborgarnas möjlighet att påverka försämras även av den partnerskapsplanering som växt fram sedan 1980-talet (Mäntysalo et al., 2011, s. 2110). Den innebär att kommuner i större utsträckning samarbetar med privata aktörer som får en mer aktiv roll i planeringsprocessen. Privata byggherrar är mer intresserade av snabbt byggande och snabb avkastning. Detta står då i skillnad till de rekommendationer om en deliberativ deltagarprocess som ska legitimera beslut genom ett aktivt medborgardeltagande och beslut som fattas i samförstånd med allmänheten. Det ger också planerare en annan roll än tidigare eftersom planeraren har fler intressenter att ta hänsyn till och ha dialoger med. Denna dubbelsidighet sätter planerare i en svårbedömd sits om hur de ska hantera partnerskapets krav på effektivitet och markägarnas

rättigheter över sin mark och samtidigt bedriva en meningsfull medborgardialog och demokratisk förankring. Denna motsättning har belysts i detta arbete och våra slutsatser om hur denna motstridighet behandlas kommer kortfattat presenteras nedan.

Kommunfullmäktige i Ängelholm bestämde sig i tidigt skede i framtagandeprocessen för den nya översiktsplanen att de ville arbeta med en aktiv dialog mellan samtliga parter. Det innebar en utökad insamlingsprocess för samrådshandlingen som togs fram 2014. Målet med tillvägagångssättet var att kunna förankra planerna i tidigt skede för att på så vis skapa en smidigare process, något som Boverket rekommenderar. Idén uppmuntrades av Skeldervikens byalag och Länsstyrelsen Skåne men de riktade samtidigt kritik mot hur det fungerade. Byalaget var särskilt missnöjda då de upplevde att kommunens förarbete var en aning styrt. Samtidigt är det svårt för Ängelholms kommun att hantera det annorlunda. När kommunen initierar en dialogprocess förväntas det att de ska styra vilket ger dem makten att bearbeta det som ska diskuteras. Gällande kommunikationen mellan de olika parterna kring Valhallskogen har det varit annorlunda eftersom samtalen har kommit till för att Skeldervikens byalag har velat uttrycka sina åsikter. För Valhallskonsortiet och kommunen hade det inte varit en självklarhet eftersom planerna kring skogen inte har nått ett offentligt stadie. Informell dialog mellan inblandade parter har därför skett för att byalaget har haft viljan att uttrycka sina åsikter. Utan deras inblandning hade dialog sannolikt endast hanterats mellan konsortiet och kommunen fram till att planerna med Valhallskogen fått mer grund att stå på. Då den informella dialogen och dess möten mestadels uppmärksammade de olika parternas skilda viljor och åsikter skapade dialogen mer konflikter än vad den frambringade samarbete. Det har varit oklart om målen med de informella mötena varit att komma fram till en gemensam lösning eller om de bara har ägt rum för att informera om avsikter. Denna otydlighet har försvårat det fortsatta arbetet och skapat en stor misstänksamhet mellan de inblandade parterna och vidare samtal har därför varit svåra att etablera. Det tillagda utredningsområdet i den nya översiktsplanen skapade därför en viss skepticism från medborgarhåll eftersom deras inflytande inte har tangerat vid beslutet om ett utredningsområde. Att utredningsområdet i Valhallskogen ej fanns med i samrådshandlingen medförde också problem eftersom förslaget tillkommit senare i framtagandeprocessen av översiktsplanen. Det önskvärda samarbetet mellan parterna har på så vis drabbats negativt.

Ytterligare argument för Boverkets rekommendationer med en bredare medborgardialog är dess tidsram. Med mer tid ges både åsikterna större utrymme för diskussion samtidigt som det kan vara uttömmande på samtligas synpunkter. I slutändan blir målet att finna en kombination

av allmänhetens intresse och det som experterna i form av tjänstemännen anser mest lämpligt. Därför är det viktigt att medborgarnas åsikter släpps fram så mycket som möjligt då det underlättar arbetet med att försöka formulera vad allmänhetens intresse är i kommunen. Misslyckas medborgardialogen riskerar processen att bli bemött med överklaganden, vilket fördröjer arbetet. Exploateringschefen uttryckte en iakttagelse om att det blir allt mer vanligt att överklaga, det har fått en annan legitimitet. Teorier pekar också på att medborgare inte kan besitta all den politiska kunskap som krävs för att kunna bedöma vad som är bäst för allmänhetens intresse. Samtidigt gäller det också konsortiet och kommunen, varför överklagande kan vara utmanande för kommuner. Våra intervjuer visade att det hos alla parter saknas förståelse för de andra intressenternas ageranden. Reinikainen och Reitberger (2004, s. 280) är av den anledningen kritiska mot det deliberativa förhållningssättet eftersom det är svårt att skapa förståelse för alla inblandade parters möjligheter och mål. Genom det skapas irritation i dialogen vilket har negativ inverkan på kommunens översiktliga arbete.

En stor del av de dialogprocesser som har skett i ärendet om Valhallskogens framtid har varit att det har funnits oklarheter i de olika intressenternas mål och intentioner. Även fast det har skett ett flertal möten mellan parterna tycks det aldrig ha varit något ordnat möte där alla intressenter har haft en faktisk möjlighet till lika inflytande av deliberativ karaktär. Förståelse och kunskap skulle kunna förbättras genom att arbeta fram starkare band mellan alla intressenter, vilket skulle kunna fylla de kunskapsluckor som finns och skapa en tydligare dialog. Beslut om skogens framtid skulle också kunna påskyndas genom möten av deliberativ karaktär, genom förhandling enligt Arnsteins partnerskap och Foresters tankar om hur förhandling med allmänhet och privata aktörer bör ske.

Partnerskapsplaneringen som bedrivits mellan kommunen och konsortiet har varit naturlig eftersom den privatägda Valhallskogen för konsortiet inte innebär lika stora förväntningar på medborgardialog som om kommunen hade ägt marken. Då hade det förväntats en tydligare offentlig process eftersom kommunen förknippas med sådant ansvar. Processen med att inkludera medborgare har begränsats och skett till stor del på grund av byalagets vilja att bevara skogen utan byggnation. Med framväxten av partnerskap i översiktlig planering blir det allt viktigare att upprätthålla kontakt med medborgarna för att materialet till att definiera allmänhetens vilja ska vara så stort som möjligt. I det arbetet behövs medborgarnas synpunkter vilket är en brist för partnerskapsplaneringen. Den utökade medborgardialogen i Ängelholm har till viss del hanterat den utmaningen men det kan också medföra en otydlighet i hur medborgarna uppfattar sina möjligheter att yttra sig. En tidig och utökad dialogprocess

kan bygga upp förväntningar från medborgarhåll att de ska få vara delaktiga i stor grad genom hela processen, något partnerskap många gånger förhindrar. När medborgarnas förväntningar inte uppfylls riskerar istället processen skapa irritation vilket naturligtvis inte är gynnsamt för kommunens översiktliga planering.

Vår frågeställning handlar om hur motsättningen mellan partnerskapsplanering och ett meningsfullt medborgardeltagande yttrar sig i praktiken. Under arbetets gång har vi presenterat och analyserat de aktörer som är delaktiga i partnerskapen och alla planeringsprocesser, där även medborgare har en viktig roll. Utifrån det arbetet blir det tydligt att motsättningarna i hög grad yttrar sig genom aktörernas agerande och tänkande. Därför har vi valt att fokusera på dialogerna och samarbeten mellan parterna för att identifiera var problemen uppstår.

Ett problem som tjänstemännen på en kommun måste hantera är den otydlighet som kan uppstå i kommunikationen mellan alla parter. Som en följd av partnerskapsplaneringens framväxt blir det allt fler aktörer och intressenter som blir inblandade i planeringsprocessen. Detta innebär att planerarna måste vara extra tydliga och transparenta i arbetet med förhandlingar och dialoger. Otydligheten beror till stor del på att det uppkommer förhandlingar och dialoger bakom stängda dörrar och att övriga intressenter därför får lita på den information som finns via ryktesspridning.

I vårt arbete har vi också kunnat identifiera att det funnits oklarheter i dialogerna mellan parter och att det funnits brister i förståelsen över samtalets mål. Det gör att det skapas förväntningar som sällan uppfylls och det försvårar arbetet att uppnå konsensus.

Partnerskapsplaneringen bygger till stor del på privata byggherrars och privata markägares rättigheter att vara delaktiga i utvecklingsprocesser. Den privata sektorn är i större utsträckning mer fokuserade på att tjäna pengar och omvandla sina ägor till likvida medel och behöver därför inte fokusera på vad som är allmänhetens bästa. Målet om effektivitet och att uppnå en kostnadseffektivitet påverkar tjänstemännens arbete eftersom de i första hand måste komma överens med markägaren om vad som kan ske med marken. Markägaren kan sedan ha egna förhandlingar och kontrakt med en exploatör och nå vissa överenskommelser. När medborgarna sedan får möjlighet att uttrycka sig, ofta i samband med det lagstadgade samrådet, är flera beslut redan tagna bakom stängda dörrar. Det innebär att det inte finns samma medgörlighet i processen och att det som är framtaget till samrådet kommer som en överraskning för allmänheten.

Det tycks dock finnas en viss medvetenhet om denna problematik, både bland teoretiker och tjänstemän. Lösningen blir ofta att etablera tidigare dialoger på ett översiktligt plan där medborgare har större möjlighet att påverka. Detta tankesätt faller väl samman med Boverkets rekommendationer. Genom vårt arbete har vi kunnat identifiera brister i detta sätt att legitimera planer eftersom det även här kan uppstå otydligheter och missförstånd i medborgarnas faktiska möjligheter. Kommunerna måste hantera väldigt många åsikter som allt som oftast skiljer sig åt. Det gör att individers åsikter sällan syns direkt i planen vilket skapar missnöje. Det gör även att kommunen i slutänden har möjlighet att välja den väg de hade velat från början utan att utgå från medborgarnas åsikter. Med tanke på de skilda åsikterna som finns är detta inget märkvärdigt och därmed ganska naturligt. Det kräver att kommunen är tydlig med deltagandets syfte och medborgarnas möjligheter för att påverka. På så sätt kan det bibehållas en legitimitet och förtroendet för kommunen ökar, ett förtroende som kan leda till större engagemang i kommande planeringsfrågor.

I vår fallstudie har vi kunnat identifiera att det inte funnits några deliberativa tankar inom de processer vi har studerat. Det tycks aldrig ha skett ett möte där alla intressenter förutsättningslöst har kunnat diskutera sina tankar för att gemensamt kunna nå en lösning. Det deliberativa sättet att hantera problemen kring partnerskapsplanering hade annars kunnat bidra till en mer demokratisk process med större möjligheter för allmänt inflytande.