Återkallande av medborgarskap
Finns det rättsliga hinder för att bekämpa terrorism genom denaturalisering i
Sverige?
Mariana Fakih
Juridiska institutionen Examensarbete 30 hp. Ämnesinriktning: Statsrätt Vårterminen 2020Grupphandledare: Karin Åhman
Engelsk titel: Citizenship deprivation – Are there legal obstacles to tackle terrorism through denationalisation in Sweden?
Abstract
The revival of citizenship deprivation raises numerous normative, legal and practical concerns. Although citizenship deprivation is not new, it has become crucial to further discuss this with regards to recent law amendments and practices on citizenship deprivation by many democratic states. Sweden is still one of few countries where citizenship is an absolute right protected by constitutional law. Nonetheless, politicians in Sweden have, over the last years, discussed the possibilities to enact the constitution to legalise denationalisation based on national security grounds. Several motions have been submitted to investigate these possibilities, but no amendments have yet been proposed.
The thesis aims, therefore, to examine whether there are legal obstacles that limit the possibilities to introduce a new provision on citizenship deprivation in Sweden. The main research question is: Are there legal obstacles to tackle terrorism through denationalisation in Sweden? To answer this question, the legal dogmatic methodology is used. The study analyses legislative sources, case law and doctrinal literature. It also reviews national regulations on citizenship deprivation in five European countries that have reformed their Citizenship Acts.
The study concludes that there are several legal obstacles in both international and EU law that limit the possibilities to denationalise citizens. However, it is not entirely illegal to deprive individuals of their citizenship. To introduce the possibility of citizenship deprivation in Sweden, the provision should fulfil the following criteria: a) denationalisation should not render a person stateless, b) the provision should not be discriminatory and apply to all citizens with dual citizenship, regardless of how they became citizen, c) prior to making the decision on denationalisation, a proportionality assessment between the individual's interest and the state's interest should be applied, d) denationalisation should have a legitimate purpose and it should be the least burdensome procedure to achieve this purpose, e) Swedish law should identify the crimes that can lead to denaturalisation, f) the decision on denaturalisation should be made at the same trial as the person in question is convicted, g) the individual should have the possibility to appeal the decision and his right to a fair trial is granted.
To conclude, the thesis emphasises that the collective development in national laws and practices on citizenship deprivation will potentially lead to a new interpretation of both EU and international law on human rights.
Förkortningar
Barnkonventionen FN:s konvention om barnets rättigheter
EKMR Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna
EU Europeiska unionen
EU-domstolen Europeiska Unionens Domstol
EG-fördraget Fördraget om upprättandet av Europeiska Gemenskapen
FEU Fördraget om Europeiska Unionen
FEUF Fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt
EU-stadgan Europeiska Unionens Stadga om de Grundläggande Rättigheterna
BrB Brottsbalken HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen MedbL Medborgarskapslagen Prop. Proposition RF Regeringsformen RÅ Regeringsrättensårsbok
Innehållsförteckning
Förkortningar ... 2
1. Inledning och problemformulering ... 5
1.1 Syfte och frågeställningar ... 6
1.2 Metod och material ... 7
1.3 Avgränsningar ... 9
1.4 Centrala begrepp ... 10
1.5 Disposition ... 10
2. Bakgrund ... 11
2.1 Olika syn på medborgarskapet ... 11
2.2 Dubbelt medborgarskap ... 12
2.3 Unionsmedborgarskap... 13
3. Rätten till ett medborgarskap ... 16
3.1 Medborgarskapet i internationell rätt ... 16
3.1.1 Statslöshetskonventionen ... 17
3.1.2 Medborgarskapskonventionen ... 20
3.2 Medborgarskapet i svensk rätt ... 22
3.2.1 Medborgarskap – en absolut rättighet ... 22
3.2.2 Medborgarskap - förvärv och förlust ... 24
4. Denaturalisering utifrån mänskliga rättigheter och rättsprinciper ... 27
4.1 Denaturalisering - en administrativ åtgärd eller ett straff ... 27
4.2.1 Rätten till liv och skyddet mot tortyr och förnedrande behandling ... 30
4.2.2 Rätten till att resa in i landet ... 32
4.2.3 Rätten till en rättvis rättegång ... 34
4.2.4 Rätten till skydd för privat- och familjeliv... 35
4.3 Denaturalisering - en lämplig åtgärd för terrorismbekämpning... 40
4.3.1 Legalitetsprincipen ... 40
4.3.2 Likabehandling och icke-diskrimineringsprincipen... 42
4.3.3 Proportionalitetsprincipen ... 46
5. Sammanfattande slutsatser ... 49
Källförteckning... 52
Offentligt tryck ... 52
Rättsfall och avgöranden ... 53
Litteratur... 55
1. Inledning och problemformulering
Vintern 2019 rapporterade media om Shamma Begum som förlorat sitt brittiska medborgarskap på grund av att hon hade anslutit sig till Islamiska staten (IS). Begum hade endast brittiskt medborgarskap. Hon föddes, växte upp och radikaliserades i Storbritannien. Hon var tonåring när hon lämnade sitt hemland för att ansluta sig till IS, och hon var mor till ett nyfött barn när hon blev statslös. Begums berättelse är inte unik utan den liknar berättelser från flera individer som har denaturaliserats av olika demokratiska länder baserat på nationella säkerhetsgrunder.
Den ökande användningen av återkallande av medborgskap väcker många normativa, rättsliga och praktiska frågor. Även om medborgarskapet inte är ett nytt ämne har det aktualiserats med anledning av de senaste lagändringarna och åtgärderna i flera demokratiska länder. Det har blivit lagligt i länder såsom Belgien, Danmark, Nederländerna, Storbritannien och Österrike att frånta individer deras medborgarskap baserat på nationella säkerhetsgrunder.1
Frågan om denaturalisering har blivit mer brännande sedan IS besegrades. Många länder är ovilliga att repatriera sina egna radikaliserade medborgare och har löst problemet genom att omvandla dem till icke-medborgare (utlänningar). Storbritannien har fråntagit medborgarskapet från mer än 150 personer sedan 2010.2 Nederländerna fråntog medborgarskapet från fyra dömda IS-medlemmar år
2017, medan Belgien gjorde samma sak för en dömd terrorist år 2018.3 När det gäller Danmark har
regeringen uppmanat parlamentet att snabbt godkänna ändringar i medborgarskapslagen för att regeringen, utan domstolens avgörande, ska kunna frånta individer deras danska medborgarskap medan de är utomlands.4 Domstolar i Danmark har redan fråntagit medborgarskapet från nio individer
1 Se: Artiklarna 23, 23/1 och 23/2 belgiska medborgarskapslagen (28 JUIN 1984. - Code de la nationalité belge, Inséré par L 2015-07-20/08, art. 7, 015), § 8 B danska medborgarskapslagen (Lov om Dansk Infødsret (LBK nr 1029 af 10/07/2018). Denna artikel används först för att återkalla medborgarskap från terrorister år 2015. Se också: artikel 14(2)(b) (2016) nederländska medborgarskapslagen, , section 40 (2) (4A) of the Immigration Act of the UK 2014, artikel 33(2) (2015) Österrikiska medborgarskapslagen. Även Italien och Tyskland har nyligen ändrat deras medborgarskapslagen för att kunna återkalla individer deras medborgarskap baserat på nationella säkerhetsgrunder. Se: Artikel 14 av of Italian Decree Law (132/2018), Section 28 (2) av den tyska medborgarskapslagen (Staatsangehörigkeitsgesetz, StAG).
2Hansard, UK parliament, 20 February 2019, Volume 654.
3 Van Waas, L. & Jaghai, S., All Citizens are Created Equal, but Some are More Equal Than Others, 2018, s. 420. Sangita J., citizenship deprivation, (non) discrimination and statelessness, 2017, s. 5.
och utvisat dem från landet. Med de föreslagna ändringarna kan antalet denaturaliserade individer öka.
I likhet med andra europeiska länder har Sverige visat sig ovilligt att repatriera sina radikaliserade medborgare och deras anhöriga som har fastnat i läger i Syrien och Irak.5 Svenskt
medborgarskap är emellertid en absolut rättighet som inte får inskränkas, och för att kunna införa en bestämmelse om denaturalisering krävs det ändringar i regeringsformen (1974:152) (RF).6
Politikerna har dock under de senaste åren diskuterat huruvida det bör införas möjligheter att denaturalisera personer som ansluter sig till terroristgrupper. Ett flertal motioner har lagts fram för att utreda möjligheterna till denaturalisering men inget förslag har ännu lagts fram.7
Mot denna bakgrund skulle det inte vara överraskande om Sverige i framtiden ändrar regeringsformen för att kunna denaturalisera medborgare som utgör hot mot samhället. Därför är det av intresse att utreda om det finns rättsliga hinder för att bekämpa terrorism genom denaturalisering i Sverige .
1.1 Syfte och frågeställningar
Uppsatsen syftar till att undersöka om det finns rättsliga hinder för att kunna återkalla det svenska medborgarskapet från individer baserat på nationella säkerhetsgrunder. Detta syfte kan uppnås genom att analysera vad som krävs för att kunna återkalla medborgarskapet i Sverige utifrån nationella och internationella förpliktelser.
Uppsatsen kommer därför att besvara följande huvudfråga:
Finns det rättsliga hinder för att bekämpa terrorism genom denaturalisering i Sverige?
5 Se t.ex. Helenius, D., ”EU splittrat om återvändande IS-krigare - Timo Soini: Jag känner ingen sympati för dem”, 2019 och Svensk Presstjänst 2019.
6 2 kap 7§ st. 2 RF.
7 Se: Betänkande 2000/01: SFU08, Lag om svenskt medborgarskap, motion 2014/15:2996 Åtgärder mot terrorism och våldsbejakande extremism, motion 2014/15:1606 Stoppande av terrorresor, och motion 2018/19:2983 Ett stärkt medborgarskap. Betänkande 2017/18:KU34. Sveriges Riksdag, Aktuell debatt om hantering av IS-återvändare, 2019-03-12. Senaste avslog Riksdagen motionerna avseende återkallelse av medborgarskap på grund av terrorism den 18 juni 2019. Se Sveriges riksdag, Omröstning: Betänkande 2018/19:KU27.
För att kunna besvara frågan krävs inledningsvis en analys om huruvida denaturalisering är förenligt med internationella åtaganden inom medborgarskapsområdet. Därefter krävs en undersökning av hur denaturalisering förhåller sig till de grundläggande mänskliga rättigheterna.
Till hjälp för analysen kommer följande delfrågor att besvaras: • Är denaturalisering förenligt med folkrättsliga förpliktelser? • Är denaturalisering en administrativ åtgärd eller ett straff?
• Är denaturalisering, utifrån de grundläggande mänskliga rättigheterna och rättsprinciperna, en lämplig åtgärd för terrorismbekämpning?
Den första delfrågan besvaras genom att analysera de folkrättsliga åtagandena inom medborgarskapsområdet. För att besvara den andra frågan jämförs hur bestämmelserna om återkallande av medborgarskap är utformade i andra länder. Den tredje delfrågan besvaras genom en diskussion om hur denaturalisering förhåller sig till de mänskliga rättigheterna och huruvida den är ett proportionerligt och nödvändigt verktyg mot terrorism.
1.2 Metod och material
För att uppfylla uppsatsens syfte används den rättsdogmatiska metoden. Den rättsdogmatiska metoden handlar om att kartlägga lagens innehåll, kritisk identifiera brister och konstruktivt försöka hitta lösningar på bristerna.8
Metoden används för att analysera de relevanta bestämmelserna som reglerar förvärv och förlust av medborgarskap i lag (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL). Dessa bestämmelser definierar vem som kan räknas som medlem i det svenska samhället. Om en bestämmelse om denaturalisering således skulle införas hade dessa bestämmelser behövts ändras parallellt med en ändring i RF. Proposition 2013/14:143 om ett medborgarskap som grundas på samhörighet är därför central för att förklara innebörden av svenskt medborgarskap. Detta kompletteras av proposition 1999/2000:147 om lagen om svenskt medborgarskap.
8 Hjertstedt, M., beskrivningar av rättsdogmatisk metod: om innehållet i metodavsnitt vid användning av ett rättsdogmatiskt tillvägagångssätt, In: Mannelqvist, R., Ingmanson, S., Ulander-Wänman, C., 2019, s. 167.
När det gäller valet av doktrin är Medborgarskapet i Sverige och Europa – Räckvidd och rättigheter av Hedvig Lokrantz Bernitz utgångpunkten för att förstå utvecklingen av det svenska medborgarskapet, och boken har fungerat som inspirationskälla för den här uppsatsen.
Medborgarskap styrs dock inte bara av nationella regler utan också av folkrättsliga förpliktelser som Sverige har anslutit sig till. Den svenska medborgarskapslagen bygger i stor utsträckning på två internationella konventioner. Den första är 1997 års europeiska konventionen om medborgarskap (medborgarskapskonventionen) och den andra är Förenta Nationernas (FN) konvention om begränsning av statslöshet från år 1961 (statslöshetskonventionen).9 Dessa två konventioner har
företräde vid normkonflikt med svensk rätt. Därför ska relevanta bestämmelser i dessa två konventioner kritiskt analyseras.
Vidare analyseras denaturaliseringens lämplighet utifrån de grundläggande rättigheterna i både Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (EKMR) och Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Det är viktigt att analysera hur denaturalisering förhåller sig till dessa rättigheter eftersom de ger ett minimumskydd till de grundläggande mänskliga rättigheterna. EKMR gäller som svensk lag enligt 2 kap 19 § RF, medan stadgan fick samma status som fördragen (primärrätt i EU) år 2009. Med andra ord gäller EU-stadgan direkt i Sverige och vid en konflikt mellan EKMR, EU-EU-stadgan och svensk rätt har både EKMR och EU-stadgan företräde framför svensk rätt. Instrumenten rörande grundläggande rättigheter måste alltså beaktas om en bestämmelse om denaturalisering skulle införas i Sverige.
Uppsatsen innehåller också jämförande inslag mellan reglering av medborgarskap i fem europeiska länder där det är lagligt att återkalla medborgarskapet. Jämförelsen syftar till att klarlägga hur, ifall det vore aktuellt, utformningen av en bestämmelse om återkallande av medborgarskap i Sverige skulle kunna se ut. Det är emellertid omöjligt att göra en djuplodad jämförelse av hur en reglering ser ut i ett särskilt land, utan fokus ligger på hur bestämmelsen om återkallande av medborgarskap är uppbyggd. Uppsatsen refererar till nationella bestämmelser om återkallande av medborgarskap i fem europeiska länder som har reformerat sina medborgarskapslagar. Dessa länder är Belgien, Danmark, Nederländerna och Storbritannien och Österrike.10
9 Prop. 1999/2000:147, s. 16.
Anledningen till att fokus ligger på dessa länder är deras relativt frekventa användande av möjligheten till återkallande av medborgarskap för IS-krigare jämfört med andra europeiska länder, samt att de har exporterat ett stort antal IS-krigare.11 Ett annat skäl till valet av dessa länder är att de tillämpar
olika tillvägagångssätt för att återkalla medborgarskapet. Den huvudsakliga potentiella utmaningen i det jämförande tillvägagångssättet är att tolka nationella lagar inom deras respektive institutionella ramverk. I det avseendet kommer mina språkkunskaper och min erfarenhet av översättning vara till stor hjälp för att förstå de språkliga nyanserna och övervinna denna svårighet.
Vidare kommer en analys av rättsliga resonemang i olika rättsfall att vara en nyckel till identifiering av eventuella förändringar i tolkningen av folkrättsliga förpliktelser för en laglig denaturalisering. Det bör påpekas att det inte har förekommit många rättsfall som behandlar denaturalisering baserat på nationella säkerhetssgrunder varken vid EU-domstolen eller Europadomstolen.
Vad gäller urvalet av rättsfall är utgångpunkten relevans för uppsatsens ämne. Vid de svenska domstolarna har frågan om återkallande av medborgarskap prövats i få mål vid Högsta domstolen (HD) och Högsta förvaltningsdomstolen (HFD), vilka samtliga diskuteras i uppsatsen. I urval av rättsfall från EU-domstolen och Europadomstolen ligger tonvikten vid nyare rättsfall som handlar om kränkning av mänskliga rättigheter på grund av återkallande av medborgarskap.
1.3 Avgränsningar
Uppsatsen diskuterar möjligheter och begränsningar för att kunna införa en reglering om återkallande av medborgarskapet i Sverige baserat på nationella säkerhetsgrunder. Uppsatsen behandlar därför inte andra denaturaliseringsgrunder. Med andra ord är det inte relevant att diskutera laglighet för återkallande av medborgarskap som någon har fått genom att lämna felaktiga uppgifter. Vidare finns det inte utrymme att inom ramen för uppsatsen diskutera de processrättsliga frågorna angående ändring av både regeringsformen och medborgarskapslagen. Uppsatsen diskuterar inte heller begränsningar i barnkonventionen eftersom denaturalisering baserat på nationella säkerhetsgrunder riktar sig mot vuxna.
11 Även om de flesta europeiska IS-krigare kommer från Frankrike och Tyskland, är dessa två länder inte lika intressanta fall eftersom de återkallar inte ofta medborgarskapet baserat på nationella säkerhetsgrunder. Cirka 21 procent av IS-krigare kommer från Europa Se: recent study by the Egmont Institute.
1.4 Centrala begrepp
I uppsatsen behandlas begreppen återkallande, fråntagande och denaturalisering synonymt. Dessa begrepp refererar till ofrivillig förlust av medborgarskap baserat på nationella säkerhetsgrunder.
Med nationell säkerhet som ett skäl till denaturalisering menas att återkallande av medborgarskap rättfärdigas med grunden att skydda statens vitala intressen och för att undvika allvarliga brott såsom terroristbrott och spioneri.12
När det gäller begreppet terroristbrott definieras det i 2§ Lag (2003:148) om straff för terroristbrott som en handling som allvarligt kan skada en stat eller mellanstatlig organisation. Syftet med handlingen ska vara att skrämma en befolkning eller befolkningsgrupp, tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att göra något eller att avstå från att göra något eller att destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer.
1.5 Disposition
Uppsatsen inleds med en introduktion av ämnesvalet, syfte och avgränsningar. Detta följs av en bakgrund, där innebörden av medborgarskapet och vilka rättigheter och skyldigheter medborgare har mot staten sammanfattas. Det tredje kapitlet analyserar de relevanta nationella och internationella reglerna inom medborgarskapsområdet. I det efterföljande kapitlet undersöks huruvida denaturalisering är förenligt med de grundläggande rättigheterna i EKMR, EU-stadgan och RF. Kapitlet innehåller också en rättslig diskussion om huruvida denaturalisering är ett straff eller en administrativ åtgärd. Vidare analyseras i kapitlet huruvida denaturalisering är en nödvändig åtgärd för att bekämpa terrorism. Uppsatsen avslutas med en sammanfattning av de rättsliga hinder som finns för att kunna införa en bestämmelse om denaturalisering i den svenska medborgarskapslagen.
2. Bakgrund
Forskare sammanfattar innebörden av medborgarskap som ”en rätt till att ha rättigheter”.13 Detta
kapitel syftar till att förklara innebörden av medborgarskap och vilka rättigheter och skyldigheter medborgaren har mot staten.
2.1 Olika syn på medborgarskapet
Medborgarskapet har ingen fast allmängiltig innebörd, utan det är ett flexibelt begrepp som handlar om rättsliga band som knyter en individ till en viss stat.14 I portalparagrafen i MedbL definieras
medborgarskapet som ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som ger rättigheter och skyldigheter för båda parter.15 Bestämmelsen förklarar att det svenska medborgarskapet har dels en
juridisk betydelse, dels en symbolisk betydelse.16
Den juridiska betydelsen illustreras av de rättigheterna och skyldigheterna som medborgaren har gentemot staten. Svenska medborgare har bland annat ovillkorlig rätt att vistas i landet, att rösta och att kandidera i val till riksdagen.17 Ytterligare en rättighet som medborgare har är rätten att få
diplomatiskt skydd och bistånd i ifall individen blir frihetsberövad utomlands.18 När det gäller
skyldigheter som är kopplade till det svenska medborgarskapet är de få. En av dessa skyldigheter är att betala skatt även när en svensk medborgare är bosatt utomlands.19
Å andra sidan innebär den symboliska betydelsen av medborgarskapet att medborgare känner tillhörighet till det svenska samhället. Tillhörighet återspeglas i reglerna om förvärv och förlust av svenskt medborgarskap i MedbL. En individ måste till viss utsträckning tillhöra det svenska samhället för att kunna förvärva medborgarskapet. Prop. 1999/2000:147 förklarar att tillhörighet innebär att en
13 Uttrycket används först av U.S. Supreme Court Chief Justice Earl Warren, dissenting, i målet Perez mot Brownell (1958). I hans ord: ‘Citizenship is a man’s basic right, for it is nothing less than the right to have rights. Remove this priceless possession and there remains a stateless person, disgraced and degraded in the eyes of his countrymen.’ 14 I svensk lagstiftning används begreppet medborgarskap, medan används begreppet nationalitet i europarättsliga och folkrättsliga sammanhang. Uppsats behandlas dock begreppen nationalitet och medborgarskap synonymt. Ingående definitionen se också artikel 2 (a) medborgarskapskonventionen.
15 MedbL 1§.
16 Prop. 2013/14:143, s. 10.
17 Se också: artikel 25 i Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter 1966.
18 Ett exempel på andra rättigheter är att bli anställd i några offentliga anställningar och uppdrag. Se: Wienkonventionen om konsulära förbindelser 1963, artikel 36.
person har anknytning till det svenska samhället. Kravet på tillhörighet kan till exempel uppnås om en person har bott i Sverige en längre tid. 20
Vikten av de juridiska och symboliska delarna av medborgarskapet är omtvistat ur olika teoretiska infallsvinklar. Medan liberaler tenderar att prioritera individen och betona att alla medborgare har lika rättigheter, menar kommunitarister istället att individer inte existerar utan samhället. Medborgare måste alltså vara lojala mot sitt samhälle för att skydda sitt medlemskap i detta samhälle.21 Dessa två teorier, bland andra teorier, leder till olika attityder gentemot återkallande
av medborgarskap. Liberaler menar att medborgarskapet medför civila, politiska och sociala rättigheter som inte får fråntas medborgarna. Kommunitarister, däremot, betonar den symboliska delen och ser medborgarskapet som ett privilegium som ges endast till de som förtjänar det.22
Liberalism i bred bemärkelse är en vanlig politisk ideologi i demokratiska länder som bygger på̊ folkstyre och respekt för individers mänskliga rättigheter.23 Sverige är ett demokratiskt land som bygger på denna liberala modell om att all medborgare är lika. Därför anses medborgarskapet i Sverige som en absolut rättighet som inte får berövas en individ.
Det finns emellertid stora skillnader mellan hur världens demokratier fungerar i praktiken, och en del liberaler anser att denaturalisering kan vara en godtagbar laglig åtgärd. De förklarar att det finns ett samhällskontrakt mellan individer och staten. Innebörden av detta samhällskontrakt är att individer implicit samtyckt till att överlämna en del av sina friheter till staten i utbyte mot deras skydd.24 Som
resultat är varje illojal handling av en medborgare ett avtalsbrott och påföljden är att individen riskerar att fråntas medborgarskapet.25 Det kan ifrågasättas om denna påföljd är proportionell till avtalsbrottet
och varför andra påföljder inte aktualiseras.
2.2 Dubbelt medborgarskap
Dubbelt medborgarskap definieras som att en individ samtidigt har medborgarskap i två eller flera länder.26 Att en individ har två eller flera medborgarskap beror oftast på en kollision mellan
20 Prop. 1999/2000:147, s. 55.
21 Lister, M, and Pia, E., Citizenship in Contemporary Europe, 2008. s. 7-10. 22 Lister, M, and Pia, E., 2008, s. 14.
23 Lister, M, and Pia, E., 2008, s. 7-10.
24 Gibney, M. Should citizenship be conditional? Denationalisation and liberal principles, 2011, p. 12. 25 Lister, M, and Pia, E., 2008, s.15.
medborgarskapslagar i länder som antingen tillämpar territorialprincipen (jus soli) eller härstamningsprincipen (jus sanguinis). Territorialprincipen innebär att personen förvärvar medborgarskapet i det landet där han/hon föds. Detta kallas jordens rätt och ska skiljas från blodets rätt som innebär att personen förvärvar sina föräldrars medborgarskap vid födseln.27 Med andra ord,
om ett barn föds i ett land som tillämpar territoralprincipen till föräldrar som är medborgare i ett land som tillämpar härstamningsprincipen har barnet rätt till medborgarskap i båda länderna.
Staterna har tidigare försökt att begränsa möjligheterna till dubbelt medborgarskap genom internationella förpliktelser. De argumenterade att en individ inte kan vara lojal till två länder på samma nivå. Därför var det tidigare ovanligt med att inneha dubbelt medborgarskap. Den ökade internationalisering har emellertid lett till att det har blivit mer frekvent med dubbelt medborgarskap.28
2.3 Unionsmedborgarskap
Med unionsmedborgarskap menas att varje medborgare i en medlemsstat i Europeiska Unionen (EU) också är unionsmedborgare.29 Det anges i både artikel 9 fördraget om upprättandet av europeiska
gemenskapen (EU-fördraget) och artikel 20 (1) fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (EUF-fördraget) att unionsmedborgarskapet inte ersätter det nationella medborgarskapet. Unionsmedborgarskapet är alltså beroende av det nationella medborgarskapet. Det betyder att en person som förlorar sitt medborgarskap i en medlemsstat även förlorar sitt unionsmedborgarskap, ifall denne inte har ett annat medborgarskap i en annan medlemsstat.
Enligt artikel 20 (2) EUF-fördraget ger unionsmedborgarskapet medborgare ett antal rättigheter utöver dem som är kopplade till det nationella medborgarskapet. Dessa rättigheter är specificerade i artiklarna 21 - 24 EUF-fördraget och EU-stadgan (avdelning V). Den som är unionsmedborgare har till exempel rätt att fritt röra sig och bosätta sig på medlemsstaternas territorium. Unionsmedborgare har också rätt till att rösta och att ställa upp som kandidat vid val till Europaparlamentet och vid
27 Bernitz, Hedvig Lokrantz, Medborgarskapet i Sverige och Europa Räckvidd och rättigheter, 2004, s. 258 och 70 f. 28 Prop. 1999/2000:147 s 16 ff.
29 Unionsmedborgarskapet infördes år 1993 genom Maastrichtfördraget/Fördraget av den 7 februari 1992 om den Europeiska unionen.
kommunala val.30 Vidare garanterar EU-rätten unionsmedborgarna ett antal individuella rättigheter
som direkt kan åberopas i domstol enligt EU-domstolens rättspraxis.31 En individ som förlorar sitt
medborgarskap kommer alltså att förlora även dessa rättigheter om han/hon inte är medborgare i en annan medlemsstat.32
Medborgarskapsfrågor tillhör emellertid medlemsstaterna. Detta har fastslagits av EU-domstolen i ett par rättsfall om unionsmedborgarskap. I målet Rottmann mot Freistaat Bayern framhölls att även om medborgarskapsfrågor hör till medlemsstaternas behörighet ska de nationella bestämmelserna inte strida mot unionsrätten. Vidare förklarade domstolen att de nationella myndigheterna måste utöva sin behörighet i frågor om medborgarskap med iakttagande av unionsrätten. Fallet rörde en tysk medborgare som ursprungligen var österrisk medborgare. Han förlorade dock, i enlighet med österrikisk rätt, sitt österrikiska medborgarskap när han blev tysk medborgare. Därefter visade det sig att han undanhållit att han var föremål för en förundersökning i Österrike när han ansökte om tyskt medborgarskap. Därför beslutade tyska myndigheter att naturalisationen skulle återkallas för att han förvärvat tyskt medborgarskap genom bedrägligt handlande.33
EU-domstolen förklarade i målet att återkallelse av beslut om naturalisation måste fattas efter en proportionalitetsbedömning. Med andra ord måste förlusten av en unionsmedborgares rättigheter vara berättigade i förhållande till hur allvarlig handling som individen har begått. I bedömningen ska också beaktas den tid som har förflutit mellan beslutet om naturalisering och beslutet om denaturalisering. Ju längre tid mellan dessa två beslut, desto mindre bör benägenheten att tillåta återkallelse av medborgarskapet vara. Dessutom betonade domstolen att det är avgörande i bedömning om den som blivit denaturaliserad har möjlighet att återfå sitt ursprungliga medborgarskap. En tillämpning av proportionalitetsprincipen innebär, enligt domstolen, att individen ska ha en rimlig tid på sig för att försöka återfå medborgarskapet i sin ursprungliga medlemsstat innan
30 se: Artikel 21 EUF-fördraget, Artikel 22.1 EUF-fördraget och direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet i kommunala val och direktiv 93/109/EG av den 6 december 1993 om rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamente.
31 I målet Van Gend & Loos konstaterade EU-domstolen att artikel 12 i fördraget om upprättandet av europeiska ekonomiska gemenskapen har direkt effekt och ger upphov till individuella rättigheter för enskilda som måste skyddas av de nationella domstolarna.
32 Lokrantz B., 2004, s 98.
återkallelsen sker. EU-domstolen ansåg också att medlemsstater är skyldiga att beakta i sin bedömning beakta internationell rätt avseende medborgarskap och statslöshet.
Ytterligare ett rättsfall om hur unionsrätten kan begränsa möjligheten till återkallande av medborgarskap är målet C-369/90 Micheletti m.fl. EU-domstolen uttalade i detta mål att en unionsmedborgare inte får hindras från att åtnjuta rätten till etableringsfriheten i en annan medlemsstat genom att ställa ytterligare villkor på ett medborgarskap. Målet handlade om en person som var medborgare i Argentina och Italien och han ansökte om permanent uppehållstillstånd i Spanien. Den spanska myndigheten avslog sin ansökan om permanent uppehållstillstånd för att han bodde i Argentina innan hans resa till Spanien. Enligt spansk lag ansågs han vara argentinsk medborgare eftersom det fanns en bestämmelse i spanska lagen som innebar att om en person hade medborgarskap i två olika länder skulle han/hon anses vara medborgare i det land där han/hon sist hade sitt stadigvarande boende. EU-domstolen menade i målet att denna bestämmelse stred mot unionsrätt och rätten till att röra sig fritt och bosatta sig i unionsmedlemstater.
3. Rätten till ett medborgarskap
I detta kapitel diskuteras hur rätten till ett medborgarskap är skyddat i både internationell och nationell rätt.
3.1 Medborgarskapet i internationell rätt
Enligt internationell rätt har staterna rätt att bestämma vem som blir medborgare.34 Detta slogs fast
för första gången av den fasta mellanfolkliga domstolen i ett mål mellan Tunisien och Marocko år 1923. Domstolen uttalade att frågor som rör medborgarskap är en nationell angelägenhet. Domstolen underströk emellertid att staternas frihet att välja sina medborgare, begränsades av de folkrättsliga skyldigheter de åtagit sig.35
Forskare förklarar att medborgarskapsfrågor har ansetts vara en intern angelägenhet på grund av att en permanent befolkning är en förutsättning för att en stat skall kunna existera enligt artikel 1 Montevideokonventionen.36 Det är således staten som bestämmer vem som kan vara medborgare, så
länge de internationella förpliktelserna respekteras.37
I detta avseende finns det en serie internationella rättsliga instrument som skyddar individens rätt till medborgarskap.38 Till exempel stadgas i artikel 15 i FN:s allmänna förklaring om de
mänskliga rättigheterna (hädanefter allmänna förklaringen) att alla har rätt till en nationalitet, och att ingen godtyckligt får fråntas sin nationalitet eller nekas rätten att ändra sin nationalitet.
I det här avsnittet behandlas två av Sveriges internationella åtaganden som måste beaktas om Sverige skulle införas en reglering om återkallande av svenskt medborgarskap.
34 Den internationella rätten är byggd på suveränitetsprincipen, vilken innebär att medlemsstaterna är suveräna över sina territorier och juridiskt likvärdiga gentemot varandra. Artikel 2 Förenta Nationernas stadga (FN-stadgan) och artikel 3 Medborgarskapskonventionen.
35 Nationality Decrees in Tunisien och Marocko år 1923, s. 24.
36 Artikel 1(a) i konventionen om staters rättigheter och skyldigheter 1933 anses kodifiera rådande sedvanerätt. Det är dock få konventionsstater som har ratificerat konventionen. Se: Sevastik 2009, s. 155.
37 Artikel 2 (1) FN-stadgan och artikel 2(7) FN:s generalförsamling 1970.
38 Se t.ex. artikel 4 (c) medborgarskapskonventionen, artikel 24 (3) FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter 1966, artikel 24 (2) oberoende staters samväldes konvention om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter 1995, artikel 18 (1) (a) Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning 2006, artikel 7 FN:s konvention om barnets rättigheter 1989.
3.1.1 Statslöshetskonventionen
Sverige har ratificerat statslöshetskonventionen som tillträdde i kraft den 19 februari 1969. I artikel 8(1) och artikel 7(6) statslöshetskonventionen stadgas att stater inte skall frånta personer medborgarskap om detta leder till statslöshet. Med statslöshet menas att en individ inte är att betraktas som medborgare av någon stat.39 Även om statslösa får de flesta mänskliga rättigheter tillgodosedda
genom internationella lagar och förpliktelser så saknar de fortfarande ett nationellt skydd av en stat.40
De statslösa individerna saknar till exempel rösträtt och de saknar identitetshandlingar. Detta kan leda till att de blir frihetsberövade tills de kan bevisa sin identitet. Det är även svårt för statslösa individer i många länder att få tillgång till vård och utbildning och de står ofta utanför arbetsmarknaden.41
Syftet med statslöshetskonventionen var emellertid att förebygga och minska statslöshet, inte att eliminera statslöshet.42 Med andra ord, även om staterna har en skyldighet att förhindra statslöshet
kan statslöshet undantagsvis accepteras i vissa fall. Det anges i artikel 7(4) respektive artikel 7(5) att en individ kan förlora sitt medborgarskap om han/hon inte har tillräcklig koppling till staten eller om han/hon har bott utomland för länge även när detta kan ledda till statslöshet.
Vad gäller denaturaliseringen anges i artikel 8(2) och 8(3) att stater i vissa fall kan frånta individer medborgarskapet även om detta kan resultera i statslöshet. Artikel 8 (2) tillåter denaturalisering antingen när individen saknar tillräcklig koppling till staten eller när individen blir medborgare baserat på falska grunder. Huruvida denna grund för denaturalisering bör införas i Sverige var uppe för diskussion år 2006 i utredningen om omprövning av medborgarskap. Förslaget ledde dock inte till lagändring43
Dessutom tillåter artikel 8(3)(a) denaturalisering om individen försummat sin lojalitetsplikt mot staten eller har uppfört sig på ett sätt som allvarligt står i strid med statens vitala intressen. Av artikel
39 FN:s konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning, 1954, artikel 1.
40 Se t.ex. Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter 1966, artikel 2(1), Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna 1948, artikel 2. FN, Konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning, 1954, artikel 1.
41 UNHCR, Stateless People: http://www.unhcr.org/pages/49c3646c155.html (2014-05-25).
42 Östman, L., Beröva terrorister medborgarskap – ett försök att trygga säkerheten på bekostnad av mänskliga rättigheter, 2018. s. 15.
8(3)(b) framgår också att individen kan fråntas medborgarskapet om han/hon har svurit trohetsed till en annan stat genom att formellt tillkännagiva sin vilja att lyda under en annan stats överhöghet.
Att staterna, under statslöshetskonventionen, kan göra individer statslösa är ett viktigt undantag från den allmänna principen för att hitta en balans mellan individens rättigheter och statens intressen.44 Numera behåller staterna rätten att frånta medborgarskapet endast om det finns sådana
möjligheter i den nationella rätten vid tiden för ratificering eller tillträde till konventionen. Sverige kan alltså inte återkalla medborgarskapet om det föranleder statslöshet för att en sådan rätt inte fanns i svensk rätt vid tiden för tillträdet till konventionen.
Staterna diskuterade vid FN:s flyktingkommissariats expertmöte om tolkning av statslöshetskonventionen hur artikel 8 ska tolkas. Slutsatsen blev att tolkningen måste vara restriktiv och att hänsyn ska tas till omständigheterna kring varför brottet begicks och personens ansvar för händelsen. Handlingen, som utgör grunden till denaturalisering, måste alltså allvarligt stå i strid med statens vitala intressen. Staterna betonade också att handlingen inte ska vara mindre än ”ett hot mot statens grundvalar och organisering”.45 Detta innebär att allmänna brott inte kan anses ett tillräckligt
skäl för denaturalisering, utan det bara är allvarliga brott såsom landsförräderi, spionage och terroristbrott som faller inom artikelns tillämpningsområde.46 Terroristbrott är dock olika och vilka
brott som kan kvalificeras som ett hot mot statens vitala intressen framgår inte uttryckligen i statslöshetskonventionen. Det är således staterna som bestämmer vilka terroristbrott som utgör ett skäl för denaturalisering.
Vidare framkom under expertmötet om tolkning av statslöshetskonventionen att staterna inte godtyckligt får frånta individer deras medborgarskap, denaturalisering måste ha ett legitimt syfte. Denaturaliseringen måste också vara nödvändig, icke-diskriminerande och proportionerlig till individens handling. Vidare måste denaturaliseringen vara förenlig med såväl nationell lagstiftning som folkrättsliga förpliktelser.47 Ett ytterligare villkor i artikel 8(4) statslöshetskonventionen är att
individen ska ha möjlighet att överklaga denaturaliseringen. Dessutom underströks i mötet att tiden
44 UNHCR 2014, para. 23. 45 UNHCR 2014, para. 68. 46 UNHCR 2014, para. 68.
47 Se: UN Human Rights Council, “Arbitrary deprivation of nationality: report of the Secretary-General”, 2009, para. 51 och UNHCR 2014, para. 23.
när handlingen begåtts är viktig vid bedömning av denaturalisering. Ju längre tid som har gått mellan handling och statens åtgärd, desto allvarligare brott krävs för att kunna denaturalisera individen.
Dessa krav kan inte anses uppfyllda i lagändringar som implementerats i länder såsom Australien, Storbritannien och Italien. Lagändringarna i dessa länder tillåter denaturalisering av personer med enkelt medborgarskap om individen är berättigad ett medborgarskap i ett annat land. Detta kan i praktiken resultera i statslöshet om den denaturaliserade personen inte får ett annat medborgarskap.48 Dessutom kommer dessa individer att bli statslösa under perioden då de har förlorat
sitt medborgarskap och väntar på att få nytt medborgarskap. Individen bör därför få en rimlig tidsperiod för att ansöka om ett annat medborgarskap innan det aktuella medborgarskapet fråntas honom eller henne.
Ändringar av medborgarskapslagen i Storbritannien var ett resultat av fallet Al Jedda mot Storbritannien. 49 Al Jedda som ursprungligen var från Irak fråntogs sitt brittiska medborgarskap
medan han var utomlands. Han blev statslös genom denaturaliseringen för att han hade förlorat sitt irakiska medborgarskap när han blev brittisk medborgare. Den brittiska högsta domstolen konstaterade därför att det stred mot nationell lag att göra individer statslösa och det var därför olagligt att denaturalisera Al Jedda.
Ett annat rättsfall från Storbritannien är Minh Quang Pham mot Storbritannien. Pham hade brittiskt och vietnamesiskt medborgarskap, han blev denaturaliserad på grund av att han misstänkts för koppling med Al Qaida. Både Vietnam och Storbritannien fråntog honom hans medborgarskap. Den brittiska högsta domstolen ansåg emellertid att det stred mot nationell lag i Vietnam att återkalla hans vietnamesiska medborgarskap. Domstolen konstaterade därmed att fråntagandet av det brittiska medborgarskapet var lagligt i och med att Pham hade ett annat medborgarskap och således inte blev statslös genom denaturaliseringen.50
48 Austrian Nationality Act art 33(AA) (tillträdde I kraft 2015), The Immigration Act of the UK 2014 No. 22, section 40
(2)(4A). Art. 14 of Italian Decree Law (132/2018), Se: Banulescu-Bogdan, N., Top 10 of 2015 – Issue #5: Governments Increasingly Restrict Citizenship, 2015, Pillai, S., The latest citizenship stripping plan risks statelessness, indefinite detention and constitutional challenge, 2018, Oliver, C, Decreto Salvini - Legge 113/2018 - Changes to Law on Italian Citizenship, 2018.
49 Al Jedda mot Storbritannien, dom av den 7 juli 2011.
Denaturalisering på grundval av att individen är berättigad att bli medborgare i en annan stat undergräver alltså det internationella arbetet för att minska statslöshet.51 En av orsakerna till de nya
regleringarna i Storbritannien, Italien och Australien kan vara att de internationella instrumenten är breda och ger utrymme för staterna att tolka begreppet ”allvarligt skadar nationens vitala intressen” vidlyftigt. Med andra ord kan definitionen av vilka handlingar som allvarligt kan skada nationens intressen komma att ändras i takt med förändrade samhällsattityder. Staterna har alltså möjligheten att klassificera en ny handling som ett allvarligt brott mot nationens vitala intressen och därmed göra denaturalisering lagenlig.
Vidare kan denaturalisering som leder till statslöshet anses vara en kränkning av andra staters suveränitet och att det strider mot principen om bona fide.52 Genom att återkalla medborgarskap från
medborgare som befinner sig i ett land där denne inte är medborgare gör att detta land måste ta ansvar för den statslösa individen.
Sammanfattningsvis kan denaturalisering som leder till statslöshet ses som en kränkning av rätten till ett medborgarskap som är skyddad i flera konventioner. Det innebär att om det ska bli möjligt att återkalla det svenska medborgarskapet så får det inte leda till att personen i fråga blir statslös. Att bli statslös innebär att individen förnekas andra mänskliga rättigheter såsom rätten att rösta och vara valbar. Dessa rättigheter är emellertid inte skyddade i statslöshetskonventionen. Statslöshetkonventionen förhindrar dock inte stater från att tillämpa andra nationella och internationella lagar som ytterligare begränsar statslöshet.53
3.1.2 Medborgarskapskonventionen
Sverige har tillträtt medborgarskapskonventionen, som trädde i kraft den 1 oktober 2001. Konventionen innehåller mer fördelaktiga bestämmelser än statslöshetskonventionen och den föreskriver ytterligare begränsningar för möjligheterna att återkalla medborgarskapet.54 Artikel 3 (1)
medborgarskapskonventionen styrker att medborgarskapsfrågor är en nationell angelägenhet. Vidare anges i konventionen att hänsyn skall tas till andra internationella åtagande, internationell sedvanerätt
51 Pillai, S. & Williams, G. Twenty-first century banishment: citizenship stripping in common law nations, 2017. 52 Med bona fide menas att stater skall ärligt fullgöra de förpliktelser den åtagit enligt stadgan. Se FN:s Friendly relations-deklarationen.
53 Artikel 13 staslöshetskonventionen. 54 Östman, L., 2018. s. 15.
och principer i medborgarskapsområdet vid tillämpning av denna konvention.55 Det huvudsakliga syftet med konventionen vid dess tillkomst var att fastställa ’god sed’ på medborgarskapsområdet.56
Av artikel 4 medborgarskapskonventionen följer att nationella medborgarskapslagar i konventionsstater skall grundas på att var och en har rätt till ett medborgarskap, att statslöshet skall undvikas och att ingen skall godtyckligt skall fråntas sitt medborgarskap. Vidare föreskrivs i artikel 4 (c) att stater kan frånta individer deras medborgarskap såvida det inte föranleder statslöshet, och förutsatt att denaturalisering sker med lagstöd. Det framgår även i artikel 5 att de nationella medborgarskapslagarna inte skall innebära åtskillnad mellan personer eller leda till praxis som kan likställas med diskriminering.
Det är emellertid förenligt med konventionen att återkalla medborgarskap i vissa fall som listas i artikel 7. Enligt 7 (c) och (d) är denaturalisering tillåten för individer vars beteende allvarligt skadar landets vitala intressen eller för individer som frivilligt tjänstgör i främmande stats militärmakt. Denna möjlighet öppnar möjligheten att återkalla medborgarskapet för terrorister, och Sverige skulle möjligen kunna basera denaturalisering på denna bestämmelse.
I likhet med statslöshetskonventionen tillåter medborgarskapskonventionen denaturalisering även när den resulterar i statslöshet. Detta får emellertid endast ske om personen har fått medborgarskapet på falska grunder enligt artikel 7.3 medborgarskapskonventionen.
Vidare stadgas i artikel 7.2 medborgarskapskonventionen att stater får föreskriva att barn följer sina föräldrar i fråga om förlust av medborgarskap. Detta får dock inte ske om en av föräldrarna fortfarande innehar medborgarskap i landet, eller om denaturaliseringen sker på grund av oönskad handling som anges i 7.1 (c) och (d) medborgarskapskonventionen. Med andra ord, barn till föräldrar som har anslutit sig till en terroristgrupp får inte fråntas medborgarskapet. Detta kan i praktiken vara problematiskt utifrån de grundläggande mänskliga rättigheterna som individen har (se avsnitt 4.1).
Staterna måste också säkerställa att frågan om återkallelse prövas inom skälig tid enligt artikel 10. Beslutet om återkallande av medborgarskap måste förses med en skriftlig motivering och det ska vara möjligt att överklaga enligt artikel 11 och 12 medborgarskapskonventionen.
55 Medborgarskapskonventionen, Artikel 3 (2). 56 Lokrantz B., 2004 s. 127.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att medborgarskapskonventionen ger ett starkare skydd till individens rätt till ett medborgarskap i jämförelse med statslöshetskonventionen. Medborgarskapskonventionen tillåter denaturalisering som resulterar statslöshet endast när någon blir medborgare baserat på falska uppgifter. Således kan individer inte göras statslösa på andra grunder än att de förvärvade medborgarskapet på falska grunder. Denaturalisering på grund av säkerhetsgrunder är dock förenligt med konventionen så länge personen i fråga inte görs statslös.
3.2 Medborgarskapet i svensk rätt
Det svenska medborgarskapet innefattar både en formell och en materiell sida. Med den formella sidan menas de krav som ska uppfyllas för att en person ska kunna få svenskt medborgarskap. Dessa krav regleras i MedbL. Den materiella sidan innefattar de rättsverkningar som medborgarskapet har. Dessa rättsverkningar framgår framförallt av regeringsformen.57
Detta avsnitt syftar därför till att skapa en förståelse för den nuvarande svenska synen på medborgarskap. Kapitlet diskuterar också de rättsliga förändringarna som skulle behövas för att möjliggöra införandet av denaturalisering baserat på nationell säkerhet.
3.2.1 Medborgarskap – en absolut rättighet
Enligt första stycket i 2 kap 7 § RF är svenska medborgare skyddade mot landsförvisning och från att förhindras från att resa in i riket.58 Detta förbud tillkom först i 1974 års grundlagsändring. Det huvudsakliga syftet med förbudet är att hindra att medborgare förvisas ur riket på grund av sin politiska åskådning.59 Även om detta förbud är absolut utgör det inte något hinder mot utlämnande
av svenska medborgare till ett annat land. Utlämning kan exempelvis aktualiseras när en svensk medborgare har begått ett brott i ett annat land som begär att Sverige lämnar ut honom eller henne.
Vidare står det i andra stycket av 2 kap 7 § RF att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt medborgarskap. Denna rättighet är också absolut, och får inte begränsas med stöd av 2 kap 20 - 24 §§ RF. Syftet med medborgarskapsskyddet är att motverka
57 SOU 2000:106 s. 85.
58 Det konstitutionella skyddet för medborgarskapet är förhållandevis nytt. Under 1950-talet kom ett lagförslag om att återkalla medborgarskapet från personer som dömts för grova brott och förslaget nådde till lagrådsremiss. Vidare tillämpades landsförvisningsstraffet in på 1800-talet. Se: Lokrantz B., 2004, s 209 – 212.
möjligheten till att landsförvisa svenska medborgare genom att först frånta dem deras medborgaskap för att sedan avlägsnas dem ur landet.60
Förbudet mot återkallande av medborgarskap har prövats i svenska domstolar i ett fåtal fall. I RÅ 2006 ref 73 betonade Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) att ingen medborgare får fråntas sitt medborgarskap mot sin vilja. Fallet handlade om en person som blev svensk medborgare vid födseln för att hans fader var svensk medborgare. Det visade sig senare att fadern inte var hans biologiska far, vilket fastslogs i en dom, varefter Skattemyndigheten beslutade att frånta personen hans medborgarskap. HFD ansåg att det saknades lagstöd i medborgarskapslagen som möjliggjorde återkallande av medborgarskapet i sådana situationer. HFD menade därför att medborgarskapsfrågan skulle avgöras med hjälp av allmänna rättsprinciper och 2 kap 7 § RF.
Ett annat relevant fall är NJA 2014 s. 323 som handlade om en medborgare som fötts i USA i ett förhållande mellan hans svenska fader och brittiska moder. Personen blev svensk medborgare genom sin fader och han flyttade sedan med sin brittiska moder till Sverige. Efter några år fråntogs han sitt medborgarskap av Skattemyndigheten efter ett faderskapsmål som visade att fadern inte var hans biologiska fader. Personen var under fyra och ett halvt års tid icke-svensk medborgare. Under denna period stod han utan vissa rättigheter såsom rösträtt och rätten till konsulärt bistånd. Därför krävde han staten på ersättning för skadan som han åsamkats genom återkallandet av hans medborgarskapet. Högsta domstolen (HD) fastslog att medborgarskapet är det formella medlemskapet i det svenska samhället och det är grunden för folkstyret.61 Det fanns inte lagstöd för att kunna återkalla medborgarskapet på grund av felaktiga uppgifter. Skatteverket hade därför agerat i strid mot regeringsformen. HD biföll således individens talan om skadestånd för uppkommen ideell skada i samband med förlusten av medborgarskapet. En likadan fråga om skadestånd för ideell skada i samband med förlust av medborgarskap prövades igen i NJA 2018 s. 103. HD ansåg i detta fall att individen var berättigad till skadestånd för att han blev icke-medborgare under en viss period.
Sammanfattningsvis är det förbjudet att återkalla medborgarskapet enligt RF och för att kunna införa en bestämmelse om denaturalisering krävs således en grundlagsändring. Det krävs alltså att två likalydande riksdagsbeslut om en ny reglering om denaturalisering fattas med ett riksdagsval mellan de två besluten och minst nio månader mellan det första och det andra beslutet. Det finns dock
60 Prop. 1973:90 s 299. 61 NJA 2014 s 323 p 7.
en möjlighet till att påskynda en grundlagsändring enligt undantagsbestämmelsen i sista meningen av 8 kap 14 § RF. Regeln innebär att konstitutionsutskottet kan besluta om att tidsfristen på nio månader kan undantas om fem sjättedelar av ledamöterna i konstitutionsutskottet röstar för undantaget.
Även om grundlagar är svårare att ändra än andra föreskrifter kan det inte anses vara omöjligt att införa en bestämmelse om denaturalisering i Sverige. Det är okomplicerat att ändra RF i jämförelse med ändringar av konstitutionsrätten i andra länder. I Turkiet kan man exempelvis inte ändra eller förslå ändringar i bestämmelserna om statsskicket.62 Det skulle således vara möjligt att införa en
bestämmelse om återkallande av medborgarskap om en stark majoritet i riksdagen vill ändra grundlagen i framtiden.
Det bör även nämnas att 2 kap 12 § RF förbjuder diskriminering i lag eller annan föreskrift. Det skulle alltså bli svårt att inför en regel om denaturalisering som tillämpas endast på vissa medborgare, nämligen de som har dubbelt medborgarskap, utan att ändra denna bestämmelse. Vidare ska det tilläggas att det är ovanligt att ändra regeringsformen för att inskränka mänskliga rättigheter. Ändringar i regeringsformen har alltid gjorts för att stärka snarare än försvaga individens skydd.
3.2.2 Medborgarskap - förvärv och förlust
År 1950 kom den första medborgarskapslagen i Sverige. Lagen förbjöd medborgare från att behålla sitt svenska medborgarskap om han/hon blev medborgare i ett annat land.63 Enligt den regleringen
var den som förvärvade svenskt medborgarskap tvungen att avsäga sig sitt ursprungliga medborgarskap. Samtidigt var den som ville förvärva ett annat medborgarskap tvungen att avsäga sig sitt svenska medborgarskap. Det var först med 2001 års medborgarskapslag som det blev möjligt att förvärva svenskt medborgarskap även om personen i fråga hade ett annat medborgarskap.64
Medborgskapslagen reglerar hur en person blir och upphör att vara svensk medborgare och detta förklaras i följande avsnitt.
62 Artikel 4 i kap. 1 om statens form,Den turkiska konstitutionsrätten. 63 Lag (1950:382) om svenskt medborgarskap artikel 7.
3.2.2.1 Förvärv av svenskt medborgarskap
I Sverige är härstamningsprincipen den huvudsakliga principen när det gäller förvärv av det svenska medborgarskapet.65 Innebörden av denna princip är att ett barn som föds till en förälder som är svensk
medborgare blir svensk medborgare. Barnet kan förutses ha samhörighet med Sverige för att en av föräldrarna är svensk medborgare och barnet kommer sannolikt växa upp i landet. Förvärvet av svenskt medborgarskap kan alltså ske vid födelsen, om en förälder till barnet är svensk medborgare, eller om en avliden förälder till barnet var svensk medborgare vid sin död (2 § MedbL). Det spelar alltså ingen roll om barnet föds i Sverige eller utomlands för att det ska bli medborgare. Barn som föds utomlands till svenska föräldrar måste dock registreras vid ambassaden/generalkonsulatet. Detta kan leda till att barn riskerar att vara icke-svenska medborgare om deras föräldrar inte registrerar dem eftersom staten inte har en skyldighet att garantera dessa barn medborgarskap utan registrering. Det är situationen för flera IS-barn som fötts i Syrien och Irak av europeiska föräldrar men som inte blivit registrerade för att förvärva medborgarskap. Dessa barn blir då statslösa på grund av att de inte är berättigade till medborgarskap i länderna där de fötts.
Förvärv av medborgarskap kan också ske genom ansökan enligt 11 § MedbL. En utlänning kan bli svensk medborgare (naturaliseras) om han/hon uppfyller krav för att få svenskt medborgarskap. Den ansökande måste styrka sin identitet, ha fyllt 18 år, ha permanent uppehållstillstånd i Sverige, ha hemvist i landet samt ha haft och förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Lagstiftningen ställer alltså inte upp några krav på att personen ska kunna språket eller vara delaktig i det svenska samhället för att förvärva medborgarskap.66 Kravet på hederligt levnadssätt innebär att individen inte
beviljas medborgarskap om han/hon är misstänkt för brott.67 Detta krav kan vara en utgångpunkt för
att rättfärdiga denaturalisering i fall individen inte fortsätter att ha ett hederligt levnadssätt. Om individen visar sig leva ohederligt under en viss tid från naturalisering skulle det kunna vara en anledning till att återkalla medborgarskapet.68
65 Prop. 1999/2000:147 s. 15 f., Lokrantz B., 2004, s. 72. 66 Lokrantz B., 2004, s. 44.
67 SOU 1994:33 s 51.
68 Det var möjligt i Belgien att återkalla medborgarskapet från individer som blivit medborgare genom naturalisering om de pågick brott under en viss tid från naturalisering. Efter denna tid var det omöjligt att frånta medborgarskapet. Genom lagändring i 2015 har det dock blivit möjligt att denaturalisera individer oavsett när de begår brott. Se art. 23/2 Act of 20 July 2015 visant à renforcer la lutte contre le terrorisme.
3.2.2.2 Förlust av svenskt medborgarskap
Det slås fast i portalparagrafen till medborgarskapslagen att medborgarskapet är det formella medlemskapet i det svenska samhället som är grunden för folkstyret (1 § 2 st. MedbL). I proposition 2013/14:143 förklaras att syftet med denna bestämmelse är att stärka medborgskapets symboliska innebörd som ett krav för att man blir svensk medborgare.69 Vikten av samhörighet illustreras i 14 §
MedbL som anger att en svensk medborgare som föds utomlands förlorar sitt svenska medborgarskap när han/hon fyller tjugotvå år om han/hon aldrig haft hemvist i Sverige, och inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet. Enskilda som föds i Sverige kan alltså inte förlora sitt medborgarskap enligt denna bestämmelse. Det är bara de som föds utomlands som berörs, och det spelar ingen roll om personen blivit svensk medborgare vid födseln eller senare erhållit medborgarskapet. Att det är möjligt att förlora medborgarskapet på grund av att personen inte har varit i Sverige under förhållande som tyder på samhörighet skulle kunna utgöra en möjlig väg till att införa en reglering om återkallelse av medborgarskap för personer som utgör ett hot mot samhället.
En annan situation som kan leda till att medborgare blir utlänningar är när han/hon önskar att bli medborgare i en annan stat och på eget initiativ ansöker om att befrias från sitt svenska medborgarskap, 15 § MedbL.
4. Denaturalisering
utifrån
mänskliga
rättigheter
och
rättsprinciper
I detta kapitel undersöks om återkallande av medborgarskapet är förenligt med de grundläggande rättigheterna och rättsprinciperna i RF, EU-stadgan och EKMR. Kapitlet diskuterar inledningsvis huruvida denaturalisering är en administrativ åtgärd eller ett straff. Därefter analyseras hur denaturalisering förhåller sig till de grundläggande rättigheterna i RF, EKMR och EU-stadgan. Avslutningsvis utreds denaturaliseringens lämplighet som en rättslig åtgärd för terrorismbekämpning utifrån vissa rättsprinciper.
4.1 Denaturalisering - en administrativ åtgärd eller ett straff
Det är viktigt att fastställa om denaturalisering är en administrativ åtgärd eller ett straff eftersom individer har rätt till en rättvis rättegång enligt EKMR, EU-stadgan och RF. Enskilda får inte straffas utan att först höras inför en domstol. Vissa studier förklarar att även om denaturalisering är en konsekvens av staternas makt att bevilja medborgarskap, är åtgärden fortfarande av bestraffande karaktär. Följaktligen bör reglerna i brottsbalken om bevis och process tillämpas.70 Forskare förklarar
att genom denaturalisering har staten inte längre varken rättsliga krav eller lagliga skyldigheter gentemot en person som anses vara ”död” för staten.71 Den historiska motiveringen av
denaturalisering var statens rätt att avrätta illojala medborgare. I länder som har dödsstraff så kan detta förklara varför denaturaliseringens laglighet sällan ifrågasätts.
I detta avseende hävdar flera forskare att denaturalisering liknar dödsstraffet när det gäller att släcka utsikterna till rehabilitering och återintegrering. Den tidigare medborgaren betraktas som oförmögen att rehabiliteras, och den politiska döden är därför den lämpliga bestraffningen för att inte tillåta denna person tillbaka till livet i samhället.72 Att hävda att återkallande av medborgarskap liknar
dödsstraffet är dock inte en korrekt liknelse eftersom till skillnad från vid denaturalisering så kan inte en person som inte är dömd avrättas av den verkställande makten.
70 Shai Lavi, Citizenship Revocation as Punishment: On the Modern Bond of Citizenship and its Criminal Breach, 2010. 71 Lister, M, and Pia, E., 2008, s.15.
Argumentet om denaturaliseringens bestraffande karaktär, som vanligtvis praktiseras som en administrativ åtgärd, leder frågan om möjligheten att döma en misstänkt medborgare utan rättegång. Är det förenligt med artikel 6 EKMR att frånta en enskild och hans eller hennes familj deras medborgarskap, motiverat med nationella säkerhetsgrunder utan att individerna först hörs inför en domstol?
Länderna tillämpar denaturalisering på olika sätt för att motverka terrorism. Till exempel är återkallande av medborgarskap i Belgien, Danmark och Nederländerna ett tilläggsstraff som endast kan tillämpas om personen är dömd. Denaturalisering kan alltså inte ersätta en rättegång och inte heller kan det användas om personen inte är dömd. Det är domstolen som fattar beslutet om denaturalisering.73 Däremot tillåter andra länder som Storbritannien och Österrike denaturalisering innan den misstänkta dömts. Artikel 40 i den brittiska medborgarskapslagen från 1981 föreskriver att en person kan fråntas sitt medborgarskap om inrikesministern är övertygad om att denaturalisering är till förmån för allmänheten. På liknande sätt tillåter artikel 33.2 i den österrikiska nationalitetslagen återkallande av medborgarskap om medborgaren frivilligt anslutit sig till en beväpnad grupp utomlands under förutsättningen att han/hon inte blir statslös.74 Flera länder förflyttar möjligheten att
använda denaturalisering som åtgärd från den dömande till den verkställande makten såsom Danmark. Denna förskjutning kan i praktiken resultera i en ökning av denaturaliseringfall och det innebär svagare skydd till enskilda gentemot stater.
Med andra ord, om denaturalisering är en administrativ åtgärd innebär det att staten ständigt kan öka sin makt genom att ändra medborgarskapslagen och införa nya grunder/brott för att kunna frånta individer deras medborgarskap. Särskilt med hänsyn till att begreppet ’’allvarligt skadar nationens vitala intressen’’ i både statslöshetskonventionen och medborgarskapskonventionen kan tolkas omfattande. Skyddet för individen mot staten blir således sämre med lagändringen istället för att förbättras.
Om denaturaliseringen däremot tillämpas som ett straff skulle det innebära att individen blir lagförd och straffas för samma brott två gånger. Detta är oförenligt med principen ne bis in idem som
73 Beslutet om denaturalisering fattades endast av andra instans i Belgien men genom lagändring, den 4 december 2012, blir det möjligt att andra domstolar att besluta i fråga om återkallande av medborgarskap. Se: Renauld, B., “Le Code de la nationalité, version 2013”, Rev. dr. étr., 2012, pp. 565-566.
finns i det sjunde tilläggsprotokollet artikel 4.1 i EKMR.75 Regeln innebär att om en individ har blivit lagförd för ett brott, får han/hon inte lagföras eller straffas på nytt för samma gärning. Annorlunda uttryckt, om staten fråntar en individ dennes medborgarskap innan åtal för brottet har skett, får ett nytt åtal för samma brott inte inledas då individen redan har straffats. Individen kan på så sätt, genom att denaturalisering gjorts, gå fri och fortsätta utgöra ett hot mot samhället, vilket motverkar syftet med denaturaliseringen.
Om personen däremot döms för ett brott kan detta medföra en särskild rättsverkan utöver straffet.76 Detta kallas tilläggstraff och det är förenligt med artikel 4.1 EKMR under förutsättning att
gärningsmannen döms till de två straffen i en och samma rättegång. Den enskilde kan alltså både bli dömd till fängelse och fråntas medborgarskapet så länge det sker under samma brottmålsrättegång. Detta utgör ingen dubbelbestraffning i strid mot EKMR och reglerna i Belgien, Danmark och Nederländerna är således förenliga med ne bis in idem principen i EKMR.
Vidare och från en teoretisk synvinkel, kan vi föreställa oss att bandet mellan individen och staten är detsamma, eller går att jämföra med, bandet mellan ett barn och dess moder. Barnets dåliga beteende leder inte till upphävandet av moderskapet enligt föräldrabalken. Även om barnet mördar sin moder är det brottsbalken som tillämpas på brottet och inte föräldrabalken. Domstolen har ingen befogenhet att upphäva moderskapet, oavsett hur illa barnet skadar sin moder. Hur är det då möjligt att upphäva bandet mellan individen och staten genom medborgarskapslagen och inte genom att i stället straffa personen enligt brottsbalken?
Sammanfattningsvis kan det konstateras att denaturaliseringens karaktär och huruvida det är ett straff eller en administrativ åtgärd inte är glasklar. Stater vill ha en starkare makt över valet av sina medborgare, och här bör de internationella aktörerna lyfta frågan huruvida denaturalisering utan att höras inför en domstol är förenligt med lagen.
75 Förbudet mot att straffas/åtalas två gångar för samma gärning föreskrivs också i kap 2 11 § RF.
