Extra anpassningar - en reform i praktiken

Lärande och samhälle

Skolutveckling och ledarskap

Examensarbete

Extra anpassningar – en reform i praktiken

Additional adjustments – a reform in practice

Marie

Svensson

Specialpedagogexamen 90 hp Examinator: Magnus Erlandsson Slutseminarium 2016-01-13 Handledare: Ola Fransson

Sammanfattning

Syftet med det här examensarbetet är att undersöka hur lärare och specialpedagoger på gymnasiet uppfattar att reformen av det pedagogiska stödet som infördes i skollagen den 1 juli 2014 fungerar, samt vad som påverkar genomförandet av politiska ideal och reformer i praktiken.

Intervjuer med specialpedagoger, enkätsvar från lärare, studier av forskning om inkludering, policy och praktik utgör en mixed methods-ansats. Metodvalet syftar till att bredda underlaget för analysen och förståelsen av en mångfasetterad verklighet och verksamhet.

Resultatet av undersökningen tyder på att alla elever på gymnasiet inte får det stöd de enligt skollagen har rätt till. Det visar också att reformen, tvärtemot sitt uttalade syfte, har ökat lärarnas dokumentations- och arbetsbörda. Slutligen blir det tydligt att olika dilemman och konflikter kan uppstå när ideal ska förverkligas, att en omtolkning av de politiska direktiven görs på flera nivåer i det byråkratiska systemet och i klassrumspraktiken – och att de många politiska direktiv som skolan utsatts för under senare år inte alltid har den effekt beslutsfattarna hoppas eftersom de delar ut fler påbud än resurser att efterleva dem.

Slutsatsen är att makthavarna i framtiden borde basera reformer på vetenskaplig grund och i dialog med dem som arbetar och går i skolan, samt att lärarna borde ta sitt ansvar som demokratins väktare och protestera mot att de inte ges förutsättningar att tillmötesgå elevernas behov och tillvarata deras rättigheter.

Nyckelord: Dilemmaperspektiv, extra anpassningar, inkludering, kategoriskt perspektiv, relationellt perspektiv, resurser, segregering, street level bureacracy, särskilt stöd.

Innehåll      

Definition  av  några  centrala  begrepp     6  

INLEDNING           7   Bakgrund           7   Problemområde         9   SYFTE 11 Preciserade frågeställningar 11 TIDIGARE FORSKNING 12 Inkludering 12

Ideologiska och organisatoriska konflikter 16

Policystudier 17 Lärares profession 18 Denna studie 19 TEORETISK FÖRANKRING 20 METOD 21 Genomförande 22 Etiska ställningstaganden 24

RESULTAT OCH ANALYS 25

Intervjuerna 26 Dokumentation 27 Insyn i stödbehovet 27 Särskilt stöd 30 Segregering 30 Resurser 32 Enkäten 34 Arbetsbörda 35 Resurser 37 Inkludering 38 Dilemman 39 DISKUSSION 41 Specialpedagogiska implikationer 43 Fortsatt forskning 44 Slutsatser 45 REFERENSER 47 BILAGOR 50

Definition av några centrala begrepp

Före den 1 juli 2014 kallades de flesta pedagogiska stödinsatser för särskilt stöd. Innan det sattes in skulle en pedagogisk utredning göras för att undersöka behoven på individ- grupp- och organisationsnivå. Därefter skulle ett åtgärdsprogram upprättas, så att stödinsatserna kunde följas upp och utvärderas. Efter reformen 2014 definieras i princip bara långvarigt stöd av speciallärare, placering i särskild undervisningsgrupp, reducerad skolgång och personlig assistent som särskilt stöd.

Extra anpassningar

Exempelvis kortvariga speciallärarinsatser, tillgång till dator med talsyntes, inlästa läromedel, extra förberedelser och uppföljningar av arbetsområden betraktas sedan 2014 som extra anpassningar som kan sättas in av den undervisande läraren utan utredning, dokumentation eller formell uppföljning. Om anpassningarna inte hjälper ska läraren göra ytterligare extra anpassningar.

Inkludering

Inkludering handlar i skolsammanhang oftast om en rätt för alla elever att få undervisas tillsammans med sin ordinarie klass. I sin mer ideologiska form innebär begreppet att alla människor är olika alla andra och därför ska bemötas med utgångspunkt i och respekt för sina individuella behov, utan att delas in i olika kategorier.

Individualisering

En förutsättning för det mer genomgripande och kollektiva inkluderingsidealet, samtidigt som det i praktiken kan innebära att individer betraktas som isolerade enheter – vilket på ett ideologiskt plan är i strid mot den mer omfattande inkluderingstanken.

Dilemma

Ett närmast olösligt problem. Det pedagogiska dilemmaperspektiv som presenteras längre fram i arbetet utgår från att skolverksamhet genomsyras av en mängd dilemman som, trots att de saknar entydiga lösningar, dagligen måste hanteras.

Inledning

Den 1 juli 2014 infördes det nya begreppet extra anpassningar i skollagen. Begreppet omfattar de flesta pedagogiska stödinsatser som tidigare kallades särskilt stöd och lärarna ansvarar sedan dess för insatserna, inom ramen för den ordinarie undervisningen. Syftet med reformen var framför allt att minska administrationen kring de åtgärdsprogram som upprättades i samband med särskilt stöd, och på högstadiet och gymnasiet har därför kravet på utredning och dokumentation tagits bort i samband med allt stöd som numera definieras som extra anpassningar (Prop. 2013/14:160).

Flera remissinstanser uttryckte före lagändringen en oro för att stödet ska sättas in senare och att det blir otydligt vem som ansvarar för att rätt stöd ges (Prop. 2013/14:160). Ett och ett halvt år efter införandet av extra anpassningar är det därför intressant att försöka ta reda på hur reformen hittills har fungerat i praktiken. Skolverket har nyligen konstaterat att antalet åtgärdsprogram har halverats under det första året med extra anpassningar (Skolverkets nyhetsarkiv, 8 oktober 2015). Det är knappast förvånande eftersom det var just det reformen syftade till. Betydligt mer intressant är att försöka ta reda på om lärarnas dokumentations- och arbetsbörda därmed också har minskat, samt hur elevernas möjligheter att få stöd har påverkats av reformen. Det är i det syftet, och med fokus på gymnasieskolan, som den här undersökningen har gjorts.

Bakgrund

Den svenska skolan har under många år haft som mål att alla elever ska undervisas tillsammans, och även om själva ordet inkludering har lyst med sin frånvaro i styrdokumenten har dess anda genomsyrat dem (Göransson, Nilholm & Karlsson, 2009). Redan i 1946 års skolkommissionsrapport fanns begreppet en skola för alla, men först i 1962 års läroplan framstod det som ett krav att alla elever skulle få hjälp att utvecklas inom ramen för samma skolsystem (Hjörne & Säljö, 2011). Men idén om en utbildning för alla byggde på att man skulle möta varje elevs individuella behov. Man skapade en differentierande organisation som utgick från att integrering kan uppnås genom segregering. Inrättandet av hjälpklasser, observationsklasser, läsklasser, skolmognadsklasser och så vidare förde med sig att ungefär 40 procent av eleverna fick något slags specialundervisning 1974. Reaktioner på den typen av segregerande lösningar ledde till att specialklasserna togs bort på 1980-talet, vilket på 1990-talet ledde till nya krav på individualiserad undervisning (Hjörne & Säljö, 2011).

Under de senaste 20 åren har den svenska skolan genomgått flera stora reformer. Bland många andra förändrade direktiv har två nya läroplaner (1994 och 2011) samt en ny skollag (2010) både trätt i kraft och reviderats – och kravet på att alla elever så långt som det är möjligt ska undervisas tillsammans har på nytt förstärkts på olika sätt.

2006 skärptes rektors ansvar för rutinerna kring särskilt stöd, och pedagogisk utredning och åtgärdsprogram blev obligatoriska i samband med att särskilt stöd sattes in. Skälet var att Skolinspektionen uppmärksammat att skolorna inte arbetade systematiskt med åtgärder och uppföljning, utan framför allt gjorde individuella insatser (Ringdahl, 2006). Ett annat skäl var förmodligen att resultaten i den svenska skolan under flera år hade försämrats, både vid internationella jämförelser och när man ser till avgångsbetygen från både grundskolan och gymnasiet (Skolverkets statistik avseende gymnasieskolan).

I skollagen formulerades de nya rutinerna närmast i detalj och den procedur som skulle följas när en elev verkade vara i behov av stöd var omfattande och tidskrävande.

Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, elevens vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att eleven kan ha behov av särskilda stödåtgärder, skall rektorn se till att behovet utreds. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd, skall rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet skall det framgå vilka behoven är, hur de skall tillgodoses samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas (Lagändring 2006 i SFS 1985:1100).

Sex år senare hade regeringen fått signaler om att administrationen av det särskilda stödet blivit alltför betungande och att lärarnas dokumentationsbörda gick ut över undervisningen. En kommitté tillsattes för att föreslå en revidering av direktiven kring särskilt stöd och 2013 kom regeringspropositionen Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och

åtgärdsprogram (Prop. 2013/14:160). Där infördes begreppet extra anpassningar som en

stödform som ska sättas in innan en utredning om behov av särskilt stöd görs.

Flera studier har visat att lärares arbetsbelastning har ökat över tid och att arbetstiden i allt större utsträckning ägnas åt administration och dokumentation. Enligt Statistiska centralbyrån är lärare den yrkesgrupp som i störst omfattning upplever att arbetsbelastningen har ökat och många lärare anser att de numera inte hinner ägna tillräckligt med tid åt sitt kärnuppdrag, dvs. att undervisa (Prop. 2013/14:160, s. 10).

De nya direktiven kring stöd infördes i skollagen och trädde i kraft den 1 juli 2014. Lagtexten lyder sedan dess så här:

Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen /…/ (Lagändring 2014 i SFS 2010:800).

Begreppet särskilt stöd definieras som ”placering i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning (3 kap. 11 § skollagen), anpassad studiegång (3 kap. 12 § skollagen) eller tillgång till elevassistent. Det rör sig således om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen” (Prop. 2013/14:160).

Till bakgrunden hör också att gymnasieskolans verksamhet finansieras genom att en elevs hemkommun betalar ett så kallat elevbidrag till den skola eleven väljer att gå på. Elevbidraget ska täcka alla kostnader som har med undervisningen att göra, inklusive särskilt stöd. Bidraget baseras på kostnader som olika utbildningar genererar, exempelvis är det högre för Fordonsprogrammet än för Barn- och fritidsprogrammet och högre för inriktningen musik än för inriktningen dans på Estetiska programmet. Något resursfördelningssystem med utgångspunkt i socioekonomiska förhållanden har inte gått att hitta i Skolverkets riktlinjer eller vid en sökning i några kommuners prislistor.

Värt att notera är att Skolverket beslutat att gymnasieskolor som tar emot elever som saknar gymnasiebehörighet, förutom elevbidraget till själva gymnasieutbildningen, kan få ett extra bidrag till det stöd som krävs för att hjälpa eleven att nå godkända betyg i de ämnen hen misslyckats med på grundskolan. Beloppet gäller ett läsår och dess storlek är, minst sagt, förvånansvärt blygsam.

Skolverket har beslutat att det belopp som en kommun eller en huvudman för en fristående gymnasieskola har rätt att få i ersättning för den del av programmet som avser visst stöd för att uppnå behörighet är 3 100 kronor (Skolverkets riksprislista för ersättning till fristående skolor 2015).

Problemområde

Tanken om inkludering av alla elever i samma undervisningsgrupp har genomsyrat de senaste svenska läroplanerna och skollagarna, liksom internationella deklarationer om barns och ungas rätt till tillhörighet och delaktighet (till exempel Salamancadeklarationen, 1994). Samtidigt har individualisering som ideal både samverkat och konkurrerat med

inkluderingsarbetet i praktiken. Friskolereformen och det fria skolvalet motiverades med individens rätt att välja, och kravet på lärarna att anpassa sin undervisning efter elevernas individuella behov bejakar synen på olikheter som något positivt. Inkluderingsbegreppet i skolsammanhang utgår också från att elever är olika och på olika sätt bidrar till en rikare helhet om de får utvecklas tillsammans. Men det finns flera sätt att definiera inkludering och det kanske vanligaste innebär att elever med skilda tillgångar och behov ska gå i samma skola och helst undervisas tillsammans. Enligt en mer radikal tolkning är alla elevers olika bidrag till undervisningen lika viktiga och olika sätt och olika hastighet att utveckla kunskap värderas inte olika (Skidmore, 2004). Med det synsättet behövs inga kategorier i stil med

elever i behov av särskilt stöd. Och i skollagen framstår det på vissa ställen som om det är så

elever ska betraktas.

Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (SFS 2010:800 3 kap 3§).

På andra ställen blir det däremot tydligt att både elever och stödinsatser ska kategoriseras, men att eleverna ändå i första hand ska undervisas i sin vanliga klass.

Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av denna lag eller annan författning (SFS 2010:800 3 kap 7 §).

På Skolverkets hemsida och i verkets allmänna råd kan man å andra sidan läsa att ”Särskilt stöd handlar, till skillnad från stöd i form av extra anpassningar, om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen” (Skolverkets Allmänna råd för arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram).

Aningen motsägelsefulla budskap. Och en målstyrd nationell läroplan, matrisbaserade kunskapskrav och en tilltagande tilltro till nationella prov och internationella jämförelsetal som mått på kunskap bidrar till bilden av att vissa kunskaper och vissa elever är mer rätt än andra.

En annan företeelse inom den svenska gymnasieskolan som kan ge upphov till förvirring är de senaste decenniernas täta reformer.

During the past several decades, the pace of educational reform in Sweden has accelerated. Parliament has enacted more than 60 bills focused on school governance, curricular content, and accountability (Johansson & Nihlfors, 2014, s. 362).

En mängd olika direktiv och rutiner kring allt från program- och betygssystem till pedagogiska utredningar och olika stödinsatser har implementerats på skolorna och lärarna har mer eller mindre uttalat opponerat sig mot den ökade dokumentationsdelen av sitt yrke (Prop. 2013/14:160).

Parallellt med de nya direktiven har en utökad kontrollapparat byggts upp. Den tidigare Myndigheten för skolutveckling avskaffades 2008, samma år som Skolinspektionen inrättades. Och om syftet med den förra var att i samarbete med skolorna bidra till förbättringar, blev den nya myndighetens uppdrag att granska och kritisera skolorna. Skolorna får alltså motstridiga direktiv, som regelbundet revideras utan att tydligheten verkar bli större, samtidigt som verksamheten granskas med utgångspunkt i att allting är glasklart.

Avvikelser från centrala mål/beslut/normer leder lätt till slutsatser att praktiken måste vara defekt. Att demokratiskt fattade beslut kan vara ”felaktiga”, dvs. dåligt anpassade till problemen eller omöjliga att förstå och praktiken rättfärdig i förhållande t.ex. till elever diskuteras sällan eller aldrig i ”top-down” inspirerade utvärderingar av statliga/kommunala program (Löfquist, 1999).

Syfte

Undersökningen syftar till att belysa hur några specialpedagoger och lärare anser att reformen av det pedagogiska stödet fungerar på gymnasiet samt vilka förutsättningar skolan har att omsätta politiska ideal i praktiken.

Preciserade frågeställningar

Hur påverkar de extra anpassningarna lärarnas arbetssituation? Hur påverkar de extra anpassningarna stödet till eleverna? Hur påverkar de politiska direktiven skolpraktiken?

Tidigare forskning

Reformen om extra anpassningar är så ny att inga större forskningsstudier ännu har gjorts av den och sökningar bland akademiska artiklar och avhandlingar har inte gett något resultat. Däremot tar några examensarbeten inom Specialpedagogprogrammet upp reformen. I ett examensarbete (Landin, 2015) redovisas bland annat några specialpedagogers positiva inställning till extra anpassningar och förhoppningen att lärarna ska avlastas en del dokumentation. I ett annat (Andersson & Anhov-Lundblad, 2015) framgår det att lärarna på två skolor anser att de saknar kompetens att anpassa undervisningen efter alla elevers behov och att de önskar sig mer specialpedagogiskt stöd och samarbete.

Skolverket och Skolinspektionen har hittills gjort ett fåtal uppföljningar av hur skolor arbetar med extra anpassningar, men bara en av Skolinspektionens granskningar gäller en gymnasieskola. Den visade att lärarna på den granskade skolan i alltför liten utsträckning anpassade sin undervisning efter elevernas behov samt att särskilt stöd inte erbjöds när det behövdes. Skolan ålades att inom ett år förbättra organisationen och rutinerna kring både anpassningarna och det särskilda stödet (Skolinspektionen, Beslut 40-2015:3649, 2015).

Även om det tydligaste syftet med reformen var att minska lärarnas dokumentationsbörda, kan extra anpassningar också ses som ett led i en politisk strävan att inkludera så många elever som möjligt i den vanliga undervisningen.

Inkludering

Det finns mycket skrivet och påstått om inkludering och forskningsområdet präglas mer av ideologiska ställningstaganden än av teoribildning. Det här arbetet utgår från att reformen om extra anpassningar delvis är ett uttryck för idealet att alla elever ska undervisas i sin ordinarie klass. Det gör att begreppet inkludering kommer att finnas med som en röd tråd i både resultat och analys och de olika definitionerna och deras betydelse för resonemanget måste därför klargöras.

Inkludering i skolsammanhang har både sociala och pedagogiska implikationer och redan på 1950- och 60-talen lanserades tankar om att även elever med särskilda behov skulle undervisas i vanliga klasser. Begrepp som integration och mainstreaming infördes, men oftast

gjordes inget åt praktiken i klassrummen och många elever placerades i miljöer som var dåligt anpassade efter deras behov. Inkluderingsbegreppet infördes på 1970-talet, tillsammans med en vision om att den tidigare strävan efter att normalisera avvikande elever skulle ersättas av en syn på elever som naturligt olika. Sitt verkliga genombrott fick inkluderingsbegreppet genom den så kallade Salamancadeklarationen 1994, som slog fast att inkluderande undervisning är det effektivaste sättet att bygga upp en solidaritet mellan barn med olika behov (Nilholm, 2007).

Bland pedagogikforskare avspeglas två motsatta synsätt på specialpedagogik, det kategoriska eller kompensatoriska och det kritiska eller relationella, även i synen på inkludering. Enligt det kompensatoriska/kategoriska synsättet kopplas skolmisslyckanden till eleverna, diagnoser anses användbara i skolsammanhang och specialpedagogik är ett tekniskt-rationellt system för undervisning av elever med diagnostiserade problem. Inom det kritiska/relationella perspektivet söker man förklaringar till misslyckanden utanför eleverna, är kritisk till diagnosers användbarhet och objektivitet och menar att inkludering i skolan framför allt är en fråga om demokratiska rättigheter, jämställdhet och mångfald (Nilholm, 2005).

Skidmore (2004), som representerar det kritiska perspektivet, parafraserar Marx och Engels definition av ett sant demokratiskt samhälle (”the free development of each is the condition of the free development of all”) när han skriver att:

Participation in a diverse learning community is a prerequisite for the growth of each individual´s subjectivity in all its richness; the combined development of all is the condition of the full development of each (Skidmore, 2004, s 127).

Nilholm menar att inkludering i praktiken är mer problematiskt än vad man erkänner inom det starkt ideologiska kritiska perspektivet, och betonar med sitt dilemmaperspektiv vikten av att erkänna skolans komplexitet och motsägelsefullhet (Nilholm, 2007).

I en skrift om skiftet av pedagogiska ideal i slutet av 1990-talet, skriver Haug (1998) att inkluderingsidealet från 1970- och 80-talen då höll på att konkurreras ut av en återgång till en segregation av elever som behövde särskilt stöd, eftersom föräldrar och intresseorganisationer var missnöjda med att elevers olika behov osynliggjordes i de vanliga klasserna och att stödet i praktiken uteblev. I dag, knappt tjugo år senare, verkar vinden ha vänt igen och retoriken

handlar åter om inkludering och om att alla elever ska undervisas i samma klassrum. Men frågan är om det händer något över huvud taget med stödet till eleverna bara för att diskussionsordningen och styrdokumenten ändras.

Genom att använda de begrepp och moderna uttryck som är att förvänta, ger skolan intryck av att vara modern och ha grepp om situationen. Organisationen kan omformulera verksamheten utan att förändra det konkreta arbetet, som då döljs bakom formuleringarna (Haug, 1998, s. 59).

Haug med flera forskare (till exempel Nilholm) menar att inkludering av alla elever i samma klassrum inte löser några egentliga problem, utan att den förenklade tolkningen av inkluderingsbegreppet tvärtom riskerar att dölja elevers behov och orsaka att de inte får den hjälp de behöver. I stället borde undervisningen ske inom en annan värderam, som å ena sidan kräver respekt för elevernas olikheter och behov och å andra sidan förutsätter att skolan förändras så att alla verkligen får den respekten och de förutsättningar de behöver. Och man kommer inte runt behovet av resurser i form av fortbildning och stöd till lärarna om skolan ska fungera för alla elever (Haug, 1998).

I en stor spansk enkätundersökning av inkluderingsidealet svarade en majoritet av lärarna att de stod bakom idén, men att inkludering inte fullt ut går att genomföra i praktiken eftersom de saknar kompetens, tid och andra resurser för att hjälpa elever med vitt skilda behov. Resultatet är i linje med undersökningar i Nordamerika, Australien och flera europeiska länder, som också visar att de flesta lärare är för idealet om inkludering men att de ser svårigheter med att ha elever med särskilda behov i sitt eget klassrum (Chiner-Sanz & Cardona-Moltó, 2013).

I ett treårigt svenskt forskningsprojekt har ett antal skolor arbetat tillsammans med en forskargrupp för att skapa förutsättningar för inkludering i undervisningen. Inledningsvis slås det fast att det länge har funnits skolpolitiska målsättningar om inkludering, men att de kunskaper som finns om området knappast har haft något inflytande över skolpraktiken. Tvärtom har särskilda undervisningsgrupper blivit allt vanligare i skolorna. Forskarna pekar i sina olika bidrag på vikten av göra det de kallar en synvända, det vill säga att bryta en skolkultur som i enlighet med det kategoriska perspektivet ser eleverna som orsak till sina problem. Några forskare poängterar visserligen också betydelsen av de organisatoriska förutsättningarna, men det är framför allt normer och synsätt som är i fokus för förändringsarbetet. Efter ett års konferenser, föreläsningar och samarbeten hade mycket riktigt

57 procent av lärarna som deltagit i projektet fått en mer positiv inställning till inkludering, medan bara 25 procent av dem som inte deltagit var mer positivt inställda. Vad som påverkade den senare gruppens inställning framgår inte. Däremot tyckte 75 procent av alla lärarna fortfarande att inkludering är svårt att genomföra (Ifous, 2015:2).

Ett forskningsprojekt i Nya Zeeland visar också att ett nära samarbete mellan skola och forskare, tillsammans med medvetna insatser för att påverka normer och förhållningssätt kan ha effekt på lärarnas inställning till inkludering och till deras möjligheter att genomföra det i praktiken (McMaster, 2014).

Dessvärre deltar inte så många skolor i varken forskning eller fortbildning, utan personalen får efter bästa förmåga försöka skaffa de resurser de anser krävs för att ge eleverna stöd. Och även när de statliga direktiven verkar vara tydliga, som i fallet med alla elevers rätt till det stöd de behöver, fördelas resurserna till verksamheten av kommuner och förvaltningar – som tolkar föreskrifterna på sitt eget sätt. Resultaten av en enkätundersökning bland Sveriges samtliga kommuner visar att det finns påtagliga skillnader mellan de statliga direktiven och hur de tolkas och praktiseras på kommunal nivå, samt att tolkningarna även skiljer sig mellan kommunerna (Göransson, Nilholm & Karlsson, 2009).

Nes och Strömstad (2006) analyserar en statlig utredning av den norska högstadieutbildningen och olika remissinstansers svar på utredningens förslag till förändringar. Ett förslag var att den lagstadgade rätten till särskilt stöd till vissa elever skulle tas bort, i syfte att i stället betona samtliga elevers rätt till det stöd de behöver. En av de remissinstanser som var negativa till att slopa kategorin elever i behov av särskilt stöd var Institutet för specialundervisning vid universitetet i Oslo, vilket enligt Nes & Strömstad är ett exempel på att specialpedagogiken ofta företräder ett kategoriskt pektiv och en syn på specialundervisning som något som ska utföras av specialister. Det förklarar enligt författarna att många elever trots andra direktiv fortfarande undervisas i exkluderande miljöer och att pedagoger inte alltid uppfattar det särskilda stödet som en angelägenhet för skolan som helhet.

Göransson, Nilholm och Karlsson (2009) har i en analys av skollagen, läroplaner, regeringspropositioner och förarbeten till lagförslag undersökt hur begreppet inkludering framstår i direktiv som rör skolans värderingar, organisation och villkor för stöd. De kommer fram till att styrdokumenten inte på något enda ställe innehåller ordet inkludering och att de

inte är entydiga när det gäller värdet av elevers olikheter. I stället, menar författarna, är det lätt att tolka exempelvis målstyrningen i skolan som ett uttryck för att elever inte ska få vara olika och nå olika mål. Och med det normativa synsättet, menar de, är det uppenbart att vissa elever nedvärderas och exkluderas.

Ideologiska och organisatoriska konflikter

Förutom målstyrningen har flera andra fenomen på politisk och organisatorisk nivå komplicerat den officiella svenska inställningen att olikhet berikar och att man inte ska skilja ut elever i olika typer av svårigheter. För det första signalerar det fria skolvalet och friskolereformen att olika elevers behov inte kan tillfredsställas i en och samma skola. Forskare har också konstaterat att reformen har lett till en ökad segregering av elever med olika bakgrund när det gäller studietradition, socioekonomiska förhållanden och etnicitet (Sivertun, 2013).

Göransson, Nilholm och Karlsson anger också det fria skolvalet som en av två centrala faktorer som motverkar inkludering i den svenska skolan. Den andra faktorn är individualiseringen av undervisningen, som de anser går ut över värden som gemenskap, solidaritet och jämlika möjligheter. Dessutom bekräftas att vissa elever är annorlunda av det faktum att en särskild myndighet (Specialpedagogiska skolmyndigheten) ansvarar för de statliga insatserna för elever med särskilda behov (Göransson, Nilholm & Karlsson, 2009).

Som en eventuell konsekvens av det har fler elevkategorier än tidigare inlemmats i det statliga specialskolesystemet och antalet elever i särskolan och andra särskilda undervisningsgrupper har ökat under det senaste decenniet (Westling Allodi, 2013).

Elever i det vanliga skolsystemet ska däremot inte skiljas ut från sin ordinarie klass på grund av att de behöver särskilt stöd; bara om det finns särskilda skäl får stöd erbjudas i en särskild undervisningsgrupp (SFS 2010:800). Det innebär å andra sidan att det är tillåtet att ge stöd i särskild undervisningsgrupp, vilket i praktiken inte är ovanligt (Göransson, Nilholm & Karlsson, 2009). I vissa fall kan det vara en pragmatisk hantering av bristen på resurser till inkluderande undervisning, eftersom byråkratiska rutiner och ekonomisk återhållsamhet i samband med tilläggsbelopp för elever med särskilt stora behov av stöd gör att behoven och insatserna måste framstå som extrema för att skolorna ska beviljas extra resurser (Sivertun, 2013).

Göransson, Nilholm och Karlsson (2009) liksom Nes och Strömstad (2006) diskuterar begreppet inkludering på ett filosofiskt plan och ansluter sig till en konstruktionistisk tradition när de lyfter fram benämningars, gemensamma överenskommelsers och normers funktion. Begrepp som elever i behov av särskilt stöd och specialpedagogik skapar kategorier som skiljer på människor och verksamheter på ett sätt som inte gagnar inkludering i bemärkelsen att alla är olika på sitt sätt och bidrar med sina olikheter till helheten. De utgår från att inkludering som ideal förhandlas fram i en historisk och kulturell kontext och noterar att politiker och tjänstemän tror att de kommunicerar tydliga budskap, när de i stället är motsägelsefulla i flera avseenden. När dessutom specialpedagogikens företrädare hävdar att rätten till stöd måste förbehållas vissa elever och inte alla, får det kategoriska perspektivet stöd av samma profession som i andra sammanhang hävdar att det perspektivet är ett hinder för inkludering (Nes & Strömstad, 2006).

Och frågan är om det verkligen går att se olikheter som viktiga och berikande i enskilda klassrum, när det ständiga hävdandet av att det finns elever i behov av särskilt stöd anger att det finns en norm som de ska anpassas till. Andreasson, Ekström och Lundgren (i Ahlberg, 2015) har undersökt hur politikers tal om elever i behov av särskilt stöd leder till konstruktioner som påverkar skolpraktiken och fungerar som en motsägelse till inkluderingsidealet i dess vidare mening. Inte minst talar kraven i den målstyrda läroplanen ett annat språk än lagkravet på att alla elever ska ges möjlighet att medverka på sina egna villkor (Westling Allodi, 2013).

Policystudier

Samlingsbegreppet policy innefattar såväl lagar och förordningar som lokala regelverk och bärande idéer. De kan fylla en kontrollerande, organiserande eller demokratisk funktion – beroende på vem som tar initiativ till dem, hur de har förhandlats fram och beroende på hur de går att tillämpa (Colebatch, 2009).

Det finns mycket forskning om hur policyfrågor hanteras på olika nivåer i den administrativa skolhierarkin. Ett exempel är en norsk studie av skolchefers roll som gate keepers och medlare när reformer ska implementeras (Paulsen, 2014). Studien visar att reformer tolkas av byråkrater både på regional och lokal nivå innan de når själva skolverksamheten och att de

tolkningar som görs har stor inverkan neråt i systemet. En intressant aspekt är Paulsens iakttagelse att det saknas forskning på hur de lägre nivåerna påverkar de högre. Även Johansson och Nihlfors har studerat skolchefers roll i implementeringen av reformer (2014). De senaste decenniernas stora omorganisation och reformering av det svenska skolsystemet bara fortsätter, skriver de, i en så strid ström av nya direktiv att de som arbetar i skolan inte alltid kan urskilja de enskilda reformerna, vilket naturligtvis också gör det svårt att implementera dem. Framför allt menar de att det är den vertikala beslutsordningen och kommunikationen (kallad top down i förändringssammanhang) som står i vägen för förverkligandet av de skolpolitiska visionerna bakom reformerna. Tillsammans med otydligheter i skälen till reformerna skapar bristen på inflytande inte sällan en negativ inställning till – och bristfällig tillämpning av – direktiven.

For example, the new education act requires practitioners to document their activities. The intent of that provision may be perceived by practitioners as either supporting the legal rights of students or as an attempt at to increase state control of education (Johansson & Nihlfors, 2014, s. 370).

Författarna menar också att det är svårt att mäta effekterna av alla reformer, eftersom även de så ofta revideras. En undersökning de gjort visar att 56 procent av Sveriges skolchefer inte tror att de senaste årens reformer har haft någon större inverkan på verksamheten i deras skolor.

Lärares profession

I en longitudinell svensk studie av olika professioner sticker lärarna ut i flera olika sammanhang (Brante med flera, 2015). De uppger i ovanligt hög grad att deras kompetens inte vilar på nya forskningsrön eller kunskap om lagar och regler, utan på det som i undersökningen betecknas som vardagskunskaper, personlig erfarenhet och empati. En yrkesgrupp med den självbilden drabbas hårdare av ökad yttre styrning än de som från början ser sig som regelstyrda och rationella och det är också vad som har hänt lärarna. Införandet av det som kallas New Public Management under de senaste decennierna har inneburit en hårdare ekonomi- och målstyrning och en extern granskning av offentlig verksamhet, på bekostnad av de professionellas autonomi (Brante med flera, 2015).

I mätningen av yrkesgruppers upplevelse av arbetsautonomi hamnar gymnasielärare absolut längst ner på listan, i viss konkurrens endast med grundskollärare. De uppger i betydligt

mindre utsträckning än de andra yrkesgrupperna att de själva bestämmer över sin arbetstid och arbetstakt och i större utsträckning än andra att deras självständighet är kringskuren av ekonomiska rationaliseringar och besparingar. Författarna noterar, förutom bottenplaceringen i autonomi jämfört med andra grupper, att lärarnas autonomi dessutom har minskat under de senaste åren.

Även om lärarna alltså skiljer sig från andra yrkesgrupper på flera punkter har samtliga professioner i studien samarbete och funktionalitet som gemensam utgångspunkt för sin yrkesutövning, och Brante med flera konstaterar att konfliktteorierna de prövat i sin undersökning har kommit på skam. Svenska professioner och professionella utmärks av att de trots svåra omständigheter i första hand försöker tillfredsställa brukarna och de byråkratiska systemkraven – inte av att de gör uppror mot arbetsvillkoren. Gymnasielärarna angav dessutom i lägre utsträckning än övriga grupper att det är självklart att vara medlem i sitt fackförbund (Brante med flera, 2015), vilket förstärker bilden av en individualistiskt sinnad yrkesgrupp som inte i första taget riktar sig utåt för att få hjälp med sina problem.

Denna studie

Trots att det alltså har talats och beslutats mycket om inkludering i skolan visar både svensk och internationell forskning att det finns en del hinder i vägen för förverkligandet av en skola för alla. En väg mot inkludering i praktiken verkar vara att arbeta med lärarnas inställning (Ifous, 2015 och McMaster, 2014). Samtidigt visar flera av forskarna att krympande ekonomiska och pedagogiska resurser och motstridigheter mellan olika politiska direktiv påverkar de faktiska möjligheterna att undervisa alla elever i samma klassrum.

Skolan är en tacksam arena för profilering av politiska ideal och som sådan har den utsatts för otaliga reformer under de senaste decennierna. Men händer något särskilt i praktiken varenda gång som direktiv och skrivelser ändras? Skapas förutsättningar för förändring genom påbuden i sig? På vilka grunder fattas besluten om de ständiga förändringarna av skolverksamheten? Politikernas reformiver i kombination med skolans komplexa utmaningar är ett intressant undersökningsområde och eftersom effekterna av reformen om extra anpassningar inte har utretts tidigare, blir den här studien ett bidrag till forskningen på området.

Teoretisk förankring

Utgångspunkten för undersökningen är en tro på att människor och mänskliga verksamheter är mångfasetterade och komplicerade företeelser som oftast inte går att mäta och reglera, utan vars roller och former uppstår i ett socialt och kulturellt sammanhang. Det är ett socialkonstruktivistiskt och relationellt perspektiv på individer och system som omöjliggör enkla förklaringar av orsak och verkan men som leder till intressanta och oftast komplexa tolkningar.

Inom specialpedagogiken har det så kallade dilemmaperspektivet (Nilholm, 2007), som tidigare nämnts, bidragit med något kvalitativt nytt genom att ta fasta på aktörsaspekten i alla de ställningstaganden som dagligen görs i skolan. De två tidigare, motsatta perspektiven inom specialpedagogisk forskning har flera olika benämningar, men två av de mer vedertagna är det

kategoriska respektive det relationella perspektivet. I det förra förklaras behovet av

specialpedagogisk verksamhet med att vissa elever har särskilda svårigheter, som skolan måste kompensera för genom riktade insatser. I den senare teorimodellen uppstår svårigheterna och behoven först i mötet med verksamheten och hinder förknippas inte med eleverna utan med skolans organisation och undervisningens upplägg och innehåll.

Dilemmaperspektivet är ett tredje synsätt, som tillför en viktig dimension genom att peka på den komplicerade situation som uppstår varje gång som en enskild elevs individuella förutsättningar kombineras med en organisatorisk och psykologisk miljö med vissa givna förutsättningar. Nilholm (2007) hävdar att dilemmaperspektivet inte är en kombination av de två andra synsätten utan ett kvalitativt annorlunda perspektiv. Han påpekar att även om valet av ordet dilemma antyder att vissa situationer i princip är olösliga, är synsättet allt annat än relativistiskt och värdeneutralt. Däremot anser han att det är viktigt att se svårigheterna och de moraliska aspekterna i varje pedagogiskt ställningstagande. Och eftersom både utgångspunkten för den här studien och resultaten av den är just att skolvardagen är komplex, utgör dilemmaperspektivet en naturlig teoriram för analysen.

Det gör också teorin om street level bureaucracy (Lipsky, 2010). Liksom dilemmaperspektivet handlar den om de val och prioriteringar som dagligen görs i verksamheternas praktik. Lipsky har studerat offentliganställdas strategier för att hantera direktiv som kommer uppifrån och kommit fram till att de följer en helt egen logik. Eftersom

tjänstemän inom den offentliga sektorn ofta hanterar många individuella relationer och ärenden, samtidigt som de upplever att de saknar tid, pengar och ibland kompetens att möta alla behov och krav de ställs inför, skapar de själva särskilda rutiner och prioriteringsordningar. Och det är de rutinerna, i större utsträckning än de politiska direktiven, som präglar verksamheterna. Samtidigt skapas förväntningar och krav av ideologiskt drivna reformer, men eftersom reformerna sällan handlar om resursernas omfattning, uppstår situationer där behoven i princip är omöjliga att tillfredsställa (Lipsky, 2010).

Även Colebatch (2009) problematiserar förhållandet mellan beslutsfattare och utförare av olika direktiv och visar att det som framstår som uppifrån kommande regelverk mycket väl kan ha uppstått eller omtolkats rejält i verksamheter och intresseorganisationer, samtidigt som påbud uppifrån inte nödvändigtvis avspeglas i praktiken.

Om Lipsky och Colebatch studerat pragmatiken inom offentlig verksamhet har Lennart Lundqvist ägnat sig desto mer åt de normativa och etiska aspekterna av tjänstemäns (ämbetsmän är Lundqvists term) betydelse för genomförandet av demokratiska beslut. I

Demokratins väktare (1998) redogör han för sin teori om ämbetsmännens betydelse för

demokratin inom offentlig verksamhet – och i samhället i stort. I en artikel om lärarnas särskilda roll beskriver han hur ekonomismen och individualismen har vunnit mark inom all offentlig verksamhet – på bekostnad av demokratiska värden som jämlikhet, rättvisa och solidaritet. Och eftersom ett av skolans huvuduppdrag är att förmedla och slå vakt om just demokratiska värden har lärarnas roll som demokratins väktare blivit tydligare än på länge. Men det kräver att lärarna tar det ansvaret för sin egen verksamhet och för de angripna demokratiska värdena (Lundqvist, 2006).

Metod

Liksom teorier om människan och samhället, representerar olika forskningsmetoder av tradition olika paradigm. Ett paradigm är – snävt definierat – ett teoribygge som genom sitt ställningstagande för ett visst perspektiv, samtidigt tar avstånd från andra perspektiv. Den traditionella uppdelningen mellan kvalitativa och kvantitativa metoder har länge inneburit att forskare antingen har anslutit sig till det ena eller det andra paradigmet (Bryman, 2015).

Samtidigt har vissa forskare naturligtvis förhållit sig mindre renlärigt till den valda ansatsen och blandformer har allt oftare använts för att belysa fenomen ur olika synvinklar. Ur det har

ett tredje förhållningssätt till metodologi vuxit fram: mixed methods. Precis som i fallet med dilemmaperspektivet, hävdar förespråkarna för mixed methods att det inte handlar om en kompromiss eller egentlig blandning – utan om ett kvalitativt annorlunda sätt att förhålla sig till empiri (Teddie & Tashakkoori, 2009).

Blandningen av metoder skapar möjligheter att se olika aspekter av samma fenomen. En metod kan användas för att verifiera resultatet av en annan metod – eller för att nyansera det. Oavsett vilket, framstår det som rimligt att påstå att metodspridningen stärker analysen, så länge metoderna är väl valda och undersökningen väl genomförd. Antalet undersökningsmetoder säger i sig självt inget varken om tillförlitligheten i analysen eller relevansen i metodvalet, men inställningen att det finns flera aspekter av alla mänskliga fenomen gör det svårt att hävda att en enda undersökningsmetod bättre speglar dem än flera olika.

I den här studien är ambitionen att förstå hur lärare och specialpedagoger uppfattar att reformen om extra anpassningar och särskilt stöd fungerar i praktiken. På vissa skolor finns ingen specialpedagog alls och på några av de stora skolorna finns flera stycken. En kartläggning av antalet specialpedagoger i en större svensk stad visar att den specialpedagogiska resursen på den genomsnittliga kommunala gymnasieskolan är 1,93 på 675 elever och 0,51 på 242 elever på den genomsnittliga friskolan (Jansson, 2014). De är med andra ord så pass få att de knappast har någon direkt påverkan på särskilt många elevers skolvardag. Däremot innebär den nya specialpedagogrollen genom sin handledande och skolutvecklande funktion att de kan ha stor inverkan på lärarnas verksamhet. De befinner sig dessutom ett steg ovanför lärarna i den byråkratiska hierarki där direktiv som kommer uppifrån dagligen tolkas, omtolkas och anpassas efter de faktiska förutsättningarna.

De lärare som ombads svara på enkätfrågorna arbetar på samma skolor som specialpedagogerna. Sammanlagt bör de vara omkring 170 stycken, men det är oklart om alla fick tillgång till enkäten.

Genomförande

Undersökningen inleddes med att fem specialpedagoger på olika gymnasieskolor i samma stad intervjuades. Urvalet byggde på kvalifikation eftersom de ombads delta på grund av sin

särskilda yrkesroll. Samtidigt var det också ett så kallat bekvämlighetsurval, där redan etablerad kontakt med tre av dem och en förmedlad kontakt till den fjärde blev avgörande för urvalet (Bryman, 2015). Den femte kontaktades för att i någon mån råda bot på överrepresentationen av skolor med yrkesförberedande program.

Fyra av specialpedagogerna arbetar på yrkesförberedande program, tre av dem på samma skola men på olika enheter och den fjärde på en helt annan skola. Bara en av de fem specialpedagogerna arbetar på en skola med enbart högskoleförberedande program. Den skolan är dessutom betydligt större än de fyra andra enheterna, vilket ytterligare bidrar till att göra urvalet av skolor skevt – liksom det faktum att arbetsvillkoren för både specialpedagoger och lärare är väldigt olika på skolorna. Samtidigt kan det möjligen anses öka representativiteten i svaren.

Även om de flesta frågorna i intervjuguiden var öppna och raka, var ett par av dem utan tvekan ledande (Bilaga 1). Efter några inledande frågor om intervjupersonernas uppfattning om de extra anpassningarna och de lokala rutinerna kring dem, fick de exempelvis ta ställning till förslaget att anpassningarna är ett sätt att anpassa styrdokumenten till de faktiska resurserna till särskilt stöd. Ledande frågor ses ibland som ett problem, men ambitionen med intervjuerna var inte bara att ta del av specialpedagogernas uppfattning utan även att problematisera reformen tillsammans med några av dem som förväntas bidra till implementeringen av den. Kvale och Brinkman (2014) ger stöd för att intervjun kan få vara ett tillfälle till hypotesprövning. De menar också att ledande frågor kan öka intervjuns reliabilitet genom att de kan pröva tillförlitligheten både i intervjupersonernas svar och i intervjuarens tolkningar (Kvale & Brinkman, 2014).

Den inledande kontakten med specialpedagogerna togs i fyra av fallen per mejl. Där presenterades undersökningen och de fick frågan om de ville ställa upp på en intervju om hur de extra anpassningarna fungerar i praktiken. I det femte fallet föregicks intervjun av ett telefonsamtal. Undersökningen presenterades muntligt och mötestiden bokades under samtalet. Fyra av de fem specialpedagogerna uttryckte redan före intervjun ett intresse av undersökningsområdet, medan en av dem förhöll sig mer formellt både till ämnet och till intervjun.

skriftspråkliga ställningstaganden och även om den språkliga konsekvensen i texterna haltar en aning, lade lyssnandet, skrivandet och tänkandet i samband med transkriberingen en god grund för analysen av intervjuerna.

Enkäten konstruerades efter intervjuerna, för att lärarnas uppfattning om de extra anpassningarna skulle komplettera och eventuellt nyansera specialpedagogernas bild. Den skickades till lärarna på de fem skolenheterna via specialpedagogerna, tillsammans med ett följebrev som presenterade undersökningen. Huruvida specialpedagogerna verkligen skickade länken eller inte gick inte att kontrollera.

Av cirka 170 lärare svarade bara 43. Det får anses vara en låg svarsfrekvens, även om det inte är ovanligt med stora bortfall i enkätundersökningar. Förutom en allmänt minskande benägenhet i många länder att svara på enkäter (Bryman, 2015), är lärarnas särskilda skäl lätta att föreställa sig. Hög arbetsbelastning, ett motstånd mot administrativa uppgifter som inte direkt berör den egna undervisningen, i kombination med ett ointresse för skolreformer i allmänhet och en så pass diffus reform som extra anpassningar i synnerhet, förefaller vara realistiska gissningar. Och gissningar stannar det vid. Upplägget med en gemensam länk till enkäten ger inga möjligheter att se skillnader i svarsfrekvens mellan de olika skolorna. Olika länkar hade möjliggjort den distinktionen och eventuellt också gjort det möjligt att följa upp orsakerna till bortfallet. Nu skickades i stället, en vecka efter det första utskicket, en vädjan till specialpedagogerna om att påminna lärarna om enkäten. Det genererade ytterligare några svar.

Enkätundersökningens upplägg gör att det varken går att hävda generaliserbarheten som större underlag erbjuder eller den unika bild som små, specifika underlag kan ge. Däremot speglar enkäten uppfattningen som 43 gymnasielärare har om konsekvenserna av extra anpassningar för just deras del.

Etiska ställningstaganden

Till de grundläggande etiska ställningstaganden som måste göras i samband med samhällsvetenskapliga undersökningar hör de som rör frivillighet, integritet, konfidentialitet och anonymitet (Bryman, 2015). Ämnet för den här studien betraktades inte som kontroversiellt av de specialpedagoger som tillfrågades. Alla fem ställde upp och ingen av

dem hade i förväg några förbehåll. Däremot uttryckte några av intervjupersonerna kritiska synpunkter på verksamheten, lärarna och skolledningen och vid ett par tillfällen avbröt sig två av intervjupersonerna för att försäkra sig om att de och deras skola skulle anonymiseras vid redovisningen. De fick då löfte om anonymitet och konfidentialitet, vilket får anses ha uppfyllts genom att skolorna och specialpedagogerna har fått olika bokstavsbeteckningar som inte går att härleda till deras riktiga namn. Valet gjordes också att inte redovisa elevantal eller antagningssiffror för någon annan skola än den som omnämns i flera av intervjuerna, men inte ingår i undersökningen. Samtliga specialpedagoger samtyckte i förväg till att intervjuerna spelades in och till att de fick användas i ett examensarbete.

Den webbaserade enkäten garanterar anonymitet eftersom frågorna handlar om lärarnas subjektiva uppfattning om reformen och inga av frågorna rör organisatoriska förhållanden som skulle göra att svaren pekar mot någon viss skola. Lärarna fick information om enkätens och undersökningens syfte via ett följebrev som distribuerades per mejl av specialpedagogerna. Lärarna har troligtvis inte känt sig tvingade att delta och ingen har kunnat avgöra vem som valde att delta eller att avstå.

Resultat och analys

Reformen om extra anpassningar kan mycket väl tolkas som ett uttryck för ett relationellt förhållningssätt, genom att den poängterar lärarnas ansvar att anpassa undervisningen efter olika elevers behov. Det särskilda stödet kan å andra sidan ses som ett exempel på det kategoriska perspektivet. Genom att kategorisera vissa elever som elever i behov av särskilt

stöd utgör, åtminstone språkligt, de elever som inte är i behov av särskilt stöd en norm. Och

eftersom normen representerar det förväntade representerar andra kategorier det avvikande.

Tidigare hade nästan hälften av eleverna på några av de intervjuade specialpedagogernas skolor det som då kallades särskilt stöd. Ett och ett halvt år efter reformen är siffran nere på ungefär tio procent på samtliga skolor, eftersom de flesta stödinsatserna numera kallas extra anpassningar.

Det relationella perspektivet lyfts alltså fram i reformen genom att lärarnas roll poängteras, på samma gång som det kategoriska elevperspektivet knappast har försvagats genom att ett antal elever inte längre ska ha tillgång till särskilt stöd. Tvärtom kan man hävda att kategorin elever

i behov av särskilt stöd blir ännu tydligare när den omfattar färre elever. Och i så fall kan

reformen sägas – samtidigt – ha förstärkt både det kategoriska och det relationella synsättet på elever.

Dilemmaperspektivet är däremot helt frånvarande i lagtexten och Skolverkets allmänna råd. I stället genomsyras de av en tanke om att det numera är enklare att avgöra vilken stödinsats som är tillämplig i varje givet fall. Specialpedagogerna å sin sida menar att det i praktiken är lika svårt som någonsin att ge eleverna rätt stöd – särskilt som det nästan inte verkar finnas resurser till något pedagogiskt stöd alls.

Intervjuerna

Intervjuerna med specialpedagogerna fick något olika fokus, beroende på vad de själva uppfattade som centralt i sammanhanget, men också på grund av att en intervjusituation ofrånkomligen påverkas både av respondentens personlighet och erfarenheter och av mötet med intervjuarens egenskaper och uppfattningar. Trots att det alltså går att se skillnader i både form och innehåll, finns framför allt gemensamma teman i intervjusvaren. De uppstod naturligtvis på grund av intervjufrågornas strukturerande funktion, men det går även att urskilja teman som inte helt kan hänföras till intervjuguiden (Bilaga 1). Segregationen mellan olika skolor, de undermåliga resurserna till stöd i allmänhet och systemet med tilläggsbelopp till personliga assistenter är områden som flera av specialpedagogerna själva tog upp som centrala i sammanhanget.

Det sammanfattande intrycket av intervjuerna är att specialpedagogerna i princip är positivt inställda till tanken på en förenklad administration av stödinsatserna.

Jag sympatiserar ju med den tanken att man ska jobba effektivt. Det ska liksom inte behöva skrivas en massa handlingar för att man ska få igång ett arbete med elever i behov av särskilt stöd (E).

Däremot ser de en risk för att de själva ska få sämre insyn i vissa elevers stödbehov, att stödinsatserna inte blir systematiska om dokumentationen helt tas bort, att lärarna inte ska orka eller vilja ta till sig kravet på anpassningar och att resurserna till särskilt stöd även i fortsättningen ska vara nästintill obefintliga.

Dokumentation

På de två enheter där lärarna tidigare skrev åtgärdsprogram i samband med särskilt stöd anser specialpedagogerna att lärarnas dokumentation bör ha minskat eftersom åtgärdsprogrammen är så mycket färre nu. Visserligen begär de av lärarna att de gör någon form av noteringar om extra anpassningar och att de deltar i utformandet av åtgärdsprogram, men åtminstone en av specialpedagogerna hävdar att lärarnas dokumentationsbörda ändå har minskat.

Men det beror alltså på hur arbetsfördelningen tidigare har varit. På flera av skolorna var det specialpedagogen och inte lärarna som skrev åtgärdsprogram. Och med det interna kravet på någon form av dokumentation av de extra anpassningarna ser specialpedagogen på skola C att lärarnas administrativa uppdrag därför har ökat efter reformen.

Men jag skriver ju alla åtgärdsprogram, så för våra lärare så har ju faktiskt arbetsbördan ökat i och med detta, att nu ska de helt plötsligt själv skriva ner när de ger extra anpassningar. /…/ Medans lärarna innan, de behövde ju inte skriva något alls, men nu ska de – helst ju – dokumentera sina extra anpassningar (C).

Samma sak har hänt på skola D och specialpedagogen där ställer sig frågande till hur reformens syfte ska kunna förverkligas.

Det är lite kontraindikationer. Extra anpassningar har ju tagits fram för att lärarnas arbetsbörda ska minska. I det här fallet kan jag säga att det var jag som skrev alla åtgärdsprogram – de skrev ingenting. Så de hade ingen arbetsbörda där. Men däremot så har jag ju bett dem nu att de måste ju lite grann dokumentera vilken typ av anpassningar de gör (D).

På skola E krävdes tidigare ingen formell dokumentation alls av lärarna, men där har skolans ganska nya specialpedagog infört blanketter för extra anpassningar som lärarna ska fylla i. Och ett fåtal åtgärdsprogram upprättas numera också, framför allt i samband med att någon elev får en assistent.

Insyn i stödbehoven

Samtidigt som specialpedagogerna menar att anpassningarna ofta liknar den individualisering lärarna alltid har gjort, är de överens om att nästan alla insatser som tidigare kallades särskilt stöd numera ska betraktas som extra anpassningar. De ser poänger i att de insatserna därmed kan sättas in snabbare och lättare och inte längre måste föregås av en pedagogisk utredning och ett åtgärdsprogram, men några av dem ser också en risk att en del av de elever som

tidigare fick särskilt stöd inte får någon hjälp alls i dag.

Jag tycker att det är svårare att få grepp om de här extra anpassningarna. Vad är det som görs ute i mina klassrum? För jag hinner inte vara ute så mycket så att jag kan se med egna ögon. Görs det någonting? Alltså jag har inget riktigt grepp om det (D).

___________________

För de här extra anpassningarna ska ju liksom sättas in direkt. Det som är problemet och faran för de här eleverna är att det individualiserar ju även relationen med läraren. Det vill säga att om det är x lärare eller y lärare så blir ju anpassningen olika. Alltså det är ju upp till varje lärare att avgöra det och det är en stor fara ser jag för när det inte finns dokumenterat, systematiserat då – ja det är helt enkelt upp till varje lärare (E).

Framför allt på de större skolenheterna, där specialpedagogen omöjligen kan ha regelbunden kontakt med alla elever eller ens med alla lärare, är det tydligt att det varken går att få en överblick eller att arbeta systematiskt med stödinsatserna. Olika varianter på nya blanketter som ska följa elever som behöver anpassningar har tagits fram på de flesta enheterna, men frågan är fortfarande hur en ensam specialpedagog på en stor skola ska få reda på vem som behöver en blankett.

Jag är väldigt väldigt kritisk till att det är så lite resurser på den här skolan. Så det går ju inte – verkligen, jag kan ju inte det. Jag försöker ju, genom att ha ett levande kontakt med lärarna hela tiden – att vara ute och prata med dem hela tiden (E).

Särskilt oroliga är ett par av specialpedagogerna för den gråzon av elever som tidigare var föremål för specialpedagogisk utredning och eventuellt åtgärdsprogram, men som inte kvalificerar sig för det numera snävare definierade särskilda stödet och därför – i bästa fall – kan få anpassningar av undervisningen.

Så att man kan väl säga såhär att när det var elever med särskilt stöd så fångade man in både dem som verkligen var i behov av det och skulle få det även idag, men man fångade också in en del i den här håven av de här gråzonsbarnen. Som jag också upplevde behövde hjälp i ett par månader i engelska eller svenska. /…/ Jag tycker att eleverna är mer i händerna på lärarna nu. Med de extra anpassningarna. Där har jag ingen insyn riktigt. Det andra var – man jobbade mer tight med eleven (D).

Specialpedagogernas insyn i elevernas stödbehov riskerar alltså att minska när lärarna ansvarar för en större del av stödinsatserna. Tidigare var lärarna – på gott och ont – snabba med att påkalla deras uppmärksamhet när elever verkade behöva stöd. Nackdelen med det

var, enligt flera av intervjupersonerna, att lärarna såg problemen som knutna till eleverna och inte till undervisningen och att de ibland verkade anse att någon annan borde ta hand om problem som uppstod på deras lektioner. Det legitimerade ett kategoriskt synsätt på eleverna som bärare av sina egna skolsvårigheter, medan kravet på extra anpassningar ålägger lärarna att i större utsträckning ifrågasätta sin undervisning och andra organisatoriska förhållanden, vilket specialpedagogerna välkomnar. Problemet är möjligen att lärarna inte automatiskt byter perspektiv bara för att det ställs nya krav på dem.

Så jag kan nog säga så att i teorin så tycker jag att det har nog skett en stor förändring – alltså att lärarna är medvetna om det här och vad det innebär. Alltså att de har förstått det. Men i praktiken tycker jag fortfarande inte att skillnaden är så stor för som sagt många lärare fixar inte det riktigt när de sen är själva i sitt klassrum. Att få till det och komma ihåg det (C).

_____________________

Och du kan vägleda dem och vägleda dem. Och det går att lära gamla hundar men fy sören vad tungt det är. Och det är ju det som är jobbigt. För vi kan följa skollagen men det är en del människor som: Nej, jag gör det på mitt sätt! Det har jag alltid gjort och det funkar (B). Flera av specialpedagogerna börjar med att säga att reformen har förtydligat skillnaderna mellan särskilt stöd och annat stöd, men blir efter en stunds resonerande mer osäkra på om gränserna verkligen är så tydliga. Och om det egentligen brukar hända särskilt mycket i praktiken varje gång som en ny skolreform implementeras.

Men jag känner ju själv att stödet som vi ska ge eleverna – att man håller på och grejar med det och skriver om det och ger direktiv om det – men att man inte riktigt ger förutsättningar för det (C).

_____________________

Du har specialpedagogiska skolmyndigheten, du har myndigheter och skolverk och du har så många som sitter på toppen. Och så bara bestämmer de något och så släpper de det ner i verksamheten utan några resurser. /…/ Och mentor ska det och mentor ska det och de lägger så mycket ansvar på mentor och skolan och lärarna att jag tycker att det är uppenbarligen flotta människor som jobbar i skolan men de behöver vara flera. För du kan inte ta det ansvaret för alla de ungdomarna. Flera vuxna och flera pedagoger. Och så kanske mindre av allt detta byråkratiska (B).

Särskilt stöd

Bristen på resurser till särskilt stöd är något som flera av intervjupersonerna väljer att stanna vid. Bara en av dem anser att stödet i olika former oftast fungerar bra. De övriga fyra återkommer till att det saknas resurser av olika slag; framför allt i form av tid, personal och kompetens. Och det särskilda stödet tycks – beroende på hur det definieras – vara nästan helt obefintligt på flera av skolenheterna.

Och det jag mest går och oroar mig för det är – att jaha, när man har gjort fyra fem anpassningar – vad är då det tunga artilleriet? För om det är så att eleven ska sitta med en speciallärare till exempel – så har inte vi det här på skolan. /…/ Läraren gör sitt, jag gör sen ytterligare hela utredningsförfarandet. Och sen ska jag då sätta in det tunga artilleriet. Men då har jag ingenting att sätta i kanonen alltså (D).

___________________

Alltså vi har ju ganska svårt för att sätta in särskilt stöd här för vi har inte resurserna. Så jag vet liksom inte om det hade varit så stor skillnad ändå. Alltså om det hade varit som innan – om det drog igång lite snabbare – så vet jag ändå inte om vi hade… Vi har inte pengar, vi kan inte anställa elevassistenter till alla som behöver. Och vi kan inte erbjuda långvariga insatser av speciallärare, för vi har ingen speciallärare. Därför kan man inte riktigt leva upp till det som står – varken nu eller i det gamla. För vi har inte de resurserna (C).

Specialpedagogerna är bekymrade och kritiska men verkar samtidigt acceptera situationen. Liksom många andra inom offentlig verksamhet gör de vad de anser att de kan av de förutsättningar de uppfattar att de har, trots att de vet att det inte är rätt insatser och trots att de inser att de inte alltid lever upp till styrdokumentens krav (Lipsky, 2010).

Även om man tycker att man har förstått vad som står där och man tycker att det låter ju jättebra, så kan man inte säga att man jobbar precis så för det kan man liksom inte. Utan man gör ju så gott man kan (C).

___________________

Ja nämen ibland så bara tänker jag – men gud, jag kan inte stå för detta (D).

Segregering

fenomen som intervjupersonerna själva tar upp. Fyra av de fem specialpedagogerna svarar att de inte kan urskilja socioekonomiska aspekter i stödsammanhanget eftersom de uppfattar att alla deras elever i det avseendet har likartad bakgrund. Den femte specialpedagogen ser stora skillnader i socioekonomiska resurser mellan elever på de olika programmen på den egna skolan och lägger skulden för segregeringen av eleverna på det fria skolvalet. Det bredare jämförelsematerialet gör att den specialpedagogen även ser skillnader i elevernas förutsättningar att hävda sin rätt till stöd och anser att det påverkar fördelningen av stödresurserna till vissa elevers fördel.

Som specialpedagog så vill man ju ha möjlighet att arbeta systematiskt, strukturellt. Så att man synliggör alla elever som är i behov av särskilt stöd. Men i praktiken är det jättesvårt. Och i praktiken är det ju de eleverna som har kapitalstarka föräldrar, alltså inte i ekonomiskt kapital, men kunskapskapital och kulturellt kapital. Som vet att mitt barn har den här och den här svårigheten. Den har rätt till det här och det här (E).

Den effekten, menar hen, riskerar att förstärkas genom att specialpedagogerna saknar inblick i de extra anpassningarna, och därmed inte lika fort som tidigare kan skaffa sig överblick över stödbehovet.

Segregeringen är för övrigt en intressant infallsvinkel på de extra anpassningarna, eftersom homogeniteten hos elevgruppen på flera av skolorna teoretiskt sett skulle kunna underlätta för lärarna att hitta en någorlunda gemensam form för undervisningen. Problemet är bara att den formen i så fall skulle vara mer eller mindre resurskrävande, beroende just på elevgruppens sammansättning. Flera av intervjupersonerna nämner i det sammanhanget en av stadens prestigeskolor som, enligt ryktet, klarar sig helt utan specialpedagog och som troligtvis inte har behövt organisera om något på grund av en stödreform. Samtidigt kämpar man på andra skolor med klasser där i princip alla elever har en neuropsykiatrisk diagnos, bristfälliga förkunskaper eller låg studiemotivation.

Om man hade mixat skola D och skola E och sen liksom fått två skolor där hälften var från varje skola – ja, då är frågan om det hade gått med inkludering. För vissa av de eleverna som de har på skola D hade liksom aldrig kunnat vara i klassrummen här på denna skolan. Det är ju det fria skolvalet, definitivt. /…/ Jag har kompisar som jobbar på skola X och det är liksom number one i stan. De tar in 150 eller 200 elever varje år och det är 800 sökande. /…/ Och min granne jobbar där bland annat. Och han frågar mig: Men vad gör du liksom som specialpedagog? Är det de här med dyslexi? För att de har några enstaka med dyslexi, men att det skulle vara någon med koncentrations… Nej, det finns inte på den skolan. Enligt honom. (E)