miljömålssystemet och friluftslivsmålen
ISSN 0282-7298Friluftsliv är en av Sveriges största folkrörelser. Många aktörer bidrar idag till att utveckla frilufslivet. Friluftsliv, naturturism och folkhälsa är några av de kulturella ekosystemtjänster som kom-mer enskilda individer och samhället till nytta. Det finns i miljö-kvalitetsmålen och friluftlivsmålen bland annat skrivningar om att värna och bibehålla värden för friluftslivet och att friluftslivet är till för alla. För att veta om målen nås behövs uppföljning och utvärdering av målen.
Rapporten redovisar förslag till metoder, data, indikatorer och annat underlag som kan användas för uppföljning av friluftslivet i miljömålen och friluftslivsmålen. Vidare redogörs kortfattat för målen med friluftslivsarbetet, definitioner som rör friluftslivet, processen med att hitta gemensamma uppföljningsbara mått på fri-luftslivet, samt förslag till sådana gemensamma mått och metoder. Projektets syfte var att utveckla en samlad och effektiv uppföljning av friluftslivet som ska fungera både för miljökvalitetsmålen och för friluftslivsmålen.
Det finns mycket gemensamt mellan miljömålen och friluftslivs-målen men också flera delar som är unika vad gäller friluftsliv. Utmaningen består i att hitta gemensamma underlag för uppfölj-ningen som kan användas i båda målstrukturerna. Arbetet tar sin utgångspunkt i miljömålen, men inkluderar även förslag på kom-pletterande indikatorer och metoder för att även följa upp frilufts-livsmålen i sin helhet.
NV
-rapport
6480 2014
Uppföljning av friluftsliv
Förslag till en samlad uppföljning av friluftsliv inom
miljömålssystemet och friluftslivsmålen
NATURVÅRDSVERKET
Förslag till en samlad uppföljning av friluftsliv inom miljömålssystemet och friluftslivsmålen
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6480-8
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2014 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2014
Förord
Friluftsliv är en av Sveriges största folkrörelser. Många aktörer bidrar idag till att utveckla frilufslivet. Friluftsliv, naturturism och folkhälsa är några av de kulturella ekosystemtjänster som kommer enskilda individer och samhället till nytta. Det finns i miljömålen och de nya friluftlivsmålen bland annat skriv-ningar om att värna och bibehålla värden för friluftslivet, och att friluftslivet är till för alla. För att veta om målen nås behövs uppföljning och utvärdering av målen.
Vid den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 bedömde flera av de miljömålsansvariga myndigheterna och länsstyrelserna att det råder stor brist på uppföljningsdata och metoder att bedöma utvecklingen av friluftslivet i miljömålen.
För att skapa en så effektiv uppföljning som möjligt av friluftslivet presen-teras i denna rapport förslag till metoder, data, indikatorer och annat underlag som kan användas i uppföljningen av både miljömålen och friluftslivsmålen.
Naturvårdsverket har varit ansvarig för projektet. Arbets gruppen har bestått av representanter från Boverket, Folkhälso myndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Länsstyrelsen i Jönköping, Mittuniversitetet, Naturvårdsverket, Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS), Skogsstyrelsen, Statistiska Centralbyrån, Svenskt Friluftsliv, Sveriges kommuner och landsting, Sveriges lantbruksuniversitet och Tillväxtverket.
Styrgruppen har bestått av representanter från Boverket, Havs- och vatten-myndigheten, RUS och Naturvårdsverket.
Innehåll
FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 9 BAKGRUND 11 Inledning 11 Syfte 11 Mål 12 Avgränsning 12 Projektets genomförande 12 UPPFÖLJNING AV FRILUFTSLIVSMÅL 14Preciseringar avseende friluftsliv i miljökvalitetsmålen 14
Mål i friluftslivspolitiken 15
Uppföljning och indikatorer 20
Målmanualer 21 Definitioner av begrepp 21 Friluftsliv 22 Tätortsnära natur 22 Turism 22 Naturturism 22
IDENTIFIERING AV NYCKELBEGREPP FÖR FRILUFTSLIVET 23 Nyckelbegrepp 24
1. Utövande av friluftsliv 24
2. Värna och bibehålla värden för friluftslivet 24
3. Tillgänglighet 25
4. Buller (upplevelser av) 27
Underlag utöver nyckelbegreppen 27
FÖRSLAG PÅ INDIKATORER, METODER OCH UNDERLAG FÖR UPPFÖLJNING 28
Nationell enkät om friluftsliv 28
Förslag på indikatorer och metoder som kopplar till nyckelbegreppen 29
1. Utövande av friluftsliv 29
2a. Värna och bibehålla värden för friluftslivet (bedömning av
landskapets lämplighet) 31
2b. Värna och bibehålla värden för friluftslivet (upplevelsevärden) 35 3a. Tillgänglighet (tillgång till områden för friluftsliv – avstånd och nåbarhet) 37
3b. Tillgänglighet (tillrättaläggning) 39
3c. Tillgänglighet (informations- och kunskapsbaserad) 40
4. Buller (upplevelser av) 43
Förslag på indikatorer, metoder och underlag utöver de som omfattas av
UTVECKLING OCH GENOMFÖRANDE 46
Utveckling av data kopplat till nyckelbegreppen 46
Friluftslivsmål för skola och hälsa 46
Kontinuerlig insamling av data 46
Genomförande av uppföljningen 46
BILAGOR 48
KÄLLFÖRTECKNING 49
BILAGA 1 Sammanställning av samtliga indikatorer och underlag i rapporten 51
BILAGA 2 Underlag och indikatorer för friluftsliv i respektive miljökvalitetsmål 52 BILAGA 3 Underlag och indikatorer för friluftsliv i respektive friluftslivsmål 60
BILAGA 4 Nationell enkät friluftsliv 67
Sammanfattning
Rapporten redovisar förslag till metoder, data, indikatorer och annat under-lag som kan användas för uppföljning av friluftslivet i miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen. Vidare redogörs kortfattat för målen med friluftslivsar-betet, definitioner som rör friluftslivet, processen med att hitta gemensamma uppföljningsbara mått på friluftslivet, samt arbetsgruppens förslag till sådana gemensamma mått och metoder.
Projektets syfte var att utveckla en samlad och effektiv uppföljning av fri-luftslivet som ska fungera som underlag till miljömålssystemets uppföljning för att bedöma tillstånd, utveckling och måluppfyllelse inom de åtta miljökva-litetsmålen som har preciseringar om friluftsliv. Syftet var också att utveckla en effektiv uppföljning för friluftslivsmålen.
Det finns mycket gemensamt mellan miljökvalitetsmålen och friluftslivs-målen, men också flera delar som är unika vad gäller friluftsliv. Utmaningen består i att hitta gemensamma underlag för uppföljningen som kan användas i båda målstrukturerna. Arbetet tar sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålen, men inkluderar även förslag på kompletterande indikatorer och metoder för att följa upp friluftslivsmålen i sin helhet.
Friluftsliv är en mångfacetterad företeelse som tar sig olika uttryck i olika sammanhang och resulterar i olika typer av värden. Därför är det viktigt att fokusera på att:
• betrakta friluftsliv i aggregerad form (utövande av friluftsliv), • indirekt mäta värden för friluftslivet med information om natur- och
kultur landskapet genom bedömning av landskapets lämplighet, tillrätta-läggning, avstånd och nåbarhet samt
• samla in direktinformation om upplevelser och kunskap från besökaren. Genom att kombinera dessa tre komplementära perspektiv finns goda förut-sättningar att uppnå en effektiv och ändamålsenlig uppföljning av friluftslivet i miljömålen.
Projektet har identifierat ett antal nyckelbegrepp utifrån friluftslivets tre delar (utövande, landskap och upplevelser) samt miljömålen som i allt väsent-ligt omfattar friluftslivet. Syftet med att identifiera nyckelbegrepp är dels att hitta de centrala dimensionerna i uppföljningssystemet kring friluftsliv (med miljökvalitetsmålen som utgångspunkt), dels att förenkla uppföljningen, då olika mål kan följas upp med samma eller liknande indikatorer och metoder.
Med utgångspunkt i de tre delarna i friluftslivet (utövande, landskapet och upplevelser) och tillrättaläggning preciseringar kring friluftsliv har följande nyckelbegrepp identifierats:
1. Utövande av friluftsliv
2a. Värna och bibehålla värden för friluftslivet (bedömning av landskapets lämplighet)
2b. Värna och bibehålla värden för friluftslivet (upplevelsevärden) 3a. Tillgänglighet (tillgång – avstånd och nåbarhet)
3b. Tillgänglighet (tillrättaläggning)
3c. Tillgänglighet (informations- och kunskapsbaserad) 4. Buller (upplevelser av)
Inom respektive nyckelbegrepp föreslås befintliga och nya uppföljningsmeto-der som kan utgöra unuppföljningsmeto-derlag för uppföljning och utväruppföljningsmeto-dering av målen. Dessa förslag beskrivs i rapporten och sammanfattas i bilaga 1, 2, och 3.
I bilaga 4 redovisas den nationella enkät om friluftsliv som föreslås utgöra en stor del av den föreslagna uppföljningen. Undersökningen genomförs av Mittuniversitetet på uppdrag av Naturvårdsverket. Den första undersök-ningen genomförs 2014 och kommer fungera som en basmätning av friluftsli-vet i Sverige.
I bilaga 5 redogörs för pilotprojektet om att testa en föreslagen indika-tor om Tillgång till naturmiljöer som genomförts av länsstyrelserna och SCB gemensamt. Indikatorn mäter bostadens avstånd till naturområden i tätorter och föreslås vara användbar för alla de åtta miljökvalitetsmålen som har fri-luftslivsaspekter och tre friluftsmål, även om det är särskilt användbart för miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö och Ett rikt växt och djurliv, samt fri-luftsmålet Attraktiv tätorts nära natur.
Fortsatt utveckling av arbetet behövs. I arbetet med förslagen har det fram-kommit vissa svagheter och brister i förekommande statistik och underlag. Även om antalet förslag kan tyckas omfattande är det långt ifrån alltid som data finns i den omfattning som är önskvärd. För friluftslivsmålen om skolan och folkhälsan finns det få eller inga förslag till uppföljning. Dessa behöver utvecklas i samarbete mellan ansvariga myndigheterna och aktörer.
Hur uppföljning och bedömning ska genomföras har inte utvecklats inom detta projekt. En beskrivning av hur uppföljningen för att bedöma tillstånd, utveckling och måluppfyllelse av friluftslivet i miljömålen ska gå till tas om hand inom arbetet med de målmanualer som miljömålsmyndigheterna tar fram. Målmanualerna beskriver hur respektive miljökvalitetsmål följs upp. Föreslagna indikatorer för respektive miljökvalitetsmål kan lyftas in i målma-nualerna.
Processen för att bedömning av tillstånd, utveckling och måluppfyllelse av friluftslivet i frilutsmålen kommer att utarbetas i ett senare skede.
Förslagen i rapporten är en katalog av möjliga underlag och metoder för att följa friluftslivet. Rapporten är ett kunskapsunderlag som kan användas av målansvariga myndigheter vid uppföljning och utvärdering av miljökvalitets-
Summary
The report presents proposals for methods, data, indicators and other sup-porting material that can be used to follow up outdoor recreation in the envi-ronmental objectives and the outdoor recreation objectives. Further, it gives a concise account of the objectives of the outdoor recreation project, definitions that affect outdoor recreation, the process for finding common measurements of outdoor recreation that can be followed up and the project group’s propos-als for such common measurements and methods.
The project’s aim was to develop a collected and effective follow-up of outdoor recreation that can serve as a basis for the environmental objec-tive system’s follow-up in order to assess the status, development and goal achievement within the eight objectives that have specifications for outdoor recreation. The aim was also to develop an effective follow-up of outdoor rec-reation objectives.
The environmental objectives and outdoor recreation objectives have much in common, but there are also several aspects that are unique with respect to outdoor recreation. The challenge lies in finding common bases for follow-up that can be used in both objectives’ structures. The project’s start-ing point is the environmental objectives, but it also includes proposals for complementary indicators and methods for following up the outdoor recrea-tion objectives in their entirety as well.
Outdoor recreation is a multifaceted phenomenon that finds expression in different contexts and results in different types of values. Therefore, it is important to focus on:
• regarding outdoor recreation in aggregate form (the practice of out-door recreation),
• indirectly measuring the values of outdoor recreation with information on the natural and cultural landscapes through assessment of the land-scapes’ suitability, distance and approachability and facilities as well as • assembling direct information in the form of experiences and
knowl-edge on the part of visitors.
By combining these three complementary perspectives, there is good potential for achieving an effective and suitable follow-up of outdoor recreation in the environmental objectives.
The project has identified a number of key concepts based on outdoor recreation’s three aspects (practice, landscape and experiences) as well as the environmental objectives that substantially encompass outdoor recre-ation. The purpose of identifying key concepts is partly to find the central dimensions in the follow-up system concerning outdoor recreation (with environmental quality objectives as the starting point) and partly to simplify follow-up, since different objectives can be followed up with the same or simi-lar indicators and methods.
With the three aspects of outdoor recreation (practice, landscape and experiences) as a starting point and the environmental objectives’ specifications concerning outdoor recreation, the following key concepts have been identified:
1. Practicing outdoor recreation
2a. Protecting and preserving values of outdoor recreation (assessment of the land-scape’s suitability)
2b. Protecting and preserving values of outdoor recreation (experience values) 3a. Accessibility (accessible – distance and approachability)
3b. Accessibility (facilities)
3c. Accessibility (information- and knowledge-based) 4. Noise (experiences of)
Within the respective key concepts, existing and new follow-up methods are proposed that can provide a basis for follow-up and assessment of the objectives. These propos-als are described in the report and summarised in appendices 1, 2 and 3.
Appendix 4 shows the national questionnaire on outdoor recreation that under the proposal will make up a large part of the proposed follow-up. The survey will be conducted by Mid Sweden University on behalf of the Swedish Environmental Protection Agency. The first survey will be carried out in 2014 and will serve as a benchmark for outdoor recreation in Sweden.
Appendix 5 describes the pilot project for testing a proposed indicator on access to natural environments that is being jointly carried out by the county administra-tive boards and Statistics Sweden. The indicator measures the distance of residences to nature areas in urban centres. Even though it is especially useful for the environ-mental objectives of A Good Built Environment and A Rich Diversity of Plant and Animal Life as well as the outdoor recreation objective of Attractive Natural Areas Close to Urban Centres, it is being proposed as a useful indicator for all eight envi-ronmental objectives that have outdoor recreation aspects and three outdoor recrea-tion objectives.
Continued development of the project is needed. In working with the proposals, certain weaknesses and shortcomings have become apparent in applicable statistics and data. Although the number of suggestions can seem comprehensive, data often does not exist to the extent one would wish. For the outdoor recreation objectives about schools and public health, there are few or no proposals for follow-up. These need to be developed through collaboration among the responsible agencies and stakeholders.
The method by which follow-up and assessment should be carried out has not been developed in this project. A description of how follow-up should proceed in order to assess the status, development and goal achievement of outdoor recreation in the environmental objectives is being handled in connection with work on the objec-tives manuals being produced by environmental objecobjec-tives agencies. The environmen-tal objectives manuals describe how the respective environmenenvironmen-tal objectives are being followed up. The proposed indicators for the respective environmental objectives can be inserted into the objectives manuals.
The process for assessing the status, development and goal achievement of outdoor recreation in the outdoor recreation objectives will be worked out at a later stage.
The proposals in the report catalogue the possible data and methods for follow-ing outdoor recreation. The report is a knowledge base that can be used by agencies
Bakgrund
Vid den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 bedömde flera av de miljömålsansvariga myndigheterna och länsstyrelserna att det råder stor brist på uppföljningsdata och metoder att bedöma utvecklingen av friluftslivet (Naturvårdsverket, 2012). I mars 2012 redovisade Naturvårdsverket, efter samråd med ett tjugotal myndigheter och nationella organisationer, ett förslag till mål för friluftslivspolitiken (Naturvårdsverket, rapport 6476) vilka sedan beslutades av regeringen i december 2012 (Regeringens skrivelse, 2012/13:51). Friluftslivsmålen i friluftspolitiken utgör i väsentliga delar ett parallellsystem till preciseringarna om friluftsliv i miljökvalitetsmålen. För att skapa en så effektiv uppföljning som möjligt av friluftslivet beslutade Naturvårdsverket att tillsätta ett särskilt projekt med syftet att skapa en uppföljning som kan användas för både preciseringarna om friluftsliv i miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen för friluftspolitiken. Den här rapporten är ett resultat av det projektet.
Inledning
Rapporten redovisar förslag till metoder, data, indikatorer och annat under-lag som kan användas för uppföljning av friluftslivet i miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen. Vidare redogörs kortfattat för målen med friluftslivs-arbetet, definitioner som rör friluftslivet, processen med att hitta gemensamma uppföljningsbara mått på friluftslivet, samt arbetsgruppens förslag på sådana gemensamma mått och metoder. Förslagen kan användas av miljökvalitets- och friluftslivsmålsansvariga myndigheter i deras uppföljning av målen. Det bör tilläggas att även annat underlag kan komma att användas då det kan finnas andra målspecifika underlag, mått, statistik och indikatorer som res-pektive målansvarig myndighet också kan använda i sin uppföljning men som också är relevanta för friluftslivet. Det kan till exempel röra sig om underlag om vattenanknutet friluftsliv, som inte berör andra mål än de som är knutna till vatten, eller data om ängs- och betesmarker, som samlas in för att följa andra delar i miljömålen.
Friluftsliv, naturturism och folkhälsa är några av de kulturella ekosystem-tjänster som rapporten behandlar. Uppföljning av kvaliteter i lanskapet kan bidra till att lyfta fram synergieffekter mellan upplevelsevärden, biologisk mångfald och skötsel av natur- och kulturmiljöer i landskapet där människor lever och verkar.
Syfte
Projektets syfte är att utveckla en samlad och effektiv uppföljning av frilufts-livet som kan fungera som underlag till miljömålssystemets uppföljning för att bedöma tillstånd, utveckling och måluppfyllelse inom de åtta mål som har
preciseringar om friluftsliv. Syftet är också att utveckla en effektiv uppföljning för friluftslivsmålen. Uppföljningen för de båda parallellsystemen bör samord-nas och samverka med varandra. Uppföljningen bör också vara kompatibel med andra uppföljningar som de berörda myndigheterna genomför.
Mål
Målet är att analysera vilka behov som finns av data om friluftsliv, se över de metoder, indikatorer och underlag som finns idag och utveckla nya där det finns behov. I dagsläget finns enbart knapphändig statistik kring friluftslivet. Däremot finns flera förstudier till hur uppföljning kan genomföras och rele-vant statistik tas fram. Uppföljningen ska hjälpa oss att följa friluftslivets till-stånd, utveckling och måluppfyllelse. Förslagen som presenteras ska leda till en samlad och effektiv uppföljning av friluftslivet som underlag till utvärderingar av miljömålssystemet och friluftslivsmålen. Förslagen ska också underlätta arbetet med målmanualer och indikator översyn som pågår 2013/2014.
Avgränsning
Denna rapport fokuserar på metoder, mått, data, statistik och indikatorer för att kunna följa trender i friluftslivet som underlag för uppföljning. Projektet har avgränsats till friluftslivet i samband med miljökvalitetsmålen samt fri-luftsmålen. Eventuella målkonflikter med andra miljömål eller samhällsmål har inte analyserats. En beskrivning av hur uppföljningen ska genomföras och hur bedömning av tillstånd, utveckling och uppfyllelse av målen för frilufts-livet ska göras kommer att utarbetas i ett senare skede. Bristanalys för varje enskild indikator har inte gjorts, rapporten avslutas istället med ett avsnitt om behov av utveckling av data och metoder.
En beskrivning av uppföljning av generationsmålet i förhållande till fri-luftslivet har inte ingått i projektet.
Projektets genomförande
Projektledare vid Naturvårdsverket var inledningsvis Christina Frimodig, senare efterträdd av Eva Stighäll. Peter Fredman vid Mittuniversitetet har bidragit med kunskapsunderlag. Frimodig, Stighäll och Fredman har gemensamt varit redaktörer för rapporten. Arbetsgruppen har bestått av representanter från Boverket, Folkhälsomyndigheten, Havs- och vattenmyn-digheten, Jordbruksverket, Länsstyrelsen i Jönköping, Mittuniversitetet, Naturvårdsverket, Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet, Skogsstyrelsen, Statistiska Centralbyrån, Svenskt Friluftsliv, Sveriges kommu-ner och landsting, Sveriges lantbruksuniversitet och Tillväxtverket.
Styrgruppen har bestått av representanter från Boverket, Havs- och vatten-myndigheten, RUS och Naturvårdsverket. Styrgruppen har träffats tre gånger.
Projektet har bedrivits genom kartläggning av befintliga data, arbets-gruppsmöten för att ta fram och diskutera viktiga uppföljningsparametrar och metoder, två workshops samt arbete med att ta fram skriftliga underlag för slutrapporten. Förankring av förslagen har skett på respektive målansva-rig myndighet innan slutversionen gått till styrgruppen. Naturvårdsverket har, som ansvarig för samordning av miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen har fattat det slutliga beslutet om rapporten.
Uppföljning av friluftslivsmål
Sveriges riksdag har antagit mål för miljöns kvalitet och syftet med de 16 miljökvalitetsmålen är att nå en miljömässigt hållbar utveckling på lång sikt. Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som ska nås, medan preciseringarna av miljökvalitetsmålen förtydligar dem och används i uppföljningen av målen. Åtta av Sveriges totalt sexton miljökvalitetsmål inne-håller preciseringar som berör friluftsliv.
Målen för friluftspolitiken finns presenterade i Regeringens skrivelse 2012/13:51, motsvarande de tio punkterna i det övergripande målet för fri-luftslivspolitiken i propositionen Framtidens friluftsliv (prop. 2009/10:238). Som ett stöd i genomförandet av friluftslivsmålen anges ett antal preciseringar som också utgör ett underlag för mätbarhet och uppföljning. Ett viktigt syfte med friluftslivsmålen och preciseringarna av dem är att de ska vara vägledande för arbetet med friluftslivsfrågor på alla nivåer i samhället.
Miljö-mål
--
Frilus-mål
Figur 1: Det finns mycket gemensamt mellan miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen, men också flera delar som är unika vad gäller friluftsliv. Utmaningen består i att hitta gemensamma underlag för uppföljning som kan användas i båda målstrukturerna.
Preciseringar avseende friluftsliv i
miljökvalitetsmålen
Levande sjöar och vattendrag
• Strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.
Hav i balans samt levande kust och skärgård
• Havs-, kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båt-liv och annat friluftsbåt-liv är värnade och bibehållna och påverkan från bul-ler är minimerad.
Myllrande våtmarker
• Våtmarkernas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och påver-kan från buller är minimerad.
Levande skogar
• Skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna. Ett rikt odlingslandskap
• Odlingslandskapets värden för friluftslivet är värnade och bibehållna samt tillgängliga för människor.
Storslagen fjällmiljö
• Fjällmiljöers värden för friluftsliv är värnade och bibehållna och påver-kan från buller är minimerad.
God bebyggd miljö
• Det finns natur- och grönområden och grönstråk i närhet till bebyggelsen med god kvalitet och tillgänglighet.
Ett rikt växt- och djurliv
• Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan.
Mål i friluftslivspolitiken
Följande mål och preciseringar är upptagna i regeringens proposition
Framtidens friluftsliv 2009/10:238 och i skrivelsen om mål för friluftspolitiken: Övergripande mål för friluftslivet
Det övergripande målet för friluftspolitiken är att människor idkar friluftsliv. Själva utövandet av friluftsliv är målet. För att människorna ska kunna göra detta behövs vissa förutsättningar. Det är dessa förutsättningar som myndig-heterna, kommunerna, de ideella organisationerna, näringslivet och mark-ägare kan skapa. I propositionen beskriver regeringen det övergripande målet:
Målet för friluftslivspolitiken är att stödja människors möjligheter att vistas i naturen och utöva friluftsliv där allemansrätten är en grund för friluftslivet. Alla människor ska ha möjlighet att få naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kunskap om natur och miljö.
1. Tillgänglig natur för alla
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att naturen ska vara tillgänglig för alla. Detta bör innebära följande: Möjligheten att vistas i och njuta av natur- och kulturlandskapet är stor och människors olika behov är tillgodosedda. Områden med god tillgänglighet finns utpekade, är kända och uppskattade och förvaltas långsiktigt. Tillgänglighet har hög prioritet inom planering, information och förvaltning av natur- och kulturlandskapet samt andra områ-den av betydelse för friluftslivet.
Preciseringar:
• Tillgänglighet till natur- och kulturlandskapet är tillgodosedd inom lång-siktig samhällsplanering, förvaltning och skötsel samt fysiska åtgärder, kommunikation, information, vägledning och kunskapsspridning. • Utpekade områden med god tillgänglighet är kända, används och
upp-skattas av besökare.
• Attraktivt och tillgängligt natur- och kulturlandskap medverkar till ökad användning, bättre hälsa och livskvalitet.
• Andelen kommuner och länsstyrelser som arbetar med naturvägledning ökar kontinuerligt.
2. Starkt engagemang och samverkan
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara ett starkt engagemang och samver-kan där personligt och ideellt engagemang står i centrum. Organisationerna bör i högre grad än idag samverka. Ökad samverkan kan bidra till att fler människor ägnar sig oftare åt friluftsliv. Det bör även finnas etablerade struk-turer för dialog och samordning av friluftslivet lokalt, regionalt och nationellt. Preciseringar:
• Andelen kommuner i Sverige som har lokala friluftsråd eller liknande ökar kontinuerligt.
• Länsstyrelserna eller någon annan regional huvudman samordnar arbetet med friluftsliv regionalt och vägleder kommunerna.
• Det finns ett etablerat nätverk för friluftsliv mellan statliga myndigheter och myndigheterna samverkar med de ideella friluftsorganisationerna, de kommersiella aktörerna, kommunerna och markägarna i syfte att till-gängliggöra svenskt natur- och kulturlandskap.
• Människors utevistelse i natur- och kulturlandskapet ökar. 3. Allemansrätten
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att allemansrätten är grunden för fri-luftslivet. Målet bör innebära att allemansrätten värnas och allmänhet, mark-ägare, föreningar och företag har god kunskap om allemansrätten.
Preciseringar:
• De regler och den tillsyn som förtydligar allemansrätten tillämpas effek-tivt. Syftet är att allemansrätten ska vara fortsatt stark.
• Allmänhetens, markägares, föreningars, företags och myndigheters kun-skap om allemansrätten och dess möjligheter och begränsningar är god. • Dialog med bland annat intresseorganisationer, markägare, företag och myndigheter om allemansrätten genomförs för att öka kunskapen, ge större förståelse och finna lösningsmodeller om intressemotsättningar eller konflikter uppstår när det gäller allemansrättsrelaterade frågor.
4. Tillgång till natur för friluftsliv
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att det finns tillgång till natur för friluftslivet. Detta bör innebära att samhällsplanering och markanvändning tar hänsyn till friluftslivets behov av tillgång till attraktiva natur- och kultur-landskap.
Preciseringar:
• Antalet områden av lokalt, regionalt och nationellt intresse för friluftsliv som är kända och kartlagda med värdebeskrivningar ökar.
• Andelen översiktsplaner som behandlar och visar tillgången till natur- och kulturlandskap med olika upplevelsevärden i hela kommunen ökar och uppdateras kontinuerligt.
• Friluftslivets behov av tillgång till attraktiva natur- och kulturlandskap säkerställs genom hållbart brukande, fysisk planering och bevarande. • Modeller för att lösa eventuella målkonflikter mellan olika intressen är
etablerade.
5. Attraktiv tätortsnära natur
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att det finns attraktiv tätortsnära natur för friluftslivet. Målet bör innebära att befolkningen har tillgång till grönområden och ett tätortsnära landskap med höga frilufts-, natur- och kultur miljövärden.
Preciseringar:
• Tillgången till sådant tätortsnära natur- och kulturlandskap som är att-raktivt för friluftslivet, ökar genom bevarande, utveckling och nyska-pande.
• Nåbarheten till och inom tätortsnära natur- och kulturlandskap ökar genom vägar, stigar, vandringsleder, cykelvägar, ridvägar och kollektiv-trafik samt genom information om dessa möjligheter
• Andelen av det tätortsnära natur- och kulturlandskapets kvaliteter och upplevelsevärden som är bevarade och utvecklas genom strategisk plane-ring, förvaltning, dialog och skötsel ökar.
6. Hållbar regional tillväxt och landsbygdsutveckling
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att bidra till en hållbar landsbygds-utveckling och regional tillväxt i alla delar av landet. Detta bör innebära att friluftsliv samt natur- och kulturturism bidrar till att stärka den lokala och regionala attraktiviteten, medverkar till en stark och hållbar utveckling och regional tillväxt. Natur- och kulturturism bör uppmärksammas och prioriteras som strategiska verksamheter inom besöksnäringen. Upplevelserna bör känne-tecknas av hållbarhet, kvalitet, värdeskapande, tillgänglighet och säkerhet.
Preciseringar:
• Fler företag i alla delar av landet, i städer såväl som på landsbygden, utvecklar marknaden för natur- och kulturturism.
• Natur- och kulturturismen har fortsatt organiserat sig och utvecklat fram-gångsrika metoder för hållbara upplevelser och ett samarbete med turist-näringens övriga aktörer och markägare.
• Infrastruktur och kommunikationer av olika slag fungerar väl och skapar god tillgänglighet för turistnäringen och dess besökare.
• Modeller för samverkan och dialog mellan exempelvis turistföretag och markägare är etablerade och genomförs.
• Kunskap om kvalitets- och hållbarhetsfrågor hos turistföretagen ökar. 7. Skyddade områden som resurs för friluftslivet
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att skyddade områden är en resurs för friluftslivet. Målet bör innebära att skyddade områden med värden för friluftslivet skapar goda förutsättningar för utevistelse genom förvaltning och skötsel som främjar friluftsliv och rekreation.
Preciseringar:
• Alla nya beslut om naturreservat eller nationalparker har föreskrifter som inte är onödigt ingripande när det gäller friluftsliv och organiserad verk-samhet.
• Skyddade områden, som är utsedda som särskilt besöksintressanta, har föreskrifter och skötselplaner som uppdaterats när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.
• Riktlinjer och metoder för zonering som planeringsverktyg för friluftsliv inom skyddade områden finns och används i samtliga län samt i kommu-ner med lämpliga områden.
• Antalet skyddade områden vars syfte är att främja friluftsliv ökar konti-nuerligt.
• Områden som skyddas utan stöd av miljöbalken eller på frivillig väg och som bedöms ha betydelse för friluftslivet bör i dialog med berörda mark-ägare uppmärksammas.
8. Ett rikt friluftsliv i skolan
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara ett rikt friluftsliv i skolan. Detta bör innebära att förskolor, förskoleklasser, grundskolor och motsvarande skol-former samt fritidshem bedriver friluftslivsverksamhet och undervisning om förutsättningar för god miljö och hållbar utveckling i enlighet med verksam-heternas styrdokument. Barn och elever bör ges goda möjligheter att vistas utomhus.
Preciseringar:
Barn och elever inom förskola, skola och fritidshem; • ges goda möjligheter till friluftsliv och utomhusvistelse,
• får kunskaper om förutsättningar för en god miljö och hållbar utveckling, och
• att hänsyn tas till individens förutsättningar och behov att få tillgång till ett rikt friluftsliv.
9. Friluftsliv för god folkhälsa
Ett mål för friluftslivet bör vara att skapa goda förutsättningar för att
människor kan vara regelbundet fysiskt aktiva i natur- och kulturlandskapet. Målet bör innebära att evidensbaserade kunskaper om insatser som skapar förutsättningar för friluftsliv och främjar hälsa sammanställs och sprids till kommuner, landsting, ideella organisationer och andra berörda aktörer. Preciseringar:
• Genomförandet av effektiva insatser följs upp i kommuner. Det följs också upp hur samverkan mellan kommuner (t.ex. folkhälsosamordnare), landsting (till exempel samordnare för FaR – Fysisk aktivitet på recept) och den ideella sektorn skapar förutsättningar för fler människor att bli eller förbli fysiskt aktiva genom friluftsliv.
• Evidensbaserade indikatorer som belyser sambandet mellan friluftsmiljöer och hälsa etableras.
• Utifrån aktuell forskning sammanställs kunskaper om effektiva metoder och insatser som främjar vistelser i friluftsmiljöer och hälsa. Dessa sprids till kommuner, landsting, ideella organisationer och andra berörda aktörer. • Antalet kommuner som uppnår kriterierna fastställda för Sveriges
frilufts-kommun ökar.
10. God kunskap om friluftslivet
Ett mål för friluftslivspolitiken bör vara att det finns god kunskap om frilufts-livet. Målet bör innebära att det finns etablerad forskning och statistikinsam-ling kring friluftsliv som utgår från ämnesfältets bredd och mångvetenskapliga karaktär, är långsiktig över tiden och bygger på behoven hos friluftslivets aktörer. Myndigheter, organisationer, kommuner, markägare och företag bör ha god kunskap om och kompetens i frågor om friluftsliv, landskapets utform-ning, hållbart nyttjande och natur- och kulturturism.
Preciseringar:
• Forskning om friluftsliv stöds på ett sätt som tillvaratar ämnets bredd, skapar bra möjligheter till finansiering och utveckling. En nationell nät-verksorganisation är etablerad, angelägna forskningsområden är identifie-rade och en nationell forskarskola är inrättad.
• Forskning om friluftsliv uppfattas som en attraktiv karriärväg och svensk friluftsforskning står sig väl internationellt.
• Statistik om friluftslivet finns och är utformad för att motsvara samhäl-lets behov. Statistiska centralbyråns ULF-undersökning (undersökning om levnadsförhållanden) och myndigheternas statistikinsamling har utveck-lats för att passa de nya friluftslivspolitiska ambitionerna.
• Berörda myndigheter, organisationer, markägare, kommuner och före-tag har god kunskap och kompetens i frågor om friluftsliv, landskapets utformning, hållbart nyttjande och natur- och kulturturism omfattande hela friluftslivspolitikens bredd.
• Forskningsresultat och statistik om friluftsliv kommuniceras aktivt och sätts in i ett större sammanhang.
Som framgår av ovanstående är antalet preciseringar i friluftslivsmålen betyd-ligt fler och mer mångfacetterade än de åtta preciseringarna om friluftsliv i miljökvalitetsmålen. Flera av de centrala begrepp om friluftsliv som finns i mil-jökvalitetsmålens preciseringar (värden som värnas och bibehålls, närhet, kvali-tet och tillgänglighet) återfinns också i friluftslivsmålen, men ofta uttryckta genom andra, snarlika formuleringar. Därutöver tillkommer flera preciseringar som inte primärt omfattas av skrivningarna i miljökvalitetsmålen.
Uppföljning och indikatorer
Varje år redovisar Naturvårdsverket en samlad bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Bedömningen görs av miljömålsansvariga myn-digheter. Den årliga uppföljningen ska inkludera de senaste rönen avseende den miljökvalitet eller det tillstånd som preciseringen eller målet beskriver samt ge uppdaterad information om förutsättningarna för att nå målet eller preciseringen. Minst en gång varje mandatperiod redovisar Naturvårdsverket även en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. I den fördjupade utvärderingen ska även gapet till att nå målen/preciseringarna anges (avseende såväl tillstånd som förutsättningar), analys ske av orsakerna till att de inte nås, samt de viktigaste hindren. Rådigheten inom olika nivåer i samhället ska anges, inom vilka områden de viktigaste insatserna eller föränd-ringarna behöver ske och vilka aktörer som berörs av de insatser som krävs.
För att bedöma om miljöarbetet går i rätt riktning används ett antal indika-torer som speglar utvecklingen för de olika miljökvalitetsmålen. Indikaindika-torerna är ett hjälpmedel som förmedlar information och ger hjälp i uppföljning och utvärdering. De bygger på regelbundna provtagningar, enkäter och andra studier om tillståndet i miljön. En miljömålsindikator är en indikator som visar förändringar för faktorer som är viktiga för uppföljningen och bedöm-ning av miljökvalitetsmålen. Dessa presenteras på Miljömålswebben (www. miljömål.se). Miljömålsindikatorer ska vara policy relevanta och behövs både för miljötillstånd/påverkan och för miljöarbetet hos olika samhällsaktörer. Miljömålsindikatorer ska enkelt och grafiskt kunna visa komplexa data, ge möjlighet att följa utveckling över tid och även kunna visa på snabba
föränd-användas både i den regionala och nationella uppföljningen av miljökvalitets-målen, samt även på lokal nivå där det är lämpligt och rimligt. En miljömåls-indikator kan användas i uppföljning av en viss precisering, men kan också användas i uppföljning och bedömning av flera preciseringar, liksom för flera miljökvalitetsmål.
Valda indikatorer bör så långt som möjligt ha sin dataförsörjning säkrad, till exempel genom miljöövervakningen eller genom data som ingår i interna-tionella rapporteringskrav, alternativt i annan officiell statistik.
Friluftslivsmålen är i princip uppbyggda på samma sätt som miljömålen med mål och preciseringar. Dessa ska följas upp vart annat år och redovisas till regeringen. Indikatorerna för friluftslivsmålen har samma funktion som för miljökvalitetsmålens indikatorer.
Målmanualer
För närvarande pågår arbete med att ta fram målvisa manualer för uppfölj-ning och bedömuppfölj-ning av nationella miljökvalitetsmål så kallade målmanualer. Syftet med målmanualerna är att få till stånd en mer konsekvent, transparent och robust uppföljning av miljökvalitetsmålen. Det ska tydligt gå att härleda myndigheternas bedömningar och ställningstaganden. Ansvaret för uppfölj-ning av miljökvalitetsmålens delar ska tydliggöras och fördelas. Uppföljuppfölj-ning och bedömning ska ske likvärdigt från år till år, på nationell och regional nivå och mellan olika regioner, samt oberoende av handläggare. Den målansvariga myndigheten ska i sin målmanual definiera uppföljningsmått och nivåer som ligger till grund för bedömningen av målet och utifrån ett antal kriterier göra ett urval av lämpliga indikatorer. För vidare information om målmanualerna se Naturvårdsverkets anvisningar för dessa. Målansvarig myndighet ansvarar för att ta fram manual för respektive miljökvalitetsmål och för samverkan med andra myndigheter och eventuella organisationer. För detta arbete, som ska vara klart i maj 2014, har Naturvårdsverket tagit fram särskilda anvis-ningar. Förslagen i denna rapport kan beaktas i arbetet med respektive mål-manual så att friluftslivet i varje miljökvalitetsmål belyses likartat.
Målmanualer för frilufslivsmålen finns inte. Arbetsgruppen har identifierat att man behöver utveckla någon sorts beskrivning av hur bedömningen av fri-luftslivsmålens uppfyllelse görs, men att detta inte ryms inom ramen för denna rapport.
Definitioner av begrepp
För att tydliggöra arbetet med en samlad gemensam grund för uppföljning av friluftsliv inom miljömålssystemet och friluftslivsmålen definierar vi i detta avsnitt några centrala begrepp som blir viktiga utgångspunkter för de förslag som presenteras längre fram.
Friluftsliv
Vi använder oss av följande definition av begreppet friluftliv: ”vistelse utom-hus i natur- eller kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på tävling” (SFS, 2003:133).
Tätortsnära natur
Utgörs av natur- och kulturlandskapet i och nära tätort, till exempel skogs-mark, ängs- och hagskogs-mark, stränder, vattenmiljöer, våtmarker, parker och grönområden. En tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare. Det är svårt att sätta en avståndsgräns utåt för tätortsnära natur, men en tumregel kan vara att den sträcker sig minst en kilometer ut från tätortsgränsen (Hörnsten, L. & Fredman, P., 2000). Sannolikheten att ett naturområde besöks regelbundet sjunker om avståndet till det är längre än ungefär en kilometer från bostaden. Avståndet bör anpassas efter ortens lokala förutsättningar och utökas om besökstrycket är högt och tillgången på natur nära tätorten låg.
Turism
Enligt Förenta Nationerna och den internationellt vedertagna definitionen omfattar turism människors aktiviteter när de reser till och vistas på platser utanför sin vanliga omgivning för kortare tid än ett år, för fritid, affärer eller andra syften. Definitionen omfattar därmed i princip alla aktiviteter och den konsumtion som är direkt kopplad till resandet, inklusive affärsresandet. När man talar om resor som passerar landsgränser, delas turismen upp i tre bestämda grundformer.
1. Inhemsk turism
Innefattar dem som har sin hemvist i ett givet land och reser i det landet.
2. Inkommande turism
Innefattar dem som reser i ett givet land och har sin hemvist i ett annat land.
3. Utgående turism
Innefattar dem som har sin hemvist i ett givet land och reser i något annat land.
Begreppet ”land” i denna definition kan bytas ut mot region, kommun eller annat administrativt område.
Naturturism
Naturturism omfattar människors aktiviteter när de vistas i naturområden utanför sin vanliga omgivning (Fredman m.fl., 2009). Detta inkluderar ett antal preciseringar vad gäller begreppen ”aktivitet”, ”naturområden” och ”vanliga omgivningen” som blir avgörande för avgränsning av naturturismen.
Identifiering av nyckelbegrepp för
friluftslivet
Syftet med denna rapport är att ge förslag på indikatorer, metoder och annat underlag för uppföljning av friluftsliv med utgångspunkt i miljömålens preci-seringar. Föreslagna indikatorer och metoder ska också så långt som möjligt vara tillämpliga för uppföljningen av de tio friluftslivsmålen. Utöver dessa behövs ofta även annat underlag för att bedöma måluppfylldensen av respek-tive mål. Arbetet tar alltså sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålen, men inklu-derar även förslag på kompletterande indikatorer och metoder för att följa upp friluftslivsmålen (utom för två friluftslivsmål, se avsnitt om utveckling). Friluftsliv är en mångfacetterad företeelse som tar sig olika uttryck i olika sammanhang och resulterar i olika typer av värden. Därför är det viktigt att fokusera på att:
• betrakta friluftsliv i aggregerad form (utövande av friluftsliv),
• indirekt mäta friluftslivet med information om natur- och kulturland-skapet, genom bedömning av landskapets lämplighet, avstånd och nåbarhet och tillrättaläggning samt
• samla in direktinformation om besökarens upplevelser och kunskaper. Genom att kombinera dessa tre komplementära perspektiv finns goda förut-sättningar att uppnå en effektiv och ändamålsenlig uppföljning av friluftslivet i miljökvalitetsmålen, även om inte alla dessa delar finns uttrycka i alla preci-seringar om friluftsliv i miljökvalitetsmålen.
Preciseringarna kring friluftsliv i miljökvalitetsmålen (som redovisas ovan) har påfallande lika formuleringar och innehåller flera gemensamma begrepp. Således innehåller sex av de åtta miljömålen preciseringar som säger att
värden för friluftslivet ska värnas och bibehållas och ett att tätortsnära natur med värden för friluftslivet ska värnas. Preciseringen avseende miljömålet God
bebyggd miljö har istället närhet, kvalitet och tillgänglighet som huvudfokus. Även Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv ser till friluftslivets
tillgänglighet. Fyra av målen har preciseringar som säger att påverkan från buller ska minimeras. Centrala nyckelbegrepp avseende friluftslivet i
miljö-målen är således att värna och bibehålla värden för friluftsliv, friluftslivets
till-gänglighet samt påverkan från buller. Vi har valt att kalla dem nyckelbegrepp
eftersom de i allt väsentligt omfattar friluftslivet så som det är preciserat i mil-jömålssystemet.
Syftet med att identifiera nyckelbegrepp utifrån de tre delarna i friluftslivet (utövande, landskapet och upplevelser) och miljökvalitetsmålen är således dels att hitta de centrala dimensionerna i uppföljningssystemet kring friluftsliv, dels att förenkla uppföljningen genom att olika mål kan följas upp med samma, eller liknande indikatorer och metoder.
Nyckelbegrepp
Med utgångspunkt i de tre delarna i friluftslivet (utövande, landskap och upp-levelser) och miljömålens preciseringar kring friluftsliv har följande nyckel-begrepp identifierats:
1. Utövande av friluftsliv
2a. Värna och bibehålla värden för friluftslivet (bedömning av land-skapets lämplighet)
2b. Värna och bibehålla värden för friluftslivet (upplevelsevärden) 3a. Tillgänglighet (tillgång – avstånd och nåbarhet)
3b. Tillgänglighet (tillrättaläggning)
3c. Tillgänglighet (informations- och kunskapsbaserad) 4. Buller (upplevelser av)
Nedan kommenteras bakgrunden till respektive nyckelbegrepp. 1. Utövande av friluftsliv
Friluftsliv har av regeringen definierats som vistelse utomhus i natur- eller kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på täv-ling. Enligt regeringsskrivelsen ”Mål för friluftspolitiken” ska politiken stödja människors möjligheter att vistas ute i naturen och utöva friluftsliv och att allemansrätten är en grund för friluftslivet. Alla människor ska ha möjlig-het att få naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kun-skap om natur och miljö. Regeringen menar vidare att staten har en viktig roll i att stötta och stimulera de ideella organisationernas verksamhet i syfte att öka människors friluftslivsaktiviteter (Regeringens skrivelse 2012/13:51). Friluftspolitikens mer övergripande målsättning är alltså att skapa förut-sättningar för vistelser i naturen och att öka människors friluftsaktiviteter. Utövande av friluftsliv finns bara med indirekt i miljökvalitetsmålen, genom fokuseringen på att värna värden för friluftsliv i landskapet. Begreppet utfö-rande av friluftsliv med tillhöutfö-rande mätmetoder kan dock användas för att bedöma hur väl man lyckas med att värna värden för friluftslivet. Vi menar därför att människors friluftsutövande är helt centralt för samtliga precise-ringar kring friluftsliv i miljökvalitetsmålen, liksom flertalet av friluftslivs-målen och har därför valt att lyfta fram utövande av friluftsliv som ett eget nyckelbegrepp.
2. Värna och bibehålla värden för friluftslivet
Ett värde för friluftslivet innebär möjliga positiva effekter på både individ och samhälle. För individen handlar det om en positiv effekt på välbefinnandet (exempelvis fysiskt aktivitet, socialt umgänge och upplevelser av natur- eller kulturlandskapet). För samhället kan det exempelvis handla om folkhälsa, miljömedvetenhet och regional utveckling.
Värden för friluftslivet tar sin utgångspunkt i:
a) landskapets lämplighet för friluftsliv (fysiska egenskaper)
b) besökarens upplevelser av friluftsliv i landskapet (upplevda värden) Att värna ett värde för friluftsliv kan ske genom olika arbetssätt och instru-ment. Som exempel kan nämnas Miljöbalken, skogsvårdslagstiftningen, Plan- och bygglagen, översikts- och landskapsplanering, nyttjandet regelverk för bevarande, ekonomiska medel för tillrättaläggning och tillgänglighet till och inom ett område samt, förstärkning av upplevelsevärden, samråds- och delta-gandeprocesser för landskapets förvaltning, skogsbruksplanering med hänsyn till friluftsliv, restaurering, tillskapande, vägledning/information/rådgivning genom (kvalitetssäkring av) beslut, och även främjande av friluftsliv genom tilläggsupplevelser som service, turismsatsningar, marknadsföring av områden med mera inom myndigheter och andra organisationer. Att bibehålla ett värde för friluftslivet handlar om att ha värdet kvar, det vill säga att det inte ska minska eller förändras i negativ riktning över tiden. Det gäller både faktiska värden (att värdefulla områden finns kvar) och upplevda värden (till exempel minskad kvalitét genom buller). Att värna kan också innebära att ett värde utvecklas, så att det ökar eller stiger.
a. Bedömning av landskapets lämplighet
Friluftsliv sker i natur- eller kulturlandskapet varför landskapets fysiska för-hållanden blir viktiga för möjligheten att utöva friluftsliv liksom männis-kors utbyte av friluftsutövande (). Huruvida ett visst område är lämpligt för friluftsliv är en bedömningsfråga och varierar beroende på naturgeografiska förhållanden, årstid, vilken friluftsaktivitet som avses etcetera. Vi anser att bedömningar av landskapets lämplighet för friluftsliv är en viktig faktor att ta med i uppföljningen, inte minst i de fall då det finns data om lanskapet att tillgå som kan användas för detta ändamål.
b. Upplevelsevärden
Om natur- och kulturlandskapet med dess attribut är friluftslivets arena så är det upplevelser av friluftsliv som i grunden motiverar människor att ägna sig åt dessa aktiviteter. När människor ägnar sig åt friluftsliv på en viss plats leder det som regel till olika former av ”nyttor”, eller värden för individ och sam-hälle. Därför är det viktigt att mäta upplevelser av friluftsliv i de sammanhang där fokus ligger på att värna om friluftslivets värden.
3. Tillgänglighet
Tillgång till natur- och kulturlandskapet (bland annat genom allemansrät-ten) är en förutsättning för friluftslivet. Avståndet, nåbarheten och därmed tillgängligheten är viktiga komponenter som bidrar till förutsättningarna. Tillgänglighet innebär att natur- och kulturlandskapet är åtkomligt, utan hinder och kan användas av alla, det vill säga att det finns goda möjligheter för alla att få sina respektive behov av upplevelser tillgodosedda.
Vi har identifierat tre centrala dimensioner av natur- och kulturlandskapets tillgänglighet:
a. Tillgång till områden för friluftsliv, avstånd och nåbarhet
Den första, och kanske mest uppenbara, gäller det fysiska tillgången, avstån-det och nåbarheten av natur- och kulturlandskapet som är attraktiva för fri-luftlivet, inklusive tätortsnära natur, samt hur man kan ta sig till ett område. Avståndet till den plats eller det område där man önskar utöva friluftsliv är självfallet av stor betydelse. Kortare avstånd innebär som regel bättre möj-ligheter och fler besök, medan längre avstånd innebär det motsatta. Ett visst avstånd fågelvägen innebär emellertid inte nödvändigtvis att nåbarheten är god, det kanske ligger en motorväg eller järnväg som barriär i situationer där de fysiska avstånden är korta. Det kan också handla om begränsade möjlighet att ta sig till området på grund av dålig infrastruktur (bilväg, cykelväg och/ eller bristande kollektivtrafik). Därför är det viktigt att bedöma tillgänglig-heten i termer av nåbarhet.
b. Tillrättaläggning
Den andra centrala aspekten på tillgänglighet gäller olika former av fysisk tillrättaläggning för friluftsliv inom natur- och kulturlandskapet. Genom att fysiska åtgärder överbryggar miljöns hinder genom anläggningar och service-byggnader såsom parkeringsplatser, stigar, spänger, broar, ramper, raststugor med mera. Graden av tillrättaläggning påverkar huruvida natur- och kultur-landskapet är tillgängligt för olika grupper både med hänsyn till fysisk för-måga och hur tillgängligt ett område upplevs.
c. Informations- och kunskapsbaserad tillgänglighet
En tredje dimension av tillgänglighet avser människors upplevelser av natur- och kulturlandskapets tillgänglighet för friluftsliv i termer av information och kunskap. Genom kunskaps- och informationsbaserade insatser kan man överbrygga begränsningar så att besökaren exempelvis kan få tillräcklig kun-skap och information före ett besök till ett område, ta till sig kunkun-skapen och informationen, besluta sig för att åka till ett område, hitta och ta sig till ett område, orientera sig och ta sig runt i området samt lära sig mer om områ-det, naturen och kulturen. Kunnande om natur- och kultur, lagar och regler, säkerhet, hur olika situationer och utrustning ska hanteras, naturvägledning, vägvisning till exempel skyltning, möjligheten att ta till sig informationen med mera, påverkar i hög grad människors intresse för och möjligheter att utöva friluftsliv. Hindret eller begränsningen för att utöva friluftsliv kan vara avsak-nad av kunskap (att exempelvis inte veta om att områden finns, eller att vara rädd för att gå ut i naturen), ej läsbar information (till exempel beroende på språk) avsaknad av information, dålig information eller komplicerad informa-tion. Hindret överbyggs med hjälp av bland annat webbplatser, broschyrer, skyltar, vägvisning med mera.
4. Buller (upplevelser av)
Buller är ett oönskat ljud. Vi har i detta arbete valt att fokusera på frilufts-utövarens upplevelser av buller, inte på buller i absoluta termer (ljudnivåer och decibel).
Frånvaro av buller är en viktig kvalitet för många friluftsutövare, varför vi anser att det är ett centralt nyckelbegrepp. Buller är emellertid ett högst sub-jektivt begrepp som varierar mellan olika människor i olika sammanhang. Vi föreslår därför att fokus i första hand ska ligga på människors upplevelser av buller snarare än faktiska ljudnivåer. Det utesluter naturligtvis inte möjlighe-ten att också verka för minskat buller i natur- och kulturlandskapet genom att sätta gränsvärden exempelvis för snöskotrar och motorbåtar i de fall det visar sig vara en effektiv metod. Frånvaro av buller är i många sammanhang ett värde för friluftslivet som bör värnas, varför vi anser att nyckelbegreppet berör alla miljökvalitetsmålen även om det inte uttryckligen ingår i dem.
Genom att kombinera de tre delarna av friluftslivet (utövandet, lanskapet, upplevelsen) uttryckt i nyckelbegreppen ovan finns det goda förutsättningar att uppnå en effektiv och ändamålsenlig uppföljning av friluftslivet i miljö-kvalitetsmålen och delar av friluftslivsmålen. Senare i rapporten följer en rad förslag på underlag, metoder, data och indikatorer som tar sin utgångspunkt i nyckelbegreppen.
I sammanhanget ska påpekas att ovanstående nyckelbegrepp i grova drag följer samma struktur och innehåll som föreslås i Boverkets rapport om landskapets upplevelsevärden (Boverket, 2007), Skogsstyrelsens inventering av skogar med höga sociala värden (ref), MCPFE:s indikatorer för hållbart nyttjande av skogsresurser, samt Finlands nationella skogsprogram (Sievänen m.fl., 2013).
Underlag utöver nyckelbegreppen
Som redan påpekats har flera av de föreslagna nyckelbegreppen relevans också för preciseringarna i friluftslivsmålen, men det finns också friluftslivsmål som helt eller delvis inte omfattas av nyckelbegreppen och därmed faller utanför dem. Orsaken är att preciseringarna i friluftslivsmålen är betydligt fler och mer mångfacetterade än de åtta preciseringarna som rör friluftsliv i miljökva-litetsmålen. Det innebär att andra metoder behövs för att följa upp följande friluftslivsmål vilka inte ryms inom nyckelbegreppen:
• Starkt engagemang och samverkan • Hållbar regional tillväxt
• Ett rikt friluftsliv i skolan • Friluftsliv för god folkhälsa • God kunskap om friluftslivet
Förslag på indikatorer, metoder och
underlag för uppföljning
Här redovisas förslag på indikatorer och metoder för uppföljning av friluftsliv i miljökvalitetsmålen samt friluftslivsmålen. Förslagen tar sin utgångspunkt i de ovan redovisade nyckelbegreppen som baseras på friluftslivet i miljö-kvalitetsmålen. Efter redovisningen av indikatorer som kopplar till nyck-elbegreppen redovisas förslag på indikatorer, metoder och underlag för de preciseringar i friluftslivsmålen som inte omfattas av nyckelbegreppen. För vissa indikatorer redovisas flera alternativa metoder för uppföljning, då vi har bedömt att de kompletterar varandra. För en sammanställning av samtliga förslag till indikatorer, metoder och underlag se bilaga 1. För en sammanställ-ning av indikatorer och metoder för respektive miljökvalitetsmålen hänvisas till bilaga 2, och för en sammanställning av indikatorer och metoder för res-pektive friluftslivsmål hänvisas till bilaga 3.
Figur 2: Föreslagna indikatorer, metoder och underlag tar sin utgångspunkt i nyckelbegreppen som
berör alla miljökvalitetsmålen och några friluftslivsmål. Därutöver redovisas indikatorer, metoder och underlag som är unika för friluftslivsmålen.
Nationell enkät om friluftsliv
Flera av nedanstående föreslagna indikatorer och underlag baseras på befintlig data. Några av förslagen baseras dock på ny data som kommer att genereras från en undersökning om friluftsliv riktad till Sveriges befolk-ning. Undersökningen genomförs av Mittuniversitetet på uppdrag av
Naturvårdsverket. Den första undersökningen genomförs 2014 och kommer fungera som en basmätning av friluftslivet i Sverige. Med vilken frekvens undersökningen kommer att upprepas är inte fastställt, men tanken är regel-bundna återkommande undersökningar som på sikt kommer att generera tids-seriedata till indikatorerna i både frilufts- och miljökvalitetsmålspolitiken. För en beskrivning av enkäten hänvisas till bilaga 4. ”Nationell enkät om
frilufts-Förslag på indikatorer och metoder som kopplar
till nyckelbegreppen
1. Utövande av friluftsliv
Friluftspolitikens övergripande målsättning är att skapa förutsättningar för vistelser i naturen och att öka människors friluftsaktiviteter. Även om utö-vande av friluftsliv inte direkt finns uttryckt i miljökvalitetsmålens precise-ringar, kan data och underlag om utövande användas för att bedöma hur väl man lyckats med att värna värden för friluftslivet i enligt med målen.
INDIKATOR 1.1: UTÖVANDE AV FRILUFTSLIV
Indikatorn utgörs av ett samlat mått (index) som mäter utövandegrad i de friluftsaktiviteter som enkätundersökningen omfattar. På så sätt erhålls ett mått som kan följa upp friluftspolitikens mer övergripande målsättning om att skapa förutsättningar för vistelser i naturen och öka människors friluftsaktivi-teter. Indikatorn mäts via fyra olika metoder som ger svar på hur och i vilken omfattning människor utövar friluftsliv. Mätningar som upprepas över tid visar på förändringar i friluftsutövande.
Metod 1: Data om deltagande i friluftsaktiviteter från nationell enkät om friluftsliv.
Baserat på en nationell enkät riktad till Sveriges befolkning (16–84 år) mäts denna indikator genom frågor om deltagande i friluftsaktiviteter.
Utgångspunkten är samma 43 aktiviteter som forskningsprogrammet Friluftsliv i förändring identifierade. Dessa frågor blir en bärande del i hela den natio-nella enkäten eftersom flera efterföljande frågor tar sin utgångspunkt i det svar man lämnat här, frågorna identifierar alltså hur och i vilken omfattning respek-tive respondent utövar friluftsliv. Genom jämförelser med data Friluftsliv i för-ändring samlade in 2007, erhålls resultat över förför-ändringar i friluftsutövande. Metod 2: Data om frekvens besök i naturen från nationell enkät om friluftsliv. Indikatorn bygger på en av frågorna från undersökningen ”Friluftsliv 07” som forskningsprogrammet Friluftsliv i förändring genomförde. Denna fråga planeras nu att ingå i den nationella enkäten. Frågan avser hur ofta en person gör besök i naturen på vardagar, helger samt längre ledigheter och mäts enligt skalan ”aldrig, sällan, ganska ofta och mycket ofta”.
Metod 3: SCB:s ULF-undersökning (undersökning om levnadsförhållanden). Undersökningarna om levnadsförhållanden (ULF) har genomförts av SCB årli-gen sedan 1975 och innehåller fyra temafördjupningar, där samma fördjup-ning pågår under 2 år i rad (ämnesfördjupfördjup-ningarna återkommer således vart åttonde år). Sedan 2008 ingår också den gemensamma EU-undersökningen
Statistics on Income and Living Conditions (SILC) i ULF, vilket bland annat medfört minskat tidsutrymme för tidigare ordinarie ULF-frågor. ULF/SILC kommer 2014–15 att vara fördjupad mot tema Fysisk miljö, vari ingår kom-ponenterna Fritid och Boende. Nu liggande förslag innebär att antalet frilufts-aktiviteter minskar från nio (mätningen 2006/07) till fem (varit ute i skog och mark, fritidsfiskat, vandrat i fjällen, löpning/joggning, samt åkt längdskidor eller skridskor) i kommande mätning. SCB:s ULF-undersökning omfattar bara en mindre del av allt friluftsliv (jfr. de 43 aktiviteter som forskningspro-grammet Friluftsliv i förändring identifierade) och innehåller ingen informa-tion om upplevelsevärden, tillgänglighet, buller med mera. Undersökningen ger data om utövandegrad och förändringar i de friluftsaktiviteter ULF-undersökningen omfattar och är ett värdefullt komplement till delar av den nationella enkäten.
Metod 4: Havs- och vattenmyndighetens undersökning om fritidsfiske. Fördjupning avseende utövande av fritidsfiske genomförs av SCB på uppdrag av Havs - och vattenmyndigheten, HaV. Enkäten är en postenkät med 10 000 i urvalet fördelat på tre mätperioder (jan–apr, maj–sep, okt–dec). Urvalet är svenska medborgare 16–74 år. I undersökningens design används en panel för att förstärka träffar på sådana som faktiskt fiskar genom ett statistiskt förfa-rande då vikter, totalskattningar och precision i skattningarna räknas fram. HaV planerar för att undersökningen ska upprepas varje år. Mikrodata och övrig specifikation sparas i ett datalager hos HaV. Där ligger också de flesta av de tidigare undersökningarna. Frågorna i enkäten omfattar bland annat antal redskapsdagar, typ av redskap, vilka områden man fiskar i, antal dagar och fångst per redskapstyp och område, fångst, fiskedagar totalt, barn i hushållet som fiskar, kostnader samt avstånd till fiskeplatsen.
Berörda miljökvalitetsmål
Indirekt kan värdena för friluftslivet beröras, berör åtta mål
Berörda friluftslivsmål
Samtliga utom skolmålet (undersökningarna ovan omfattar endast åldrarna 16–84 år, varför friluftslivsmålet om skolan inte täcks in)
Framtida kompletteringar av indikatorer om utövande
Det pågår en utredning på uppdrag av Naturvårdsverket med syfte att iden-tifiera och ge förslag till miljömålsindikatorer för fjällmiljömålet utifrån en systemsyn. Vad gäller friluftsliv och turism föreslås bland annat antal över-nattningar i ett urval av STF:s anläggningar, antal skiddagar i skidbackar anslutna till SLAO samt medel för underhåll av statliga leder i fjällen ska utgöra indikatorer. När uppdraget är slutfört bör de föreslagna indikatorerna ovan kompletteras för fjällmålet.
2A. Värna och bibehålla värden för friluftslivet (bedömning av landskapets lämplighet)
INDIKATOR 2A.1: LANDSKAPETS LÄMPLIGHET (NILS-DATA)
Metod: Bedömning av landskapets lämplighet för friluftsliv genom fältdata och flygbildstolkad landskapsdata från det nationella miljöövervaknings-programmet NILS.
NILS registrerar biofysiska variabler för att skatta tillstånd och förändringar, både naturliga förändringar och förändringar förorsakade av markanvändning, i förutsättningarna för biologisk mångfald på landskapsnivå. Inventering sker i fält och i flygbilder i 631 systematiskt utlagda rutor i alla land miljöer i Sverige. Varje ruta är 5x5 km. Heltäckande flygbildsinventering med yt-, punkt- och linjeobjekt har så här långt genomförs för år 2003–2008 i en 1x1 km stor ruta i centrum av varje NILS-ruta. Av de 631 rutorna sker fältinventering i 609, de övriga består av vatten eller ligger utanför Sveriges gränser. Samtliga 609 rutor har inventerats vid två tillfällen, 2003–2008 respektive 2009–2012. Fältinventeringen sker i cirkelprovytor, totalt 5604 stycken, och med linje-korsningsinventering i 200 meter långa linjära transekter, totalt 6145 stycken, mellan cirkelprovytorna. Datainsamlingen, både i fält och i flygbilder, är varia-belbaserad och totalt finns 356 variabler varav 269 i fältinventeringen och 87 i flygbildstolkningen. Inventeringar i NILS sker återkommande i femårsinter-vall och därför går det att följa hur förutsättningarna för friluftslivet förändras över tid, både kvantitativt (genom mått på mängd habitat i landskapet) och kvalitativt (genom mätningarna av fältskiktet inom respektive område). Se mer om NILS: www.slu.se/nils.
Metoden för att mäta indikatorn bygger på användandet av NILS data för att definiera landskap som är ”lämpliga för friluftsliv”. Exempel på mät-ningar av förutsättmät-ningar i landskap är: orörda sammanhängande skogar (utan vägar och få stigar), orörda sammanhängande skogar med dominerande andel lövskog, antal hyggen och ungskog som lämpar sig för jakt (det vill säga inte oröjda hyggen med snårig skog), ”städad” skog med stora stigar etce-tera. Eftersom NILS även registrerar stigar och leder med mera infrastruktur kan också tillgänglighet skattas. Vissa variabler är dessutom specifikt intres-santa för friluftslivet, som stengärdsgårdar, stora träd, etcetera. NILS-data kan användas till att avgränska landskapen ytterligare utifrån existerande klass-ningar med hjälp av GIS. Man kan till exempel se hur naturen ser ut bredvid sjöar eller vägar genom att ”buffra” skogen på 15 meters avstånd och under-söka hur trädsammansättningen (täthet, ålder, trädslagstyp) ser ut i dessa områden jämfört med skogen 50–100 meter bort från vägen. På detta sätt går det att underöka om det finns vissa förutsättningar längs med stråk där människor förväntas röra sig. Här finns många tänkbara kombinationer.
Berörda miljökvalitetsmål
Ett rikt odlingslandskap
Till exempel höga lövträd, mindre åkrar i ”mosaik landskap”(det vill säga tvärt om mot skogar).
Hav i balans samt levande kust och skärgård Levande sjöar och vattendrag
Till exempel sjö- och kuststräckor utan vass,
Storslagen fjällmiljö
Förekomst av olika naturtyper med olika framkomlighet som vide/salix, över-svämningsområden, fjällbjörkskogar, kalfjäll etcetera.
Myllrande våtmarker
Till exempel hjortonmarker.
Levande skogar
Till exempel klassificera skogar i NILS rutor enligt storlek (större skogar bättre för rekreation (Tyrväinen, L., et al, 2007)), blandning av trädslag (fler trädslag är bättre), höga träd (höga gamla träd upplevs som trevligare), inte för glest eller tätt (det finns förslag på gleshetsmått i litteraturen för hur en skog skall definieras för att anses ha rekreations värde)).
Berörda friluftslivsmål
Tillgång till natur för friluftsliv
Framtida utveckling och kompletteringar
NILS samlar årligen in en mängd data som kan användas för uppföljning av friluftslivet. För att kunna användas behöver data analyseras utifrån vilket miljökvalitetsmål och vilka aspekter som ska följas upp. Detta görs inte idag utan behöver utvecklas. Av särskilt intresse är att kunna följa utveckling i områden som har betydelse för friluftsliv, exempelvis tätortsnära natur, riksin-tressen för friluftsliv, områden utpekade i kommuners översiktsplaner som all-männa intressen etcetera. De miljömålsansvariga myndigheterna ansvarar för och bedömer om analyser av NILS-data kopplat till det egna miljökvalitets-målet enligt ovan bör göras. Då NILS-inventeringen omfattar terrestra miljöer har dessa data mindre relevans för miljömålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Havs- och vattenmyndigheten har inom projektet uttryckt öns-kemål om att i högre grad kunna utvidga NILS till att omfatta även marina och akvatiska miljöer.
Tillrättaläggning
NILS samlar in en rad olika data om tillrättaläggning såsom leder, stigar, fågel-torn, spänger som kan användas att följa nyckelbegrepp om tillgänglighet, se vidare indikator 3B3.
