Magisteruppsats från Utbildningsprogrammet för Samhälls- och kulturanalys ISRN: LiU-ITUF/SKA-D--04/17--SE
Per Karlsson
Enskilda organisationer och
biståndsarbete
-En studie om politiska föreställningar och
delaktighet
ur den fattiges perspektiv
biståndsarbete
-En studie om politiska föreställningar och delaktighet
ur den fattiges perspektiv
Per Karlsson
Handledare: Anders Rudqvist
D-uppsats år 2004
ISRN: LiU-ITUF/SKA-D—04/17--SE
Institutionen för tematisk utbildning och forskning
Rapporttyp Report category Licentiatavhandling Examensarbete AB-uppsats C-uppsats X D-uppsats Övrig rapport ________________ Språk Language X Svenska/Swedish Engelska/English ________________
Titel: Enskilda organisationer och biståndsarbete -En studie om politiska föreställningar och delaktighet ur den fattiges perspektiv
Title: NGO:s and aid business –A study about political ideas and participation, from the poor mans point of view Författare: Per Karlsson
Author:
2004-06-02
URL för elektronisk version http://www.ep.liu.se/exjobb/ituf/ ISBN ______________________________________ _______________ ISRN LIU-ITUF/SKA-D--04/17--SE _________________________________________________________ ________ ISSN _________________________________________________________ ________
Serietitel och serienummer
Title of series, numbering
Handledare Anders Rudqvist
Sammanfattning Abstract
Since the 1970`s the Non Governmental Organisations, NGO:s, have taken an increasing responsibility in the development cooperation work. Apart from an increase in resources delivered through the NGO:s it is also obvious in various official documents that the idea of NGO:s in regards to; reaching and involving poor people in the work and as capable of delivering aid resources to a low cost, is very widely spread and commonly accepted among political decision makers and aid agencies. In addition it’s very seldom that those positive statements about the NGO:s abilities, are backed by any kind of scientific study. This study argues that the ascribed abilities are more the rhetoric of a political idea than an empirical reality.
Another significant idea is that NGO:s very often are mentioned and considered as a congruent group of organisations of similar qualities and weaknesses. In reality there is an extreme diversity regarding their purpose, size and leadership philosophy. The study shows that the differences between NGO:s is so large that it is meaningless to refer to them as a common group with the same possibilities to deliver the same kind of results.
In short, the Russ Foundation Small Saving Scheme is fairly good at fulfilling the picture that is ascribed to NGO projects from the aid agencies. It is good though to remember that both the organisation and the program was especially chosen because it fulfils the criteria assumed necessary to achieve good results in the chosen areas. There is a good chance that they share those abilities with other NGO:s similar in purpose, size and philosophy of leadership, but it’s also unlikely that organisations that differ a lot in those characteristics, would deliver the same kind of results, which has been assumed by the main part of the political decision makers and by the aid agencies for a long time.
Nyckelord: Bistånd, utvecklingssamarbete, enskilda organisationer, delaktighet, inflytande, trender, Indien
Keywords: Development aid, development cooperation, non governmental organisation, NGO, participation, empowerment, trends
Institutionen för tematisk utbildning och forskning
Den uppsats du håller i din hand är resultatet av en resa i såväl den kognitiva som den geografiska dimensionen. Båda äventyren har varit spännande och utvecklande, fast på lite olika sätt. Den geografiska tog mig till södra Indien och lät mig möta de mest fantastiska människor under mina fältstudier. Tack alla ni som så öppenhjärtigt tog emot mig och frikostigt delade med er av livets alla vedermödor. Vem var det som sa att kvinnan är det svaga könet? Tack Berlin för ditt engagemang för människor i nöd och för din aldrig sinande hjälpsamhet mot mig. Tack också Rani och alla andra i personalen som villigt och gång på gång berättade om de för dem mest självklara saker inom livets alla områden för den frågvise svensken. De inneboende flickorna samt engelskorna Ruth, Victoria och Cathrine har också en särskild plats i mitt hjärta efter allt vi delat under dessa månader. Inte minst, tack också Rathinakumar för all hjälp med tolkning under intervjuerna och med att förstå utsagorna.
Den kognitiva resan liknar mer en serie av strandhugg där den mest uppenbara kunskapen inte alltid finns där man kanske främst förväntar sig. Insåg inte vilket lyckokast det var den där morgonen när jag ”raggade” upp Anders Rudqvist på Kollegiet för Utvecklingsstudier vid Uppsala Universitet. Utan att veta om det hamnade jag mitt i prick när jag fick Anders som handledare. Tack för ditt tålamod, dina skarpsynta kommentarer och din erfarenhet som ibland bara alltför tydligt blottlägger mina egna tillkortakommanden.
Marie Davoust, du förtjänar också ett stort tack för din hjälp att transformera de mest flaggranta språkliga övergreppen till en mer förstålig text.
Per Karlsson Våren 2004
1 Inledning ... 1
2 Syfte och frågeställningar ... 1
3 Disposition... 2
4 Några definitioner... 2
4.1 Bistånd ... 2
4.2 Enskild organisation ... 3
4.3 Deltagande... 7
5 Om bistånd –bakgrund och teoretisk översikt ... 9
5.1 Lite svensk biståndshistorik... 9
5.2 Några urskiljbara faser i den svenska biståndsdiskursen... 11
5.3 Biståndet till enskilda organisationer i ett historiskt perspektiv ... 12
5.4 Varför ge bistånd överhuvudtaget? ... 13
5.5 Några biståndsteoretiska utgångspunkter och vägledande principer för framgångsrik biståndsverksamhet... 16
5.6 Vem ska hjälpen riktas till?... 19
5.7 Vem är mest lämpad att ge bistånd?... 20
5.8 Bistånd i ett större sammanhang... 24
6 Metodologiska överväganden ... 25
6.1 Etiska reflektioner... 27
6.2 Urval och avgränsning... 27
6.3 Intervjumetodik ... 29
6.4 Om studiens användbarhet ... 31
7 Den sydindiska kontexten ... 32
7.1 Befolkning ... 33
7.2 Ekonomi ... 33
7.3 Religion ... 34
7.4 Politik... 35
7.5 Livet i de studerade byarna ... 36
8 Exemplet Russ Foundation ... 37
8.1 Allmänt om stiftelsen ... 37
8.2 Stiftelsens olika verksamheter... 37
8.3 Russ Foundation –ett försök till organisationsklassificering ... 40
9 Analys... 42
9.1 Största problemen ... 42
9.2 Förändring på tio års sikt... 44
10 Avslutande diskussion och slutsatser ... 49 11 Sammanfattning ... 51 Referenser ... 53
1 Inledning
Det svenska biståndet är en fråga som tidvis tilldrar sig stort intresse såväl från media som från befolkningen i övrigt. Från mediernas sida är det framförallt de mindre lyckade exemplen som fokuseras, medan det hos svenska folket finns ett relativt brett engagemang som kommer till uttryck genom medlemskap i någon av de stora solidaritetsrörelserna som Röda Korset eller Rädda Barnen, eller genom ett engagemang i religiösa samfund och politiska rörelser. Många är de som samlar in förnödenheter via någon av alla de organisationer som är verksamma inom detta område. Mitt eget intresse väcktes under en månadslång resa i Indien i början av 1992. Jag såg då flera exempel på hur lokala ickestatliga organisationer på olika sätt stödde utsatta grupper i det lokala samhället. Ofta skedde detta med ekonomiskt stöd från organisationer i andra länder. Genom mina studier på programmet för Samhälls- och kulturanalys vid Linköpings universitet fick jag en utmärkt möjlighet att fördjupa mig inom mitt intresseområde, bistånd. Jag vill i denna magisteruppsats visa hur ett ickestatligt bistånd kan se ut, särskilt med avseende på förmåga att nå ut till de mest behövande, delaktighet och administrationseffektivitet. Dessa punkter är några av de drivande tankarna bakom det sedan 1970-talet ökade stödet till ickestatliga organisationer, i fortsättningen kallade enskilda organisationer, och som varit en av trenderna för såväl det svenska som det internationella biståndet. Fokus ligger särskilt på den enskilde mottagarens upplevelser av insatserna.
2 Syfte och frågeställningar
Syftet med uppsatsen är att tydliggöra enskilda organisationers roll inom biståndsverksamhet samt ge konkreta exempel på hur ett sådant arbete kan se ut. Valet av ämne har att göra med mitt intresse för biståndsfrågor och då framför allt med inriktning på ickestatliga organisationer. Att det är just de ickestatliga organisationerna som intresserar mig beror på min bakgrund som föreningsaktiv inom internationell stödverksamhet på olika plan. Det känns rätt att lyfta blicken en aning och se vad den typen av verksamhet kan ha för positiva och negativa förtecken. Ansatsen kommer att vara så bred och förutsättningslös som min bakgrund tillåter.
Frågeställningarna lyder: Stämmer den officiella bilden av enskilda organisationer som; bra på att nå de allra fattigaste, duktiga på delaktighet och inflytande, samt att de är resurseffektiva? På vilket sätt och till vilken grad är hjälpens mottagare delaktiga i hjälparbetet?
3 Disposition
Studien kan sägas vara uppdelad i två delar. Den första delen, fram till och med avsnitt fem, innehåller syfte och frågeställningar, definitioner av begrepp och teorier om biståndsgivning. I den andra delen kommer sedan själva studien med metodologiska överväganden, kort om den indiska kontexten och om Russ Foundation, samt analysen och den avslutande diskussionen.
4 Några
definitioner
4.1 Bistånd
Bistånd, utvecklingsbistånd, utvecklingssamarbete, termerna är många och distinktionerna dem emellan ofta osäker eller rent av obefintlig. De olika termerna speglar diskussionen om hur ”hjälpen till de fattiga” bör ses. Generellt kan sägas att betydelsen har gått från allmosa till samarbete för utveckling. Maktbalansen mellan den som ger och den som får har förskjutits i den senares favör och mot ett jämbördigare förhållande. Förskjutningen gäller också det operativa ansvaret och därmed respekten för kompetensen i mottagarländerna. Så här skriver Sida om termen bistånd:
Världens framtidsfrågor är gemensamma och internationellt samarbete är nödvändigt för att trygga alla länders utveckling. Begreppet internationellt utvecklingssamarbete ger en bättre beskrivning av innebörden.1
Många definitioner av termen utvecklingsbistånd, och dess systertermer, utgår från ett land till land perspektiv. En av de vanligare är den som de så kallade DAC-länderna använder. DAC står för Development Assistance Committee och är
OECD-ländernas kommitté för utvecklingsbistånd.2 Där slås det fast att
utvecklingsbistånd utifrån deras makroperspektiv definieras som:
…resursöverföringar till u-länder som görs av offentliga myndigheter, inkl. regionala och lokala sådana, i de rika länderna och uppfyller följande två villkor:
Varje transferering skall ’huvudsakligen syfta till’ att befrämja utvecklingsländernas ekonomiska utveckling och välfärd.
Varje transaktion skall ske på koncessionella villkor och ha ett gåvoelement på minst 25 %.3
1 Sida, Utvecklingssamarbete i stället för bistånd, publicerad på Sidas hemsida:
http://www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp?d=149&a=4862. (2004-03-24) 2 Lars Vikinge, Etik och biståndspolitik (Uppsala, 1997), s. 24.
I en studie avseende enskilda organisationer har den klara brister då deras insatser inte alls täcks av definitionen. Den förutsätter inte heller att mottagarlandet är med i arbetet eller ens att de är positivt inställda till detsamma. En mer heltäckande definition, och som är avsedd även för enskilda organisationers verksamhet, är den som Lars Vikinge formulerade i sin avhandling Etik och biståndspolitik. Den lyder:
En organiserad och avsedd överföring av resurser i form av pengar, personal och/eller material, från agent A till agent B. Agenterna A och B måste vara ense om såväl former som målsättning med överföringen för att den ska kunna betraktas som bistånd. Syftet kan vara långsiktigt eller att bidra till att avhjälpa akuta nödsituationer.4
Jag vill dock göra ett tillägg i Vikinges första mening så att den också uttalat omfattar ”kunskaper” som en resurs som täcks av termen utvecklingsbistånd. Den här definitionens starka sidor är att den täcker in ett mycket brett spektrum av biståndsaktiviteter och inte minst olika typer av agenter, på såväl givarsidan som mottagarsidan. I den ryms både det som DAC-definitionen avser, biståndet mellan länder, men också det mellan andra aktörer än stater. Den är också tydlig med att agenterna måste vara överens om biståndets former och målsättning, om det ska kunna kallas bistånd. Inte heller denna definition nämner något om deltagande från mottagarlandets aktörer mer än att de ska acceptera biståndet.
En av Sidas bärande principer i utvecklingssamarbetet med enskilda organisationer är dock att:
Grunden för utvecklingssamarbetet med enskilda organisationer är att en svensk organisation ingår och utvecklar ett nära samarbete med en partner i mottagarlandet. Båda parter skjuter till kompetens och resurser för att nå ett gemensamt mål.
Samarbete med har företräde framför bistånd till.5
4.2 Enskild organisation
Jag har valt att använda mig av termen enskild organisation (EO) då det är den term som vanligen används av till exempel Sida för att beteckna ickestatliga organisationer. Sidas definition av termen lyder ”…ideell förening, registrerat
trossamfund, ekonomisk förening eller stiftelse som har en styrelse och skrivna fastställda stadgar samt arbetar utan vinstintresse.”.6 Termen används i detta arbete genomgående som synonym till ickestatlig organisation, eller som den engelska termen lyder, Non Governmental Organization (NGO). Termen är mycket bred och innefattar i sin övergripande betydelse alla organisationer som inte har det offentliga samhället som huvudman, företagen exkluderade. Den rymmer allt från den lilla lokala
4 Lars Vikinge, Etik och biståndspolitik (Uppsala, 1997), s. 24 ff.
5 Sida, Anvisningar för bidrag till enskilda organisationers utvecklingssamarbete med egeninsats (Stockholm, 1998), s. 7.
gruppen som stödjer något lokalt projekt i ett främmande land till de riktigt stora folkrörelserna med hundratusentals medlemmar och med systerorganisationer i merparten av världens länder. Spännvidden i organisationernas syfte och struktur är andra saker som gör att de svårligen går att klumpa ihop och behandla som en enhetlig grupp. I propositioner, policydokument, media och många studier är det dock just detta som görs, som om det vore en kongruent grupp med likalydande förtjänster och nackdelar när det gäller att arbeta med bistånd. I tabellen på nästföljande sidor görs ett försök att beskriva några olika perspektiv på enskilda organisationer som vart och ett av dem mycket väl kan tänkas vara signifikant för vilken typ av effekt som är rimlig att förvänta av ett förmedlat stöd. Det finns självfallet andra möjliga perspektiv som också kan utgöra en bra grund för analys. De jag valt bör snarare ses som exempel, även om det sannolikt finns goda skäl att tro att de valda parametrarna tillhör de viktigare. Självfallet kan en och samma aktör passa in på flera av perspektiven vilket ytterligare komplicerar bilden.
Tabell 1: Några olika perspektiv på karaktäristika hos enskilda organisationer
Sprida idé Politiska partier och andra politiska föreningar, miljörörelsen, nykter- hetsrörelsen, de religiösa
samfunden
är alla exempel på organisationer som samlats kring en idé eller värdegrund som man tillsammans kämpar för Dessa bedriver i olika hög omfattning aktiviteter för att påverka människor och hela samhället i en viss riktning. Till denna kategori räknar jag också de stora sociala hjälprörelserna som Rädda Barnen och Röda Korset, men också bildningsrörelsen som ofta har en ideologisk rörelse som huvudman. Kapacitetsuppbyg
gande
I den här kategorin stärker organisationen det befintliga samhällets strukturer genom att ge resurser för utbyggnad eller handledning för effekti
visering av
existerande verksamheter. Geno
m
insatsen är det tänkt att permane
nt
förbättra samhällets möjligheter att möta de fattigas behov.
Hävda intresse Hävdar medlemmarnas intresse,
till
exempel arbetsgivarorganisationer, fackförbund, invand
rarförenin
gar
och kvinnoorganisationer. I deras direkta egenintresse ligger sällan internationellt utvecklings- samarbete, m
en däremot är de ofta
internationellt
engagerade då det
finns en samhörighetskänsla med motsvarande organisationer i andra länder. Ibland uttrycks detta engagemang också som
ett direkt
stöd till systerorganisationerna. Öka medvetande, förändra attityder, utbilda Dessa organisationer utbildar människor att själva klara sin vardag bättre. Ofta är det geno
m
förebyggande hälsoupplysning, barnprevention eller genom att lära människor läsa och skriva.
Utöva hobby I denna typ av förening går medlemmen med för att utöva sitt fritidsintresse. Hela idrottsrörelsen men också alla typer av enaktivitets- föreningar som schackklubbar, friluftsorganisationer och fiske- klubbar räknar jag til
l dessa. De är
inte sällan internationellt intresserade men då i första hand för att skapa en intressant dimension för det egna fritidsintresset. Utvecklingssamarbete är ovanligt i den här typen av organisationer. Erbjuda varor och tjänster Detta är organisationer som för sina biståndsresurser erbjuder de fattiga tillgång till va
ror eller tjänster inom
annars oåtkomliga områden. Utdelning av mat och andra basartiklar eller tjänster som sjukvård är några exempel. Problemet med detta är a
tt när resurserna är slut går
allt tillbaka till det vanliga igen.
Fortsättning tabell 1.
Stor Folkrörelser och andra med flera hundratusen medlemmar bara i Sverige. Dessa har ofta systerorganisationer i andra länder och har därmed goda möjligheter att vara internationellt engagerade. Ofta stödjer dessa någon
syster-organisation i något fattigt land. Systerrörelse i mo
ttaga
rlandet
Oftast stora världsomspännande organisationer där stödprojekten ägs och drivs av lokala förmågo
r men
med stöd av systerorganisation i Sverige. Medlemsstyrd Klienterna i mottagarlandet bestämmer tillsammans vad, vem och på vilket sätt projekten ska genomföras. Det är de själva som leder och utför projektet.
Mellan Ofta nationella rörelser utan direkt samarbete med systerorganisationer i andra länder. Handikapp- organisationer kan vara ett exempel. Sverige & rådgivare i mottagar- landet Stora och små organisationer som är helt baserade i Sverige men som skickar konsulter/rådgi
vare för att se
till att hjälpen används på ”rätt” sätt. Projekten ägs och leds av den donerande parten men utförs av mottagaren. Toppstyrd Både stora och små organisationer där medlemmarnas inflytande är mycket
litet. Styret sker genom
påbud från ledningen. Kritik och egna initiativ premieras inte.
Liten Ofta enaktivitetsföreningar som inte är en del av nationell eller internationell rörelse. De är oftast inte inblandade i internationellt utvecklingssamarbete, även om det är långt ifrån ovanligt med lokala, små stödföreningar med inriktning på att stödja något särskilt projekt någonstans i världen. Bara i Sverige Stora och små organisationer som förmedlar hjälpen till en extern orga- nisation i ett mottagarland. Stödet sker genom distribution av resurser till en partner i mottagarlandet, men det är den donerand
e parten som
äger projekten. Mottagaren är utförare. Fristående celler Ovanlig form. Lokala självstyrande grupper som arbetar för ett gemensamt mål men där varje grupp gör det efter eget huvud. Veganrörelsen, Attack och Recl
aim-rörelserna är några exempel.
4.3 Deltagande
I både den svenska och den internationella biståndsdiskursen är deltagande en viktig ingrediens. Det uttrycktes redan i den första biståndspropositionen 1962:100. Nu är inte heller deltagande något entydigt begrepp utan såväl termen som den uttydda betydelsen varierar över tiden, precis som är fallet med termen bistånd. I
Using Participatory Approaches in Bilateral Development Co-operation beskriver författarna
utvecklingen på ungefär följande sätt.7
Under 60-talet och tidigt 70-tal började termer som ”community development” och ”community participation” att användas. Det var samhället som skulle utvecklas och delaktighet från människor i mottagarlandet sågs som en metod att öka effektiviteten i projekten, men också för att sprida resultaten mer rättvist. Deltagande var ett medel för att nå målet; en smidigare implementering av projekt och för att nå bättre resultat.
Under senare delen av 70-talet och fram till mitten av 80-talet vann ”popular participation” allt mer mark. Meningen var att det folkliga deltagandet skulle säkerställa att de fattigas behov bättre skulle komma till tals och att ge dem tillgång till medel att förbättra sina livsomständigheter. Det var i genomförandet av projekten som deltagande ansågs vara en bra idé, inte i framtagningen av policys där det fortfarande var toppstyrt. Deltagandet blev ett medel att nå målet; reducering av fattigdomen och för utveckling av landsbygden.
Världsbanken och internationella valutafonden satte kraftiga avtryck på biståndet under andra hälften av 80-talet. Dessa organisationer tvingade fram stora rationaliseringar och privatiseringar av tidigare klassiska statliga områden. Nya mottagare för biståndet blev privata intressenter som uppmuntrades att delta för att de själva skulle bära ansvaret för sin egen utveckling. ”Participatory development” blev en vanlig benämning på deltagandet.
I spåren av strukturrationaliseringarna ändrades också vokabulären under 90-talet till en mer marknadsanpassad, där ”användare” blev ”kund” och de som genomförde projektet blev ”ägare” och ”partner”. Samtidigt började också en förskjutning av ägandeskapet av projekten till mottagarlandet äga rum. Detta sågs som ett sätt att förbättra varaktigheten av projektens effekter.
Beskrivningen ovan ska ses som ett tydliggörande av de huvudsakliga dragen i diskurserna om deltagande. I verkligheten pågick flera av dessa i olika hög omfattning samtidigt med varandra.
7 Per-Ulf Nilsson, Prudence Woodford-Berger, Using Participatory Approaches in Bilateral
Andrea Cornwall för en intressant diskussion om detta i Beneficiary, Consumer,
Citizen: Perspectives on Participation for Poverty Reduction.8 Hon menar att det egentligen rör sig om en ideologisk kamp mellan olika syften som delvis använder sig av samma termer men som tolkar in olika betydelser i dessa. Därför florerar flera av termerna parallellt och under lång tid. Ett tydligt skifte i både termer och betydelse, var i samband med de kraftiga nyliberala strömningarna i slutet av 80-talet och första halvan av 90-talet då hela diskursen, som tidigare nämnts, försköts mot mer marknadsanpassade begrepp. Cornwall menar att här försköts också betydelsen av ”empowerment” från att kort och gott ha gällt att göra den fattige mindre beroende, för att själv kunna hantera sitt liv, till den nyliberalistiska tanken om frihet ifrån staten. Mikroperspektivet förbyttes mot ett makroperspektiv.
Som en rekyl på de ofta förfärande konsekvenserna för den enskilde som desarmeringen av statsmakterna i många fattiga länder förde med sig, började istället deltagandet alltmer ses som den mänskliga rättighet som utgör grunden för många andra rättigheter. En av studiens slutsatser är att den framtida utmaningen ligger i att erkänna att fattigdom och utanförskap inte kan begränsas till att bekämpas genom att värva deltagare till projekt, program eller processer. Inte heller genom att okritiskt hylla folkrörelser som förmedlare av bistånd. Uppmärksamheten måste istället riktas mot att möjliggöra för människor att själva skapa och forma sitt eget engagemang och i att tydliggöra de lokala och globala institutionernas ansvar i frågor som påverkar människors liv.
Var ligger då Sida i detta?
Sida skriver i sin Perspectives on Poverty, en text över hur de ska arbeta från 2002:
One of Sida’s most important tasks is to strengthen its partners’ possibilities for exercising ownership of processes leading to poverty reduction. It is vital that the ultimate stakeholders (namely the poor) are given the opportunity to participate and influence directly or indirectly, through decision-making assemblies, the processes of change in their societies.9
Detta vill man uppnå genom att:
− Sida staff should work actively to ensure that ownership is clarified at the different levels of development cooperation, that it lies as close as possible to the target group and other interested parties, and that their ownership is respected and strengthened.
8 Andrea Cornwall, Beneficiary, Consumer, Citizen: Perspectives on Participation for Poverty
Reduction (Stockholm, 2000), s. 11 ff.
− In relation to the parties that participate in each project Sida’s staff has the task of finding a practical, feasible balance between promoting ownership and exercising control.
− Sida’s staff has the task of actively promoting sector programme support and support that promotes popular ownership by the target group and other interested parties.10
År 2002 använde alltså Sida begrepp som ”popular ownership” med betydelsen att ägandet ska tydliggöras och ligga så nära målgruppen och andra samarbetspartners som möjligt.
Efter samtal med representant för Sida får jag veta att numera belyser Sida allt mer rättighetsperspektivet och ansluter sig därmed såväl till Cornwalls analys som till de av FN deklarerade mänskliga rättigheterna, i högre grad än till rätten att delta i projekten. Det råder inget motsatsförhållande dem emellan men deltagande räcker inte för att vara nöjd. Rättighetsperspektivet är mer långtgående än så.11
Det är mot dessa olika tolkningar av begreppskategorin delaktighet som denna studie ska ses.
5 Om bistånd –bakgrund och teoretisk översikt
5.1 Lite svensk biståndshistorik
Det svenska biståndet har gamla anor. 1866 landsteg de första missionärerna vid Etiopiens kust. Huvudmålet var att missionera men man bedrev även hälsovård och undervisning.12 Olika kyrkor och humanitära organisationer som Rädda Barnen och Röda Korset var också tidigt engagerade i biståndsarbete. Under 50-talet konstaterade riksdagen att det fanns viktiga utrikespolitiska skäl till att huvudansvaret för biståndsfrågorna borde ligga hos riksdag och regering. I och med antagandet av proposition 1962:100 kan man säga att det moderna svenska biståndet föddes. I spåren av propositionen bildades NIB, Nämnden för Internationellt Bistånd, som redan tre år senare ombildades till SIDA, föregångaren till dagens Sida som är en förkortning av Swedish International Development Agency.
Under Riktlinjer för det svenska utvecklingsbiståndet slår propositionen fast, med hänvisning till Dag Hammarskjöld, att FN-stadgan om lika politiska rättigheter i
10 Anders Rudqvist, Appendix 5, Review of Sida’s monitoring and evaluation practice with reference
to area development projects, partnership policy, capacity building and good governance (Stockholm,
2002) s. 128.
11 Efter samtal med Katja Jassey, jämställdhetsrådgivare på enheten för demokratisk samhällsstyrning på Sidas, (2004-04-23).
praktiken också för med sig en rätt till lika ekonomiska möjligheter.13 I propositionen anges att skälet till ett ökat bistånd härrör sig ur en moralisk skyldighet att hjälpa, men att egenintresse också spelar in då bistånd kan ses som investeringar i framtida marknader.14 Biståndet går ut på att:
…vidga handeln, lindra nöden, förmedla kunnande och tillföra kapital. Det syftar till att hjälpa de fattiga folken att utvecklas ekonomiskt och socialt och därmed hjälpa sig själva.15
Några andra saker som slogs fast i propositionen var att:
Problemet [med fattigdom] kan inte lösas enbart genom bistånd från de rika länderna. Biståndet måste inordnas i deras egna ansträngningar.16
Överhuvudtaget bör biståndets karaktär av ömsesidigt samarbete snarare än ensidig hjälp understrykas.17
I och med tillkomsten av ett statligt organ för biståndsfrågor blev staten den dominerande biståndsaktören i Sverige. De enskilda organisationerna, som nästan helt utgjordes av folkrörelser och religiösa samfund, fick initialt en mycket liten roll inom Sida.18 Vid mitten av sjuttiotalet ökade dock bidragen till de enskilda organisationerna i spåren av det ideologiska maktskiftet i samband med den borgerliga regeringens tillträde. Nu breddades också typen av organisationer till en allt mer brokig skara. De enskilda organisationerna fick som grupp ytterligare ett uppsving då Sida införde 80/20 regeln 1979. Regeln innebär att om organisationerna själva samlar in 20 % av resurserna så skjuter Sida till de resterande 80 % till planerade och godkända projekt. Biståndet har också fått en bred förankring hos det svenska folket då många arbetsplatser och organisationer är aktivt inblandade genom att till exempel samla in saker som sedan skickas till fattiga länder, något som fick ett uppsving under åttiotalet.19
Trenderna inom biståndet har följt den allmänpolitiska utvecklingen, till exempel har tyngdpunkten förskjutits från samhällets offentliga organ till enskilda aktörer och privata initiativ som förmedlare och utförare. Den utvecklingen är en spegling av de alltmer nyliberala strömningar som spreds i slutet av sjuttiotalet och under större delen av åttiotalet i såväl Sverige som världen i stort. Tydliga exempel på dessa inflytelserika tankegångar är de stora strukturanpassningsprogrammen i
13 Proposition 1962:100, s. 3. 14 Ibid., s. 3. 15 Ibid., s. 3. 16 Ibid., s. 5. 17 Ibid., s. 8.
18 Mats Sundgren, Ett bistånd förankrat i folksjälen i Ebba Gyllensvärd, Svante Sandbergs (red),
Folkets bistånd? (Stockholm, 1989), s. 22.
världsbankens och i internationella valutafondens regi, vilka påverkar stora delar av biståndspolitiken, men också hela samhällsstrukturen i framförallt de mest skuldtyngda länderna i världen.
Idag satsas det svenska biståndet i första hand på följande områden: • eftersatta länder eller regioner (fattigdomsbekämpning)
• att förebygga konflikter (fred och demokrati)
• de globala ödesfrågorna (miljö, befolkningstillväxt, sjukdomar) • katastrofer (humanitärt bistånd)20
5.2 Några urskiljbara faser i den svenska biståndsdiskursen
De övergripande målen har i stort varit desamma sedan det offentliga biståndets införande i och med budgetpropositionen 1962:100. Fattigdomsbekämpningen var i fokus redan då. Däremot har diskussionerna om orsaken till fattigdomen, och därmed hur den ska bekämpas, varierat genom åren. De huvudsakliga dragen i beskrivningen nedan är hämtade från den så kallade ”Globkom” -utredningen.21
− 60-talet: Präglades av framtids- och utvecklingsoptimistiska tankegångar. Biståndet skulle hjälpa till att lösa utvecklingsländernas finansieringsbehov. Underutvecklingen ansågs skapad av fattigdom, ojämlika handelsrelationer och befolkningsexplosionen. Biståndsmålet skulle nås genom investeringar i utbildning och modernisering av utrustning. Sveriges bistånd gick i första hand genom multilaterala kanaler.
− 70-talet: Det rådde en kritisk syn på tillväxt. Framstegen gick inte alls i den takt som tidigare förutspåtts. Framförallt kom inte förbättringarna de fattigaste till del. Vikten av social och ekonomisk utjämning betonades starkt. Krav på en ny ekonomisk världsordning började föras fram. Biståndet satsades på de fattigaste, utbildning och hälsa. Sektorstödet blev vanligt och de enskilda organisationerna, främst i form av de religiösa samfunden, fick en ökad roll i biståndet. 1972 började en del av biståndet att knytas mot upphandling av svenska varor och tjänster.
20 Sida. Utvecklingssamarbete i stället för bistånd, publicerad på Sidas hemsida:
http://www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp?d=149&a=4862. (2004-03-24) 21 SOU 2001:96, En rättvisare värld utan fattigdom, s. 198 ff.
− 80-talet: Internationella valutafonden och världsbanken började ställa stora krav på de skuldtyngda fattiga länderna att privatisera offentliga verksamheter och att satsa stort på export för att komma tillrätta med sina budgetunderskott. På hemmaplan tillskrevs de privata alternativen till statligt förmedlat bistånd, positiva attribut som att de skulle vara mer effektiva i att nå de fattigaste, mer demokratiska och kunna leverera insatser med mindre tung administration. Det blev vanligare att givarländerna blandade sig i mottagarländernas politiska och ekonomiska system. Nu började man också intressera sig för miljöfrågor.
− 90-talet: Rekyl på 80-talets socialt okänsliga strukturanpassningsprogram. Offentliga förvaltningar hade krympts till gränsen för kollaps och den demokratiska legitimiteten undervärderats. Institutioner stärktes och så kallat ”capacity building” fick en utvidgad roll igen. Det gjordes ett skifte från makroekonomiska till mer politiska och sociala dimensioner av utvecklingen. Vikten av ett demokratiskt samhälle betonades allt mer som avgörande för ett lands utveckling. Rättighetsperspektivet formades. Det sjätte biståndsmålet antogs för det svenska biståndet, jämställdhet mellan könen.
5.3 Biståndet till enskilda organisationer i ett historiskt
perspektiv
Sidas, och dess föregångares, fördelning av ekonomiska resurser till de enskilda organisationerna har i absoluta tal ökat kraftigt sedan starten 1962, först ganska långsamt från några tiotusentals kronor 1962, sedan i en allt snabbare takt under sjuttio- och åttiotalen. I början på åttiotalet rörde det sig om ca 100 miljoner kronor, 1984/1985 ca 250 miljoner för att 1988/1989 uppgå till 525 miljoner kronor. Därutöver ger Sida medel till enskilda organisationer för till exempel katastrofhjälp och humanitärt bistånd. Kring 1989/1990 gick ungefär 10 %, eller över en miljard kronor, av den totala svenska biståndsbudgeten till budgetposten ”Enskilda organisationer”.22 Under nittiotalet sjönk åter andelen tillbaka för att budgetåret 2003 ligga på 940 miljoner vilket motsvarar lite knappt 9 % av det bilaterala biståndet. Det multilaterala biståndet, dvs. den del som går via internationella samarbetsorgan som EU och FN, ligger utanför beräkningarna ovan. Detta var år 2003 budgeterat till 5.9 miljarder kronor.23 Av flera orsaker är det
22 Uppgifterna i stycket är alla hämtade från Mats Sundgren, Ett bistånd förankrat i folksjälen? s. 37. 23 Från Sidas budget för 2003, publicerad på Sidas hemsida:
totala biståndet som går via svenska enskilda organisationer betydligt större än vad som framgår ovan:
1. En del av det multilaterala biståndet kanaliseras till de enskilda organisationerna via till exempel EU och FN.
2. En del av det bilaterala biståndet bokförs på andra poster i Sidas budget, men har enskilda organisationer som utförare. Detta är vanligt i till exempel katastrofhjälp och när det gäller humanitärt bistånd.
3. Enligt 80/20 regeln kan man räkna med att för varje hundrakrona som Sida bidrar med till den aktuella typen av EO-projekt, skjuter organisationerna till minst tjugo kronor ur egen ficka.
4. De enskilda organisationerna samlar själva in pengar och bedriver bistånds-verksamhet, helt utan inblandning från staten.
Den färskaste uppskattning jag hittat vad gäller EO-biståndets del av Sidas totala budget är från budgetåret 89/90 då Sida säger att det utgjorde ca en fjärdedel eller 1.5 miljarder kronor.24 Inte heller detta är dock hela sanningen då punkterna tre och fyra ovan fortfarande inte är med i siffrorna. Svenska Missions Rådet, SMR, hade till exempel för budgetåret 1988/89, 51 % egeninsats, alltså långt högre än de 20 % som Sida kräver.25 Enligt Världsbanken stod biståndet till NGO:s år 1989 för 20 % av allt bistånd som organisationen beviljat. 1997 var den siffran 47 %.26 Samma källa refererar en talesman för USAID som i New York Times den 12 januari 2001 rapporterat att NGO:s då stod för 37 % av allt bilateralt bistånd från USAID.27
5.4 Varför ge bistånd överhuvudtaget?
Har vi något ansvar för den misär som utgör vardagen för en del människor i avlägsna länder? Eller ska vi kanske rent av ”hjälpa” dem av egoistiska skäl? I proposition 1962:100 nämns tre olika motiv till varför ett land väljer att ge bistånd till ett annat land:28
1. Solidaritetsmotivet
Grundar sig på åsikten att vi faktiskt har en skyldighet att hjälpa människor som har det svårt.
24 SIDA, Samverkan –SIDAs bistånd genom folkrörelser, enskilda- och internationella organisationer, (Stockholm, 1990), s. 9.
25 Ibid., s. 32.
26 Varun Gauri, Anna Fruttero, Location Decisions and Nongovernmental Organization Motivation:
Evidence from Bangladesh (Världsbanken, 2003), s. 1. Hämtad från Världsbankens hemsida:
http://www.econ.worldbank.org/files/31789_wps3176.pdf (2004-04-07) 27 Ibid., s. 1.
2. Det utrikespolitiska motivet
Ett tudelat motiv som kan uttryckas på följande sätt:
A) En ekonomisk utjämning mellan länder och folk kan på sikt vara avgörande för en fredlig samexistens.
B) Ger vi bistånd kan vi också ställa krav och påverka landet i fråga att utvecklas i linje med våra egna preferenser samt att vara vänligt sinnade till oss i olika internationella fora.
3. Det ekonomiska motivet
Ett bistånd idag kan ses som en investering i en framtida marknad.
I Sverige är det solidaritetsmotivet som enligt propositionen sägs vara det helt dominerande motivet, men det konstateras redan där att alla tre motiven samverkar. Solidaritetsmotivet erkänns också av Förenta Nationernas Millenniedeklaration som skäl för omfattande åtgärder för att begränsa bland annat fattigdomen.
We recognize that, in addition to our separate responsibilities to our individual societies, we have a collective responsibility to uphold the principles of human dignity, equality and equity at the global level. As leaders we have a duty therefore to all the world’s people, especially the most vulnerable and, in particular, the children of the world, to whom the future belongs.29
I såväl Sverige som Förenta Nationerna ses alltså den moraliska skyldigheten att bistå de fattiga som direkt avgörande, även om det inte skulle innebära några som helst positiva effekter för givaren.
Lars Vikinge introducerar i sin doktorsavhandling en modell som på ett fruktbart sätt visar på skillnader i bakomliggande värderingar och faktaövertygelser till de ståndpunkter som svenska debattörer förfäktade gällande biståndspolitiken under 90-talets tre första år.30
29 United Nations Millennium Declaration, antagen 2000-09-08.
Hämtad från http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.pdf (2004-03-30) 30 Lars Vikinge, Etik och biståndspolitik (Uppsala, 1997), s. 67.
Bild 1: Beskrivning av bakomliggande värderingar och faktaövertygelser bakom det svenska biståndet.
* Det Vikinge menar är att stater har en tendens att bli mer kleptokratiska ju färre grupper ur det totala samhället som sitter vid makten. Här kan stöd till enskilda organisationer ses som ett sätt att bredda makten.
Modellen ger frågor som behöver få välgrundade svar. Helt kort kan man säga att Vikinges svar på frågan om varför vi bör ge bistånd är att solidaritetsprincipen bör bejakas då alternativet ger katastrofala konsekvenser för många människor. Han bygger resonemanget på 1998 års nobelpristagare i ekonomi, Amartya Sens
Bakomliggande värderingar Solidaritetsprincipen avvisas Solidaritetsprincipen bejakas S.p. tolkas som plikt att bistå fattiga länder.
S.p. tolkas som plikt att direkt bistå fattiga.
Huvudståndpunkterna
Alternativ 1:
Lägg ner all biståndsverksamhet utom katastrofbistånd och bistånd till Östeuropa.
Alternativ 2:
Biståndet bör fortsätta, och vara inriktat på produktiva samhällssektorer och omform-ning av den mottagande statens funktion och roll, med
ekonomisk utveckling som viktigaste mål.
Alternativ 3:
Biståndet bör fortsätta, men med inriktning mer direkt på de fattiga än i alternativ 2, med spridning av politisk makt som viktigt mål.
Bakomliggande faktaövertygelser
För att bistå fattiga krävs en disciplinerad stat och ekonomisk utveckling.
För att bistå fattiga krävs främst spridning av politisk makt. Bistånd kan ej bidra till detta. Bistånd kan bidra till detta. Bistånd till främst grupper vid sidan av regeringsmakten kan bidra till detta.*
Rättigheter och förmågor.31 Etikfilosofen Peter Singer ger också sitt stöd för resonemanget. Han menar i sin bok Praktisk etik att man måste ställa intressen mot varandra. Ett intresse av guldkant på tillvaron för en person väger lätt om man jämför det mot någon annans intresse av mat för dagen. Det är då en moralisk skyldighet att avstå en del av lyxen för att tillgodose den andres mer grundläggande basbehov.32
5.5 Några biståndsteoretiska utgångspunkter och vägledande
principer för framgångsrik biståndsverksamhet
Några allmänna utgångspunkter
Grundperspektivet när det gäller bistånd måste vara att försöka göra biståndet överflödigt. Har man som givare något annat mål kan syftet knappast betecknas som biståndsverksamhet. Kompetens och resurser ska föras över så att mottagarna är bättre rustade att själva klara sig framöver. Utgångspunkten borde också vara att det är de mottagande aktörerna som bär huvudansvaret för att det erbjudna biståndet också är positivt såväl för hjälpens slutmottagare som för samhället i stort. Det här är tankar som förs fram av Elisabeth Lewin och Ann Wilkens i boken Är biståndet effektivt?, och som jag tycker känns rimliga.33
David Mosse, verksam vid School of Oriental and African Studies vid
University of London, har skrivit en del intressant om de gemensamma dragen hos ”lyckade” biståndsprojekt. Lyckade utifrån givarnas/myndigheternas perspektiv. Ett projekt måste, för att få stöd hos nödvändiga parter:34
1. Låta ambitiöst och påstås ha stor effekt. Till exempel förbättra livsomständigheterna på lång sikt i ett helt område genom deltagande och med fokus på de mest fattiga och på ett miljömässigt bra sätt. Det tänkta projektet ska helst vara banbrytande och nyskapande. Dessa saker är nödvändiga för att passa in i de teorier och diskurser som är gällande i givarländerna. Vill man få finansiellt stöd gör man klokt i att hålla sig till dessa.
2. Biståndet måste framstå som varande av teknisk natur. Det är sällan populärt hos den styrande regimen att biståndsarbetare talar om att problemen beror
31 Lars Vikinge, Etik och biståndspolitik (Uppsala, 1997), s. 82. 32 Peter Singer, Praktisk etik (Stockholm, 2002), s. 223-232.
33 Elisabeth Lewin, Ann Wilkens, Är biståndet effektivt?(Stockholm, 1991), s. 7. 34 David Mosse, The Making and Marketing of Participatory Development, s. 12 ff. Hemsida: http://www.kus.uu.se/Mosse.pdf. (2003-11-04)
på dålig politisk ledning och bristande organisation. Utan de styrandes stöd i mottagarlandet, inget projekt.
3. Målen måste vara satta så tvetydigt att alla parter efteråt kan säga att projektet har lyckats, även om parterna har helt olika målsättningar. Alltför konkreta kriterier på vad som måste vara uppfyllt för att projektet ska anses som lyckat riskerar göra att någon part i efterhand inte kan peka på ett framgångsrikt projekt utifrån sina utgångspunkter. Blotta risken för misslyckanden gör det då mindre intressant att vara med.
När sedan ett projekt ska revideras eller ett nytt ska startas så är ofta givarnas politiska preferenser viktigare än de erfarenheter som dragits från genomförda projekt.35
Om deltagande från hjälpens mottagare
I proposition 2002/03:122, Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling skriver författarna:
Utveckling kan aldrig skapas utifrån. Utveckling skapas av människor i det egna samhället. Därför skall vi bli bättre på att lyssna men också på att ställa krav. Politiken skall i större utsträckning utgå från fattiga människors verklighet, deras erfarenheter och prioriteringar.36
Detta är något som också David Ellerman som arbetar för Världsbanken för fram i
Helping People Help Themselves: Towards a Theory of Autonomy-Compatible Help som
kännetecken på ett bra biståndsarbete. Han anger följande som viktiga utgångspunkter:37
− Starting from where the doers are. − Seeing through the doers eyes
− Helpers cannot impose change on doers − Help as benevolence is ineffective − Doers in the drivers seat
35 David Mosse, The Making and Marketing of Participatory Development, s. 13 ff. Hemsida: http://www.kus.uu.se/Mosse.pdf. (2003-11-04)
36 Proposition 2002/03:122, Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling, s. 7. Hämtad från Riksdagens hemsida: http://www.riksdagen.se/debatt/propositioner/index.asp (2004-04-05) 37 David Ellerman, Helping People Help Themselves: Towards a Theory of Autonomy-Compatible
Med dessa fem teman slår Ellerman fast att hjälpens mottagare ska inte bara vara med och bestämma över hjälpen, det är de själva som ska genomföra den. Den kommer då att genomföras utifrån deras eget perspektiv och utifrån de egna förutsättningarna. Då undviker man att hjälpen tvingas på, vilket annars lätt leder till ineffektivitet eller att hjälpen skapar beroenden istället för stärker egenmakten. Vikinge är inne på samma linje. Han menar att den största garanten för att undvika den mest extrema formen av fattigdom, är genom spridning av den politiska makten så att alla gruppers intressen också finns representerade i de styrande församlingarna.38
Det har varit svårt att finna studier som visar på delaktighetens betydelse för ett lyckat biståndsarbete, även om det finns goda skäl att anta att om syftet är att stärka mottagarens möjligheter att själv hantera sitt liv så måste denne också vara med i arbetet.
Mosse ger en ganska kritisk bild av hur deltagande ofta används i biståndsprojekt. I The Making and Marketing of Participatory Development menar Mosse att deltagande kan sägas vara en prioriterad utvecklingsidé hos politiker som biståndsorganisationer och institutioner ställer upp på av flera skäl:39
− Det tillåter tvetydighet och motsägelsefulla mål i samma projekt. − Några av dessa motsägelser gör delaktighet till en omöjlig metod. − Delaktighet kan göras till en produkt att marknadsföra och sälja.
− Delaktighet kan lätt påvisas som framgångsrikt i projekt utan att något inflytande har uppnåtts.
Sammanfattningsvis menar Mosse att deltagande i första hand används i biståndsarbete för att fylla andras behov än de behov som finns bland de grupper man säger sig vilja bistå. Detta styrks också av den bild som ges i utredningen
Bistånd genom ombud från 1995:
En av de vanligaste formerna av delaktighet var kroppsarbete, medan den ovanligaste formen var att delta i beslutsprocessen och i verksamheter som kunde inge en känsla av att det var mottagarnas projekt.40
Det finns också studier som delvis ifrågasätter de positiva effekterna som själva deltagandet ofta påstås ha. En av dem är Voice Lessons: Local Government
Organizations, Social Organisations, and the Quality of Local Governance där författarna
Vivi Alatas, Lant Pritchett och Anna Wetterberg studerat deltagandets effekter i två
38 Lars Vikinge, Etik och biståndspolitik (Uppsala, 1997), s. 84.
39 David Mosse, The Making and Marketing of Participatory Development, s. 30. Hemsida: http://www.kus.uu.se/Mosse.pdf. (2003-11-04)
40 Roger C. Riddell, Anthony Bebbington, Lennart Beck, Bistånd genom ombud (London, 1995), s. 124.
olika typer av organisationer i det indonesiska samhället. Författarna visar att de familjer som valt att engagera sig i det beslutsfattande organet i den egna byn, ”Desa”, visserligen är mer informerade, mer delaktiga och oftare säger vad de tycker än genomsnittsfamiljen i byn, men att deras deltagande samtidigt har en negativ effekt på samma områden för de omkringliggande hushållen. Nettoeffekten av deltagande är i dessa fall negativ. Anledningen hävdas vara att organisationen är en starkt hierarkisk ”top-down” organisation där gräsrötterna är rädda för att ge kritik och för att säga något som de inte är absolut säkra på är helt okey. Samtidigt konstaterar författarna också att delaktighet i andra sociala nätverk är positivt även för övriga hushåll.41
Uppenbarligen är frågan om deltagande inte fullt så entydigt positiv som det först kan verka. Strukturen och klimatet både i samhället och i organisation där deltagandet är tänkt att ske är av avgörande betydelse för om deltagandet ska generera en positiv eller negativ nettoeffekt på samhället.
5.6 Vem ska hjälpen riktas till?
Vikinge förespråkade att solidaritetsprincipen gör det till en moralisk skyldighet att bistå åtminstone de som saknar de mest grundläggande elementen för ett mänskligt liv.42 Om denna skyldighet ska tolkas som en plikt att hjälpa fattiga länder eller som en plikt att hjälpa fattiga människor, tycker jag Vikinge behandlar styvmoderligt. Vikinge hänvisar till att Sen genom empiriska studier kommit fram till att ”[…] i
demokratiskt styrda stater kan inga svältkatastrofer påvisas. Med demokrati menar Sen att staten kontrolleras av alla grupper av människor.”.43 Det är visserligen ett väldigt intressant iakttagande som kan få stor betydelse för vilken typ av bistånd som bör prioriteras, men som moraliskt rättesnöre duger det knappast då det inte är baserat på en värdegrund. För det första är det svårt att påvisa något land där de svagaste grupperna faktiskt har ett reellt inflytande eller ens finns med i de beslutande organen på alla nivåer. För det andra, även om det faktiskt skulle vara oomtvistat och empiriskt bevisat att påståendet stämmer, så ger det fortfarande inte en vägledning om vad som är moraliskt riktigt. Som faktaövertygelse duger dock argumentet utmärkt. Här kan också tilläggas att andelen fattiga i till exempel Indien nästan inte alls har förändrats trots att BNP-tillväxten har varit mycket kraftigt
41 Vivi Alatas, Lant Pritchett, Anna Wetterberg, Voice Lessons: Local Government Organizations,
Social Organisations, and the Quality of Local Governance (Working Paper 2981, March 2002),
s. 25ff. Hämtad från Världsbankens hemsida:
http://www.econ.worldbank.org/files/24464_wps2981.pdf (2004-04-06). 42 Lars Vikinge, Etik och biståndspolitik (Uppsala, 1997), s. 107.
sedan mitten av 50-talet. Detsamma gäller för många andra fattiga länder. Vikinges uppfattning är alltså klar, vill man uppnå effekt hos de fattigaste människorna måste oftast också hjälpinsatserna styras direkt till de fattiga, inte till landets officiella instanser.
En vanlig invändning som ofta anges som skäl för att inte ge biståndet direkt till de fattigaste, som ju borde vara den naturliga målgruppen, är att fattigdom i sig är ineffektiv. Det är inte bara resurser i form av pengar eller land att bruka som saknas utan det gäller också i hög grad kunskapen att använda sina resurser på ett effektivt sätt. Detta gör det lätt att motivera stöd till ett biståndsprojekt med inriktning mot dem som redan har det lite bättre ställt som målgrupp, då den mätbara effekten för dem ofta blir mycket större än vad som skulle ha varit fallet om samma resurser använts till de allra fattigaste. Samma grundantagande ligger bakom de starka nyliberala krafter som under decennier och med stor framgång verkat för en liberalisering av arbetsmarknaden och av ländernas ekonomier. Detta har haft stora positiva effekter för flertalet av ländernas BNP-utveckling, men om det är positiva effekter för de allra fattigaste som är målet, så är båda dessa inriktningar på stödet i det närmaste verkningslösa. De bygger på antagandet att de som får del av stödet också använder detta till att förbättra situationen för de sämst ställda, vilket alltså inte är fallet mer än undantagsvis. Oftast är det just fördelningen som inte fungerar, inte att det råder brist på resurser. Då hjälper det inte nämnvärt att tillföra mer resurser om inte dessa också går direkt till de fattiga. Ett resonemang som jag stödjer på David Kortens När företagen styr världen,44 Michael Lipton & John Toyes Does aid work in India45 och Elisabeth Lewin & Ann Wilkens Är biståndet effektivt?46 Om en stor del av ett lands befolkning nästan helt saknar resurser är det också svårt att få igång en fungerande handel då efterfrågan på varor kommer att vara liten. Några fås stora rikedomar kan aldrig kompensera detta.
5.7 Vem är mest lämpad att ge bistånd?
Ovan har en del teorier diskuterats som behandlar frågan om till vem bistånd i första hand bör ges. Frågan om vem som bör ge biståndet har dock inte berörts. Om man räknar bort administrationen från Sidas budget för 2003 är ungefär två tredjedelar av det totala svenska biståndet bilateralt (10.7 miljarder), dvs. går direkt från staten Sverige till ett annat land. Av dessa utgör de enskilda organisationernas
44 David Kortens, När företagen styr världen (Oskarshamn, 1996) 45 Michael Lipton, John Toyes, Does aid work in India (London, 1990) 46 Elisabeth Lewin, Ann Wilkens, Är biståndet effektivt (Stockholm, 1991)
andel 940 miljoner. Ca en tredjedel (5.9 miljarder) går till internationella biståndsorganisationer som till exempel EU eller FN.47
Bilateralt -Från staten Sverige till biståndsmottagare.
En dubbelbottnad fördel med det bilaterala biståndet är den större möjligheten att styra över dess ramar än vad som är fallet för det multilaterala där det finns många givare som tillsammans vill påverka utformningen. Sannolikheten att biståndet följer givarlandets principer om hur ett utvecklingssamarbete ska gå till och vad som ska vara dess syfte, blir naturligtvis större då landet självt avgör om man vill satsa på ett projekt eller inte. Om detta är en för- eller nackdel beror på om man väljer givarens eller mottagarens perspektiv.
Det är framförallt det bilaterala biståndet som tidvis har fått hård kritik i Sverige. Multilateralt –Från staten Sverige och andra länder via samarbetsinstitutioner till biståndsmottagare.
Utredningen SOU 1991:48, Bistånd genom internationella organisationer, har identifierat följande fördelar med multilateralt bistånd:48
− Stärker ett demokratiskt system där många kan ha inflytande istället för att de starka länderna dikterar villkoren.
− Stärker fredsarbetet och FN.
− Lättare att sluta avtal och avtalen blir färre. − Bättre samordning.
− Bättre överensstämmelse med internationella överenskommelser. − Stordriftsfördelar, kräver mindre total tid för administration. − Biståndet blir neutralare.
− Dialogen blir mindre känslig.
− Multiplikatoreffekt, dvs. ett givarland som får gehör för sina idéer får genomslag för alla länders bidrag.
− Jämbördigare förhållande mellan givare och mottagare.
− Bättre tillvaratagande av kompetens och erfarenheter då dessa kan hämtas från hela världen och inte bara från det enskilda givarlandet.
En nackdel sett ur givarlandets perspektiv är det minskade inflytande som landet får över sina biståndsmedel.
47 Ur Sidas budget för 2003. Hemsida: http://www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp?d=2965&a=10626. (2003-11-04)
EO-bistånd –Från staten Sverige via enskild organisation till biståndsmottagare.
Vilka är då tankarna bakom att en allt större del av biståndet går via enskilda organisationer? I Erfarenheter av stöd till det civila samhällets organisationer (2003) förklarade Sida detta:
Det civila samhället bidrar till att skapa medborgare, medborgarskap och en medborgaranda som både är medel och mål för mänskliga rättigheter och demokrati. […] De senaste årens analyser av fattigdomsfrågorna har tydliggjort fattigdomens mångdimensionalitet. Bristen på inflytande, röst och deltagande, liksom erfarenheten av att statens institutioner ofta misslyckats med att nå, eller ens ansträngt sig för att nå, de fattiga har ökat intresset för att genom det civila samhällets organisationer bättre nå de fattiga. Behovet av att effektivare bekämpa fattigdom, uppnå hållbara utvecklingseffekter och att stärka de fattigas deltagande och röst har givit Sida anledning att öka direktstödet till dessa organisationer.49
I Samverkan –SIDAs bistånd genom folkrörelser, enskilda- och internationella organisationer (1990) skriver SIDA:
Bakgrunden till att EO-anslagen stigit kraftigt beror på en kombination av faktorer, bl a att de enskilda organisationerna anses ha erfarenheter och biståndskapacitet som tidigare inte utnyttjats fullt ut samt att de anses kunna nå de allra fattigaste befolkningslagren i u-länderna och verka i en demokratiserande riktning.50
SIDA anger fyra skäl till att staten väljer att kanalisera bistånd via enskilda organisationer.
− att EO relativt snabbt och med små medel kan nå ut med bistånd i olika former, − att EO på ett mer omedelbart sätt kan nå de fattiga i u-länderna och där stimulera
en demokratisk utveckling,
− att EO engagerar människor i Sverige och har en viktig funktion i att skapa opinion,
− att EO-biståndet når områden som det bilaterala landramsbaserade biståndet har svårare att närma sig. Det kompletterar därigenom det statliga biståndet, särskilt vad avser jämlikhets- och demokratimålen i biståndet.51
Överhuvudtaget är det inte svårt att hitta positiva uttalanden om de enskilda organisationernas biståndsverksamhet eller förväntningar på denna.
En viktig anledning till att SIDA:s stöd till de enskilda organisationernas bistånd ökat så markant är att resultaten i form av måluppfyllelse och kostnadseffektivitet varit
49 Sida, Erfarenheter av stöd till det civila samhällets organisationer –Direktstöd som instrument (Stockholm, 2003), s. 11 ff.
50 SIDA, Samverkan –SIDAs bistånd genom folkrörelser, enskilda- och internationella organisationer, (Stockholm, 1990), s. 9.
goda. Jämfört med det vanliga biståndet kan administrationen ofta förenklas. Fattiga målgrupper får i stor utsträckning del av biståndet. Solidaritetsmotivet omsätts på ett naturligt sätt i praktisk handling.52
Däremot är det få av dessa uttalanden som författarna tyckt behöver styrkas med referens till vetenskaplig studie. I utredningen Bistånd genom ombud,53 om utvecklingseffekten av stödet till svenska enskilda organisationer, konstaterar också utredarna att:
Som redan påpekats får UD strängt taget ingen information genom SIDA om hur projekten genomförs, inte heller något om utvecklingseffekten av stödet till de enskilda organisationerna i sin helhet. Ökningen av anslagen till dem måste därför betraktas som en uteslutande politisk handling, som avspeglar regeringens uppfattning att de enskilda organisationerna bör få en större roll i svenskt utvecklingssamarbete. […] Ett av skälen till att ge de enskilda organisationerna större anslag kan alltså ha varit just att det saknas information om effekten av stödet till de enskilda organisationerna –ingen har haft något ont att säga om det. [Till skillnad från det bilaterala biståndet]54
Det finns överhuvudtaget få studier där effekten av enskilda organisationers arbete kritiskt utvärderas på samma sätt som det statliga arbetet har gjorts. Att inte de fattiga automatiskt nås bara för att biståndet kanaliseras genom enskilda organisationer står dock klart i utredningen. Författarna menar att de flesta projekt som bedrivs av enskilda organisationer inte ens försöker att nå ut till de fattigaste. Oftast har inga undersökningar gjorts för att identifiera vilka som bäst behöver hjälpen och ofta väljer man att samarbeta med motsvarigheten till den egna organisationen i mottagarlandet. De tar fackföreningsrörelsen som exempel. Den som är med i facket har med stor säkerhet också ett fast arbete och är därmed troligen inte bland de sämst lottade i samhället. Samma problematik gäller för många andra organisationer då de fattigaste sällan har råd att prioritera sociala aktiviteter som att bilda självhjälpsgrupper, framför den dagliga och tidskrävande kampen att finna mat eller försörjning för dagen. Många enskilda organisationer
antar dock att det är med de allra fattigaste som man arbetar.55
En annan av Sidas punkter ovan som behöver problematiseras är den om lägre administrationskostnader. Det är inte svårt att tänka sig att administrationen hos många små biståndsaktörer riskerar att tillsammans bli väl så resurskrävande som om motsvarande projekt drevs hos en stor aktör. Är det kanske så att den förväntade låga administrationskostnaden snarare är en varningsindikator för en mindre ambitiös planerings- och utvärderingsverksamhet?
52 Lennart Andersson, Biståndet till u-länderna (Uppsala, 1989), s. 111.
53 Roger C. Riddell, Anthony Bebbington, Lennart Beck, Bistånd genom ombud (London, 1995). 54 Ibid., s. 27.
Tre nackdelar med EO-bistånd som nämns i SOU 1991:48, Bistånd genom
internationella organisationer är:56
− Många enskilda organisationer har stora kapacitetsproblem, framförallt på mottagarsidan.
− Det är inte alls säkert att det mottagande landets regering är vänligt inställd till den lokala enskilda organisationen. Biståndet riskerar då att bli helt ineffektivt.
− Den enskilda organisationen har ofta mycket svårt att se biståndet i ett större sammanhang och att dra lärdomar av ett stort antal andra projekt då biståndet sker i mycket mindre skala.
5.8 Bistånd i ett större sammanhang
Det är lätt att i en studie som fokuserar på utvecklingssamarbete glömma bort att arbetet för gynnsamma externa faktorer, såsom få handelsrestriktioner för de fattiga ländernas export och hyggliga lånevillkor, kan vara väl så viktigt för ett lands möjligheter att höja sin befolkning ur fattigdom och att undgå starka beroenden från omvärlden. Det finns beräkningar som visar att handelshinder kostar u-länderna ungefär dubbelt så mycket som det sammanlagda biståndet de erhåller.57 Bruttonationalprodukten skulle enligt samma källa, för de fattiga länderna, kunna ökas med ungefär 3 % om dessa hinder avvecklades.
En annan viktig faktor som också kraftigt påverkar de fattiga ländernas köpkraft är förhållandet mellan export- och importpriser. Då framförallt råvarupriserna fluktuerar kraftigt och många dessutom har haft en ogynnsam utveckling sedan sjuttiotalet har många u-länders bytesbalans försämrats.
Ett tredje problem är EU:s och USA:s stora jordbrukssubventioner som gör att de kan producera stora överskott som sedan säljs till kraftiga underpriser på de fattiga ländernas marknader, vilket slår ut den inhemska produktionen.
Sammantaget kan man alltså säga att det bistånd som de fattiga länderna får har de redan betalat dyrt för genom höga räntor på sina lån, höga handelshinder i form av tullavgifter och maxkvoter samt låga priser för sin råvaruexport.
56 SOU 1991:48, Bistånd genom internationella organisationer (Stockholm, 1991), s. 202. 57 Ibid., s. 20.
6 Metodologiska
överväganden
Den för studien valda metoden hämtas från den kvalitativa samhällsvetenskapliga forskningstraditionen. Det är genom intervjuer av människor och iakttagelser i övrigt runt de studerades situation som en djupare förståelse för deras livsvärld kan erhållas. Har man dessutom som mål att vara öppen för vilka frågor som informanterna själva tycker är viktiga, duger det inte med ett färdigformulerat frågeformulär. Fältstudier har alltså utförts såväl i form av intervjuer som genom observationer. Förhållningssättet i den metodologiska ansatsen är hämtad ur Grounded Theory diskursen.58 Jag har strävat efter att låta informanterna styra inriktningen i intervjuerna och har inte varit ute efter att verifiera eller falsifiera någon särskild teori. Däremot har jag inte heller försökt att skapa någon ny teori, vilket är en viktig tanke i Grounded Theory. Anselm Strauss, en av Grounded Theorys grundare, har tillsammans med Juliet Corbin uttryckt följande:
[…] it is discovered, developed, and provisionally verified through systematic data collection and analysis of data pertaining to that phenomenon. Therefore, data collection, analysis, and theory stand in reciprocal relationship with each other.59
Datainsamling, analys och teoribildning är nära förbundna med varandra och sker parallellt, inte sekventiellt som annars ofta är fallet. Jag tycker att detta förhållningssätt känns som det ärligaste sättet att arbeta på för att komma verkligheten så nära som möjligt, även om jag inte delar tanken att jag som forskare bör läsa så lite teori som möjligt för att inte bli påverkad. I den avsikten är jag redan ”förstörd” genom tidigare studier, värderingar och erfarenheter. Jag ser det snarare som en förutsättning för en bra analys att skaffa så mycket kunskap som möjligt om den indiska kulturen, de fattigas situation och vardag, samt om tidigare forskning.
Någon egentlig bedömning av organisationens effektivitet, i konventionell mening, görs inte. Det är organisationens klienter, de fattigas uppfattningar och åsikter som är i centrum. Känner de sig bättre rustade att möta morgondagen efter det bistånd som bedrivits? Hur upplever de att biståndet har påverkat deras liv? Vem upplever de bestämmer i projekten? Även om detta är i fokus kommer några av de nyckelbegrepp som till exempel Sida använder sig av att diskuteras och i
58 Grounded Theory är en metod att gå till väga i kvalitativa studier där fokus ligger tydligt på den egna empirin. Utgångspunkten är snarare att skapa egna teorier utifrån empirin än att verifiera eller falsifiera redan befintliga teorier. Grounded Theory skapades av Barney Glaser och Anselm Strauss i slutet av 60-talet.
59 Anselm Strauss, Juliet Corbin, Basics of Qualitative Research. Grounded Theory Procedures and
lämpliga fall att appliceras på biståndsverksamheten. Begreppen är hämtade från Sidas Policy för Sidas utvärderingsverksamhet.60
Relevans – Är insatsen förenlig med de mål och policies som gäller för svenskt utvecklingssamarbete samt med samarbetslandets och målgruppernas behov och prioriteringar? Är insatsen ändamålsenlig i förhållande till identifierade samhällsproblem?
Måluppfyllelse – Har planerade resultat uppnåtts? Har projekt- och program-målsättningar infriats?
Effekt – Vilka avsiktliga och oavsiktliga effekter har verksamheten medfört, inklusive effekter på de tilltänkta förmånstagarna och på andra målgrupper? Vilka är de positiva och negativa effekterna på kort och lång sikt?
Kostnadseffektivitet – Finns det mer kostnadseffektiva metoder för att uppnå samma resultat? Kunde samma prestationer ha uppnåtts med en mindre mängd medel/resurser eller kunde man med samma medel/resurser ha uppnått samma [troligen avsågs ”större”] prestationer?
Hållbarhet – Kommer den verksamhet eller organisation, som erhållit stöd genom insatsen, att generera nytta i en acceptabel omfattning under en längre tidsperiod efter det att utvecklingssamarbetet har avslutats? I vilken utsträckning kommer verksamhet, prestationer och effekter att kvarstå, eller en godtagbar avkastning erhållas, när givarstödet upphör?
Mitt empiriska material har jag samlat in med hjälp av intervjuer med inblandade aktörer i hjälparbetet, ansvariga i kommunen och ledare för Panchayat. Observationer har gjorts i hjälprelaterade situationer och många samtal har skett under hela fältstudieperioden med syfte att få en förståelse för livsbetingelser och livsstilstyrande värderingar. Jag har också studerat stiftelsens styrande dokument och andra officiella handlingar för att undersöka i vilka termer organisationen själv väljer att presentera sitt arbete och för att se i vilken mån det finns en överensstämmelse mellan dokumentens intention och de faktiska omständigheterna i hjälparbetet.
I kommande intervjuutdrag har jag använt mig av följande transkriptionsnyckel:
[…] Markerar att meningar har utelämnats.
[Text] Texten inom parentesen markerar mina kommentarer.
.. Två punkter markerar kortare paus.
I övrigt har tal återgivits så naturtroget som möjligt, dvs. med grammatiska fel och felsägningar.
