Partnerskap och medborgardeltagande - En fallstudie om översiktlig planering i Ängelholm

Huvudområde: Byggd miljö Kandidatnivå

Omfattning: 20 högskolepoäng Vt. 2016

Partnerskap och medborgardeltagande

En fallstudie om översiktlig planering i Ängelholm

Partnerships and citizen participation

A case study of comprehensive planning in Ängelholm

Abstract

I dagens planering ökar antalet deltagande aktörer och privata byggherrar får allt mer inflytande i planeringsprocesserna. Privata markägare och byggherrar har en mer marknadsorienterad syn på planeringen och är i större utsträckning intresserade av snabb avkastning och effektivt byggande. I praktiken kan detta innebära att mer tid läggs på förhandlingar än medborgardialoger och att det allmänna inflytandet därmed får mindre utrymme. Detta avviker från Boverkets rekommendationer om en deliberativ deltagandeprocess vilket sätter planerare i en svårbedömd sits om hur de ska förhålla sig till partnerskapets krav på effektivitet och kraven på en välförankrad process hos allmänheten. Denna uppsats har som syfte att öka förståelsen för komplexiteten inom planeringsdemokratin genom att belysa och analysera motsättningar mellan partnerskapsplanering och medborgardialog. Uppsatsen är en kvalitativ studie och metodvalet har till stor del byggts på en fallstudie av Ängelholms kommuns översiktliga planering. Analysen förs fram med hjälp av intervjuer med representanter från de aktörer som är delaktiga i planeringsprocessen och teorier inom planering och demokrati. Resultatet visar på att motsättningarna mellan partnerskapsplanering och medborgardeltagande tycks ligga i bristande kommunikation mellan alla parter, vilket i sin tur leder till sämre förståelse för partnerskapets mål samt medborgarnas roll i planeringen. Ett mer deliberativt planeringssätt skulle kunna lösa en stor del av de problem vi identifierat.

Nyckelord: Deliberativ demokrati, partnerskapsplanering, medborgarinflytande, översiktsplanering

Abstract in English

Lately, the planning process has seen a significant increase of stakeholders and private builders are becoming more influential in the planning processes. Private landowners and property developers have a more market-oriented approach to planning and are more interested in quick returns and efficient construction. In practice, this may potentially lead to more focus on private interest and more time spent on negotiations rather than citizen dialogues, which limits the general public’s influence in the process. This differs from the recommendations of a deliberative participatory process put forward by the Swedish National Board of Housing, Building, and Planning. As a result, planners are put in difficult positions as they must conform to the partnership’s demands for efficiency, while still fulfilling the requirements for a planning process rooted in the public’s interest and based on citizen participation.

This thesis aims to increase the understanding of the complexity of planning democracy by highlighting and analyzing the contradictions between partnership planning and citizen participation. The thesis is a qualitative study and the choice of method is largely built on a case study of the municipality of Ängelholm’s comprehensive planning. The analysis is presented through interviews with representatives of the actors involved in the planning, and through application of relevant theories in planning and democracy.

The result of the study shows that the contradictions between the partnership planning and citizen participation seem to evolve from the lack of communication between the actors involved, which in turn complicates the understanding of the partnership’s objectives and the role of citizens in the planning process. A more deliberative planning method could solve a big part of the problems identified in this study.

Keywords: Deliberative democracy, partnership planning, citizen participation, comprehensive planning

Förord

Följande är det slutliga momentet på vår utbildning Stadsbyggnad, stadsutveckling och planering vid Malmö högskola. Inledningsvis vill vi tacka samtliga intervjupersoner som avsatt sin tid till oss och varit hjälpsamma under arbetsgången. Vi vill också tacka vår handledare Katarina Nylund som väglett oss och givit oss positiv energi i arbetets slutskede. Tack även till familj och vänner som uppmuntrat oss under skrivandet.

Till sist vill vi tacka köbildningarna längs med E6:an upp mot Ängelholm. De hjälpte oss att stundtals tänka på något annat än metodkritik och intervjufrågor.

Innehållsförteckning

1. Inledning 6

1.1 Bakgrund och problemformulering 6

1.2 Syfte och frågeställning 7

1.3 Disposition 7

2. Metod 8

2.1 Val av forskningsobjekt 8

2.2 Fallstudie 9

2.3 Intervjuer 9

2.4 Teori-/dokumentgranskning och observationsstudie 12

2.5 Avgränsning 13 3. Planeringsdemokratins förändring 13 3.1 Teoretiska perspektiv 13 3.1.1 Liberal demokratiteori 14 3.1.2 Deliberativ demokratiteori 15 3.1.3 Partnerskapsplanering 16 3.2 Planering i förändring 17

3.2.1 Aktuell lagstiftning och rekommendationer 18

3.2.2 Pågående förändringar i planeringspraxis 21

4. Fallstudie 24

4.1 Bakgrund Ängelholm 24

4.1.1 Översiktlig planering, innehåll och process 25

4.2 Bakgrund Valhallskogen 28

4.2.1 Valhallkonsortiet, byggföretag, byalaget och kommunen 29

4.2.2 Olika intressenters ageranden 32

5. Intressenternas syn på relationen mellan partnerskapsplanering och demokrati 34

5.1 Medborgarnas inflytande 35

5.1.1 Den utökade medborgardialogen 35

5.1.2 Allmänhetens intresse 37

5.1.3 Åsiktshantering 39

5.2 Synen på partnerskap 42

5.2.1 Uppfattning om den utökade medborgardialogen 42

5.2.2 Kommunikationen mellan parterna 44

5.2.3 Så bedrivs konsortiet 47

5.2.4 Valhallskonsortiets ägande av Valhallskogen 49

6. Slutdiskussion 51

Källförteckning 56

Lagtexter och propositioner 59

Intervjuer 59

Figurförteckning 59

1. Inledning

1.1 Bakgrund och problemformulering

Varje kommun i Sverige är skyldig att upprätthålla en aktuell översiktsplan. Enligt plan- och bygglagen 3 kap. 2 § (SFS. 2010:900) ska en sådan innehålla en vägledning för kommunens långsiktiga användande av mark- och vattenområden. Likt detaljplaneprocessen finns det också juridiska krav på samråd när förslag till en ny översiktsplan eller en ändring av densamma tas fram (ibid). Förutom Länsstyrelsen och berörda kommuner ska den kommun som arbetat fram ett förslag till en översiktsplan också låta medborgarna ha möjlighet att uttrycka sina åsikter. Eftersom en översiktsplan är ett vägledande dokument för upprättande av bland annat detaljplaner är det av stor betydelse att arbetet med en översiktsplan uppmärksammar intressen från så många kritiker som möjligt. När detaljplan och översiktsplan inte överensstämmer uppstår problem, oftast med överklaganden vilket fördröjer planeringsprocessen, varför ett utförligt arbete kring skapande av en översiktsplan blir viktigt. Enligt Boverkets rekommendationer (2016b, s. 15) underlättas detta med en bred medborgardialog i tidigt skede vilket skapar en god insyn och ett större förtroende för kommunens arbete. Det ger också kommunen möjlighet att hantera eventuella motsättningar genomgående i framtagandeprocessen. Boverket menar att en kärnfaktor för kommunens utveckling är att medborgares åsikter har en betydande roll och att de bör behandlas därefter (ibid).

Trots de deliberativa tankar om en öppen planprocess där medborgare ska få en viktig roll i det tidiga skedet av beslutsfattandet finns det mycket som tyder på ett stort gap mellan den offentliga retoriken och den praktiska handlingen enligt urbanforskarna Henecke och Khan (2002, s. 7). Sedan 1980-talet har Sverige blivit mer influerat av partnerskapsplanering (Mäntysalo et al., 2011, s. 2110) vilket innebär att kommuner i större utsträckning arbetar tillsammans med privata aktörer och att dessa marknadsaktörer innehar en aktiv roll i planeringsprocessen. De privata byggherrar som i tidigt skede får initiera en plan är mer intresserade av snabbt byggande och snabb avkastning, vilket leder till att arbetet har inneburit större fokus på snabba processer för att effektivisera byggandet (Henecke & Khan, 2002, s. 22). Den nya typen av marknadsorienterad planering legitimerar sina beslut genom att peka på resultatet, vilket är ett effektivt byggande som snabbt mättar marknadsbehovet (Mäntysalo et al., 2011, s. 2110). Detta står i skillnad till de krav och rekommendationer på en deliberativ deltagandeprocess som ska legitimera beslut genom ett aktivt medborgardeltagande, beslut som då kan fattas i samförstånd med allmänheten. Denna

dubbelsidighet sätter planerare i en svårbedömd sits om hur de ska förhålla sig till partnerskaps krav på effektivitet och kraven på en demokratisk process som är välförankrad hos allmänheten.

1.2 Syfte och frågeställning

Med denna uppsats är syftet att bidra till ökad förståelse för komplexiteten inom planeringsdemokratin. Vi vill också belysa de motsättningar som finns mellan ett betydelsefullt medborgardeltagande och en partnerskapsplanering där kommuner förhandlar med privata aktörer och säkerställer deras intressen innan medborgare blir delaktiga. Genom det fyller arbetet syftet om att bidra till forskning i ett område som är på frammarsch.

För att uppfylla vårt syfte med uppsatsen har vi valt en frågeställning som tydligt grundar sig i vår problemformulering. Frågeställningen vi har valt är:

Hur yttrar sig motsättningen mellan partnerskapsplanering och medborgardeltagande i praktiken?

1.3 Disposition

Språkvetarna Arne Jarrick och Olle Josephson betonar värdet i att ha en överskådlig disposition vid uppsatsskrivande. De menar att en medvetenhet hos författarna i hur de olika beståndsdelarna ska hanteras är väsentligt för att skrivandet ska kunna hållas nära ursprungssyftet (1996, s. 39).

Vi har utifrån vårt syfte och vår problemformulering arbetat fram sex kapitel för uppsatsen. Inledningsvis redogör vi tankegångarna kring vårt val av fallstudie som efterföljs av vilka forskningsmetoder vi använt. Kapitel 3 tar vid där teorier kring våra två huvudområden, medborgardeltagande och partnerskapsplanering, presenteras. Syftet med kapitlet är att introducera för läsaren hur planeringsdemokratin är under förändring och vilka utmaningar det medför. Vidare i efterföljande kapitel får läsaren information om vår fallstudie i Ängelholm där det återges fakta som är väsentlig för att förstå kommunens situation med den nya översiktsplanen.

Kapitel 5 innehåller sammanställningen och utforskandet av vårt insamlade empiriska och teoretiska material. Det redogörs för de inblandade aktörernas åsikter kring arbetet med översiktsplanen och diskussionerna kring fallstudieobjektet vilket sedermera sammanfattas i uppsatsens sjätte och avslutande kapitel.

2. Metod

2.1 Val av forskningsobjekt

Vårt intresse för översiktsplaner gjorde att vi i tidigt skede valde att fokusera våra studier på översiktsplanering i svenska kommuner. Ett första urval gjordes genom att vi undersökte vilka kommuner i Skåne och Blekinge som vid tillfället var uppe i arbetet med en ny översiktsplan. Vi ville avgränsa oss till Skåne och Blekinge eftersom det tidsmässiga avståndet från Malmö är gynnsamt. Urvalet med att undersöka en kommun vars översiktsplan i högsta grad är aktuell motiveras med att tjänstemännen på undersökningskommunen i största utsträckning skulle ha färsk erfarenhet av den problematik vi ville undersöka. Efter det första urvalet identifierade vi fyra kommuner som var uppe i sitt arbete med framtagandet av en ny översiktsplan: Lund, Eslöv, Ronneby och Ängelholm.

Vi fattade intresse för Ängelholm eftersom vi under föregående kurser i vår utbildning diskuterat Ängelholms översiktsplan vid föreläsningar från Länsstyrelsen Skåne. Representanter från Länsstyrelsen berättade om kommunens svåra och kritiserade plan- och framtagandeprocess. För att bilda oss en uppfattning om vilka delar i översiktsplanen som blivit hårt bemötta gjorde vi en noga genomgång av samrådshandlingar, utställningsexemplar samt samrådsredogörelser och fann punkter som påvisar intressekonflikter inom kommunen. I den första samrådshandlingen fann vi ett utredningsområde i ett rekreationsområde (Ängelholms kommun, 2014c, s. 37), detta utredningsområde fick utstå mycket kritik som kunde utläsas i samrådsredogörelsen vilket ledde till att kommunen tog bort området (Ängelholms kommun, 2014a, s. 22). I samma samrådsredogörelse valde kommunen att tillägga ett utredningsområde i ett annat rekreationsområde, Valhallskogen. Detta tillägg i översiktsplanen fångade vårt intresse och i vårt granskningsarbete kring Valhallskogen kunde vi identifiera en process med flera olika aktörer och intressenter. Skogen har en privat markägare som vill bebygga skogen, en byggherre som vill bygga snabbt, medborgare som vill bevara skogen helt medan kommunen har en vilja att köpa upp marken för att säkerställa skogens framtid. Processen har pågått länge och enligt flera nyhetsartiklar drivs planerna om byggnation i skogen främst av privata aktörer (Helsingborgs dagblad, 2003).

Markägarna, Valhallskonsortiet, och byggherren, Mark, väg och bygg (MVB), har vid flera tillfällen närmat sig kommunen för att förhandla fram en lösning utan medborgarnas insyn (Helsingborgs dagblad, 2006), vilket skulle kunna definieras som en form av partnerskapsplanering. Kommunen måste därmed ta ställning till flera olika intressen. I

kombination med att deras översiktsplanering redan genomgått en väldigt lång och snårig process hamnar tjänstemännen i dilemmat som Mäntysalo et al. formulerar; att de vill ha en meningsfull medborgardialog men samtidigt ett effektivt byggande (2011, s. 2111). Ängelholms kommun är således ett konkret exempel där motsättningarna mellan partnerskapsplanering och medborgardialog tydliggörs.

2.2 Fallstudie

Idealet för vår uppsats hade varit att kunna undersöka inställningen hos flera kommuner men då vi varit tidsbegränsade har vi valt att genomföra en fallstudie. En fallstudie syftar till att besvara en frågeställning som är hur/varför-baserad där aktuella händelser och faktorer är relevanta för resultatet (Yin, 2007, s. 22). Den har således en deskriptiv grund men ska ha ett mer analytiskt upplägg än att endast fungera som exempel. Metodteoretikerna Patel och Davidson (2011, s. 56-57) menar att fallstudier är särskilt användbara när förändringar och processer ska studeras. Eftersom partnerskapsplanering är en växande trend inom planering, vilket bidrar till förändringar i framtagandeprocessen, är en fallstudie lämplig. Syftet med fallstudien är att uppnå fördjupad kunskap om hur förhållandet mellan medborgardialog och partnerskapsplanering ser ut, för att därigenom kunna analysera motsättningen.

Fallstudien har genomförts i Ängelholms kommun som vi valt eftersom de är igång med en revidering av deras nya översiktsplan som visionsmässigt sträcker sig till år 2035. Således är de aktuella händelserna som Yin (2007, s. 22) värderar passande eftersom det handlar om arbetet med den nya översiktsplanen. I arbetet med Ängelholm har vi valt att fokusera på ett särskilt område i deras kommande översiktsplan, Valhallskogen. Skogen har varit omdebatterad under lång tid och har nu blivit markerad som ett utredningsområde i utställningshandlingen för översiktsplan 2035 (Ängelholms kommun, 2016b, s. 37). Detta ser vi som ett relevant exempel på den motsättning vi vill studera. Således är Valhallskogen ett exempel i Ängelholm som får representera diskussionen och resultatet i fallstudien. För vårt arbete har det därför varit viktigt att hantera Ängelholm som ett enskilt exempel om hur deras arbetsgång gällande partnerskapsplanering och medborgardialog ser ut.

2.3 Intervjuer

För insamling av empiriskt material har vi använt oss av en kvalitativ forskningsmetod. Vi har arbetat utifrån semistrukturella intervjuer och granskning av olika dokument, vilka båda är klassiska metoder inom den kvalitativa forskningsmetodologin. Intervjuerna har vi genomfört med ett semistrukturellt upplägg som enligt professorerna inom psykologi, Kvale och

Brinkmann (2014, s. 41), åsyftar att förstå intervjupersonens vardagsvärld och erfarenheter. För vårt arbete har det varit betydande eftersom de planerare, markägare och medborgare vi träffat besitter en kunskap vi endast kan ta del av via samtal. Det semistrukturella upplägget har bidragit till att vi vid intervjuerna har kunnat anpassa oss efter situationen och styra samtalet alltefter det som ger vårt forskningsområde mest givande empiri. Samtidigt ger det också den omvända effekten, att samtalet inte blir för begränsat utan tillåts att sväva lite för att möjliggöra en mer naturlig konversation mellan oss och intervjupersonerna. Således möjliggörs också fler följdfrågor vilket ger oss som forskare djupare svar att behandla. Det semistrukturella upplägget är också enklare att förbereda då det inte har den strikta intervjuguidens begränsningar. Utmaningen ligger istället i att hantera samtalets gång och finna en god balans mellan möjliggörande och begränsning av intervjupersonernas samtalsram. Intervjun som metod är enligt Yin (2006, s. 116) en av de viktigaste informationskällorna i samband med fallstudier. Med det semistrukturella upplägget har vi kunnat säkerställa att inga aspekter glömts bort och vi har arbetat för att hålla intervjuerna öppna vilket gjort att vi kunnat fråga nyckelpersoner om både fakta och om deras åsikter kring dessa (Yin, 2006, s. 117). Följande intervjuer genomfördes, två var av gruppkaraktär:

- Lena Åström, projektledare för ”Översiktsplan 2035”, chefsstrateg samhälle på Ängelholms kommun.

- Pontus Swahn, stadsarkitekt och Lars-Gunnar Ludvigsson, exploateringschef, båda vid Ängelholms kommun.

- Skeldervikens byalag, intresseorganisation i Skälderviken, Ängelholm. - Talesperson för Valhallskonsortiet, markägare Valhallskogen, Ängelholm.

Intervjun med Skeldervikens byalag varade i cirka 70 minuter, de övriga i cirka 40 minuter. Vid varje intervjutillfälle följde en anpassad intervjuguide, vilka kan ses som bilagor till denna uppsats. Samtliga intervjuer spelades in med intervjupersonernas tillåtelse. Det inspelade materialet transkriberade vi omgående efter respektive intervju där vi var konsekventa med att inkludera pauser och upprepningar vilket är nödvändigt enligt Kvale och Brinkmann (2014, s. 227) för att möjliggöra språkliga analyser. Arbetet med det empiriska materialet som transkriberingen skapade har strukturerats i två steg. Vi började med att rensa ut överflödigt innehåll från intervjuerna, som exempelvis introduktionen om uppsatsens syfte som lyftes i varje samtal. Efter det skapade vi ämnesrubriker utifrån det kvarvarande materialet vilket hjälpte oss att identifiera mönster och motsättningar mellan intervjuerna och

personernas uppfattningar av de processer vi studerat. Vi är medvetna om att inspelningen av dessa för möjligheten att transkribera efteråt kan medföra en försiktighet hos intervjupersonerna och deras uttalanden. Det kan hindra spontana svar från intervjupersonerna samtidigt som det också innebär en större eftertänksamhet i deras bemötande av frågorna (Patel & Davidson, 2011, s. 87). I samband med hänvisning till deras uttalanden har vi därför valt att undvika intervjupersonernas namn, de har ändå talat genom sina respektive organisationer. Däremot har vi valt att använda namn på de vi talat med från Ängelholms kommun eftersom deras arbetstitlar ändå är härledande till deras namn för läsaren. Detta har vi givetvis bett om tillåtelse att göra.

Intervjun med Lena Åström ägde rum i Ängelholms stadshus på Åströms kontor. Samtalet behandlade främst framtagandeprocessen av Ängelholms kommande översiktsplan men tangerade också vid teorier om den framväxande partnerskapsplaneringen i Sverige. Det hjälpte oss att skapa en vidare uppfattning om de processer som berör medborgardialog i översiktlig planering. Frågor gällande Valhallskogen dirigerade Åström vidare till kommunens stadsarkitekt varför vi valde att intervjua Pontus Swahn. Vid intervjutillfället, som skedde i ett mötesrum i Ängelholms stadshus, medverkade också kommunens exploateringschef, Lars-Gunnar Ludvigsson. Ludvigssons roll i samtalet var att främst svara för de frågor vi hade gällande processerna kring Valhallskogen. Intervjun handlade till största del om hur kommunen arbetar i framtagandet av detaljplaner och mer specifikt om hur processerna kring Valhallskogen sett ut. Den medhavda intervjuguiden var riktad till Swahn men fick anpassas för att inkludera Ludvigssons kunskap, en anpassning som innebar att intervjun blev mer öppen med ett bredare och mer djupgående innehåll. Eftersom intervjupersonerna tilläts prata fritt kring processerna om Valhallskogen lärde vi oss mycket om de svårigheter som kan finnas kommunikationsmässigt mellan olika aktörer inom planering.

Skeldervikens byalag, en ideell grupp som värnar om Skäldervikens förändringar och framtid, har vi också samtalat med. Intervjun skedde med fem medlemmar från byalagets styrelse i gruppens gemensamma byastuga, belägen i gamla hamnen, Ängelholm. Intervjun blev öppen i sin karaktär eftersom vi snabbt upptäckte att byalagets erfarenheter och åsikter kring medborgardialog var ett ämne de fritt kunde diskutera. Istället för att lyfta de raka frågorna från intervjuguiden fokuserade vi mer på att moderera samtalet för att det inte skulle sväva ifrån vårt ämne. Det talades mycket om byalagets syfte och tidigare engagemang men det som var viktigast för oss var diskussionen om byalagets roll och kommunikationen med andra

aktörer och intressenter. Eftersom samtalet framkallade ett stort engagemang bland deltagarna och att det totalt innefattade sju olika röster behövdes mer tid avsättas vid transkriberingen än övriga intervjuer. En viktig aspekt gällande åsikterna som framkom under intervjun är att vi ej har kunnat hantera de som representativa för samtliga medborgare i kommunen. Byalagets upplevelse om medborgardialogen delas inte nödvändigtvis av alla medborgare vilket inneburit en försiktighet i hur vi hanterat deras synpunkter och i vilka sammanhang de framkommit.

Valhallskonsortiets syn på processerna om Valhallskogen fick vi ta del av genom att intervjua deras talesperson. Talespersonen föreslog att vi kunde mötas på ett café vid Valhall park i Ängelholm där vi främst samtalade om konsortiets intentioner med skogen. Vi diskuterade även deras syn på det tillagda utredningsområdet i utställningshandlingen för den kommande översiktsplanen och fick en förklaring på hur konsortiet är strukturerat. Det var särskilt viktigt för oss då information om Valhallskonsortiet har varit svår att finna.

2.4 Teori-/dokumentgranskning och observationsstudie

Den kvalitativa metoden innefattar också granskande av dokument. I skrivandet av denna uppsats har vi valt att studera övergripande teorier som berör vårt ämnesområde men med syftet att det ska fungera som stöd till vår fallstudie om Ängelholm. Vi har också granskat mycket empiri om den kommande översiktsplanen där utställningshandlingen varit särskilt viktig för vår förståelse för Ängelholms kommun och dess föreslagna framtid. Vid genomgång av utställningshandlingen har vi använt oss av kritiska läsglasögon för att försöka bilda oss en objektiv uppfattning om kommunens utmaningar. Vidare har vi också följt upp med den medierapportering som funnits kring översiktsplanen, främst processerna kring Valhallskogen, eftersom det påvisar vilka aspekter som har väckt diskussion under framtagandeprocessen.

Utöver granskande av teorier och kommunens offentliga dokument har vi även gjort en observationsstudie. 5 april 2016 närvarade vi på stadsbiblioteket i Ängelholm för det första utställningsmötet som arrangerades för den kommande översiktsplanen. Kommunens medborgare var inbjudna där omkring 30 personer närvarade. Vi undvek att ställa frågor eftersom vi ville bevittna mötet och inte påverka dess innehåll. Målet var att observera kommunens bemötande samt presentation av översiktsplanen för medborgarna. Mötet fyllde också en undervisande funktion för oss då översiktsplanens innehåll och tankegångarna bakom den presenterades muntligt av projektledare Lena Åström. Även om vi redan var

införstådda med det som lyftes fram var mötet en möjlighet för oss att förstå översiktsplanen auditivt och visuellt.

2.5 Avgränsning

Gällande Ängelholms planer har vi valt att fokusera på Valhallskogen och dess situation som utredningsområde för den nya översiktsplanen. Med fokus på den får teorier kring medborgardialog en avgörande roll eftersom skogen berör invånare och genererar många åsikter. Kopplingen till partnerskapsplanering är även den naturlig då skogen är privatägd vilket innebär att kommunen måste samarbeta med företaget i fråga för att kunna inkludera planerna i den översiktliga planeringen. Teorier kring medborgardialog och partnerskapsplanering har båda en tydlig koppling till detaljplanering vilket inneburit att vi har behövt anpassa våra tankegångar kring dessa för att kunna analysera de i förhållande till översiktlig planering.

En utmaning för vårt arbete med uppsatsen har varit att hantera den pågående processen med Ängelholms översiktsplan. Perioden för yttrandetiden, 1 mars till 31 maj 2016, har hindrat oss från att bearbeta de insamlade åsikterna eftersom inlämningen för denna uppsats skett innan dess. Vi har därför inte kunnat kommentera resultatet av utställningen närmare.

3. Planeringsdemokratins förändring

När det gäller offentlig planering är en av de viktigaste grundpelarna den demokratiska aspekten. För medborgarnas förståelse krävs det en viss insyn i arbetsgången och tillåtelse för åsikter att lyftas fram och behandlas. Hur detta kan och ska fungera i praktiken är något som delar ämnets teoretiker.

3.1 Teoretiska perspektiv

Lagstiftningen i form av plan- och bygglagen (PBL) kräver en samrådsprocess där medborgarna tillåts delta och diskutera sina åsikter utifrån den samrådshandling som tas fram. Boverkets rekommendation är att kommuner vid framtagande av översiktsplaner bör arbeta med att premiera medborgardialog i tidigt skede (Boverket, 2016b, s. 6-7). Däremot är det möjligt för den enskilda kommunen att nöja sig med en dialogprocess som endast uppfyller PBL:s krav, men för ett smidigare tillvägagångssätt är det alltså, enligt Boverket, gynnsamt med en tidig och öppen process. Främst beror det på att medborgare då kan bidra med sina egna erfarenheter och kunskaper innan en del beslut för en översiktsplan är fattade, vilket Boverket menar underlättar den fortsatta dialogen mellan tjänstemän och medborgare (ibid).

3.1.1 Liberal demokratiteori

De flesta liberala demokratiteorierna har enligt Henecke och Khan (2002, s. 11) en utgångspunkt i människors vilja att delta i processer där de kan främja sina egenintressen. Det handlar om att deras åsikter ska komma till tals för att arbetet med att kunna överväga och sammanställa ska fungera så demokratiskt som möjligt. I den elitdemokratiska inriktningen för liberal demokratiteori anses insamlingen av medborgares åsikter ske via offentliga val. Genom att rösta visar medborgarna sina ståndpunkter med vilka de valda partiernas tjänstemän ska förvalta väljarnas förtroende (ibid), ett förtroende de förtjänat genom sina positioner som experter. Detta synsätt grundar sig på en föreställning om att den vanliga medborgaren inte har förmågan att delta i framtagningsprocesser inom planering, de klarar inte av ansvaret som följer med det (ibid).

Inom den liberala demokratiteorin ryms också det som kallas den pluralistiska demokratimodellen. Till skillnad från det elitdemokratiska synsättet finns det en skepticism mot ett styre där medborgares åsikter endast framkommer vid valdeltagande. Istället anses det bäst att medborgares ståndpunkter förmedlas genom intresseorganisationer som representerar medborgarna, vilket ska balansera demokratin och motverka maktkoncentration (Henecke & Khan, 2002, s. 12). Patsy Healey, professor i planeringsteori vid Newcastle University, för resonemanget vidare genom sitt påstående om att politiker inte kan ha all den kunskap om medborgares vilja genom valresultat, det krävs samtal mellan medborgare och de ansvariga tjänstemännen för att fylla den kunskapsluckan (2006, s. 220-222). Den pluralistiska demokratimodellen bygger sedan på att medborgare, genom sina intressen och engagemang, kan delas in i olika grupper, eller intresseorganisationer som Henecke och Khan benämner det, och föra sin talan genom de olika grupperna. Problematiken där ligger i hur de olika grupperna tilldelas makt och inflytande, vilket kan skilja sig betänkligt från fall till fall (Healey, 2006, s. 222).

Det liberala förhållningssättet får ofta utstå kritik för att inte fungera när det gäller förtroende för valda politiker. Marcus Johansson, doktorand i statskunskap, och Abdul Khakee, professor vid institutionen för planering och miljö vid KTH i Stockholm, menar att i en tid där ett politikerförakt växer sig starkare är det allt viktigare med möten mellan medborgare och tjänstemän (2014, s. 66). För att kunna säkerställa att tjänstemännen är goda företrädare för den allmänna viljan krävs därför samtal där medborgarnas budskap kan framkomma. Den liberala demokratisynen har i detta en utmaning, annars riskerar medborgarnas förtroende svikta vilket resulterar i en känsla av underlägsenhet i förhållande till tjänstemännen, snarare

än att de representerar allmänintresset (Johansson & Khakee, 2014, s. 66). Demokratiteoretikern och urbanforskaren Frank Cunningham (2002, s. 53) lyfter också problematiken med det han kallar ”majoritetens tyranni”. Med det menar han att en utmaning det liberala förhållningssättet ständigt har att förhålla sig till är den om minoritetens vilja. Eftersom det sätts tillit till offentliga valresultat och intresseorganisationer är det enligt Cunningham lätt hänt att majoritetens vilja döljer minoritetens vilket skapar marginalisering av åsikter, vilket är tyrannin i sammanhanget. I praktiken är majoritetens vilja givetvis viktigast men i arbetet med minoritetens åsikter behöver den liberala demokratisynen utvecklas. Cunningham menar att oppositionen ej bör marginaliseras vilket, enligt honom, påverkar demokratin negativt (ibid).

3.1.2 Deliberativ demokratiteori

Som ett svar på den liberala demokratiteorin där förtroende sätts till tjänstemännen finns deltagardemokratin. I den förväntas medborgares deltagande ha gynnsamma följder där solidaritet i form av respekt och tolerans mot oliktänkande är centrala (Henecke & Khan, 2002, s. 13). En öppenhet i processen på ett sätt som den liberala demokratiteorin inte har, tillåts i deltagardemokratin. Ytterligare ett steg bort på skalan finns den deliberativa demokratiteorin. Även om det finns många gemensamma drag med deltagardemokratin skiljer den sig särskilt åt på en avgörande punkt; den har ett sådant stort förtroende för diskussion och deliberation att det ses som det yttersta uttrycket i ett politiskt beslutsfattande (Henecke & Khan, 2002, s. 14). Det innebär att den deliberativa demokratiteorin fokuserar mer på samtalet, det är inte enbart meningen att medborgarna ska ha möjligheten att delta, deras åsikter och argument ska behandlas på likvärdigt sätt som alla andras. Genom samtalet ska de bästa argumenten avgöra besluten där majoritetsvotering och maktpositioner inte får påverka processen (ibid). Planeringsteoretikern John Forester (2012, s. 211-212) för liknande resonemang och menar att det deliberativa förhållningssättet ställer krav på en skicklig moderator av samtalet. Den som leder samtalet måste kunna få alla deltagare att känna att deras åsikter är värdefulla samtidigt som det är ett öppet forum som tillåter allas talan. För att medborgarnas deltagande ska fungera bra hävdar Johansson och Khakee (2014, s. 55-56) att det är viktigt att medborgarna upplever att deras synpunkter kommer till nytta. De menar att den främsta anledningen till att personer med egenintressen aktiverar sig i planprocesser är just för att de har ett egenintresse de vill framföra.

Det som anhängare av den liberala demokratiteorin framhåller som en styrka, det vill säga förtroendet för tjänstemän eftersom ”den vanliga medborgaren” inte anses vara tillräckligt

kunnig politiskt, används ofta som kritik mot det deliberativa förhållningssättet. Eftersom deltagandet är i fokus i den deliberativa demokratiteorin ställer det krav på att vanliga medborgare ska ha förmågan att kunna agera rationellt, det krävs en grundlig kunskap för att deras åsikter ska anses vara eftertänksamma och värdefulla. Jouni Reinikainen och Magnus Reitberger, forskare i demokratiteori vid Stockholms universitet, (2004, s. 280) hävdar att denna kunskap och förmåga inte finns, det är mer naturligt för människan att se till sitt eget bästa. Visserligen är det syftet med den deliberativa demokratiteorin, att allas åsikter ska få komma fram genom en rättvis argumentation, men det kritikerna menar är att medborgarna inte innehar den förmåga som krävs för att kunna behandla alla resonemang, vilket skadar teorins funktionalitet (ibid).

Frank Cunningham riktar också kritik mot hur den deliberativa demokratisynen behandlar votering. Cunningham menar att det är problematiskt med votering efter att parterna har försökt nå en lösning eftersom han anser att dialog mellan skilda åsikter riskerar att smälta samman och bli transparenta i förhållande till varandra (2002, s. 178). Det blir problematiskt eftersom det då kan vara svårt att skilja de från början olika åsikterna åt. Samtidigt är det också det deliberativa förhållningssättets signum, att nå en lösning där allas åsikter kan aggregeras så bra som möjligt, även om votering inte är syftet.

3.1.3 Partnerskapsplanering

Medan den liberala demokratisynen och det deliberativa förhållningssättet inriktar sig på hur dialogen och förhandlingen med medborgare ska se ut för offentligheten, är partnerskapsplanering en teori om hur offentliga organisationer samarbetar med privata aktörer. Partnerskap är en framväxande trend inom planering, som hänger samman med övergången från government, alltså statligt styre, till governance där mer ansvar och tillit ges till privata aktörer (Cars & von Sydow, 2001, s. 136-137). Partnerskapsplanering har synts allt mer i Sverige sedan 90-talet då den ekonomiska krisen krävde en del strukturella förändringar, där den offentliga sektorn ansågs ha vuxit sig för stor (ibid).

Forskarduon Cars och von Sydow menar att utöver de ekonomiska besparingar som kan göras med fördelningen av ansvar är en av de största vinsterna med att dela upp åtaganden mellan fler aktörer den minskade risken för misslyckanden eftersom specialkompetenser då kan utnyttjas (2001, s. 139). Det stärker också marknaden, att företag eller andra privata aktörer ges möjligheten att vara med i framtagandeprocesser eftersom deras insyn och förståelse för processerna ökar. Vidare menar Patsy Healey att så länge staten har kontroll över vilka privata

aktörer som kommer fram och verkar inom governance-styret kan de offentliga sektorerna forma ramverk för hur partnerskapen sedan ska fungera (2006, s. 209). Healey framför även i sitt resonemang att staten som den ofta fungerar idag är statisk och icke flexibel vilket partnerskapsplanering kan råda bot på.

Mäntysalo et al. bedriver en liknande tes om ekonomiska besparingar och menar att privata aktörer vill åt snabba byggnationsprocesser eftersom det ger en bra avkastning för deras initiativ (2011, s. 2110). Strävandet efter en snabbare byggnation genom partnerskap ger också en mer effektiv process där kommuner snabbare kan möta marknadens behov på exempelvis bostäder. Mäntysalo et al. menar att även om partnerskapsplaneringen i viss mån utestänger medborgarnas åsikter går det att hävda att den mer slutna processen fokuserar på allmänhetens bästa genom ett mer tidseffektivt planerande (ibid).

Framväxten av partnerskapsplanering och övergången från government till governance kan dock i vissa fall vara problematisk. Urbanforskarna Peter Newman och Andy Thornley (2002, s. 83) pekar på att länder i Europa, däribland Sverige, traditionellt har ett styre med en stark offentlig sektor. Privata aktörer har länge haft svårt att ta plats i planeringsprocesser och Newman och Thornley menar att de inte kan förändra planeringsprocesser omgående eftersom det statliga styret varit så starkt. Samtidigt påstår Cars och von Sydow att det största incitamentet för privata aktörers vilja att ta del av offentliga planeringsprocesser är deras önskan om ett större inflytande (2001, s. 138). De ser snarare de skilda tillvägagångssätten mellan privata och offentliga aktörer som en god möjlighet till lyckosamma kombinationer, de talar om synergieffekter där resurser ökar för samtliga parter.

I privata aktörers ökade inflytande ligger också den största kritiken från Mäntysalo et al. gentemot partnerskapsplanering. De menar att genom privata aktörers ökande initiativtagande förlorar kommunen sin makt med planmonopolet eftersom vissa planbestämmelser görs i tidigt skede. Problemet där är att medborgarnas insyn minskar, de får inte tillgång till den dialog som sker mellan kommunen och den privata aktören gällande uppstarten av planarbetet, vilket innebär att vissa beslut sker utan allmänhetens inflytande (2011, s. 2116).

3.2 Planering i förändring

Under 1960- och 1970-talet fanns det en uppfattning bland planerare att tjänstemännen på kommunen hade den kunskap som behövdes för att utföra planeringsarbetet med hjälp av den information som samlades in från fältet. Professorerna i kulturgeografi, Jan Nyström och Lennart Tonell, menar att planerarens uppgift var att utvärdera intressekonflikter utifrån

objektiva kriterier och beslut fattades inom ramen för den liberala demokratin (2012, s. 322). Idag ser lagstiftningen annorlunda ut och vi har en lag som uppmanar till en aktiv medborgardialog. Dialogen ska dock inte ersätta den liberala demokratimodellen utan den ska ses som ett viktigt komplement (Henecke & Khan, 2002, s. 19). Medborgardeltagande ses som en väsentlig del av kunskapsbyggandet i planeringsprocessen och kan innebära en del förhandling och konfliktlösning, vilket ger planeraren andra uppgifter än tidigare (Nyström & Tonell, 2012, s. 322). Planeraren idag arbetar mer med att sammanställa och behandla information för olika uppdragsgivare och fungerar mer som medlare mellan parter med olika intressen i planeringen och kompromissar fram lösningar som ska accepteras av alla intressenter.

3.2.1 Aktuell lagstiftning och rekommendationer

Ett viktigt syfte med plan- och bygglagen, vilken är det lagrum som reglerar medborgardialogen i översiktlig planering, är att demokratisera planprocessen (Henecke & Khan, 2002, s. 17). Enligt propositionen för 1987 års Plan- och bygglag (Prop. 1985/86:1, s. 79) var tanken att processen för framtagandet av planer skulle ske så öppet som möjligt och att det skulle vara lättare för allmänheten och intressenter att påverka. Lagen innefattar därför bestämda procedurregler för hur planprocessen ska gå till. Lagstiftningen ställer idag krav på att planprocessen för översiktsplanering ska ske i en viss ordning vilket ger möjligheter till påverkan från allmänhet och intressenter (Nyström & Tonell, 2012, s. 233). Den första delen av denna formella, lagstadgade processen är samrådet. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och ge möjlighet för insyn och påverkan (3 kap. 8 § PBL). Nyström och Tonell (2012, s. 232) menar dock att den formella processen som tas upp i lagstiftningen inte är tillräcklig utan bör kompletteras med en informell process i ett tidigare skede. Den informella processen bör starta så fort ett beslut om att arbetet ska starta har fattats. Enligt Nyström och Tonell bör den informella processen innebära att kommunen i tidigt skede tar kontakt med Länsstyrelsen och andra myndigheter för att inhämta deras syn på den rådande plansituationen (2012, s. 232-233). Beroende på planens innehåll kan kontaktnätet utvidgas för att säkerställa att kommunen har en bred kunskap innan arbetet med planframtagandet kan starta. Nyström och Tonell menar också att insamlandet av information leder till att kontakter mellan tjänstemän och intressenter knyts och kan användas öppet och genomgående under hela planeringsarbetet (ibid). Denna kontakt berikar därmed planen och innebär att den slutgiltiga planen får en bättre förankring bland allmänheten.

Synen på den informella processen som Nyström och Tonell presenterar sammanfaller väl med de riktlinjer angående översiktsplanering som Boverket presenterat. Boverket är tydliga med att den formella planprocessen inte är tillräcklig för skapandet av en välförankrad översiktsplan:

”…det räcker inte att följa den formella processen för medborgardialog, för då kommer dialogen in för sent. Förutsättningarna att få till en bra dialog och ett bra resultat är betydligt bättre om man går utöver det som lagen kräver och påbörjar dialogen redan innan planprocessen startar.” (Boverket, 2016b, s. 17).

Boverket är därmed klara med att lagen inte är tillräcklig och att kommunen måste arbeta utöver den. Den tidiga uppstarten och insamling av information är tids- och kostnadskrävande, men resultatet blir en översiktsplan som är bättre. En bättre och mer accepterad översiktsplan förenklar sedan det fortsatta arbetet för den fysiska planeringen (ibid). Frågor som uppkommer vid kommande detaljplanering kan vara avklarade om en tydlig dialog med medborgarna redan har gjorts i den översiktliga planeringen. En god uppstart med alternativa metoder skapar även engagemang för den byggda miljön vilket underlättar kommunens informationsinsamling även för andra beslutsunderlag.

Boverket har insamlat och förmedlat olika metoder för hur den informella processen kan gå till. Det är sedan upp till varje enskild kommun att ta beslut om hur de vill gå till väga. Eftersom dialogen kring översiktsplanering inte är lika styrd i lagen kan processerna se väldigt olika ut. Enligt Henecke och Khan (2002, s. 19) skulle det utifrån lagen och de förarbeten och propositioner som lagen bygger på kunna sägas att syftet med dialog kring översiktsplanen är att dialogen ska ha en deliberativ karaktär. De menar att det i en informell process går att förutsättningslöst diskutera en lämplig bebyggelse och markanvändning och utifrån det göra avvägningar mellan olika intressen. Samtalet innebär att parterna förbiser sina egenintressen och för istället en dialog som ska leda till ett beslut som är bäst för hela samhället. Det bör dock tilläggas att i propositionen för PBL 1987 framgår det att det inte är meningen att konsensus alltid ska uppfyllas:

”Avsikten är naturligtvis att man så långt som möjligt skall komma överens om en lämplig utformning av planen. Särskilt gäller det i sådana avseende som synpunkter kan tillgodoses utan några olägenheter av betydelse. Självfallet är det inte meningen att något samförstånd om planen behöver uppnås i alla avseenden.” (Prop. 1985/86:1, s. 137).

Den formella planprocessen börjar efter att kommunen tagit fram ett förslag till översiktsplanen och kommunen har då enligt lag en skyldighet att:

”samråda med Länsstyrelsen samt med de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Kommunen ska också ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet.” (3 kap. 9 § PBL).

Under samrådet ska kommunen redovisa planens innebörd och konsekvenser för alla intressenter. Synpunkterna som samlas in under samrådet ska sedan sammanställas i en samrådsredogörelse som ska finnas tillgänglig tillsammans med planen (3 kap. 11 § PBL). Hur samrådet ska gå till och se ut är däremot inte lagstadgat. Det kan vara muntligt, i form av offentliga samrådsmöten med möjlighet till dialoger mellan parterna, eller ske skriftligt i form av remissförfarande angående planer och förslag (Henecke & Khan, 2002, s. 25). Det viktiga i det fortsatta arbetet blir sedan hur kommunen hanterar de synpunkter som kommer in. Ett vanligt sätt att behandla konflikter inom den översiktliga planeringen är att kommunen samlar in synpunkter från intressenter men att beslutet om markanvändningen fattas utan delaktighet från de som lämnat synpunkterna (Nyström & Tonell, 2012, s. 233). Detta sätt att hantera konflikter bygger på den representativa demokratins principer och faller därmed innanför ramarna för vad som är tillåtet. Ur en deliberativ synvinkel är detta inte tillfredsställande och det är dessutom inte det som Boverket rekommenderar. Kommunen har sedan möjlighet att komplettera det traditionella samrådet med andra former av medborgardeltagande. Detta är något som Boverket rekommenderar för att kommunen ska kunna uppfylla syftet med lagen; att få fram ett bra planeringsunderlag där sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenser analyseras (Boverket, 2016b, s. 19).

Efter att kommunen arbetat in de inkomna synpunkterna och tagit fram en översiktsplan är utställning det efterföljande steget i den formella planprocessen. Enligt plan- och bygglagen kapitel 3 12 § ska planförslaget vara ute på utställning i två månader. Detta görs för att statliga myndigheter, Länsstyrelsen, kommunens medborgare och andra intressenter ska kunna reagera på de beslut som fattats och utarbetats efter samråden (Nyström & Tonell, 2012, s. 235). De som vill lämna synpunkter kan således göra det skriftligen under utställningstiden. Utställningen är främst till för att Länsstyrelsen ska kunna lägga ett granskningsyttrande där det ska framgå om kommunen tillgodosett riksintressen enligt miljöbalken och PBL (3 kap. 16 § PBL). Efter utställningstiden sammanställer kommunen de synpunkter som har inkommit och tar ställning till om planförslaget ska förändras ytterligare (ibid). När det gäller synpunkter som inte beaktas ska motiveringen för detta anges i ett utlåtande (3 kap. 17 § PBL). Om planen ändras väsentligt måste den ännu en gång gå på utställning. När kommunen

slutligen anser sig vara färdig med översiktsplanen är det kommunfullmäktige som antar planen (3 kap. 20 § PBL). Planen måste sedan enligt lag aktualitetsprövas en gång varje mandatperiod.

Utifrån lagstiftningen angående medborgardialog inom översiktlig planering kan det konstateras att det finns betydligt större ambitioner i rekommendationerna än vad lagen kräver. Boverket skriver att en utökad medborgardialog som sträcker sig långt över det plan- och bygglagen kräver leder till att demokratin stärks, beslutsunderlaget blir bättre samt att syftet med lagen som presenteras i propositionerna lättare uppfylls genom en utökad process (Boverket, 2016b, s. 19). Henecke och Khan framför en kritik mot den offentliga retoriken och menar att den inte är densamma som de praktiska handlingar som kommunerna sedan utför.

”Den offentliga retoriken har härvidlag varit entydig under senare tid; medborgarinflytande är viktigt, både för en förbättrad demokratisk förankring och för ett förbättrat underlag för planbesluten. Det finns dock mycket som tyder på ett betydande gap mellan den offentliga retoriken om medborgarinflytande och praktisk handling.” (Henecke & Khan, 2002, s. 7).

Det är därför inte konstigt att det på senare år har pågått förändringar i hur kommuner bedriver medborgardialog och planering, vilket beskrivs nedanför.

3.2.2 Pågående förändringar i planeringspraxis

Samrådsmöten om översiktsplanering brukar ofta ha ett väldigt lågt deltagande (Nyström & Tonell, 2012, s. 321). Detta kan tolkas på olika sätt, dels att det är svårt att väcka intresse kring övergripande frågor som tas upp i översiktsplanen vilket är en problematik som även Boverket påvisar (Boverket, 2016b, s. 7). En annan tolkning är att det finns en misstro bland medborgarna gentemot beslutsfattarna, att befolkningen anser att deras åsikter och möjligheter för att påverka planen inte är tillräckliga. För att motverka detta problem måste kommuner aktivt arbeta med att engagera och skapa ett intresse hos medborgarna. De måste även arbeta för att etablera andra former för medverkan i planeringen (Nyström & Tonell, 2012, s. 321). Förändringar inom politiken och ekonomin har även gett upphov till andra förutsättningar för kommunens planarbete. Samtidigt som tanken om att göra planeringsprocessen mer demokratisk har vuxit sig starkare, vilket ska uppnås med ökad jämlikhet och social rättvisa (Mäntysalo et al., 2011, s. 2109-2110), har nya marknadsförutsättningar gett upphov till andra behov som motsätter sig de deliberativa tankarna om medborgarinflytande. Sedan 1980-talet har nordiska länder blivit mer influerade av ”new public management” (ibid) vilket innebär att

kommuner i större utsträckning arbetar tillsammans med privata aktörer och att marknadsaktörer får en aktiv roll i planeringsprocessen. Den nya politiken, där privata aktörer vill åt ett snabbt byggande och snabb avkastning, leder till att arbetet har inneburit ett större fokus på snabba processer för att effektivisera byggandet. Den nya typen av marknadsorienterad planering legitimerar sina beslut genom att peka på resultatet av planering vilket är ett effektivt byggande samt att byggandet snabbt mättar marknadsbehovet, vilket i sammanhanget likställs med allmänhetens bästa (Mäntysalo et al., 2011, s. 2110). Samtidigt finns det en lag och rekommendationer från staten att arbeta genom en ”input-oriented legitimation”, vilket innebär medborgardialog och aktivt deltagande för att legitimera planerna genom allmänt godkännande.

Det kan komma att krävas nya metoder för att skapa ett meningsfullt medborgardeltagande och öka förtroendet för planerare. Sådana metoder skulle kunna hittas vid undersökande av nya möjligheter inom någon av ovanstående demokratimodeller. Det finns dock kritik riktad även mot de deliberativa tankar som idag ses som åtråvärda. John Forester (2012, s. 206-213) menar att nyckeln till en hållbar framtid ligger i möjligheten att nå konsensus trots djupa skillnader i intressen och värderingar. För att uppnå detta måste nya vägar att föra dialoger om planering finnas. Forester riktar kritik mot två av de vanligare beslutsprocesserna som vi idag kan se även i Sverige, officiella samrådsmöten och förhandlingar inom partnerskap. Officiella möten kan ha ett högt deltagande, vilket är något som kommuner och beslutsfattare kan använda som argument för att legitimera sina beslut. Forester (2012, s. 207) menar dock att möjligheten att påverka under ett sådant möte är väldigt liten och därmed inte något som bör eftersträvas. Denna tanke i kombination med den kritik som Nyström och Tonell framhäver, att samrådsmöten ofta har ett lågt deltagande, gör att samrådsmöten enligt vissa inte är meningsfullt. Samtidigt anser även Boverket att samråd inte är tillräckligt för att skapa en önskvärd plan. En process som däremot ger stora möjligheter till inflytande är förhandlingar mellan berörda parter (Forester, 2012, s. 208). Detta är ett effektivt sätt att fatta beslut som resulterar i att inblandade parter blir nöjda vilket faller väl in i den process som Mäntysalo et al. problematiserar. Problemet här är att det endast är ett fåtal röster som kommer till tals och det är betydligt fler parter som blir berörda av förhandlingarna än de som får vara med och påverka. Detta motsäger därmed syftet med PBL som går att utläsa från ovanstående propositioner.

Forester förespråkar nya tillvägagångssätt som kombinerar dessa två metoder, öppna möten och förhandlingar. Genom att låta allmänheten ta större del av förhandlingarna går det att ge

dem möjlighet att vara med och argumentera fram den bästa lösningen (Forester, 2012, s. 212). Denna process skulle dock kräva att planerare utvecklar sina kompetenser som medlare och förhandlare för att kunna driva en öppen debatt som i större utsträckning är konsensusbyggande.

Utöver ovanstående metoder har även Boverket och Sveriges kommuner och landsting (SKL) tagit fram handböcker om flera olika användbara metoder. Det går att konstatera att de flesta metoder bygger på att allmänheten bör få ta del av planeringsarbetet i ett allt tidigare skede. Dels för att förhindra att beslut redan har fattats och dels för att skapa ett engagemang och bygga en stadig informationsgrund. I artikeln Ladder of Citizen Participation presenterar Sherry Arnstein sin deltagartrappa som kan användas för att visa i vilken utsträckning medborgare har makt i planeringsprocesser. Där redovisar hon en åttadelad trappa som visar allmänhetens inflytande. Deltagartrappans steg graderas efter allmänhetens inverkan på framtagandet av den slutgiltiga produkten där de första två stegen, manipulation och terapi klassas som icke-deltagande. Steg sex till åtta, det vill säga partnerskap, delegerad makt och medborgarkontroll, toppar deltagartrappan vilket Arnstein menar är det som är verklig medborgarmakt. Däremellan finns steg tre, fyra och fem som åtminstone ger möjlighet till inflytande och benämns som symboliskt deltagande (2011, s. 241). Med deltagartrappan är det enklare att kategorisera omfattningen av den bedrivna medborgardialogen i Ängelholm vilket Arnstein påpekar som viktigt eftersom en kommunal öppenhet för deltagande i slutändan inte nödvändigtvis medför inflytande (2011, s. 240). Vidare menar hon att det skapar frustration hos medborgare, att de upplever en maktlöshet när förslag, trots genomförd dialog, förblir oförändrade.

I diskussionerna om medborgardialog är det viktigt att skilja på processer om detaljplanering och översiktlig planering. När det gäller den översiktliga planeringen finns vissa deliberativa ambitioner som möjliggör en mer öppen diskussion om utformningen av den byggda miljön, även fast medborgarinflytandets verkliga betydelse går att diskutera (Henecke & Khan, 2002, s. 32). Denna diskussion om medborgarnas betydelse kan grunda sig i det faktum att det på översiktlig nivå inte finns några tydliga indikationer på faktiskt inflytande i lagstiftningen utan snarare syftar till att säkerställa att medborgarna får ta del av information. När det gäller detaljplanearbete är det inte ovanligt att det är byggherren själv som står för planarbetet (Boverket, 2016b, s. 17), vilket försvårar kommunens möjligheter att bedriva en meningsfull medborgardialog. När väl planarbetet påbörjats finns det ofta väldigt få möjligheter för allmänheten att påverka eftersom det formella samrådet i praktiken bara innefattar sakägare.

Därför läggs ännu större vikt på att engagera medborgarna i den översiktliga planeringen för att ge folket en reell möjlighet att påverka sin närmiljö.

4. Fallstudie

4.1 Bakgrund Ängelholm

Ängelholm är en kustkommun i nordvästra Skåne (se figur 1) med ca 40 000 invånare (Ängelholms kommun, 2016b, s. 16-17). Angränsande kommuner är Helsingborg, Båstad, Örkelljunga, Klippan och Åstorp. Kommunen har god

tillgång till infrastruktur med en järnväg i form av västkustbanan som binder ihop kommunen med Helsingborg. I kommunen finns även en flygplats som har stor påverkan på regionen med trafikering av affärsflyg och charterresor (Ängelholms kommun, 2016b, s. 44). Kommunens landskap består av en lång sandstrand, slätt, sjöar och djupa skogar. Ängelholm har under de senaste 30 åren haft en positiv befolkningsökning, mellan 1980 och 1995 hade Ängelholm den procentuellt största befolkningsökningen i hela Skåne (Ängelholms kommun, 2016b, s. 17). Efter

1995 har kommunen dock legat under det skånska snittet. Det ska tilläggas att Ängelholm har förblivit en tillväxtkommun och tillväxten sker framför allt i de norra delarna av kommunen, medan det i de södra delarna sker en befolkningsminskning (Ängelholms kommun, 2016b, s. 16). Medelåldern i Ängelholm är högre än rikssnittet, en medelålder som ökar snabbare än i övriga delar av landet. Kommunen förklarar detta med att befolkningsökningen idag framför allt sker av äldre personer och att det inte är ungdomarna som blir färre utan enbart andelen. Detta är något som kommunen definierar som ett problem och har därför som ställningstagande att de aktivt ska arbeta för att attrahera en ung befolkning för att kunna ta hand om den befolkning som “kostar” (Ängelholms kommun, 2016b, s. 58). Kommunen fokuserar därför på att ge ungdomarna en god uppväxt för att uppmuntra till att de flyttar tillbaka i arbetsför ålder (ibid).

Ängelholms kommun är en del av Familjen Helsingborg, tidigare Skåne Nordväst (Familjen Helsingborg, 2016). Familjen Helsingborgs mål är att skapa goda förutsättningar för befintliga företag och för de som vill etablera sig i nordvästra Skåne. Inom Familjen Helsingborg

Figur 1: Ängelholms läge i Öresundsregionen.

samarbetas det främst inom områdena infrastruktur, näringsliv, lärande, öppenhet och inkludering, samt miljö. Familjen Helsingborg har 11 medlemskommuner; Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höganäs, Klippan, Landskrona, Perstorp, Svalöv, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga och deras mål är att skapa en attraktiv och sammanhängande region (ibid). Samarbetet med Familjen Helsingborg är viktigt för Ängelholms kommun och i översiktsplanen framgår det att samarbetet utgör en bas för hela planeringen (Ängelholms kommun, 2016b, s. 8). Familjen Helsingborg har också tagit fram en strukturplan som är vägledande för inblandade kommuners översiktliga planering. Mellan dessa kommuner sker det pendling, i Ängelholm är den omfattande. Under 2013 pendlade cirka 6100 personer till kommunen medan cirka 8100 pendlade från kommunen. Enligt Ängelholms kommun har gapet mellan in- och utpendling minskat under senare år (Ängelholms kommun, 2016b, s. 18). Den största arbetsgivaren i kommunen sett till antalet anställda är Ängelholms kommun och Region Skåne, alltså Ängelholms sjukhus (Ängelholms kommun, 2014b, s. 47). Utöver dessa två stora arbetsgivare finns ett flertal stora internationella företag som har sin verksamhet lokaliserad i kommunen, det största sett till antalet anställda är SITA Sverige AB, Swerock AB, HemoCue AB, Gullbergs kontorcenter och Tommy Nordbergh Åkeri AB (ibid). Det ska tilläggas att hela 99 % av Ängelholms ca 5000 registrerade företag har mellan 1 och 49 anställda. Av dessa företag är de flesta verksamma inom jord- och skogsbruk, handel och konsultverksamhet inom till exempel juridik och ekonomi samt byggbranschen. Flest anställda finns inom vård- och omsorg, transport, handel och tillverkning.

4.1.1 Översiktlig planering, innehåll och process

Den senaste versionen av översiktsplanen ligger i skrivande stund ute på utställning och kommer att göra det mellan 1 mars till 31 maj. Ängelholms kommun (2016b, s. 9) skriver att framtagandeprocessen har varit öppen och grundats på en aktiv dialog med kommunala förvaltningar, organisationer, byalag, föreningar, myndigheter och allmänhet. Processen startade redan i september 2011 då kommunfullmäktige tog beslut om att arbetet med en ny översiktsplan skulle starta (Ängelholms kommun, 2012b s. 5). Arbetet med den nya översiktsplanen delades in i tre steg:

1. Fånga Ängelholms själ

2. Ta fram en framtidsbild för Ängelholm

Det första steget var ett dialogarbete för att samla in synpunkter och kunna identifiera kommunens styrkor för att i planarbetet kunna ta tillvara på de värden som fanns i kommunen, samt kunna identifiera brister att förbättra. Dialogen sköttes både internt och externt (Ängelholms kommun, 2012b, s. 5) där det interna arbetet bestod av enkäter och workshops med politiker och tjänstemän i kommunen. Det externa dialogarbetet bestod av enkäter till ett urval av medborgare i kommunen, till samtliga föreningar i kommunen och till omkringliggande kommuner. Utöver enkäterna hölls det även ett flertal möten runt om i Ängelholm. Det har även funnits en öppen portal för åsikter på kommunens hemsida och kommunen har besökt ett gymnasium för att få in synpunkter och åsikter från ungdomar. Detta första steg i planprocessen presenteras i ett dokument där kommunen sammanställt resultatet genom diagram, visionsbilder, figurer, foton samt med texter där de beskriver resultatet. Det framgår inte i något dokument hur länge dialogarbetet pågick, men det interna arbetet skedde under slutet på 2011 och det externa i början av 2012 (Ängelholms kommun, 2012b, s. 4).

Det andra steget i kommunens planprocess var att ta fram en framtidsbild för Ängelholm. Även detta steg byggde till stor del på ett aktivt deltagande för medborgare i kommunen (Ängelholms kommun, 2012a, s. 5). Medborgardeltagandet skedde i form av dialogmöten och workshops samt separata workshops med två utvalda skolor. De öppna dialogmötena var enligt kommunen väldigt lyckosamma eftersom deltagandet var högt, uppemot 80 stycken deltagare per möte (Ängelholms kommun, 2012a, s. 32). Kommunen förklarar det höga deltagandet genom att påpeka att de, till skillnad från tidigare, har arbetat mer med marknadsföring, framför allt med vad de kallar ”provocerande skyltar”. Skyltarna fanns med fyra olika budskap vilka listas nedan, varav två på bild (se figur 2 & 3).

”Om 20 år går det en fyrfilig motorväg till Västersjön. Eller inte.” ”Om 20 år går det spårvagnar på Storgatan. Eller inte.”

Figur 2 & 3: De utplacerade skyltarna i kommunen.

Källa figur 2: Ängelholms kommun (2012a, s. 32).

”Om 20 år finns det en stor vindkraftspark på Fridhem. Eller inte.” ”Om 20 år ligger en rund moské i Kronoskogen. Eller inte.”

Medelåldern på mötena var dock väldigt hög och att det var betydligt fler män än kvinnor. Hur detta har påverkat resultatet analyseras däremot inte. För att motverka bristen på ungas synpunkter har möten hållits på skolor och därmed har åldersspridningen blivit större. Resultatet av detta dialogarbete redovisas i en sammanställning där kommunen presenterar hur näringslivets, politikers och allmänhetens åsikter som uppkommit under arbetet har sett ut. Dokumentet innehåller punkter som redovisar vad deltagarna anser sakna i kommunen, vilka områden i kommunen som lämpar sig bäst för olika ändamål och vilken framtidsbild kommunen bör ha år 2035.

Resultatet kan sammanfattas med att det finns motstående åsikter i kommunen, de som vill bevara det idylliska som finns i Ängelholm kontra de som vill att orten fortsätter att utvecklas och förändras. Enligt kommunen (Ängelholms kommun, 2012a, s. 32) är motsättningarna inte generationsrelaterade, utan genomsyrar alla åldersgrupper. Politikerna och näringslivet har framfört samma synpunkter i många frågor, medan allmänhetens och elevernas synpunkter ofta skiljer sig från dessa. Därmed ställs högre krav på kommunens arbete med att presentera dessa motsättningar i översiktsplanen för att kunna ha ett välfungerande strategiskt dokument. Av de tre steg som Ängelholm byggt sitt inledande planarbete på var tanken att de två första stegen skulle innefatta en nödvändig medborgardialog för att kunna förankra planen bland allmänheten och därmed förenkla det fortsatta arbetet. Steg tre är det interna arbetet inom kommunen med att ta fram planen (Ängelholms kommun, 2012a, s. 32). De två första stegen är därmed en utökad medborgardialog som sker utöver de lagstadgade krav som finns. När planen väl var färdig följde den mer formella planprocessen med samråd, utställning och antagande.

Ängelholms översiktsplan har till synes varit en lång och komplicerad process. Arbetet startade redan 2011 och var sedan ute på samråd för första gången hösten 2014 (Ängelholms kommun, 2014b, s. 7). Samrådet resulterade i en stor mängd inkomna synpunkter där de viktigaste synpunkterna kom från Länsstyrelsen Skåne, som valde att yttra sig i form av ett internt möte med kommunen (Ängelholms kommun, 2014e, s. 19). Synpunkterna som diskuterades redovisas i form av minnesanteckningar, vilket gör dem lite svårtolkade jämfört med vanliga skriftliga synpunkter. I Ängelholms samrådredogörelse (Ängelholms kommun,

2014a, s. 10) sammanfattade kommunen Länsstyrelsens synpunkter i vilka det framgick att översiktsplanen var för otydlig. Länsstyrelsen rekommenderade kommunen att revidera planen samt att lägga ut den på samråd ytterligare en gång (Ängelholms kommun, 2014a, s. 13), vilket kommunen inte har gjort.

Mellan samrådet och utställningen har planen reviderats utifrån de många synpunkter kommunen fick in. Det som fattade vårt intresse och som ligger till grund för vårt val av fallstudie är kommunens motstridigheter vad det gäller utbyggnad av bostäder på grönområde, vilket även Länsstyrelsen kritiserar. Till samrådshandlingen har kommunen presenterat ett utredningsområde för bostäder i ett skogsparti, vilket många blev upprörda över och uppmanade kommunen att ta bort som förslag (Ängelholms kommun, 2014a, ss. 127, 158, 160, 187, 188, 220, 223, 224, 241, 245, 273). I kommunens sammanställning av samrådsredogörelsen, samt deras svar, framkommer det att kommunen tog hänsyn till dessa synpunkter och valde att ta bort detta utredningsområde. I samma svar förkunnade de att de istället lagt till ett utredningsområde för bostäder i ett annat skogsparti, Valhallskogen. Någon vidare förklaring till varför presenteras inte, vilket fattade vårt intresse.

4.2 Bakgrund Valhallskogen

Valhallskogen är ett grönområde i norra Ängelholm (se figur 4) och är idag obebyggt. Skogen består till största del av lövskog med hedskogskaraktär (Ängelholms kommun, 2016a, s. 37). Kommunen har delat in skogen i två olika klasser där den södra delen är klass 1, vilket innebär att den har väldigt höga värden och bör inte

exploateras. Den norra delen anser kommunen inte vara lika värdefull, då denne inte är lika artrik. I kommunens grönstrukturplan fastslås att hänsyn även ska tas till centrala värden i den delen av området som tillhör klass 2 (ibid, s. 23). Detta innebär enligt kommunen att exploatering i de norra delarna kan ske, om det sker enligt balanseringsprincipen och att värdena bevaras (ibid,

s. 15). Utöver de naturvärdena som finns i skogen har skogen också ett kulturhistoriskt värde. Enligt en informationstavla, uppsatt i skogen av Länsstyrelsen Skåne, finns det fyra gravhögar från bronsåldern och intill gångstigarna finns det sex parallella hålvägar. Länsstyrelsen

Figur 4: Valhallskogens läge i Ängelholm, markerat i rött.