Implementering av hållbarhetsmål : Hinder och möjligheter när mål och ambition ska förverkligas i planeringen

Linköpings universitet | TEMA Teknik och Social förändring Kandidatuppsats, 15 hp | Samhällsplanering Vårterminen 2021 |LIU-TEMA/SAP-G--2021/011-SE

Implementering av

hållbarhetsmål

- Hinder och möjligheter när mål och ambition ska förverkligas i planeringen.

Daniel Bergkvist Daniel Olsson

Handledare: Fredrik Envall Examinator: Anna Storm

Upphovsrätt

Detta dokument hålls tillgängligt på Internet – eller dess framtida ersättare – under 25 år från publiceringsdatum under förutsättning att inga extraordinära omständigheter uppstår. Tillgång till dokumentet innebär tillstånd för var och en att läsa, ladda ner, skriva ut enstaka kopior för enskilt bruk och att använda det oförändrat för ickekommersiell forskning och för undervisning. Överföring av upphovsrätten vid en senare tidpunkt kan inte upphäva detta tillstånd. All annan användning av dokumentet kräver upphovsmannens medgivande. För att garantera äktheten, säkerheten och tillgängligheten finns lösningar av teknisk och administrativ art. Upphovsmannens ideella rätt innefattar rätt att bli nämnd som upphovsman i den omfattning som god sed kräver vid användning av dokumentet på ovan beskrivna sätt samt skydd mot att dokumentet ändras eller presenteras i sådan form eller i sådant sammanhang som är kränkande för upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende eller egenart. För ytterligare information om Linköping University Electronic Press se förlagets hemsidahttps://ep.liu.se/.

Copyright

The publishers will keep this document online on the Internet – or its possible replacement – for a period of 25 years starting from the date of publication barring exceptional circumstances. The online availability of the document implies permanent permission for anyone to read, to download, or to print out single copies for his/hers own use and to use it unchanged for non-commercial research and educational purpose. Subsequent transfers of copyright cannot revoke this permission. All other uses of the document are conditional upon the consent of the copyright owner. The publisher has taken technical and administrative measures to assure authenticity, security and accessibility. According to intellectual property law the author has the right to be mentioned when his/her work is accessed as described above and to be protected against infringement. For additional information about the Linköping University Electronic Press and its procedures for publication and for assurance of document integrity, please refer to its www home page:https://ep.liu.se/.

Abstract

Environmental sustainability has in recent years become an increasingly current issue and so also in the urban planning process, which has led to municipalities working on implementing this in their daily work. This study aims to explore how goals for environmental sustainability are taken into consideration in the urban planning process. This is done by studying the practical enforcement of environmental sustainability goals in the urban planning process. The study was conducted through interviews with municipal officials working in Göteborg, Linköping and Norrtälje, as well as analysis of governing documents. The result suggests that municipal ownership of land, clear objectives in governing documents and constructive dialogue with developers are important to provide good conditions for implementing environmental sustainability goals in the urban planning process. However, the municipality's resources can influence to which extent this work can be conducted.

Keywords: sustainability goals, municipal implementation, the urban planning process

Sammanfattning

Miljömässig hållbarhet har på senare år blivit en allt mer aktuell fråga och så även i stadsbyggnadsprocessen, vilket har lett till att kommuner försöker hitta sätt att implementera detta i sitt dagliga arbete. Syftet med studien är att undersöka hur mål om miljömässig hållbarhet tas i beaktning i stadsbyggnadsprocessen. Det görs genom att studera den praktiska tillämpningen av miljömässiga hållbarhetsmål i stadsbyggnadsprocessen. Studien är genomförd genom intervjuer med kommunala tjänstepersoner verksamma i Göteborg, Linköping och Norrtälje, samt analys av styrdokument. Resultatet tyder på att kommunalt ägande av mark, tydliga styrdokument och en konstruktiv dialog med byggherrar är viktigt för att skapa goda förutsättningar för implementering av miljömässiga hållbarhetsmål i stadsbyggnadsprocessen. Men att kommunernas resurser kan påverka vilken utsträckning detta arbetet kan genomföras.

Förord

Vi vill rikta ett stort tack till tjänstepersonerna från Göteborgs stad, Linköpings kommun och Norrtälje kommun som medverkat i intervjuerna. Det ni bidragit med i information har varit till stor nytta för studiens resultat och vår förståelse för ämnet. Vi vill även tacka vår handledare Fredrik Envall för all hjälp och för de kloka inspel och reflektioner som fört oss vidare i arbetet.

Linköping, Maj 2021

Innehållsförteckning

1. Inledning 1 1.1 Syfte 2 1.2 Frågeställningar 2 1.3 Avgränsningar 2 2. Bakgrund 3 2.1 Hållbarhetsmål 3 2.2 Kommunernas planarbete 5 2.2.1 Översiktsplan 5 2.2.2 Detaljplan 5 2.2.3 Markanvisning 6 2.3 Strategiska dokument 6

2.3.1 Göteborg - Grönstrategi för tät och grön stad 6 2.3.2 Norrtälje - Hållbarhetsprogram för stadsutvecklingsprojektet Norrtälje Hamn 6

2.3.3 Linköping - Trafikstrategi 7 3. Tidigare forskning 8 3.1 Hållbarhetsmål 8 3.2 Kommunal Implementering 9 4. Metod 13 4.1 Urvalsprocess 13 4.2 Intervju 14 4.3 Tematisk analys 16 4.4 Metoddiskussion 17 4.5 Källkritik 17

5. Resultat och analys 19

5.1 Kravställning 19

5.2 Målkedja 21

5.3 Organisation 25

5.4 Storlek på projekt 28

6. Diskussion och slutsatser 30

Referenser 33 Artiklar 33 Rapporter 34 Myndigheter 34 Kommunala dokument 35 Lagtexter 36 Intervjuer 36 Bilagor 36

1. Inledning

Världens länder har genom Agenda 2030 antagit en ambitiös agenda att arbeta mot en hållbar utveckling och möta de stora globala utmaningarna som världen står inför. Agenda 2030 med sina 17 hållbar utvecklingsmål och 169 indikatorer bygger vidare på Milleniemålen för att uppnå de mål som inte ännu uppnåtts (UN 2015).

FN lägger stor vikt i samverkan mellan olika aktörer på olika nivåer för att förverkliga de antagna målen och agendan (Gustavsson och Ivner 2018). Dock är Agenda 2030 i större utsträckning tydlig när det kommer till åtgärder på en internationell, nationell eller regional nivå, än för den lokala nivån. Samtidigt är den lokala nivån mycket viktig i omställningen och det finns tydliga kopplingar mellan målen i Agenda 2030 och den lokala administrativa nivån (Fenton och Gustavsson 2017). I forskarvärlden har det skapats en konsensus kring städernas roll i arbetet för att nå de globala hållbarhetsmålen (Barnett och Parnel 2016).

Trots att hållbar utveckling har varit ett övergripande mål under en längre tid möter implementering på en lokal nivå fortfarande stora hinder (Malekpour, Brown, de Haan och Wong 2017). Strategisk planering har lyfts fram som ett tillvägagångssätt för kommuner att kunna adressera hållbarhet i den lokala kontexten (Gustafsson, Hermelin och Smas 2019). I stadsbyggnadsprocessen finns det dock hinder för att implementeringen och arbetet med hållbarhetsmål ska få verkan och genomslag i den grad som utmaningarna kräver (Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson 2020).

Med detta som bakgrund vill vi undersöka hur hållbarhetsarbetet går till i kommunerna i stadsbyggnadsprocessen. Vi undersöker detta genom att studera tre olika kommuner: Göteborg, Linköping och Norrtälje. Kommunerna kommer att undersökas genom att genomföra 3 intervjuer med tjänstepersoner verksamma i detaljplaneprocessen, en från vardera kommun, samt dokumentanalys av kommunala styrdokument. Genom intervjuer med tjänstepersoner vill vi skapa en förståelse som går på djupet i den praktiska tillämpningen av hållbarhetsmål och strategier då detta är något som flertalet forskare nämner som ett hinder i hållbarhetsarbetet. Dokumentanalyser av kommunala styrdokument görs för att skapa en förståelse över den kontext av riktlinjer som intervjupersonerna arbetar i.

1.1 Syfte

Syftet med studien är att undersöka hur mål om miljömässig hållbarhet tas i beaktning i stadsbyggnadsprocessen. Det görs genom att studera den praktiska tillämpningen av miljömässiga hållbarhetsmål i stadsbyggnadsprocessen.

1.2 Frågeställningar

● I vilka dokument beskrivs de mål om miljömässig hållbarhet som kommunerna utgår ifrån i stadsbyggnadsprocessen?

● Hur arbetar respektive kommun med målen om miljömässig hållbarhet i stadsbyggnadsprocessen?

● Vilka hinder och möjligheter finns det för att förverkliga de miljömässiga hållbarhetsmålen i stadsbyggnadsprocessen?

1.3 Avgränsningar

Studien avgränsas till den svenska kommunala kontexten och hur arbetet med mål om miljömässig hållbarhet tas i beaktning i stadsbyggnadsprocessen. Vi har valt att studera kommuner med olika befolkningsförutsättningar, vilket beskrivs i metoddelen. De kommuner som studeras är Göteborg, Linköping och Norrtälje.

Begreppet mål om miljömässig hållbarhet är något vi i denna studie förhåller oss till och diskuterar som ett centralt begrepp. Vi syftar till den målsättning som kommunen antagit inom området miljömässig hållbarhet och inte specifika mål.

I valet av dokument som analyseras i studien har vi valt att använda oss av kommunernas översiktsplaner då dessa är de dokument som ska vägleda beslut och visa den övergripande inriktningen för kommunens utveckling. För att analysera kommunernas arbete på en mer konkret nivå har även ett kommunalt styrdokument med hållbarhetsinriktning analyserats för varje kommun. En djupare motivering av valen som gjort beskrivs i metoddelen.

2. Bakgrund

Begreppet hållbar utveckling har diskuterats under en längre tid och det råder oenighet i var begreppet började användas i forskningen och politiken. Hedenus, Persson och Sprei (2014) beskriver i boken Hållbar utveckling: Historia, definition och ingenjörens roll hur hållbar utveckling som begrepp funnits med under en längre tid och att många ser boken Silent

spring utgiven 1962 som ett startskott för den hållbara utvecklingen. Man såg samband

mellan olika forskningsgrenar och att den biologiska mångfalden i slutändan påverkades negativt av kemikalier som används i industrin. Vidare beskriver författarna att det 1972 släpptes en rapport från Club of Rome där man menar att befolkningsökningen och den ekonomiska tillväxten kommer att leda till en resursbrist och ökade föroreningar. En av de personer som räknas till de som har myntat begreppet Hållbar utveckling hör Lester R. Brown. Brown skriver i sin bok Building a sustainable society att man skulle se till att ekonomi och samhället tar resurs- och energianvändning samt demografi i beaktning för att främja en hållbar utveckling. Vidare beskriver Brown hur han vill att flera olika delar av samhället som energiförbrukning, jordbruk, transportsystem med mera bör tas i beaktning i utvecklingen av samhället (Brown 1981).

2.1 Hållbarhetsmål

Arbetet som gjorts fram till och med 1980-talet av forskare och politiker leder till slut fram till den så kallade Brundtlandrapporten Our common future där det stora genomslaget för begreppet hållbar utveckling sker. Det är även med denna rapport det globala hållbarhetsarbetet får sin start och de globala klimatkonferenserna börjar avlösa varandra med jämna mellanrum.

Ett av de centrala begreppen i denna uppsats är hållbarhetsmål. Det finns hållbarhetsmål på olika nivåer från internationell till kommunal nivå. De övergripande hållbarhetsmålen från internationell nivå är målen kopplat till Agenda 2030. Hållbarhetsmålen i Agenda 2030 är uppdelade på 17 olika mål med fokus på mänskliga rättigheter, jämställdhet och hållbar utveckling: ekonomiskt, socialt och miljömässigt. Alla målen är inte relevanta för den hållbara utvecklingen i samhällsplaneringen men flera av målen berör olika delar av området. Målen som har satts upp är satta på en internationell nivå, men med visionen att bli implementerade på nationell och lokal nivå. Omfattningen och ambitionen för Agenda 2030 kräver ett globalt partnerskap för att säkerställa genomförandet och ett gott resultat (UN 2015). Brokking, Liedholm Johansson & Paulsson (2020) beskriver hållbarhetsarbetet inom samhällsbyggnadsprocessen som ett komplicerat och komplext arbete där dialog är en stor del av processen.

“Sustainable urban development encompasses, among several things, sustainable construction and sustainable planning of houses, infrastructure, public places and transport, which in turn requires collaboration between several sectors including advanced forms of dialogue with citizens and the developers. Inclusive and innovative

urban planning is needed to make cities sustainable for the future.” (Brokking, Liedholm Johansson & Paulsson 2020, 223).

Gro Harlem Brundtland beskriver i Our common future (1987) hur 1960-talet var fyllt av optimism, framsteg och med framtidstro om en ny och progressiv värld där det internationella ska stå i centrum. Detta följs upp av ett 70-tal där man började isolera sig att allt mer. Ett antal FN-konferenser följde dock under 70-talet där industriländer och utvecklingsländer möttes för att diskutera miljön och hur denna påverkade människans leverne. Forskare började under den tiden att komma med rapporter om att miljön började må allt sämre och att de problem som nu uppstått var mycket komplexa. Miljöförstöringen började nu ses som ett allt mer akut problem och att problemet var kopplat till industriländerna. För att möjliggöra ett långsiktigt hållbarhetsarbete fick världskommissionen för miljö och utveckling i uppdrag att skapa “En global agenda för förändring”(World Commission on Environment and Development 1987, Chairman´s foreword). Detta gjordes på begäran av FN:s generalförsamling för att främja ett långsiktigt miljöarbete och uppnå en god och långsiktig hållbar utveckling (World Commission on Environment and Development 1987).

Brundtlandrapporten blir starten på en rörelse där den hållbara utvecklingen blir en central del av världspolitiken samt att den tar plats i den nationella politiken för en stor del av världens länder. I rapporten beskrivs det att den hållbara utvecklingen är en process som består av förändringar i exploatering av resurser, riktning av investeringar, den teknologiska utvecklingens riktning samt den institutionella riktningen. Detta ska användas så att de är i harmoni med människans behov och ambition för alla nu och i framtiden, för de kommande generationerna (World Commission on Environment and Development 1987).

Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver att under de globalt satta hållbarhetsmålen finns den nationella lagstiftningen och ambitionen med hållbarhetsarbetet, som i sin tur sätter riktlinjer för regionernas och kommunernas hållbarhetsarbete. Gustafsson och Ivner (2016) beskriver att de globala hållbarhetsmålen är uppbyggda för att bli integrerade i vidare system och regelverk. För det svenska lokala perspektivet innebär detta att hållbarhetsmålen enligt författarna måste bli integrerade i den översiktliga planeringen och i det vardagliga arbetet. På den nationella nivån menar Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) att det mest konkreta och effektiva sättet att styra och förhålla sig till hållbarhetsarbetet i stadsbyggnadsprocessen är genom lagstiftning. I den svenska kontexten handlar det främst om Plan- och bygglagen (PBL) samt Miljöbalken (MB). Författarna beskriver vidare att enligt forskningen på området finns det dock en kritik mot hur effektiv denna lagstiftning egentligen är. Till exempel beskriver författarna att det finns ett glapp mellan de ambitioner som sätts för hållbart samhällsbyggande och vad den faktiska slutprodukten i en byggnad eller annan typ av konstruktion ger för utfall.

2.2 Kommunernas planarbete

När det kommer till implementering av hållbarhetsmål i det kommunala planarbetet, använder sig kommunerna främst av följande tre delar: översiktsplan, detaljplan och markanvisning.

2.2.1 Översiktsplan

Översiktsplanen är ett kommunalt styrdokument som syftar till att vara vägledande för beslut om mark- och vattenanvändning. Översiktsplanen är inte bindande utan ska fungera som stöd och vägledning, alla kommuner ska dock ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen (Boverket 2020a). Översiktsplanen ska bland annat visa hur kommunen avser att ta hänsyn till allmänna intressen, riksintressen och miljökvalitetsnormer. Översiktsplanen ska vara utformad på ett sådant sätt att den ska kunna förstås av många olika aktörer, både professionella som privata (Boverket 2020b).

Boverket skriver att “Översiktsplanen har en central roll i kommunernas arbete att formulera

strategier för en långsiktigt hållbar utveckling” (Boverket 2020b). Översiktsplanens roll för

den hållbara utvecklingen visas bland annat i 3 kap. 5 § Plan- och bygglag (PBL 2010:900)

“Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktigt hållbara utvecklingen av den fysiska miljön” och “Av översiktsplanen ska även framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.”

2.2.2 Detaljplan

Detaljplanen är ett kommunalt plandokument som reglerar hur mark och vattenområden får användas, samt hur bebyggelsen i området ska vara utformad. Detaljplaner tas fram när kommunen ska göra en större förändring i mark- och vattenanvändningen eller när en ny detaljplan krävs för att bygglov för ny bebyggelse ska kunna ges. Med planmonopolet är det bara kommuner som kan besluta om att en ny detaljplan ska tas fram och besluta om att en detaljplan ska antas (Boverket 2020c). Detaljplanen består i grunden av två handlingar, den ena är plankartan som anger de bestämmelser som gäller inom planområdet och är det juridiskt bindande dokumentet. Den andra delen är planbeskrivningen som inte är juridiskt bindande men där riktningen för planen beskrivs (Boverket 2014).

Detaljplanen används för att reglera mark- och vattenanvändningen vid större förändringar av mark- och vattenanvändningen. Regleringen sker för att den nya mark- och vattenanvändningen ska vara lämplig för platsen (Boverket 2020d). En detaljplan får dock inte vara för detaljerad i sin reglering. Detaljplanen får inte vara mer detaljerad eller omfatta ett större område än vad som är rimligt med hänsyn till detaljplanens syfte (Boverket 2020e).

2.2.3 Markanvisning

Markanvisning är en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre där kommunen upplåter eller överlåter mark till byggherren för byggnation. I denna överenskommelse och på grund av att kommunen är ägare av marken kan kommunen ställa krav på byggherren att byggnationen ska vara av viss inriktning eller uppfylla vissa krav (Boverket 2020f). Boverket skriver att det är ett betydelsefullt verktyg för kommunerna att äga mark och genom markanvisning kunna ställa krav på byggherren (Boverket 2020g).

2.3 Strategiska dokument

Översiktsplanerna för de tre kommunerna är en del av den dokumentanalys som görs i studien. För att ge en djupare bild av kommunernas mål och arbete för ett mer miljömässigt hållbart samhälle har vi valt att studera ytterligare ett styrdokument per kommun. Anledningen till valen av just dessa dokument beror på att dokumenten diskuterades i intervjuerna med respektive intervjuperson som ett viktigt styrdokument för deras arbete med hållbarhet i stadsbyggnadsprocessen. I följande stycken beskrivs det generella innehållet av dessa styrdokument översiktligt.

2.3.1 Göteborg - Grönstrategi för tät och grön stad

Grönstrategi för tät och grön stad är ett strategidokument vars syfte är att visa hur Göteborg

kan utvecklas till en stad med stora gröna kvaliteter. Strategin ska fungera som ett beslutsunderlag för stadsutveckling i plan, investerings och driftskedet. Strategin vänder sig främst till kommunens planerare i arbetet under olika skeden i stadsutvecklingsprocessen. Strategin har sin utgångspunkt i redan antagna politiska dokument som till exempel Översiktsplanen för Göteborg. I strategin visas riktvärden för hur man till exempel ska förhålla sig till olika kategorier av parker och hur dessa ska hanteras. Eller hur stort avstånd det ska vara till en bostadsnära park och hur stor den ska vara, samt vilka kvaliteter det medför. Detta menas ska skapa en tydlig inriktning som kan vävas in i planeringen, med tydliga mål och värden som kan följas upp (Göteborgs stad 2014).

2.3.2 Norrtälje - Hållbarhetsprogram för stadsutvecklingsprojektet Norrtälje

Hamn

Hållbarhetsprogrammet för Norrtälje hamn är ett av de huvudsakliga strategiska

styrdokumenten för projektet Norrtälje hamn. Projektet Norrtälje hamn är Norrtäljes största stadsbyggnadsprojekt någonsin och planeras för upp mot 2000 bostäder. Kommunen har för avsikt och har beslutat om att projektet Norrtälje hamn ska sträva efter att bli hållbarhetscertifierat. Certifieringen är en del av systemet Citylab Action av Sweden Green Building Council. Projektet Norrtälje hamn har valt att följa detta system i sin framtagning av hållbarhetsprogrammet. Hållbarhetsprogramets syfte är skapa ett tydligt ramverk för arbetet och styrningen mot en hållbar stadsutveckling i Norrtälje hamn. Hållbarhetsprogrammet ska ge en gemensam målbild och konkretisera hur projektet ska bli en hållbar stadsdel (Norrtälje kommun 2017). Hållbarhetsprogrammets målbild består av 17 målområden, till exempel

vatten, transporter, energi med mera, som har för avsikt att leda mot 10 önskade effekter, vilka bland andra är Ingen negativ klimatpåverkan, Attraktivt stadsliv med mera. För varje av de 17 målområdena beskrivs vilka av de 10 önskade effekterna som det målområdet påverkar, samt vilka åtgärder som ska göras inom målområdet i projektet. För vissa av åtgärderna beskrivs även hur åtgärden är tänkt att genomföras, till exempel genom att ställa krav/villkor i markanvisningen, genom detaljplanen eller genom dialog med inblandade aktörer. I programmet beskrivs också hur detaljplaneprocesser, markanvisningar och bygglovsprocesser ska genomföras för att målen och åtgärderna i hållbarhetsprogrammet och övriga styrdokument för projekt efterlevs. Hur uppföljning och granskning i dessa processer organisatoriskt inom projektet ska ske står beskrivet i programmet (Norrtälje kommun 2017).

2.3.3 Linköping - Trafikstrategi

Linköpings trafikstrategi är en del av Översiktsplanen för staden Linköping vars syfte är att skapa en helhetssyn för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Som bakgrund till strategin påpekas klimatförändringarna som följd av utsläpp av växthusgaser och att transportsektorn står för ⅓ av koldioxidutsläppen. Strategin ska i samband med de övergripande målen i översiktsplanen visa hur Linköpings kommun ska arbeta för att skapa ett hållbart trafiksystem. Trafikstrategin tar bland annat upp mål för hur stor andel olika trafikslag ska ha av de totala resor som görs. I trafikstrategin beskrivs också att fyrstegsprincipen avses att vara det övergripande beslutsunderlaget för hur val av åtgärder ska gå till. I första hand ska åtgärder göras som påverkar transportefterfrågan/val av färdmedel, sedan åtgärder som medför ett effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur, därefter förbättringsåtgärder av befintlig infrastruktur och till sist nyinvesteringar och större ombyggnader. Följande huvudstrategi för prioritering mellan trafikslagen föreslås där huvudnät korsar varandra: 1. gående och cyklister 2. kollektivtrafik och 3. biltrafik. I trafikstrategin beskrivs också delstrategier för olika temaområden för trafikstrategin och olika trafikslag. Varje delstrategi, till exempel Delstrategi för gångtrafik, Delstrategi för cykeltrafik och Delstrategi för

kollektivtrafik har egna mål/inriktningar som arbetet inom detta område ska sträva mot. Varje

delstrategi innehåller också mer specifika projektförslag inom området. Vidare beskrivs ansvarsfördelningen mellan förvaltningarna för genomförandet och uppföljningen av trafikstrategin (Linköpings kommun 2010b).

3. Tidigare forskning

I detta avsnitt kommer en genomgång av relevant tidigare forskning på området att presenteras.

3.1 Hållbarhetsmål

Den tidigare forskningen i detta avsnitt kommer främst att belysa vilka hinder arbetet med hållbarhetsmål ofta stöter på och vad den tidigare forskningen ser för möjliga tillvägagångssätt i arbetet med hållbarhetsmål. Detta kommer att användas för att analysera hur de kommuner som studeras arbetar med hållbarhetsmål och vilka tillvägagångssätt de använder sig av i sitt arbete.

Gustafsson och Ivner (2018) beskriver att en central del av Agenda 2030 är de 17 globala hållbarhetsmålen. Det råder en viss otydlighet i vem som bär ansvar för att målen ska realiseras. Samtidigt finns det en stor enighet inom forskarvärlden att målen bör implementeras lokalt för att uppnå en god effekt. Graute (2016) beskriver vidare i artikeln

Local Authorities Acting Globally for Sustainable Development att sloganen “tänk globalt,

agera lokalt” (Graute 2016, 1933) redan under 1970-talet började användas mer frekvent. Denna tanke levde vidare i samhället och när Agenda 21 år 1992 skrevs var grundprincipen densamma som sloganen som uppkommit 20 år tidigare. Målet och meningen med att implementeringen sker lokalt kommer i grunden från tanken om att varje människa måste göra skillnad och att mål måste anpassas för den lokala kontexten. Trots tanken om lokalt förankrade handlingar antogs år 2000 Milleniemålen som fick kritik för att vara toppstyrda. Detta är även till viss del ett problem för de globala hållbarhetsmålen kopplat till Agenda 2030. Kritiken kommer från forskningens sida och är främst riktat mot att det är oklart på vilken nivå det egentligen är som målen ska implementeras på.

Brannet och Parnel (2016) beskriver att städer har fått en central roll i debatten om hållbar utveckling. Det har formats en konsensus kring vikten av städers roll i arbetet att nå flera av de globala målen. Vidare beskriver Gustafsson och Ivner (2016) att det betyder att kommunerna i Sverige har ett stort ansvar i att implementera målen. Hållbarhetsmålen är uppbyggda för att bli integrerade i ett vidare system och regelverk. Det betyder att arbetet med hållbarhetsmålen måste bli integrerade i den översiktliga planeringen och i det vardagliga arbetet. För att på ett effektivt sätt integreras i arbetet måste det även arbetas med sektorsövergripande samverkan och där samarbeten mellan aktörer är av mycket stor vikt.

För att skapa en starkare implementering av hållbarhetsmålen i Agenda 2030 menar forskningen att detta i den svenska kontexten bör göras på kommunal nivå. Detta då det är kommunen som har planmonopol och styr över den fysiska planeringen. Detta gör att det främst är kommunerna i Sverige som kan påverka hur hållbarhetsmålen uppfylls, vilket gör att kommunernas roll i arbetet blir mycket centralt och samarbetet mellan olika nivåer i systemet är av stor vikt (Gustafsson och Ivner 2018). Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver att hållbarhetsmål i olika former är något som man inom

samhällsplaneringen är väldigt mån om och något man i Sverige lägger stor vikt vid. Man beskriver vidare att kommunerna tar upp hållbarhetsmålen men i olika typer av dokument. De flesta kommunerna tar upp hållbarhet och hållbarhetsmålen i sin översiktsplan som sedan ska utgöra ett underlag för implementeringen i detaljplanerna.

Erica Eneqvist och Andrew Karvonen (2021) beskriver i sin artikel Experimental

Governance and Urban Planning Futures: Five Strategic Functions for Municipalities in Local Innovation hur användningen av Experimental Governance som planeringsform har

ökat för att adressera komplexa hållbarhetsutmaningar. Experimental Governance involverar flera aktörer som tillsammans försöker utveckla ett specifikt område med specifika utmaningar genom nya innovativa sätt att planera och organisera sig. Genom att gå ifrån det traditionella sättet att organisera sig i planprocessen vilja skapa förutsättningar för synergier mellan aktörer och hitta nya lösningar på komplexa utmaningar. Författarna menar att kommunen ofta har en nyckelroll i eller leder ett sådant projekt.

Eneqvist och Karvonen (2021) beskriver vidare att i deras intervjuer med kommunanställda från Stockholms stad märks det en frustration över att de befintliga målen är för breda och saknar prioritering. Författarna beskriver att det blir svårt att fokusera och orientera sig bland alla mål, när det finns en brist på prioritering mellan mål och att antalet mål är så stort. Det beskrivs att den experimentella planeringen i detta avseende kan skapa möjligheter för kommunen att i ett projekt välja ut de mål som är lätta att adressera i projektet. Där genom kringgås de lager av redan existerande mål som finns i kommunen.

3.2 Kommunal Implementering

I detta avsnitt beskrivs den tidigare forskningens syn på vilka verktyg som används i kommunernas arbete men implementering av hållbarhetsmål. Detta kommer att användas för att analysera hur kommunerna arbetar med implementering av hållbarhetsmål i stadsbyggnadsprocessen.

En del av forskningen som finns på området belyser ett problem som finns i den svenska lagstiftningen för att möjliggöra ett hållbart samhällsbyggande. Sverige, som har en uttalad ambition att vara ett föregångsland i hållbarhetsarbetet, har en lagstiftning som inte tillåter detta (Gustafsson och Ivner 2018). Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver att det finns ett glapp mellan ambition och vad som faktiskt kommer ut som slutprodukt i ett färdigt byggnadsverk. Det finns olika anledningar till detta men den mest centrala delen i problemet är att den svenska lagstiftningen inte är utvecklad för att möta komplexiteten i hållbarhetsfrågorna och därför inte kan främja en hållbar samhällsutveckling. Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) skriver vidare att en annan förklaring till att det finns brister i implementeringstadiet är att det kan finnas brister i den interna organisationen och att kompetensen för implementeringen saknas.

Gustafsson, Hermelin och Smas (2019) menar att det inom forskningen finns en bred uppfattning om att den lokala nivån är en viktig nivå för att bemöta miljöfrågor och höga

förväntningar som finns på de lokala myndigheterna. Fenton och Gustafsson (2017) menar att hållbarhetsmålen i agenda 2030 ligger till stor del på kommunerna och det lokala beslutsfattandet. Mål 11 Hållbara städer och samhällen är speciellt viktigt i detta avseendet när det kommer till Sverige då kommunerna har ett planmonopol. Gustafsson, Hermelin och Smas (2019) beskriver vidare att många forskare instämmer också i att miljöarbetet på den lokala nivån stöter på flera problem och är svåra att genomföra. Strategisk fysisk planering har enligt författarna föreslagits som ett verktyg för lokala myndigheter att bemöta och jobba med miljöfrågorna. Författarna förklarar det som att miljömålen som politiska visioner behöver förankras i planprocessens lagstiftning för att säkerställa legitimitet.

Ett av de mest centrala problemen i den svenska planprocessen menar Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) är att det inte finns mandat att styra detaljplaner i särskilt hög utsträckning. Hållbarhetsmålen tas istället i beaktning i särskilda markexploateringsavtal där krav sätts på exploatörerna. Det är möjligt att ta hållbarhetsfrågor i beaktning i detaljplaneprocessen men enbart i direkt relation till markanvändning som till exempel infrastruktur, grönytor och utformningen av bebyggelsen. Men det är inte möjligt att reglera tekniska detaljer som rör till exempel energianvändning eller sophantering då detta inte hör till markanvändningen.

Vidare beskriver Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) att ett av de främsta sätten för kommuner att påverka graden av hållbart byggande är att kommunen själv äger marken som ska detaljplaneläggas, för att sedan genom markanvisning ställa krav på hållbarhet och sälja marken till privata aktörer som antar sig att efterleva kraven. Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver vidare att det finns olika möjligheter för kommuner att ställa krav på exploatörerna. Men när kommunen inte äger marken blir möjligheterna kraftigt begränsade. Detta menar författarna tyder på en svaghet i plansystemet och visar på att hållbarhetsarbetet i stadsutvecklingen kräver en dialog mellan kommunerna och de privata aktörerna. Författarna beskriver vidare att de egentligen enbart ser en möjlighet till att styra planeringen mot en mer hållbar utveckling. Detta är genom markanvisning som tidigare nämnts. En slutsats som författarna gör är att kommuner med litet markinnehav bör börja köpa upp mark i attraktiva lägen för att få möjlighet att i större utsträckning styra över hållbarheten vid utveckling av dessa områden.

Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver att en viktig del i planarbetet är att det finns kontinuitet genom hela processen, något som blir svårt då många personer byts ut i mellan olika skeden genom processen. Författarna anser också att det är viktigt att föra en god dialog med alla aktörer genom hela processen för att undvika att vissa aktörer blir utelämnade när personal byts ut.

Ett av de verktyg som kommunerna har för att styra utveckling i kommunen är översiktsplanerna. Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver att det svenska plansystemet bygger på att översiktsplanen visar i vilken riktning kommunens utveckling ska gå i, vilka platser lämpar sig att byggas på och vilka krav som ska ställas när staden utvecklas framåt. Översiktsplanen ska också visa på olika intressen i kommunen och ta

dessa i beaktning. Problemet med översiktsplanen menar författarna är att det enbart är ett strategiskt dokument och inte juridiskt bindande, något som författarna menar i förlängningen medför att dessa intressen inte efterlevs i den utsträckning som är nödvändigt för en hållbar utveckling.

Gustafsson, Hermelin och Smas (2019) beskriver att idéerna kring hållbar utveckling är brett accepterade av såväl internationella och nationella politiska organisationer som privata organisationer. Planeringen sker dock på en lokal nivå, därav blir integrationen av de internationella och nationella hållbarhetsmålen till de kommunala policydokumenten en mycket viktig del för att realisera målen. Det är inte troligt att målen implementeras i de kommunala riktlinjerna med stark verkan om inte kommunerna själva har en ambition i dessa frågor.

För att möta målen som har uppkommit på internationell och nationell nivå beskriver Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) att under de senaste åren har många svenska kommuner uppdaterat sina översiktsplaner. Detta har medfört att översiktsplanerna till stor del har tagit in hållbarhetsmålsättningar för att möta de krav och direktiv som har antagits på statlig och EU nivå gällande hållbarhet. Kommunerna har i sitt arbete för att möta de krav som ställs på dem och för att styra utveckling mot ett hållbart samhälle börjat rekrytera miljöplanerare och samordnare för hållbarhetsfrågor.

Gustafsson, Hermelin och Smas (2019) menar att kommunen först och främst måste anamma hållbarhetsarbetet i sina strategidokument, att detta måste vara politiskt förankrat och ett uttalat mål för att uppnå hållbar utveckling. Vidare beskriver författarna att alla delar av kommunen från politiker till tjänstepersoner bör vara involverade i arbetet med strategidokumenten och i det dagliga hållbarhetsarbetet. För att främja den hållbara utvecklingen krävs omfattande ledningssystem som också kan hjälpa till med att inhämta bottom-up perspektivet i planeringen. Man menar också att en effektiv implementering av hållbarhetsmål kräver en välorganiserad förvaltning som innefattar ett effektivt samspel mellan olika typer av expertiser inom och utanför den egna förvaltningen.

Nadin (2007) beskriver i texten The Emergence of the Spatial Planning Approach in England svårigheten i att mäta vilken effekt planeringen har i sin implementering och verkställning av större övergripande mål, såsom hållbar utveckling och ekonomisk konkurrenskraft. Det är svårt att isolera specifika ingripanden i planering från andra faktorer som kan påverka. Det finns dock en efterfrågan på detta och en kritik mot att inte frågan om att förstå effekterna av planering för dessa mål får mer uppmärksamhet.

Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver hur det är kommunerna i den svenska kontexten som producerar detaljplanerna. Något som antingen görs på kommunens egen mark eller på uppdrag av och i samråd med en markägare. Det är när kommunerna på uppdrag från markägare ska producera detaljplaner i samråd med dessa som förhandlingar om vad detaljplanen ska innehålla som hållbarhetsmålen ofta kommer i kläm. Det ses inte alltid lönsamt att genomföra planerna med den nivå av hållbarhetsfokus som strategiplaner anser

nödvändigt. När det finns en detaljplan på ett område krävs även ett bygglov. Bygglovsprövningen görs mot detaljplanen och en tolkning av detaljplanen görs av bygglovshandläggaren. Detta kan medföra en viss förskjutning av vad som kan byggas på platsen då det är en tolkning av planen som görs.

4. Metod

I denna del kommer uppsatsens tillvägagångssätt, val som gjorts och analysmetoder som ligger till grund för uppsatsen att diskuteras.

Studiens grund består av ett kvalitativt förhållningssätt detta då fokus i studien ligger i att skapa en förståelse för den praktiska tillämpningen av hållbarhetsmål i stadsbyggnadsprocessen. Det kvalitativa förhållningssättet lägger en större vikt vid ord och inte vid kvantifiering av data, vilket möjliggör en djupare analys av den enskilde individens ord och dokuments innehåll (David och Sutton 2016). Insamlingen av empiri har bestått av genomförande av intervjuer med tjänstepersoner verksamma inom detaljplanering, samt genom dokumentanalys av översiktsplaner och styrdokument relevanta för arbetet med miljömässig hållbarhet i kommunerna.

Valet av intervju som insamlingsmetod av empiri blir naturligt i denna studie då den stora tyngdpunkten i arbetet ligger i tjänstepersonernas perspektiv av processen. Det har även gjorts en dokumentanalys av styrdokument som behandlar miljömässig hållbarhet i stadsutvecklingen för respektive kommun. Genomförandet av dokumentanalysen valdes för att skapa en djupare förståelse av de styrdokument de kommunala tjänstepersonerna förhåller sig till i sitt arbete. Intervjuerna och dokumentanalyserna analyseras utifrån tematisk analys.

4.1 Urvalsprocess

Populationen som i denna studie studeras kan definieras till alla som jobbar med detaljplanering på tjänstepersonsnivå i en kommun i Sverige. Då detta blir en stor population och att studien görs genom kvalitativt intervjuande krävs ett icke-sannolikhetsurval för att rymma studien inom tidsramen av 15 högskolepoäng (David och Sutton 2016). För att hålla studien inom tidsramarna begränsades urvalet till tre kommuner med olika förutsättningar för att se om de skilda förutsättningarna kan påverka hållbarhetsarbetet i stadsbyggnadsprocessen.

Valet baserades på två kriterier. Det första kriteriet är kopplat till SKR:s kommungruppsindelning från 2017. Kommungruppsindelningen består av tre huvudkategorier A. Storstäder och storstadsnära kommuner, B. Större städer och kommuner

nära större stad och C. Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner. Dessa består av

underkategorier där Storstad är första kategori i A, Större stad är första kategori i B och

Mindre stad/ tätort är först i C. Då dessa olika kategorier har en skillnad i förutsättningar,

främst befolkningsmässigt där Storstad är en kommun “med minst 200 000 invånare varav

minst 200 000 invånare i den största tätorten.”, en större stad är en kommun “med minst 50 000 invånare varav minst 40 000 invånare i den största tätorten”. och en mindre stad/tätort

en kommun “med minst 15 000 men mindre än 40 000 invånare i den största tätorten” (SKR 2017). Det andra kriteriet som sattes upp var att kommunerna ska vara tillväxtkommuner som baseras på statistik från SCB (SCB 2020). Varför just tillväxtkommuner blir intressant för denna studie beror på att tillväxtkommuner i större utsträckning har ett behov av att planlägga

mark för byggnation av bostäder för att tillmötesgå befolkningsökningen i kommunen. Detta medför att tillväxtkommuner i större utsträckning behöver förhålla sig till miljömässig hållbarhet i stadsbyggnadsprocessen. Kommunerna som kontaktades var då Göteborg (Storstad), Linköping (Större stad) och Norrtälje (Mindre stad/tätort).

Vid kontakt med kommunerna beskrevs syftet med studien och om det fanns någon tjänsteperson som hade möjlighet att ställa upp på en intervju. Valet av den specifika intervjupersoner gjordes alltså av en person med inblick i kommunens verksamhet, men med kravet att intervjupersonen ska vara verksam i detaljplanering.

De dokument som analyserades var kommunernas översiktsplaner, ett styrdokument från respektive kommun med inriktning mot miljömässig hållbarhet, samt i de fall där det ansågs relevant analyserades aktualitetsprövning av översiktsplan. Översiktsplanen är ett vägledande dokument som ska visa den övergripande inriktningen för kommunens långsiktiga utveckling 3 kap. 2 § Plan- och bygglag (PBL 2010:900). Översiktsplanen ska visa hur kommunen genom den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till övriga mål och planer, nationella och regionala som är relevanta för den hållbara utvecklingen 3 kap. 5 § Plan- och bygglag (PBL 2010:900). Med grund i detta ansågs det därför relevant att genomföra en dokumentanalys för respektive kommuns översiktsplan för att förstå den målsättning som kommunen förhåller sig till i planeringen och hur kommunen avser att jobba med att implementera dessa mål. Då översiktsplanerna i de utvalda kommunerna är relativt gamla finns det saker som inte tas upp i dessa men som kommunen fortfarande jobbar efter. Detta har medfört att det i vissa fall varit aktuellt att analysera vad kommunerna beskriver i auktualiseringsprövning av kommunens översiktsplan.

Under intervjuerna nämns ett antal olika dokument vars fokus ligger på hållbarhetsarbetet i kommunerna. Dessa dokument är för Göteborg: Grönstrategi för grön och tät stad, för Norrtälje: Hållbarhetsprogram för stadsutvecklingsprojektet Norrtälje Hamn och för Linköping: Trafikstrategi. Dessa dokument är de som intervjupersonerna själva väljer att framhäva som relevanta i sitt hållbarhetsarbete och kommer därför att analyseras för att ge en bild av hur kommunerna avser att arbeta med implementeringen av de miljömässiga hållbarhetsmålen i stadsbyggandsprocessen. Gustafsson, Hermelin och Smas (2017) beskriver att specifika strategiska dokument som dessa är bra verktyg för kommunerna att bemöta och arbeta med miljöfrågor. Det finns därav ett värde att analysera dessa dokument för att se hur kommunen arbetar med hållbarhetsfrågor.

4.2 Intervju

De intervjuer som genomförts i denna studie har varit av en ostandardiserad och halvstrukturerad intervjuform. I denna studie genomfördes tre intervjuer med tjänstepersoner verksamma inom detaljplanering från tre olika kommuner. De tre kommunerna som medverkade i studien var Göteborg, Linköping och Norrtälje. Intervjuerna genomfördes för Norrtälje 2021-03-31, Göteborg 2021-04-07 och Linköping 2021-04-09. Intervjupersonerna kommer att benämnas Intervjuperson 1,2 respektive 3 rangordnat efter när intervjun ägde

rum. Norrtälje är Intervjuperson 1, Göteborg är Intervjuperson 2 och Linköping är Intervjuperson 3.

Hur en intervju är strukturerad beror på vilken möjlighet intervjuaren kommer att kunna frångå sin intervjuguide och hur viktigt det är att frågorna ställs identiskt i varje intervju. I en strukturerad intervju eftersträvas en reliabilitet och upprepningsbarhet i frågorna. Den ostrukturerade intervjun strävar efter att låta intervjupersonen berätta sin historia och på det sättet hitta en djupvaliditet där intervjupersonen leder intervjun framåt med sin berättelse (David och Sutton 2016). För att kunna jämföra de svar som inkom under intervjuerna behövdes en viss grad av struktur i intervjun, men för att producera en studie med syfte att analysera tjänstepersonernas bild av hållbarhetsimplementering i stadsbyggnadsprocessen var intervjun tvungen att tillåta intervjupersonen att berätta sin historia och en följsamhet i frågorna krävdes. Detta medför att en halvstrukturerad intervjumetod valdes.

Standardiseringen på intervjun beror på vilken typ av analys som är menad att produceras. En standardiserad intervju ger ett litet svängrum för intervjupersonen att svara på frågan och det finns ofta svarsalternativ för denna typ av frågor. Den ostandardiserade intervjun är mer fri i sin form av och frågorna är öppet formulerade för att ge ett djup i svaren som intervjupersonen ger. Den standardiserade intervjun är lättare att kvantifiera medans den ostandardiserade intervjun ger en djupare analys av problemet (David och Sutton 2016). Samtliga av frågorna som ställdes var öppet formulerade. Detta grundar sig i strävan efter ett djup i de intervjuade tjänstepersonernas egna upplevelser och bild av hur implementeringen av miljömässiga hållbarhetsmål fungerar i stadsbyggnadsprocessen. Därav blir den ostandardiserade intervjuformen ett sätt att få fram den personliga detaljrikedomen.

Intervjuguiden utformades utefter syftet och de frågeställningar som studien ämnar att svara på. Intervjuguiden var densamma för alla intervjuer men eftersom metoden för intervjun var halvstrukturerad fanns en möjlighet för följdfrågor. Intervjuguiden började med att fråga intervjupersonen om denne kunde beskriva sina arbetsuppgifter, frågan fungerade delvis som en uppvärmningsfråga i intervjun. Frågorna som därefter följde var kopplade till frågeställningarna för studien. Intervjuguiden finns i bilagor.

Intervjuerna genomfördes genom Microsoft Teams som videosamtal, detta då den rådande situationen inte möjliggör fysiska möten. Utgångspunkten för uppsatsen var redan från start att de intervjuer som kommer att genomföras inte kommer att vara möjliga att genomföra fysiskt på plats. Detta medförde att den geografiska spridningen av kommuner som kunde medverka som intervjuobjekt inte begränsades, valet av kommuner baserades på andra parametrar. Samtyckesformulär skickades via mail till intervjupersonerna som godkände samtycke genom att jakande svara på mailet. Då intervjuerna genomfördes digitalt spelades dessa in med Microsoft Teams inspelningsfunktion och intervjuerna varade cirka 1 timme per intervju. Intervjuerna transkriberades tätt inpå genomförandet av intervjuerna.

4.3 Tematisk analys

För att analysera intervjuerna och de valda dokumenten användes tematisk analys. Braun och Clarke (2006) beskriver tematisk analys som en metod som används för att identifiera och analysera teman i insamlad data. Den lämpar sig även bra för att analysera data från ett flertal källor för att se mönster i dessa och kunna belysa likheter. Detta är något som är värdefullt i denna studie då olika källor av empiri används i studien.

Tematisk analys är en metod som används för att identifiera, analysera och hitta mönster i data. En av de främsta egenskaperna hos den tematiska analysen är dess flexibilitet. Det finns två indelningar av den kvalitativa analysen. Det är först de teorierna som har ett stramt ramverk som måste appliceras strikt inom ramverket. Den andra kategorin där tematisk analys ingår, finns det en bredare syn gällande ramverket och kan sägas fungera för flera teoretiska tillvägagångssätt. Detta gör att den tematiska analysen är relativt lätt att applicera och forma efter materialet och undersökningen. Denna studie är induktiv och ett induktivt förhållningssätt ger ett bottom-up perspektiv på den tematiska analysen. Det medför en potentiellt detaljerad, komplex och innehållsrik typ av data. Då den tematiska analysen inte kräver ett strikt teoretiskt ramverk skapas det en följsamhet i analysen som kan främja forskningen för personer som är tidigt i sin forskarkarriär. Den tematiska analysens följsamhet gentemot teoretiska ramverk gör att användningsområdet blir brett. Det är möjligt att genomföra analyser av intervjuer där personliga tankar och åsikter behandlas lika väl som analys av visions- och strategidokument och hur dessa talar till den praktiska verkligheten (Braun och Clarke 2006).

För att skapa en tematisk analys beskriver Braun och Clarke (2006) ett antal steg som bör genomföras. Till att börja med ska en kategorisering av data göras. Detta kan vara små korta kommentarer på en eller några få meningar som skapar ett sammanhang och som talar till forskningsfrågan. I vår tematiska analys på intervjuer och dokument gjordes som första steg en genomgång av materialet och i denna process selekterades de delarna av den transkriberade intervjun och dokumenten som ansågs relevanta för forskningsfrågan och sammanfattades med 1-3 meningar. Efter den första genomläsningen diskuterades intervjuerna och dokumentens innehåll för att skapa en samlad bedömning och utgångspunkt inför nästkommande steg. I nästa steg kategoriserades intervjuerna och dokumenten utefter hur de kommentarer som tidigare lagts hänger ihop. Kategorierna som identifierats blev då 13 stycken, exempel på kategorier som identifierades var: Markanvisning, styrdokument och

visioner, mål och kompetens. Braun och Clarke (2006) beskriver vidare att den tematiska

analysen efter detta ska föra ihop kategorierna till teman som uppkommer i behandlingen av de kategorier som först identifierats. När de 13 kategorierna identifierats diskuterades hur dessa kategorier hänger ihop med varandra och hur de olika kategorierna talar till forskningsfrågan. I dessa diskussioner kom vi fram till fyra teman kopplade till forskningsfrågan. De fyra teman som ansågs vara talande för forskningsfrågan var:

4.4 Metoddiskussion

Studien har riktat in sig på tre kommuner i Sverige med olika förutsättningar befolkningsmässigt. Valet av tre kommuner är för att begränsa omfattningen av studien och anpassa den till de 15 högskolepoäng som kandidatuppsatsen innefattar. Att valet föll på de tre kommunerna beror på att dessa tre kommuner ingår i tre olika kommungrupper utifrån Sveriges kommuner och regioners kommungruppsindelning (SKR 2017) och att alla tre kommuner har ett ökande befolkningsantal. Genom intervjuerna har tjänstepersonernas egna uppfattning och bild av implementeringen av hållbarhetsmål undersökts. David och Sutton (2016) beskriver detta som en typ av intern validitet. Validitet syftar till en relation mellan data och verklighet. Den interna validiteten syftar till att visa om datan ger uttryck för vad den faktiskt upplever och dess övertygelse. Eftersom denna studie delvis riktar in sig på den enskilde tjänstepersonens berättelse, tankar och uppfattning av verkligheten upplevs detta inte som ett problem för studien. David och Sutton (2016) skriver att en djup analys av ett litet antal personer eller objekt gör att man lär känna denna grupp bättre och att en djupare analys då möjliggörs. Syftet är inte att generalisera och hitta lösningar på ett problem utan att skapa en djupare förståelse kring hållbarhetsarbete i detaljplaneringen, vilket gör att detta urval blir naturligt för studien.

Då studien kommer att analysera kommunala dokument kopplade till varje kommun har vi valt att benämna vilka kommuner som studeras. Den initiala tanken var att anonymisera kommunerna men att detta skulle gjort studien onödigt krånglig att genomföra. Då studien inte syftar till att hitta någon enskild som gör rätt eller fel i processen utan belysa svårigheter för olika typer av kommuner i hållbarhetsarbetet ser vi inte några problem i att benämna kommunerna och att personerna som intervjuas är verksamma inom detaljplanering. Att det är viktigt att respektera den personliga integriteten hos medverkande intervjupersoner och därför anonymisera dessa i möjligaste mån.

Studien grundar sig på ett induktivt synsätt där arbetet av data fördjupar förståelsen av ämnet. David och Sutton (2016) beskriver induktion som ett arbetssätt där forskaren har en preliminär föreställning om forskningsfrågan och strukturen i arbetet framåt. Forskaren ger därefter utrymme för anpassning och utveckling av arbetet i takt med arbetets gång. Detta för att ge en djupare bild av ämnet och att ta upp saker som kommer fram under undersökningen. Man tar också upp att det är viktigt att inte ha en förutbestämd bild över ett resultat som tros vara rimligt för undersökningen. Under arbetets gång har resultat och analys flitigt diskuterats och olika delar har framkommit under processens gång. Även syftet har vid ett antal tillfällen formulerats om efter att en djupare förståelse i ämnet har skapats. Detta blir naturligt i en induktiv metod men blir samtidigt något av ett hinder i arbetet då det kan bli två steg fram och ett tillbaka.

4.5 Källkritik

I arbetet med att hitta relevant litteratur på ämnet har olika sökverktyg som till exempel UniSearch via LiU biblioteket och Google scholar använts. Det har även använts

standardverk som tidigare varit kurslitteratur under utbildningen för att hitta relevanta författare och texter. Arbetet har startat med ett antal vetenskapliga artiklar som sedan lett arbetet vidare med annan relevant litteratur på området. Det finns en relativt stor mängd tidigare forskning på området och även i den svenska kontexten.

Den tidigare forskningen är till stor del baserad på den svenska kontexten och hur implementering av hållbarhetsmål går till just i Sverige. En text som förekommer frekvent i den tidigare forskningen är en av Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) vilket kan göra att det blir en något enformig bild av problemområdet. Den övriga litteraturen som finns beskriven i tidigare forskning kompletterar denna text vilket ger en relativt bred bild av problemområdet och ger en nyans av annan forskning, men eftersom den tidigare forskningen inte är grunden för resultatet och analysen utan ska komplettera och ge en större bild av problemområdet, finner vi att detta inte påverkar studien markant.

Bakgrunden är till stor del uppbyggd på rapporter från olika FN-organ, lagtexter, översiktsplaner för de olika kommunerna och tidigare forskning, men även vissa böcker som tar upp hållbar utveckling som begrepp. Valet av denna litteratur beror på att detta är ett tydligt sätt att visa på hur kedjan med hållbarhetsarbetet ser ut idag. En beskrivning av de strategidokument som kommer att analyseras finns även i bakgrunden.

5. Resultat och analys

I detta avsnitt kommer resultatet av den tematiska analysen presenteras och analyseras med hjälp av den tidigare forskningen som finns presenterad tidigare i uppsatsen. Resultatet presenteras utefter de teman som har arbetats fram genom den tematiska analysen.

5.1 Kravställning

Kravställning är ett tema vi identifierade i vår tematiska analys av intervjuerna och

styrdokumenten. Temat utgår ifrån kommunernas arbete med att styra planeringen i en mer hållbar inriktning, där kommunerna tar till olika medel för att säkerställa att stadsbyggnadsprocessen leder till en bebyggd miljö med hög nivå av hållbarhet.

Samtliga intervjupersoner nämner att markanvisningar är något som används i stor utsträckning och är ett av de viktigaste verktygen för att styra mot hållbarhet i stadsbyggnadsprojekten. Enligt intervjupersonerna blir markanvisningar ett sätt för kommunen att kunna ställa tydliga krav och villkor för byggnationen och anta en hög ambition för hållbarhetsarbetet. Intervjupersonerna nämner också att markanvisningar enbart är möjligt när det är kommunen själv som äger marken. När det är privata fastighetsägare som vill exploatera går det inte att ställa samma krav på hållbarhet. Kommunen har fortfarande viss kontroll i detaljplaneprocessen, hur planförslaget ska vara utformat och att det ska vara väl avvägt och en lämplig markanvändning. Det finns dock begränsningar i hur mycket kommunen får reglera i detaljplanen. Markanvisningar skapar också möjlighet för kommunen att i större utsträckning kunna följa upp på det som byggherren har lovat enligt avtalet. Intervjupersonen från Linköpings kommun nämner att när kommunen har genomfört en markanvisning kan mark- och exploateringsingenjören från kommunen vara kvar längre i processen, för att se till att byggherren följer de åtaganden som man kommit överens om (Intervjuperson 3, Linköpings kommun).

I likhet med den beskrivning som intervjupersonerna i studien ger över hur hållbarhetsmål efterlevs i planprocessen menar Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) att markanvisning är det främsta sättet för kommuner att påverka nivån på hållbarheten i ett projekt. Författarna beskriver att detta beror på att lagstiftningen inte tillåter styrning och reglering av detaljplanen i särskilt stor utsträckning. Vidare anser författarna att kommuner med ett litet innehav av mark bör köpa upp mark i attraktiva lägen för att kunna styra mot en mer hållbar stadsutveckling.

När kommunen inte själva äger marken som utvecklas blir det svårare för kommunen att styra hållbarhetsarbetet i projektet. Intervjupersonen från Norrtälje kommun nämner i det sammanhanget att det då blir viktigare att jobba med byggherren genom dialog (Intervjuperson 1, Norrtälje kommun).

“Sedan finns det saker vi inte kan nå med skarpa verktyg, utan då får vi försöka nå det med dialog och samverkan, kanske tjatmetoden eller vad man ska kalla

den. Har man en långsiktig dialog med aktörer så är det lättare att påverka deras utvecklingsprocesser.” (Intervjuperson 1, Norrtälje kommun)

Både intervjupersonen från Norrtälje kommun och Göteborgs stad nämnde att bara för att ett projekt drivs av en privat exploatör så är det inte självklart att exploatören själv inte har några hållbarhetsambitioner för sitt projekt. Intervjupersonen från Norrtälje kommun nämnde till exempel “Många vill ha ett fint projekt och många företag har

också egna hållbarhetsmål av olika slag som man kan knyta an till.” (Intervjuperson 1,

Norrtälje kommun). Om byggherrar har egna ambitioner inom hållbarhetsområdet är det något som intervjuperson 1 menar att man kan försöka förankra och samordna dessa med kommunens egna mål och låta det bli en del av underlaget för dialogen med byggherren (Intervjuperson 1, Norrtälje kommun). Intervjupersonen från Göteborgs stad menar att nivån på hållbarhetsarbetet i ett projekt med en privat markägare beror mycket på vad det är för aktör. Intervjupersonen menar att de privata aktörerna ofta har höga ambitioner i hållbarhet, men att det från deras sida mer är kopplade till byggnaden i sig och inte så mycket till samhället eller området i stort. (Intervjuperson 2, Göteborgs stad).

Det finns stora hinder och begränsningar för att förverkliga de mål som Sverige har åtagit sig för en hållbar utveckling menar intervjupersonen från Norrtälje kommun. Intervjupersonen beskriver bland annat att när kommunen själva bygger går det att ställa höga krav och ha en hög ambition om hållbarhet genom hela processen. Då kan kommunen föra in hållbarhetsaspekter i samtliga stadier i processen till färdig byggnad och följande förvaltning. Intervjupersonen från Norrtälje menar också att för att man ska kunna leva upp till de mål som Sverige har åtagit sig så behöver lagstiftningen ändras. Med den lagstiftning som finns idag kan inte kommuner styra mot hållbarhet på den nivå som skulle behövas. Intervjupersonen beskriver att det finns mycket regler för vad som inte får regleras i en detaljplan (Intervjuperson 1, Norrtälje kommun).

“Det finns väldigt mycket regler för vad man inte får ha med i en detaljplan. Eller man får skriva väldigt mycket i en planbeskrivning men det spelar ju ingen roll. Men att skriva på en plankarta har blivit

mycket mer begränsat på sistone och uppstyrt från Boverket.” (Intervjuperson 1, Norrtälje kommun).

Intervjupersonen önskar bland annat att Boverket skulle ta ett större ansvar i frågan och att det skulle vara tillåtet för kommuner att kunna reglera skarpare gällande bland annat dagvatten. Intervjupersonen menar att mycket kan göras genom befintlig lagstiftning och genom dialog med byggherrar, men för att verkligen nå längre i arbetet på en byggnadsnivå krävs det att vissa hinder i lagstiftningen tas bort. Bland dessa nämner intervjupersonen att kommunen i detaljplanen skulle behöva kunna ställa tekniska krav på byggnationen, till exempel på energianvändning och materialval (Intervjuperson 1, Norrtälje kommun).

Behovet av en förändrad lagstiftning som intervjuperson 1 från Norrtälje kommun uttrycker stämmer överens med Brokkings, Liedholm Johanssons och Paulssons (2020) problembeskrivning av området. Författarna beskriver att det är ett problem att kommuner i detaljplanen har ett begränsat handlingsutrymme när det kommer till regleringar med koppling till hållbarhet. Författarna lyfter samma exempel som intervjupersonen, att kommunen i detaljplanen inte kan styra i frågor som rör de tekniska systemen för byggnaden, utan bara frågor i relation till den direkta markanvändningen. Författarna beskriver behovet av att det på en nationell nivå behövs föras en diskussion om ett starkare regelverk för att förbättra hållbarheten i stadsutvecklingen. Intervjupersonen från Norrtälje belyser oron över samma problem där lagstiftningen på området är det som brister. Att man kan göra mycket med dagens verktyg som styrdokument och markexploateringsavtal, men en lagändring krävs för att nå hela vägen (Intervjuperson 1, Norrtälje kommun).

5.2 Målkedja

Temat Målkedja tar upp de resultat som rör den process som målen om hållbarhet går igenom i stadsbyggnadsprocessen. Från mål på en högre administrativ nivå ner till konkreta styrdokument i handläggningen av planer.

Översiktsplanen är det dokument som i stor utsträckning i forskningen och i lagstiftningen pekas ut som det dokument som ska formulera kommunens mål och inriktning för planeringen. Det har dock framkommit genom intervjuer att översiktsplanen sällan används i den direkta implementeringen av hållbarhetsmålen i ett projekt. Intervjupersonen från Göteborgs stad till exempel, beskriver att översiktsplanen kan användas i ett tidigt skede i planprocessen för att just se vilka mål om hållbarhet det är man ska och kan förhålla sig till i ett specifikt planprojekt, men att när det väl kommer till den konkreta implementeringen av målen så används andra verktyg (Intervjuperson 2, Göteborgs stad). Genom dokumentanalys av kommunernas översiktsplaner har vi sett att samtliga översiktsplaner beskriver, om än i olika utsträckning och på olika sätt att kommunerna har hållbar utveckling som övergripande mål för kommunen. Göteborgs kommun beskriver till exempel i inledningen av sin översiktsplan att “Göteborg ska utvecklas till en livskraftig och långsiktigt hållbar stad med

balans mellan sociala, ekonomiska och miljömässiga faktorer.” (Göteborgs stad 2009a, 34).

Även många av kommunernas mål som beskrivs i översiktsplanen har koppling till hållbar utveckling och miljömässig hållbarhet. I Göteborgs stads Översiktsplan för Göteborg del 1 (2009a) beskrivs 13 strategiska frågor som utgör den övergripande strategiska inriktningen för översiktsplanen. Exempel på de strategiska frågorna som beskrivs i översiktsplanen är bland annat Attraktiv stadsmiljö och Natur- och kulturmiljöer för attraktivitet. För varje strategisk fråga i översiktsplanen beskrivs ytterligare mål och strategier att jobba efter för att bidra till den övergripande strategiska frågan. De mål och strategier som beskrivs upplevs dock i stor utsträckning vara på just en översiktlig och organisatorisk nivå, något som stämmer överens med beskrivningen av intervjupersonen från Göteborgs stad, att översiktsplanen främst används i det tidiga skedet av ett projekt (Intervjuperson 2, Göteborgs stad). En inriktning för fortsatt planering som beskrivs inom ramen för de mål som

formulerats för den strategiska frågan Natur- och kulturmiljöer för attraktivitet i Göteborgs översiktsplan lyder som följande “Formulera en sammanhållen och övergripande syn på

naturvärden med analys över brister och prioritering.” (Göteborgs stad 2009a, 96). Något

som exemplifierar den nivå av översiktlighet och organisatorisk inriktning översiktsplanerna har.

Linköpings kommuns och Norrtälje kommuns översiktsplaner innehåller beskrivningar av mål som rör miljömässig hållbarhet som liknar den av Göteborgs stads översiktsplan. I Linköpings kommuns översiktsplan nämns följande som en inriktning för kommunens klimatarbete “All kommunal planering sker klimatmedvetet, med fokus på att minska

utsläppen av växthusgaser och anpassa samhället till framtida klimatförändringar”

(Linköpings kommun 2010a, 16). Översiktsplanernas beskrivning av mål om miljömässig hållbarhet tyder på en medvetenhet om vad kommunerna bör sträva efter inom fältet för miljömässig hållbarhet, men saknar kopplingen till den direkta handläggningen av dessa frågor i stadsbyggnadsprocessen.

Samtliga översiktsplaner antogs innan Agenda 2030 antogs (år 2015), därav är det ingen av översiktsplanerna som förhåller sig till den. Åldern på översiktsplanerna är med stor sannolikhet något som kan påverka dokumentens aktualitet för planering inom området miljömässig hållbarhet. Att tolka av genomförda intervjuer är miljömässig hållbarhet i stadsbyggnadsprocessen ett område som fått uppmärksamhet de senaste åren. Kommunerna arbetar med att ta fram strategier och arbetssätt för att föra in miljömässiga hållbarhetsaspekter i stadsbyggnadsprocessen. Översiktsplanerna kan i detta avseende, på grund av att det är ett dokument som gäller under många år och tar lång tid att arbeta fram tappat i aktualitet. I Aktualitetsprövning av Översiktsplan 2040 (2018) av Norrtälje kommun beskrivs det att en ny översiktsplan bör tas fram. Anledningen är bland annat att översiktsplanen internt anses svår att arbeta med och är vagt hållen på många områden. Det beskrivs även att sedan antagandet av kommunens översiktsplanen har Agenda 2030 tillkommit och eftersom Sverige har åtagit sig att följa målen anser kommunen att Agenda 2030 bör införlivas i arbetet med översiktsplanen. Linköpings kommun beskriver däremot i

Aktualitetsförklaring av översiktsplanen 2020 (2020) trots att deras översiktsplan är äldre än

Norrtälje kommuns översiktsplan att de bedömer att kommunens översiktsplan fortsatt är aktuell. Att kommunens översiktsplan från 2010 bedöms vara fortsatt aktuell motiveras med att de huvudsakliga ställningstagandena är aktuella. Utöver det arbetar kommunen med uppdateringar av tillägg och fördjupningar av delområden och temaområden i översiktsplanen för att hålla den översiktliga planeringen aktuell.

Översiktsplanen ska enligt PBL ge vägledning för beslut om mark och vattenanvändning, den ska visa grunddragen för den avsedda användningen av mark och vattenområden. Dokumentanalysen visar att det i översiktsplanerna framgår vilken övergripande inriktning planeringen i kommunen ska ha, samt vilka mål som kommunen med denna inriktning avser uppnå. Dock att tyda av genomförda intervjuer är användningen av översiktsplanen som vägledande stöd för implementering av mål om hållbarhet i planeringsprocessen väldigt begränsad.

Brokking, Liedholm Johansson och Paulsson (2020) beskriver att genom översiktsplanen ska kommunen visa i vilken riktning kommunen ska ta i olika frågor. Vart och hur ska staden utvecklas och vilka intressen ska tas i beaktning. Författarna menar att det är viktigt att kommunen är tydlig i sin översiktsplan då den inte är juridiskt bindande utan enbart ett strategiskt dokument. Genom dokumentanalysen av översiktsplanerna kan vi se att målen som beskrivs är på en mycket översiktlig nivå och inte tydliga i sin avsedda implementering. Detta tillsammans med intervjupersonernas beskrivning av att översiktsplanerna inte används i så stor utsträckning vid implementeringen av hållbarhetsmål kan tyda på översiktsplanerna har för otydlig hållning i dessa frågor. Det har framgått i intervjuerna att översiktsplanerna inte används i så stor utsträckning i den direkta handläggningen av hållbarhetsfrågor i stadsbyggnadsprocessen. Intervjupersonen från Göteborgs stad beskriver att översiktsplanerna kan användas i ett tidigt skede av planeringen för att se grunddragen för inriktning och mål, men att det sedan finns andra mer tydliga och konkreta strategi och styrdokument som används i planeringen (Intervjuperson 2, Göteborgs stad).

Samtliga intervjupersoner nämner att det alltid finns stöd för det som planeras i översiktsplanen, men att översiktsplanen inte används i så stor utsträckning vid avvägningar eller stöd i frågor om miljömässig hållbarhet. Kommunerna finner stöd i översiktsplanen i frågor som rör inriktningen för kommunens markanvändning, men inte i hanteringen av mindre handläggningsfrågor som rör miljömässig hållbarhet. I Linköpings kommuns översiktsplan beskrivs följande “Planens inriktning utgör också ett aktivt ställningstagande i

klimatfrågan. Satsningen på tätare stadsbebyggelse och miljövänlig kollektivtrafik kommer att minska utsläppen av växthusgaser och bidrar där med till en bättre miljö för våra barn och barnbarn” (Linköpings kommun 2010a 5). Linköpings kommun menar då att

översiktsplanens inriktning för markanvändningen är en del av klimatarbetet. Sett till intervjupersonernas beskrivning av hur översiktsplanen används i planeringen kan inriktningen för markanvändningen som Linköpings kommun beskriver ovan vara det sätt som översiktsplanen kan påverka den miljömässiga hållbarheten i stadsbyggnadsprocessen.

I översiktsplanerna hänvisas till fördjupade styrdokument inom specifika områden för att där ge en tydligare och fördjupad bild av kommunens hållning i frågan och hur arbetet ska gå till. Intervjupersonerna från Göteborgs stad och Linköpings kommun beskriver att de förhåller sig till den typen av styrdokument när de i planprocesser ska bedöma vilka aspekter de ska ta hänsyn till samt i viss utsträckning det ska göras. Det är genom denna typ av styrdokument och tillhörande konkreta verktyg som intervjupersonerna från Göteborg och Linköping menar att implementering av hållbarhetsmål sker i planprocessen. (Intervjuperson 2, Göteborgs stad; Intervjuperson 3, Linköpings kommun).

Intervjupersonen från Göteborgs stad nämner att de i deras arbete med att implementera hållbarhetsmål och aspekter i planprocessen använder sig av det kommunövergripande styrdokumentet Grönstrategi för en tät och grön stad (Intervjuperson 2, Göteborgs stad). I styrdokumentet beskrivs det att dokumentet ska användas som beslutsunderlag i planprocesser och dokumentet behandlar frågor om grönytor, bostadsnära grönområden med