POLICYPROFESSIONELLAS INTÅG I POLITIKEN -Hot mot demokrati eller nästa fas i utvecklingsprocessen?

P

OLICYPROFESSIONELLAS INTÅG

I POLITIKEN

Hot mot demokrati eller nästa fas i utvecklingsprocessen?

Nathalie Olsson & Elena Woit

Handledare: Anders Östhols Seminariedatum: 2021-01-14 Statskunskap kandidat Självständigt arbete 15 hp

Abstract

In a representative democratic state such as Sweden there have been considerable clear changes in terms of forms for political aggregation during the last 50 years. This essay points out major changes concerning the formation of how parties work and formulate their messages. This study highlights how professional consultants and communicators have caused an alteration in the way political arguments and how policies are formulated within parties. Policy professionals are people who are employed to mediate useful information, their commission affects politics deeply. This group of people are either employed within organizations without having any formal mandate through seats in the parliament or are frequently hired and sometimes founded by different governmental agencies or even political parties. One consequence is that the role of parties and the democratic ideals has been affected. The party representatives have become more professional themselves. Possibly at the expense of the vitality of the party organizations, which is in line with the sharp drop in the number of party members which has been witnessed since the beginning of the 21st century. One effect may be further strengthening of the party elites in terms of more top-down management with more interaction and career opportunities in both the party organization and its communication bureaus interchangeably. This study wants to highlight how this change has occurred and which effect it causes to the party system and their role in a representative democracy.

Innehåll

1. Inledning... 1

1.1 Problemformulering... 1

1.2 Syfte och frågeställning... 3

1.3 Disposition... 3

1.4 Begreppsdefinition... 4

1.5 Avgränsningar... 5

2. Bakgrund... 5

2.1 Representativ demokrati och policyprofessionella... 5

2.2 Den förändrade synen på partiväsendet... 7

2.3 Sammanfattning... 8

3. Teori... 8

3.1 Teoretiskt ramverk... 8

3.2 Demokratiteori... 9

3.2.1 Allmän och lika rösträtt... 10

3.2.2 Effektivt deltagande... 11

3.2.3 Upplyst förståelse... 11

3.2.4 Kontroll över agendan... 12

3.2.5 Inkludering... 13 3.3 Sammanfattning... 14 4. Metod... 14 4.1 Material... 14 4.2 Förklarande idéanalys... 17 4.3 Analytiskt ramverk... 19 4.4 Metoddiskussion... 20

5. Tidigare forskning om policyprofessionella... 21

5.1 Policyprofessionella... 22

5.1.1 Kunskap... 22

5.1.2 Karriärinriktning... 23

5.1.3 Makt och ansvarsutkrävande... 24

5.1.4 Sammanfattning... 25

5.2 Ytterligare perspektiv på policyprofessionella... 26

5.2.1 Politikernas karriärval och kompetens... 26

5.2.2 Medieutveckling... 28

5.2.3 Marknadisering... 29

5.2.4 Sammanfattning... 30

6.1 Förändringar i partipolitiken... 31

6.1.1 Effektivt deltagande... 31

6.1.2.Upplyst förståelse... 33

6.1.3 Kontroll över agendan... 34

6.2 För- och nackdelar med policyprofessionella... 35

6.2.1 Positiv inverkan på demokratin... 36

6.2.2 Negativ inverkan på demokratin... 36

7. Slutsats... 38

7.1 Slutdiskussion... 42

1

1. Inledning

Som i många andra länder har politiken i Sverige genomgått en omfattande professionalisering. Under de senaste decennierna har framväxten av en särskild grupp sakkunniga kommunikatörer utvecklats till allt större diskussioner bland forskare. År 1978 lanserade den amerikanske statsvetaren Hugh Heclo (Garsten, 2014, s. 5) begreppet policyprofessionella för första gången. Forskaren definierade gruppen som politiskt och ideologiskt engagerade i frågor som motsvarar deras kompetensområde. Det som skiljer policyprofessionella från folkvalda politiker är deras höga kunskaps- och kompetensnivåer. Deras överlägsna läge i frågornas kännedom påverkar politiker och skapar stora risker vid behandling av viktiga politiska beslut. Enligt Steven Lukes (Garsten, 2014, s 22) ses kompetensen i att kunna påverka människor som en form av makt. Då väljarnas rättigheter till ansvarsutkrävandet saknas urholkas det demokratiska legitimiteten. Samtidigt präglas dagens samhällspolitiska processer av komplexa frågor och kräver en hög kompetens i hanteringen av dessa. De stora förändringarna som har genomförts i Sverige i början på 90-talet är ett tydligt bevis på detta. Inträdet till Europeiska unionen samt övergången till marknadsliknande förhållanden krävde en snabb omställning och därmed efterfrågades aktuella kunskaper och tillvägagångssätt i de nya processerna. Behovet av en ny intellektuell arbetsmarknad blev nödvändig för att lyckas i konkurrensen för en framgångsrik utveckling både inom Sverige och internationellt.

Policyprofessionellas intåg i politiken bär på en motstridig karaktär. Utan några demokratiska grunder värvas de in i politiken för att påverka beslutsfattandet. Samtidigt utsätter de politiker för konkurrens med sin höga kompetensnivå. Vad är det för fenomen som skapar risker för den representativa demokratin samtidigt som den lyfter landet till nya nivåer i utvecklingsprocesser? Detta är en av flera frågor om fenomenet som studien väcker ett intresse att fördjupa sig i.

1.1 Problemformulering

Från Christina Garstens rapport De policyprofessionella och demokratins framtid framgår det att grupper av människor som inte har valts via demokratiska processer utövar politisk makt genom att befinna sig i närheten av viktiga politiska uppdrag. Redan år 2003 konstaterades det att riksdagens sammansättning på 184 politiskt anställda personer översteg hälften av dess totala antal ledamöter (Garsten, 2014, s. 9). Ett ännu mer kraftfullt uttalande av demokratins teoretiker Robert Dahl (Garsten, 2014, s. 4–5) understryker att “särskild grupp intellektuella” eller

2 “politiska specialister” fortsätter att växa och ta plats i offentlig förvaltning, verkställande myndigheter, partier och parlament i allt större utsträckning. Dessa grupper, förenligt med Dahl, hotar den representativa demokratin genom att engagera sig för att påverka beslutsfattande processer.

Utifrån de grundläggande demokratiska bestämmelserna kan varje enskild medborgare engagera sig genom politiska partier, fackliga och intresseorganisationer för att inverka på politiken. Inom den representativa demokratin kan endast folket påverka politiska beslut genom att delegera sina åsikter till folkvalda politiker. I sin tur för politikerna folkets intressen vidare till beslutsfattande församlingar som på ett transparent och öppet sätt utövar politiken (Garsten, 2014, s. 4). Samtidigt understryks av tidigare forskning att de nya politiska grupperna befinner sig i mitten av dessa demokratiska processer och påverkar politik.

Parallellt med detta avviker idag politikernas förhållningssätt från den ideala bilden av partiernas roll inom en representativ demokrati. Partiernas karaktär med det traditionella medlemsengagemanget har minskat och lämnat plats till andra yrkesgrupper som med nya kunskaper och metoder värvas in i politiken. Synen på en väl fungerande demokrati har förändrats med avsaknad av politiska visioner och ett minskat förtroende för politiker. I dagens samhälle uppträder de folkvalda i olika evenemang och personifiering av enskilda politiker har blivit en produkt av de nya förhållandena i samhället. För att lyckas med jakten på väljarnas röster behöver politikerna förlita sig på sakkunniga inom media- och reklambranschen. Inte sällan arbetar de själva som kommunikatörer i olika PR-byråer. Den utvecklingen tyder på policyprofessionellas inverkan på politiker men samtidigt sträcker den sig vidare till andra processer och förändringar i samhället, vilket skapar ett stort behov av sakkunniga kommunikatörer.

I sina studier hänvisar forskarna till de stora riskerna som policyprofessionella medför. De lyfter framförallt frågor om vilka dessa makthavare är, hur de har brutit sig igenom denna stabilt bevakade kedjan av demokratiska principer och på vilket sätt de påverkar politiken. Samtidigt påpekar forskarna ett snabbt växande fenomen på arbetsmarknaden. Av den anledningen vill vi försöka ta reda på vilka andra faktorer förutom policyprofessionellas egenskaper påverkar en växande efterfråga på dessa grupper samt vilken eventuell positiv inverkan på demokratiska processer de har.

3

1.2 Syfte och frågeställning

Syftet med denna studie är att belysa de nya förhållandena inom representativ demokrati som en följd av policyprofessionellas framväxt. Genom att undersöka policyprofessionellas egenskaper och deras förhållningssätt till de demokratiska processerna vill vi analysera vilka faktorer som påverkade fenomenets intåg i politiken. Vi vill också ta reda på vilken roll de policyprofessionella spelar i partiernas förändrade situation och vilken inverkan det har på de grundläggande demokratiska principerna. Av den anledningen har vi följande frågeställningar:

• Hur identifieras de policyprofessionella i Sverige?

• Vilka faktorer förklarar enligt tidigare forskning att behovet av policyprofessionella har ökat?

• Vilka positiva och negativa effekter har policyprofessionella i förhållande till de demokratiska idealen?

1.3 Disposition

Uppsatsen har hittills presenterat en kort introduktion till ämnet och de frågor som forskningen vill bearbeta och slutligen försöka besvara. Härnäst i samma kapitel förklarar vi viktiga begrepp som används i uppsatsen samt en avgränsning som visar hur forskningen förhåller sig i det valda ämnet. I kapitlet efter introducerar vi en bakgrund för att ringa in viktiga aspekter i förhållande till det valda ämnet där vi fokuserar på partipolitikens betydelse i en representativ demokrati. Undersökningen kommer därefter introducera de teoretiska utgångspunkterna som senare kommer att behandlas i analysen för att granska ämnet. Efter det teoretiska ramverket har diskuterats går forskningen vidare med att presentera materialet, metodval och det analytiska ramverket i metodkapitlet. Här beskriver vi dessutom studiens generaliserbarhet och dess validitet.

Därefter går studien vidare till det empiriska materialet vilket mer djupgående presenterar flera olika anledningar till de policyprofessionellas framväxt samt ytterligare faktorer vi anser är viktigt att diskutera om fenomenet policyprofessionella. Kapitlet presenteras i två delmoment där vi först använder oss av tidigare forskning och sedan våra egna utgångspunkter. Slutligen kommer studien arbeta med den insamlande informationen i förhållande till teorin för att granska policyprofessionella med arbetets syfte och frågeställning som utgångspunkt. Utifrån detta ska studien avslutningsvis försöka besvara frågeställningen och diskutera resultatet som forskningen har kommit fram till.

4

1.4 Begreppsdefinition

Begreppet policyprofessionella lanserades 1978 av Hugh Heclo och definierades som en grupp av politiskt och ideologiskt engagerade individer inom sitt sakfrågenätverk. Med sakfrågenätverk menas de frågor som policyprofessionella specialiserar sig på enligt sin utbildning eller en annan kompetens. Begreppet policyprofessionella inkluderar flera olika benämningar som kommunikatörer, PR-konsulter, sakkunniga, tankesmedjor och andra. Policyprofessionella är människor som anställs i politiska institutioner och organisationer. Anställningen sker inte via demokratiska val och därmed kan inget ansvarsutkrävande göras (Garsten, 2014, s. 6). Policyprofessionella förklaras även som politiska tjänstemän i vissa fall i texten på grund av att ordet policyprofessionella betyder att personer, inte enbart tjänstemän, anställs för att bedriva politiska uppdrag. I vissa fall används beteckningen tjänstemän vilket dessutom inkluderar de policyprofessionella.

Det teoretiska kapitlet använder sig utav Robert Dahls demokratiteori vilket presenterar uppställda kriterier av forskaren. Det är viktigt att läsaren har i åtanke att namnen på dessa kriterier kan ses som en sammanfattning av dess innebörd. I den teoretiska delen presenteras samtliga kriterier mer djupgående vilket gör det lättare att använda dessa när vi granskar policyprofessionella i senare kapitel.

Begreppet publikdemokrati lanserades av Bernard Manins teorier om processer inom den representativa demokratin. Han menar att den representativa demokratin håller på att förändras till partidemokrati, där trogna partiarbetare fortsätter med sina politiska uppdrag och publikdemokrati, där den politiska entreprenören arbetar vid sidan om sitt parti. Politisk entreprenör - parlamentariker som ägnar sig åt sin egen agenda och provar sig i nya områden både inom riksdagen och på annan arena (Wängnerud, Hermansson, Ahlbäck Öberg, 2007, s.7– 8).

Tommy Möller förklarar begreppet professionalisering med att samtida partier har förändrats i sitt sätt att mobilisera och aggregera både medlemmar och medborgare. Partiorganisationer arbetar i ett tätt samarbete med andra yrkesgrupper som ombudsmän, politiska sekreterare, informations- och pressekreterare med många flera. Han menar att de traditionella sätten i partiväsendet har ersatts med stora delar av kommersiellt arbete, där PR- och reklambyråer hjälper till att utforma partiernas arbete (Möller, 2016, s. 169). Ett återkommande begrepp i forskningen är up-down och down-up system vilket indikerar på vilket håll i den politiska nivån

5 makten kommer från. Up likställs med staten och den politiska makten och down likställs befolkningen.

Begreppet Catch all-partier definieras av statsvetaren Otto Kirchheimer (2018, s 13) och handlar om att partier under 1960-talet började vända sig till alla folkgrupper istället för en specifik socioekonomisk grupp av väljare. Denna omställning resulterade i en följd av omfattande förändringar i partiväsendet (Möller, 2018).

Spin doctor är ett begrepp från den amerikanska politiken och kommer ursprungligen från basebollvärlden. Genom att kastaren skruvar bollen blir det svårare för motståndaren att träffa den. Innebörden av begreppet är negativ då det indikerar på vilseledning och manipulation (Möller, 2016 s.170).

1.5 Avgränsningar

Studiens lägger sitt fokus på att diskutera de policyprofessionellas roll i Sverige, undersökningen avgränsar sig alltså från att diskutera hur policyprofessionella arbetar och framställs i andra länder. Detta är på grund av att vi anser att studien skulle bli för omfattande till hur vi vill analysera fenomenet, för att kunna genomföra en sådan forskning skulle studien eventuellt behöva använda sig av en alternativ metod än vad forskningen använder sig utav. Vidare avgränsar sig forskningens empiriska grunder på partipolitik, partier är grunden till en representativ demokrati (Möller, 2020 s. 6) och studien vill därför lägga en tonvikt på partipolitiken till att kunna koppla policyprofessionellas påverkan på demokratin idag samt demokratins ideella form utifrån forskningens teoretiska ramverk.

2. Bakgrund

De stora omvandlingarna i partiernas system, väl dokumenterade av flera svenska forskare, har i mitten av 60-talet satt en brytpunkt för deras vidare utveckling. Behovet av nya sätt och metoder i partiarbete ledde till att policyprofessionella har börjat spela allt större roll i den svenska politiken. För att förstå policyprofessionellas framväxt är det nödvändigt att fördjupa sig även i partiernas traditionella organisatoriska utformning medde viktiga

partifunktionerna.

2.1 Representativ demokrati och policyprofessionella

Partierna i en representativ demokrati spelar en viktig roll som opinionsbildare och förser väljarna med kunskap samt möjligheter att påverka och medverka i politiken. Definitionen av

6 en representativ demokrati grundar sig på att folket gör sin röst hörd genom att välja politiker som representerar deras intressen via allmänna val. Partierna förespråkar olika ideologiska uppfattningar i hur samhället bör utformas och kan ses som ett medel till att få följare och vägvisa medlemmarna i beslutsfattande och handlande. Partierna och dess medlemmars uppdrag är att representera olika värden och viktiga sakfrågor som är förenligt med deras följares intressen, detta ska vara de grundliga principerna partierna bör följa för att agera som folkets representanter (Möller, 2020 s. 6 - 9).

I partiernas roll ingår flera viktiga funktioner som aggregeringsfunktion, kanalfunktion, rekryteringsfunktion samt socialisation funktion. Organisationssammanhållning och aggregering av medlemmarnas idéer och intressen är en viktig förutsättning för ett legitimt partiarbete. Otydlighet i partiernas ställningstagande kan leda till väljarnas missnöje och tvingar dem till andra utvägar som på ett bättre sätt representerar deras preferenser. Partiernas kanalfunktion i en representativ demokrati är att mobilisera och representera medborgarnas intressen. Deras uppgift är att vara förbindelselänkar mellan väljare och staten. En av de viktigaste funktionerna i partiarbetet är socialisationsfunktionen vilket förutom utbildning av förtroendevalda förutser även utformning av ett visst tänkande hos väljare som associeras med partiers idéer och principer. Det handlar om att skapa en kollektiv identitet och ideologisk samsyn, vilket utgör själva kärnan för partier (Möller, 2018).

För att kunna genomföra sina demokratiska plikter inom den representativa demokratin har partierna idag till sitt stöd egna kanslier i riksdagen. Med hjälp av partistöd anställer de olika sakkunniga experter, politiska sekreterare och assistenter. Politiska sekreterare fungerar som ett stöd för partigruppen och ledamöter. De samlar och utformar information, förbereder politiska texter och sköter kontakter med media (Sveriges riksdag, 2020) Som det har redan konstaterats år 2003 översteg riksdagens sammansättning på 184 politiskt anställda personer hälften av dess totala antal ledamöter (Garsten,2014). Enligt forskning kan nuvarande framväxt av policyprofessionella kopplas till de stora förändringarna som ägde rum i Sverige på 1980-talet. Olika föreningar, privata organisationer och intressegrupper som förut representerades i regeringens kommittéer och andra organ har idag förvandlats till andra grupper av kommunikatörer med samma syfte att påverka politiken (Blach-Ørsten, M, Willig, I & Hemming Pedersen, L, 2017).

7

2.2 Den förändrade synen på partiväsendet

Dagens politik har genomgått en stor professionalisering där partiorganisationer i allt större utsträckning stöds av ombudsmän, politiska sekreterare samt olika kommunikationsexperter. Att få tillgång till experthjälp har blivit en viktig förutsättning för att lyckas på den politiska arenan. Nya tillvägagångssätt som negative campaigning, spindoctor - metoder och andra har blivit en norm i politiska sammanhang. Enligt Pippa Norris (2004) som genomfört studier om valkampanjer inom tre olika perioder koordinerades de moderna kampanjerna mellan 1950 och 1980-talen närmare den centrala ledningen och redan på den tiden drevs med hjälp av externa professionella rådgivare och opinionsbildare. Dessa rådgivare samordnade olika presskonferenser, kampanjer, reklamannonser men också kämpade för att försöka dominera i både pressen och tv. Idag blir professionella konsulter i reklam, opinion och marknadsföring mer jämställda aktörer med politiker som tar en mer permanent och inflytelserik roll nära regeringen samt samordnar lokal verksamhet på gräsrotsnivå. Väljarna blir mer delade av komplexitet av olika osammanhängande kanaler, försäljningsställen och nivåer. Samtidigt möjliggör de nya kommunikationskanalerna större interaktivitet mellan väljare och politiker (Norris, 2004). Parallellt argumenterar Möller (2020) om hur partierna brister i sitt arbete som en länk mellan medborgare och staten och hur de under valrörelser jagar efter enskilda röster. Från att vara medlemsbaserade rörelser genom en tät kontakt med sina väljare förvandlades de till röstorienterade kampanjer där kommunikation spelar en stor roll för hur partierna arbetar (Möller, 2020 ss. 17 – 18). Avideologisering eller utveckling av catch all-partier, då partierna vänder sig till alla väljare, har satt en milstolpe för partiväsendets omfattande förändring och de policyprofessionella spelar allt större roll i dessa processer.

Opinionsundersökningar har blivit ett modernt kommunikationssätt mellan väljare och politiker som allt oftare associeras med folkvilja. Möller (2016) menar att en ny sort av politiska rådgivare, så kallade spinndoktorerna, har kommit in i bilden för en roll i opinionsbildningen. Deras mål ligger i vilseledning av den potentiella motståndaren. Trots detta används denna typ av kompetens via mediakommunikation på ett flitigt sätt inom alla politiska partier. Genom att studera både egna och motståndarnas politiska frågor och applicera dem mot opinionssiffror framställer spinndoktorerna effektiva justeringar i partiernas program vilket motsvarar väljarnas önskningar på ett bättre sätt (Möller, 2016). På samma sätt som i marknadsekonomin försöker de politiska reklammakarna hitta nackdelar hos motparter som är till fördel för deras uppdragsgivare. Samtidigt pekar erfarenheten på att användning av nya budskap inom svenska partier, framställda av kommunikatörsexperterna, lyfter dem och deras ledare högre upp till

8 maktpositioner. Enligt Machiavelli (2016) är det viktigaste inte att ha eller göra rätt, utan att låta andra tro att det som görs ser rätt ut (Möller 2016, s. 168).

2.3 Sammanfattning

I det här kapitlet har partipolitiken presenterats i två olika skeenden utifrån tidigare forskning. Bakgrunden förklarar vilken uppgift partier har i en representativ demokrati, en mer ideell förklaring av hur partierna arbetar samt hur tidigare forskning anser att denna traditionella bild av partierna har förändrats. Förändringen i partipolitiken har, enligt Möller (2016) som presenterar ovan, skett genom professionalisering inom politiken, här finner studien en viktig utgångspunkt till att diskutera policyprofessionella. Alltså de politiska tjänstemän som arbetar utifrån sina uppdragsgivare med politiska frågor utan att ha ett tillsatt mandat, studien vill med denna information i bakgrund vidare diskutera denna professionalisering och dess koppling till policyprofessionella.

3. Teori

I detta kapitel presenteras forskningens val av teori som kommer användas för att analysera det insamlade empiriska materialet. Teorin stärker forskningen då vi har ett stort fokus på tidigare forskares empiriska texter gällande policyprofessionella och partipolitiken, detta ger oss möjligheten att kunna dra egna slutsatser för hur policyprofessionella påverkar de demokratin i Sverige.

3.1 Teoretiskt ramverk

För att undersöka de policyprofessionellas roll inom de demokratiska processerna vänder vi oss till Robert Dahls kriterier om den ideala demokratins utformning samt teoretikerns definitioner av representativ demokrati. Detta material bygger i hög utsträckning på Dahls arbete Democracy and it´s critics (1991). Robert Dahl är en känd amerikansk statsvetare och har en ledande roll som teoretiker gällande pluralism och demokrati. Han har bland annat haft en stor inverkan som demokratiteoretiker och har varit betydande för andra forskare inom området. I vår studie använder vi Dahls beskrivna kriterier som del av en idealbild och jämför dem med observationerna av den roll som de policyprofessionella fått inom det svenska systemet.

Utifrån vårt teoretiska material framgår de normativa idealbilderna för en väl fungerande representativ demokrati. Med hjälp av Dahls kriterier för utformning av en idealtyp för demokrati analyserar vi hur de förhåller sig till situationer där policyprofessionella intar en plats

9 i politiken. I förhållande till frågeställningen vill forskningen förtydliga hur policyprofessionella påverkar demokratin i det svenska samhället. Kriterierna effektivt deltagande, upplyst förståelse och kontroll över agenda används som delar av en idealtyp för hur demokratin fungerar. Urvalet av att använda tre utav fem kriterier grundar sig på att de övriga kriterierna Allmän och lika rösträtt och Inkludering inte finner någon större koppling till ämnet. Dock anser studien att det finns en vikt att kortfattat förklara kriterierna till att redogöra till varför dessa har valts bort.

Sammanfattningsvis anser Dahl att en demokratisk stat förser alla vuxna medborgare med en strävan för delaktighet till att nå en civil politisk frihet vilket utformas genom att genomföra återkommande allmänna och jämlika val. Demokratiseringsprocessen är föränderlig och alltid pågående samt indikerar hur stater strävar närmare det demokratiska idealet (Dahl, 1991). Med Dahls kriterier vill studien bryta ner dess viktiga beståndsdelar för att sedan jämföra hur policyprofessionella avviker eller stärker kriterierna som ideal. Det är dock en svaghet i studien är att vi enbart utgår ifrån ett verk, studien skulle kunna stärkas av att använda mer tidigare forskning gällande demokrati och eventuellt ytterligare teoretiker än enbart Robert Dahl. Dock anser vi att de teoretiska utgångspunkterna som Dahl framställer i sitt verk utgör en stark grund till hur vi vill genomföra forskningen.

3.2 Demokratiteori

Demokrati beskriver i modern tid staters utformning och styrelseskick men ur ett teoretiskt perspektiv har det genom historien förklarats som ett ideal. Idealet har enligt teoretiker och historiker inte uppfyllts till fullo, forskare argumenterar för hur stater enbart kan sträva om att nå idealet men att det inte är realistiskt att uppfyllas till en full demokrati. Ordet demos i demokrati översätts till folket, alltså att folket innehar makten. Dahl argumenterar för att demokratiseringsprocessen bör skapa oro där de som sympatiserar för att öka de demokratiska idealen bör strida för förändring (Dahl, 1991). Kritiken som Dahl diskuterar riktar in sig på att demokratin inte kan vara legitim om förändringen till det nya inte uppnår ett önskat resultat. Grunden till teorin bakom demokratiseringsprocessen är att en stat strävar att skapa en kollektiv suveränitet där alla statens medlemmar ses som jämlikar och har förfogande över statens resursfördelning (Dahl, 1991, s. 311).

De ideella kriterier Dahl presenterar används i studien för att strukturera upp ett visst mått till hur policyprofessionella förhåller sig till demokratiseringsprocessen och dess ideal (Dahl, 1991 s. 222). Kriterierna kommer att hanteras i kapitlet för att sedan kunna granska i förhållande till

10 de policyprofessionellas roll i demokratin och politiken. Det kan resultera till att vissa kriterier har mer eller mindre påverkan av de policyprofessionella, vilket betyder att studien kan i slutändan genomföra ett urval bland kriterierna om forskningen inte finner någon större koppling mellan kriteriet och ämnet. Följande kriterier kommer att hanteras i kapitlet utifrån Dahls teorier;

1. Allmän och jämställd rösträtt 2. Effektivt deltagande

3. Upplyst förståelse 4. Kontroll över agendan 5. Inkludering

Ovanstående kriterier bygger på tre av Dahls verk med utgångspunkt i Democracy and it’s critics ss. 108–115.

För att mäta den politiska ordningen anser Dahl att kriterierna är användbara till att överse olika demokratiska värden. Viktigt för denna forskning är att diskutera hur alla kriterier inte kan användas på en normativ grund i alla fall, vissa kriterier är överflödiga när olika demokratiska institutionella frågor diskuteras (Dahl, 1991, s.108 – 110).

3.2.1 Allmän och lika rösträtt

Det första kriteriet omfattar statens medborgares rätt till att påverka den förda politiken inför beslutsfattande samt belysa viktiga frågor som behöver diskuteras. Kriteriet omfattar hur medborgare bör ha möjligheten till att yttra sina åsikter och fritt rösta för representanter i återkommande fria val. Inför beslutsfattande bör medborgare ha jämlika rätt och möjligheter till att påverka hur det slutgiltiga resultatet bör implementeras i samhället. Det innebär att alla medborgare har lika möjligheter till att påverka den politiska processen (Dahl, 1991, s. 109). Det här kriteriet kan anses som grundläggande när stater diskuteras i förhållande till demokratiseringsprocessen, kriteriet riktar sig mestadels till vilka rättigheter medborgarna har i förhållande till hur politiken förs framåt.

Detta kriterium finner ingen större relevans till forskningen på grund av att det fokuserar sig på när en stat påbörjar den demokratiska processen än en redan demokratisk stat som Sverige. Kriteriet är alltså en mer grundlig definition på vad en representativ demokrati är.

11

3.2.2 Effektivt deltagande

Det andra kriteriet skiljer sig till viss del från det förstnämnda. Istället för att diskutera vilka rättigheter medborgarna har fokuserar det mer på normativa möjligheter som bör uppfyllas. I den politiska processen ska opinionen kunna förmedla dess intressen och preferenser till att föra politiken mot en önskad riktning. Dessa intressen ska placeras på den politiska dagordningen för att behandlas i förhållande till opinionens vilja (Dahl, 1991 s.108). Staten brister i förhållande till kriteriet om de hindrar medborgare från att uttrycka sig om deras åsikter skiljer sig från majoritetens röster. I förhållande till Garstens synpunkter på policyprofessionella kan kriteriet finna problematik i hur aktörerna använder sin position för inflytande i politiken. Om individers preferenser beaktas som felaktig och undermineras uppfylls inte kriteriet till fullo. En kritik till detta är att vissa individer har preferenser som skadar andra medborgare, för att uppfylla demokrati som ett ideal krävs det att alla medborgare har goda avsikter. Principen om lika hänsyn är en viktig faktor för idealet för att uppnå ett jämlikt effektivt deltagande, det grundar sig på att alla medborgare ska ha en jämlik ställning inför beslutandeprocessen och val utan att andra folkgrupper hamnar i risk (Dahl, 1991 s. 109).

Viktiga punkter som omfattas av lagar i bland annat Sverige är yttrandefrihet och tryckfrihet, dessa lagar i förhållande till kriteriet anser Dahl är nödvändiga för att bilda opinion. Ännu en viktig punkt för effektivt deltagande är att staten bör ha olika politiska nivåer där medborgare har lättare att påverka sina vardagliga liv, detta avspeglas i hur det svenska systemet utformar sig på kommunal-, regional- och nationell nivå (Dahl, 1991 s. 109). Det är viktigt att medborgare erbjuds dessa möjligheter för att uppnå de demokratiska idealen även om de inte väljer att ta initiativ i politiken. Det Dahl har diskuterat kan sammanfattas i att medborgare bör ha adekvata möjligheter till att aktivt kunna delta i politiken och beslutsfattande på jämlika villkor.

3.2.3 Upplyst förståelse

Detta kriterium handlar om hur medborgare och dess representanter behöver ha likvärdiga kunskaper om politiken och hur det politiska systemet fungerar. Det gäller även vilka möjligheter och rättigheter de har som omfattats i de tidigare kriterierna. Här pekar Dahl på hur medborgares yttranden och intressen legitimerar ett demokratiskt styrelseskick när de har möjligheten att granska information och de valda representanterna. Sammanfattningsvis kan kriteriet förklaras som att både medborgare och dess representanter bör ha goda kunskaper om politiken och viktiga samhällsfrågor. Dock förklarar Dahl hur kriteriet i sig är till viss mån

12 tvetydligt då det grundar sig på att medborgarna har kunskapen och viljan till att effektivt påverka politiken. Däremot visar det en tydlig grund för hur institutioner bör utformas till att öka kunskapsnivåerna av de frågor som behandlas (Dahl, 1991 ss.111–112). Kriteriet diskuterar hur medborgare ska ha möjligheten till att upptäcka och validera information inför val och beslutsfattande. Detta innebär det att medborgarna och politiker gör val med grundliga kunskaper i frågan. Det gäller även att medborgarna inte ska bestraffas av beslut, vilket betyder att representanterna bör ha kunskaperna för granskning att nya policys inte är missvisande eller skadar samhället (Dahl, 1991 s. 112). Informationen som förmedlas inkluderar alla typer av informationskällor; politiska dokument, media samt även alternativa informationskällor, vilket stärker även legitimiteten för yttrande- och åsiktsfriheten i staten (Dahl, 1991 s.111). Denna förklaring av kriteriet skapar goda grunder till att vidare analysera hur policyprofessionella arbetar som ett kommunikativt medel för samhället och politiken.

Ett problem med kriteriet är att det förväntas att alla medborgare ska ha en adekvat förståelse till hur det politiska systemet fungerar. Det finns inga större hinder i att få tag på information för alla medborgare i Sverige, dock finns det argument i hur vissa folkgrupper har mindre förståelse i hur denna information nås. Om det däremot sker att viss information bara finns tillgängligt till vissa medborgare uppfylls inte kriteriet (Dahl, 1991 s. 111–112). Kriteriet som presenteras av Dahl fokuserar mycket på folket, hur de ska kunna samla in informationen för att kunna göra val utifrån deras egna preferenser. Dock kan det även ses från politikernas sida att de ska kunna ge medborgarna denna information och att de har adekvata kunskaper till att besvara det som medborgarna söker efter.

3.2.4 Kontroll över agendan

Kriteriet förklarar hur folket och dess representanter har suveränitet över var opinionens intresse ligger och hur det behöver hanteras. Inför bindande beslut utformas skapandet av processen i två steg enligt Dahl, första steget är att gemensamt sätta agendan och sedan besluta hur den ska implementeras. Inom institutioner är agendan en viktig del i beslutsfattande då dagordningens ärenden påverkar dess arbete och utformning (Dahl, 1991 ss. 106–107). Enligt kriteriet har ingen beslutsfattare kontroll över lagen vilket ger dem en viss trygghet då det inte föreligger något rättsligt ansvarsutkrävande hos beslutsfattaren, agendan och besluten ska överenskommas på gemensamma grunder. Detta legitimerar det rättsliga ansvaret då yttre krafter får det svårt att påverka statens demokratiska suveränitet. Det ger dessutom invånarnas intressen ett försvar då det antas att beslutet sker på jämlika grunder (Dahl, 1991 ss- 107-108).

13 Den styrande eliten är omdiskuterad i den demokratiska processen då agendan implementeras i nutid genom en up-down funktion. Det gäller att ledningen stannar exklusiv i förverkligandet av beslutet för att nå det önskade resultatet för att gå i följd med kriteriet, däremot indikerar kriteriet att folket bör ha det sista ordet inför beslutet vilket enligt Dahl är svårt att åstadkomma (Dahl 1991 ss. 108 – 111).

Om en stat däremot skulle lyckas uppfylla allt i kriteriet kan det anses att staten närmar sig det demokratiska idealet, det visas i förhållande till agendan och hur dess relation ser ut motsvarande till folket. Den här delen av Dahls kriterier är en grund på hur idealet för det politiska systemet bör utformas från ett demokratiskt perspektiv. Medan inget verkligt system skulle kunna förväntas uppfylla alla punkter i kriteriet fullständigt skulle systemet i stater kunna bedömas som mer eller mindre demokratiska i olika utsträckningar (Dahl, 1991, s. 112). Inom kriteriet kan det förväntas att agendan skiljer sig på flera punkter i hur politiken styrs beroende på hur den politiska kulturen i staten är utformad samt var intresset faller hos medborgarna.

3.2.5 Inkludering

Inkludering menar Dahl på hur alla vuxna medborgare i en stat ska få sin röst hörd och besvarad inom politiken, ytterligare ska allas intressen ha lika stor vikt inom den demokratiska processen. Det betyder att alla har rätten att delta i val och politiska debatter oavsett bakgrund, kön, religiös uppfattning osv. alltså ett samhälle där medborgarna får ta del i den politiska debatten på jämlika villkor (Dahl, 1991 ss. 129–130). Medborgarna och den styrande ledningen ska ha jämlika grunder till att leda politiken i förhållande till vart opinionens intresse ligger. Dahl lägger även kritik mot detta att vissa medborgare har större möjligheter att inkluderas i politiken än andra, rika medborgare har bättre förutsättningar än fattiga. Detta pekar han på hur båda grupperna förutsätts med samma möjligheter så kan det antas att rikare medborgarna har bättre tillgång till information, publicitet, tid och övriga politiska resurser till sitt befogande. I vissa fall har de dessutom större inflytande än andra samhällsklasser vilket kan ses som ett exempel att alla människor inte ses som jämlikar (Dahl, 1991 ss.114–115).

I jämförelse med det första kriteriet finner det vissa spektrum som skulle kunna tas upp i ämnet, i förhållande till att vissa röster blir mer belysta än andras. Dock anser studien att när det kommer till policyprofessionella så diskuteras detta redan under de andra kriterierna. Inkludering kan därmed antas fokusera mer på invånarnas ställning mellan varandra istället för de som arbetar i politiken som de policyprofessionella.

14

3.3 Sammanfattning

Dahls demokratiteori presenterar centrala kriterier för hur en demokratiseringsprocess kan generellt anses korrekt i förhållande som demokratiidealet. Enligt Dahl så finns det redan stabila grunder för hur vi i modern tid beskriver demokratiska stater. Här menar han att i demokratier ska det hållas fria och rättvisa val med jämlika rösträtt, rätten till att ställa upp i val, yttrande- och tryckfrihet, varje medborgare ska ha samma politiska möjligheter oavsett vilken folkgrupp de tillhör. I förhållande till kriterierna stater på god väg i demokratiseringsprocessen om staten i fråga uppfyller enbart två av kriterierna eller vissa områden inom dem (Dahl, 1991, s.130– 131). I denna forskning ska det med hjälp av Dahls kriterier för demokratiseringsprocessen som framställs ovan analyseras om kriterierna uppfylls av policyprofessionella som en faktor i demokratin.

4. Metod

Uppsatsens forskningsdesign utgår från en kvalitativ metod och har valt att analysen genomförs genom att använda oss av en förklarande idéanalys. Användandet av en förklarande idéanalys lyfter frågor som handlar om idéernas uppkomst och påverkan. Förklarande idéanalyser betyder däremot inte enbart att förklara en viss idé och dess egenskaper utan används för att studera olika infallsvinklar av politiska idéer (Beckman 2005 s. 83; Vedung, 2019, s. 198), denna metod skapar goda förutsättningar till att forma argument i förhållande till studiens syfte om fenomenet policyprofessionella. Argumenten formas utifrån ideella antaganden av samhället, partipolitiken, och demokrati för att ge en objektiv syn på det valda forskningsområdet.

4.1 Material

Denna uppsats avgränsar sig till studier om policyprofessionella i svensk politik, därför utgår studien först och främst från att använda tidigare forskning som framställs inom Sveriges gränser. Intresset av detta forskningsområde påbörjades utifrån Christina Garstens SOU De policyprofessionella och demokratins framtid (2014) och boken Makt utan mandat (2015), författad i samarbete med Bo Rothstein och Stefan Svallfors. Dessa texter gav en kritisk blick på fenomenet, studien använder sig av dessa för att undersöka om vi finner att deras antaganden stämmer eller om vi finner argument som går emot deras påståenden. Christina Garsten, professor i socialantropologi, har i sin rapport tillsammans med sina medförfattare lyft fram de policyprofessionellas roll i demokratin. Fenomenet som vi undersöker är en relativt ny företeelse i svensk politik som har sitt ursprung på 70-talet vilket följer moderniseringen av

15 samhället. Enligt Garsten (2015), har problematiken kring policyprofessionella inte tillräckligt belysts och diskuterats i samhällsdebatter, denna studie fann inte heller större forskning om fenomenet när vi sökte efter material. Makt utan mandat är en fördjupad studie om fenomenet, som inte förekommer i andra studier i samma utsträckning och där en grundlig analys baseras på omfattande empiriskt material om policyprofessionella. På grund av bristen på information bakom fenomenet inom statsvetenskapliga forskningsområden i Sverige finner vi relevans att med hjälp av den valda metoden analysera det som finns utifrån ett svenskt perspektiv. Vi fann att policyprofessionella diskuteras utifrån andra perspektiv men inte enbart i sig som en samhällsfunktion, när vi sökte efter ordet “policyprofessionella” på biblioteks hemsidor och på Google resulterar det till att Garstens texter dyker upp. Utifrån dessa vetenskapliga källor vill vi redogöra för det moderniserade växande fenomenet och på vilket sätt det utmärker sig och får inflytande och makt i politiken. Dessa två litterära verk gav oss en kritisk uppfattning av vad fenomenet innebär och hur policyprofessionella kan skapa problematik. Studien grundar sig på att analysera fenomenet genom tidigare forskning vilket innebär att vi utifrån tidigare forskares undersökningar drar våra egna slutsatser. Utifrån att de tre forskarna Christina Garsten, Bo Rothstein och Stefan Svallfors fick vi en kritisk anblick på policyprofessionella i samhället, därför vill studien utifrån demokratiska ideal finna argument som stödjer eller går emot deras antaganden om fenomenet.

Policyprofessionellas frammarsch sammankopplas med omvandlingar inom partisystemen vilket dessutom framställs i Garstens, Rothstein och Svallfors (2015) diskussioner om hur policyprofessionella skapar professionalism. Därför har studien valt att utgå ifrån att utforma argument med hjälp av hur fenomenet påverkar politiken vilket presenteras i tidigare bakgrundskapitel, detta förhåller sig dessutom väl till studiens teoretiska ansats gällande demokrati. Användandet av detta material utgår inte ifrån om texten har en hög pålitlighet, studien använder dessa till att undersöka om deras förda resonemang resonerar med våra resultat eller inte. Under modern tid av partiernas utveckling uppfyller policyprofessionella en väsentlig funktion. Av den anledningen anser vi att undersökningen av partiernas roll för demokratin och hur de förhåller sig till policyprofessionella är av stor betydelse. Materialet som lyfter denna problematik och som vi använder vetenskaplig litteratur av Tommy Möllers Political Party Dynamics and Democracy in Sweden (2020), Efter guldåldern (2018) och Politisk ledarskap (2016) som förtydligar kopplingen mellan stora omvandlingar i partiernas väsenden och förhållandet till policyprofessionella. Möller är professor vid Stockholms universitet i statsvetenskap som publicerade flera litterära verk och en av ledande författare

16 inom partipolitik och dess betydelse i samhället. Informationen insamlat av Möller kompletteras med andra källor och vetenskapliga texter, Mark Blach-Orsten, Ida Willig & Leif Hemming Pedersen (2017) PR, Lobbyism and Democracy: Mapping the revolving door in Denmark from 1981 to 2015 och Pippa Norris (2004) The Evolution of Election Campaigns: Eroding Political Engagement? samt information insamlat från Riksdagens hemsida. Valet av att använda sig av Möllers texter i större omfång utgår ifrån att han diskuterar betydelsen av kommunikation vilket förhåller sig väl till det valda ämnet.

Vidare i de två kommande kapitlen i metoden förklaras användandet av andra infallsvinklar och faktorer studien utgår ifrån för att bidra till den redan existerande forskningen, om hur vi identifierar andra faktorer och utifrån detta kunna använda andra vetenskapliga texter som analysen finner har relevans till det valda ämnet (Beckman, 2005). Resultatet av att finna dessa infallsvinklar presenteras under faktorerna i empirins andra delmoment, däremot kommer detta kapitel nu presentera urvalet av ytterligare vetenskapliga texter relaterade till faktorerna. I Emma Ek Österberg och Vicki Johanssons avhandling Ledarskapsideal i förändring - det finns inga ledare utan styrsystem (2019) hänvisar vi till förändringar som skedde i samband med marknadiseringsprocesser och på vilket sätt det kunde påverka att behovet av de policyprofessionella har ökat. Problematiken kring flera olika processer inom politiska och ekonomiska sfärer är omdiskuterad och försöker förklaras i flera statsvetenskapliga områden. Till dessa hör exempelvis New Public Management (NPM) där kombinationen av de privata och offentliga sektorerna aldrig framstod problemfria och därmed kan ofta kritiseras. Nya sätt i arbete skapade behov av rätt kompetens i form av rådgivare och sakkunniga, vilket ansågs var av stor betydelse för att lyckas med reformerna.

Politikernas och tjänstemännens bristande kunskaper, visade sig vanligtvis i olika misslyckande policys och projekt, tyder på att stora behov av olika rådgivare men även pekar på deras egen kompetensutveckling. Betydelse av högre utbildning och kompetens diskuteras av Erik Olsson, Jens Stilhoff Sörensen och Magnus Zetterholm i deras artikel Skadlig brist i akademisk kunskap i politiska toppen (2019). Temat professionaliseringen fortsätter att diskuteras i Shirit Ahlbäck Öberg, Jörgen Hermansson och Lena Wängnerud Exit riksdagen (2007). Forskningen utgår från undersökningar om politikernas avhopp i den svenska riksdagen där politiker försöker använda flera metoder av policyprofessionella när det gäller att skaffa sig ett mer oberoende sätt att föra politiken.

17 Anna Tyllström, doktor i företagsekonomi vid Institutet för framtidsstudier, rapporterar i sina studier Mer än revolverande dörr: Företags lobbyverksamhet och socialisering av institutionella transportörer (2019) att en allt större andel av politiker byter sina politiska uppdrag mot arbete i näringslivet för att sedan återkomma till politiken. Med hjälp av de beskrivna källorna tydliggör vi politikernas förändrade ageranden vilket pekar på deras påverkan av policyprofessionella samt stora omvandlingar inom den representativa demokratin.

Med hjälp av Tommy Möllers studier i Politisk ledarskap (2016) undersöker vi vilken roll media- och reklambranschen har i sambandet mellan policyprofessionella och partiernas organisation och vilken påverkan det har på väljarnas beteende.

Vår ambition är att förtydliga olika synsätt av policyprofessionellas påverkan på demokratin och dess representanter, vad de kan tillföra och om detta eventuellt kan ses som negativt. Vi anser att Christina Garstens rapportering om policyprofessionella framför allt framställs som en varning och hot mot demokratin, samtidigt som orsaken till uppkomsten av fenomenet inte diskuteras tillräckligt. För att bygga en strukturerad kunskap om fenomenet fördjupar vi oss även i andra källor som bär på flera viktiga faktorer i undersökningen och som indirekt förklarar uppkomsten och betydelse av fenomenet policyprofessionella. Dessa är de faktorer vi tidigare har diskuterat och där vi använder andra forskningsområden till att förklara fenomenet.

4.2 Förklarande idéanalys

Det finns olika typer av idéanalyser att arbeta med under forskningsprocessen men de utgår ifrån samma grunder, språket som används i skrifter skapat av mänskliga idéer (Beckman 2005; Vedung, 2019). I det empiriska kapitlet redovisar vi det insamlade materialet som består av både primära- och sekundära källor. Med avstamp i Christina Garstens SOU om policyprofessionella beskriver vi fenomenets framväxt och dess förhållande till demokratiska principer, detta går i följd med den valda metoden där vi först beskriver dess egenskaper. För att göra våra texter begripliga för en bredare publik utgår vi från en begreppsutredande studie där vi presenterar begreppet policyprofessionella och andra begrepp som tillämpas i uppsatsen. Beckman (2005) menar att det är en nödvändig del i alla idéanalyser för att förstå hur begrepp används och utgör därför ett av flera steg i idéanalysen (Beckman 2005, s. 31). Vidare när denna metod används är att finna ytterligare infallsvinklar i forskningen bakom idéen, detta framförs i studien som faktorer.

18 Samtidigt innehåller den förklarande idéanalysen att skapa argumentationer. I analysen använder vi argumentation för att framföra ståndpunkter för- och emot i fråga om policyprofessionellas påverkan på demokratiprocessen. I vårt ställningstagande utgår vi från Dahls kriterier om den ideala demokratins utformning som presenteras i tidigare kapitel. Vårt empiriska underlag utgår även från andra forskningsområden, det som enligt den förklarande idéanalysen beskrivs som att studien ska finna ytterligare infallsvinklar. Studien anser att marknadsekonomi, studier om politikernas karriär och kompetens och medieutveckling är infallsvinklar som relaterar till våra frågeställningar och studiens syfte. Av den anledningen behöver studien stödjas även av annat material för att bättre förklara fenomenets uppkomst. I en förklarande idéanalys redovisas och argumenteras förhållandet mellan fenomenet och andra samhälleliga förlopp (Bergström & Svärd 2018, s.142). Detta förtydligar policyprofessionellas betydelse samtidigt som det pekar ut flera anledningar till deras framväxt och vilken påverkan de kan tänkas ha på demokratin. På det sättet hjälper dessa forskningar oss att strukturera argumenten och hänvisa till hur de förhåller sig mot varandra.

Genomförandet av idéanalyser använder vanligtvis ideal som ett analytiskt redskap, denna studie förhåller sig till ideal för att skapa objektiva argument till hur policyprofessionella skapar en påverkan i det svenska samhället. Vi bygger vårt analytiska ramverk utifrån grundläggande ideologiska värderingar (Bergström & Svärd, 2018). Förutom de traditionella funktionerna inom partiväsendet presenterar vi i det teoretiska kapitlet de demokratiska idealbilderna utifrån Dahls kriterier. Idealtyper brukar associeras med den tyske sociologen Max Weber och används för att tillämpa ett analytiskt ramverk. Forskare använder dessa verktyg vid jämförelser av verkliga empiriska fenomen med idealbilder. Målet med dessa jämförelser är att lyfta fram de mest relevanta faktorerna av fenomenet som är intressant för forskningsproblemet. Med idealtyper menas de samlade och koncentrerade egenskaperna hos ett fenomen som anses vara viktiga utifrån ett teoretiskt perspektiv. Enligt Weber består idealtyp av en “metodologisk utopi som inte kan hittas empiriskt någonstans i verkligheten” (Weber, 1904). Idealbilder brukar relateras till tidigare forskning vilket innebär att det vanligtvis inte finns en korrekt definition utan mer argument eller antaganden om en idé, ideal kan dessutom relateras till klassiska definitioner av ett fenomen. Vid genomförandet av analysen ställs de verkliga fenomen från texter mot idealtyperna för att redovisa flera skillnader, likheter och andra avvikelser i forskningsprocessen. Genom att använda sig av idealtyper stärks både den valda metoden och användningen av tidigare forskning (Bergström & Svärd, 2018, s. 148–149).

19

4.3 Analytiskt ramverk

Användandet av en förklarande idéanalys krävs det av forskningen att tydligt presentera vad som är tidigare forskning och vad som är denna studies egna resultat. I det kommande empiriska kapitlet presenteras två delmoment. Det första delmomentet presenterar tidigare forskning och faktorer gällande fenomenet där vi identifierar behov om policyprofessionellas framväxt. Det första delmomentets olika delar sammanställer de viktiga huvudpunkterna om fenomenet med hjälp av metoden, här finner vi de viktiga egenskaperna och argument som förs av tidigare forskare (Beckman, 2005, s. 83). Därefter i det andra delmomentet fokuserar studien på ytterligare infallsvinklar. De nya faktorerna utgår ifrån att vi har granskat det insamlade materialet om det valda ämnet till att finna ytterligare infallsvinklar (Vedung, 2019, s.198). Det empiriska kapitlet framförs till större del med hjälp av tidigare forskares beskrivningar av fenomenet i det första delmomentet, i det andra delmomentet däremot förklaras faktorerna utifrån tidigare forskning och vi lägger till hur detta kan påverkas av- eller har en påverkan på policyprofessionella. Vi anser att det är viktigt att empirin inledningsvis fokusera på tidigare forskning och resultat av fenomenet för att sedan gå vidare på andra faktorer.

Ett viktigt redskap som används för att få fram dessa faktorer är att noggrant identifiera ämnen som nämns i materialet men inte bearbetas vidare på i forskningen samt att vi “läser mellan raderna” för att få fram ytterligare information. Detta kräver dessutom till viss mån att vi redan besitter goda kunskaper om samhällets funktion (Beckman, 2005), med denna kunskap kunde vi göra ett urval mellan olika faktorer i andra forskningsområden genom att undersöka om det finner relevans till det valda ämnet. Därigenom samlar vi flera olika faktorer som förtydligar orsaken för fenomenets uppkomst och deras påverkan på politiken och det övriga samhället. Dessa faktorer är: politikernas och policyprofessionellas kompetens/karriär, medias betydelse och marknadisering. Vidare använder vi dessa faktorer i förhållande till det studerade objektet där vi analyserar och positionerar olika ställningstaganden. Studien vill ta till vara på forskningen som redan existerar inom ämnet och utifrån det utveckla det som redan finns. Infallsvinklarna som studien bearbetar förklaras som faktorer och diskuteras till att argumentera om policyprofessionella i ett nytt spektrum.

Vidare i analyskapitlet använder studien sig av dessa faktorer från både delmoment ett och två i empirin för att framställa ett resultat i förhållande till studiens syfte. Detta presenteras genom att först diskutera faktorerna i förhållande till Dahls kriterier, därefter går vi vidare med att ta fram argument om både för- och nackdelar gällande policyprofessionella. I detta kapitel

20 använder idealtyper och Dahls kriterier flitigt i förhållande till den valda metoden för att genomföra en objektiv forskning till att formulera dessa argument. De övergripande huvudpunkterna till hur policyprofessionella påverkar samhället och demokratin sammanställs slutligen i en tabell för att tydliggöra påverkan av fenomenet.

Genom att använda idealtyper i analysen förtydligar vi de olika ståndpunkterna som är centrala i vår undersökning, såsom policyprofessionellas budskap i förhållande till Dahls kriterier för att fullända de demokratiska idealen. På det sättet ska vi i slutsatsen försöka besvara våra frågeställningar; Hur identifieras de policyprofessionella i Sverige? Vilka faktorer förklarar enligt tidigare forskning att behovet av policyprofessionella har ökat? Vilka positiva och negativa effekter har policyprofessionella i förhållande till de demokratiska idealen?

4.4 Metoddiskussion

Styrkan med den valda metoden är att den förklarande idéanalysen inte enbart används till att förklara ett fenomen utan även vid argumentation av våra egna tolkningar där vi ser oklarheter i den tidigare forskningen (Beckman 2005, s. 51). Vi klarlägger undersökningarna och förmedlar en tydlig bild av hur begreppet policyprofessionella presenteras på en teoretisk nivå och hur det sedan återspeglas i förhållande till demokratiska processer. Av den anledningen är metoden, som baseras på idealtyper, ett lämpligt val för vår studie samt dess urval av material. Vi använder material från andra forskare och kan därmed koncentrera oss mer på källor som framhäver underliggande orsaker till varför de policyprofessionellas roll har växt. Detta vidgar i sin tur vissa aspekter, som vi anser inte tydliggörs tillräckligt i tidigare forskning. I studien försöker vi även framhäva policyprofessionellas positiva effekter på utvecklingen av samhället, vilket är något vi upplever ligger i skuggan av den negativa inverkan tidigare forskning reflekterar över. Samtidigt som det ger studien en större möjlighet att kunna diskutera och argumentera om forskningsämnet så skapar det en svaghet att studien förlitar sig på tidigare forskning för att ta fram nya argument, vidare studier inom ämnet skulle kunna komplettera denna information med hjälp av en intervjuundersökning. Däremot är det en sådan undersökning redan grundligt genomförd i Garsten (2014) SOU, vi anser att genomförandet av en intervjuundersökning förmodligen skulle vara verkningslöst av den tidigare forskningen som redan finns. Detta resulterade till att studien gjorde ett medvetet val att istället fokusera på att granska informationen med en lämplig metod för denna typ av genomförande, alltså förklarande idéanalys. Det krävs att studien håller transparens av den insamlade informationen för att inte vinkla utförandet av analysen mot en viss riktning.

21 En alternativ metod för att granska de policyprofessionella är att genomföra en komparativ studie för att se hur policyprofessionella arbetar och betraktas utrikes i jämförelse med Sverige. Denna typ av studie skulle kunna förtydliga skillnader mellan stater och kanske påvisa ytterligare resultat på hur professionalisering i politiken påverkar de demokratiska idealen. Däremot fann vi det mer intressant att forska om de olika processerna i samhället som policyprofessionella har en påverkan på, vi anser att det skulle krävas en större forskning om vi inkludera andra länder.

Vi anser att materialet som används i studien är trovärdigt med anledningen av att det har sitt ursprung från kända statsvetenskapliga källor och trovärdiga forskare. Dessa texter och litterära verk togs fram genom att söka statsvetenskapliga texter inom ämnet på Örebros stadsbibliotek samt Örebros universitetsbibliotek, större delen av dessa verk har tagits fram på grund av att andra vetenskapliga forskare refererar till dessa i andra vetenskapliga artiklar. Grunden till att vi började undersöka ämnet var inspirerad från ett av Tommy Möllers litterära verk som vi studenter tidigare använt som kurslitteratur i vårt pågående program. En vetenskaplig följd av andra källor hjälper oss att belysa flera olika förutsättningar i uppkomsten av fenomenet policyprofessionella samtidigt som vi redogör för deras påverkan på demokratin. Vi förhåller oss till materialet så att tolkningarna av de studerade texterna ständigt anges som källor, vilket underlättar för läsarna att stämma av de steg vi tar i vår forskning (Bergström & Boreus 2018, s. 41). Det samlade materialet ligger till grund för syftet i vår studie och hjälper oss att svara på våra frågeställningar som vi har förutsatt oss. Därmed motsvarar vår studie både validitets- och reliabilitetskrav. Validiteten stärks utav valet av metod för denna typ av forskning där det inte redan finns mycket tidigare information om fenomenet, genom att utgå från ideal till att formulera objektiva argument ökar studiens trovärdighet (Beckman, 2005; Bergström & Boreus, 2018). Ytterligare under urvalet av material valdes viss litteratur bort under processen, vissa av dessa verk fann ingen relevans i förhållande till studiens avgränsning att fokusera på det svenska samhället. Studier angående policyprofessionella är mer förekommande i andra länder som bland annat USA och Belgien där dessa har en annan typ av samhällsfunktion.

5. Tidigare forskning om policyprofessionella

I det här kapitlet presenteras det empiriska materialet vilket kommer innehålla aspekter på de policyprofessionella och andra viktiga faktorer studien vill diskutera för att vidare genomföra en analys och besvara frågeställningarna. Detta genomförs i två delmoment där vi först

22 presenterar aspekter som tidigare forskning tar upp när de diskuterar policyprofessionella, därefter tar vi upp andra aspekter som tidigare forskning om policyprofessionella inte fokuserar på. Forskningen som presenteras i det andra delmomentet är från forskare inom andra ämnesområden som vi i nästa kapitel kommer använda för att analysera kopplingen till policyprofessionella. Detta delmoment används för att vidareutveckla den redan existerande forskningen inom ämnet.

5.1 Policyprofessionella

Den amerikanska statsvetaren Hugh Heclo lanserade begreppet policyprofessionella för första gången år 1978. Han definierade begreppet som en grupp av politiskt och ideologiskt engagerade människor i frågor inom deras sakfrågenätverk. Till skillnad från valda politiker och traditionellt meritrekryterade tjänstemän är dessa personer anställda för att utöva politik. Deras kompetens med kunskaper inom olika områden är en drivande kraft i den politisk-administrativa komplexiteten. Enligt Christina Garstens rapport De policyprofessionella och demokratins framtid tyder framväxten av ett nytt politiskt segment och en hel ny arbetsmarknad för denna kategori på ett allt mer växande behov av flera sakkunniga inom politiken (Garsten, 2014).

5.1.1 Kunskap

Policyprofessionella karakteriseras som en ung, könsblandad kategori och är inte sällan högutbildade inom statsvetenskap eller nationalekonomi. Deras uppgifter är att kunna relatera dagens politiska processer, vilket baseras på fakta och vetenskapliga utgångspunkter. Samtidigt är policyprofessionellas främsta uppdrag att kunna framställa resultat av sina undersökningar med en viss vriden fördel för deras uppdragsgivare. Detta kräver fördjupade kunskaper i det komplexa politiska systemet med förmåga att kunna agera och befinna sig där de viktiga politiska besluten fastställs och implementeras. Genom att besitta en god förståelse över det politiska spelet kan policyprofessionella snabbt och effektivt producera korrekta lösningar för att driva olika policyprocesser åt rätt håll. Dessutom används deras kunskaper och nätverk på ett flexibelt sätt då förmedling av idéer sker mellan den politiska och akademiska sfären samt den offentliga förvaltningen. Av denna anledning används dessa mångsidiga kunskapsresurser i olika sammanhang av politiker, samhällspolitiska chefer, utredare, experter och många andra politiskt sakkunniga (Garsten, 2014).

23 Det finns olika typer av kunskaper som policyprofessionella brukar specialisera sig på och som enligt Garsten, Rothstein och Svallfors (2015) sammanfattas i tre kunskapsformer: problembeskrivning, processkunskap och pejling. Problembeskrivning innebär en faktabaserad framställning av samhällstillstånd som samtidigt utformas och redovisas för uppdragsgivare med hänsyn till deras intressen. Processkunskap handlar om det komplexa politiska spelet där kunskaper om olika mekanismer, processer, aktörer samt skapandet av nätverk och personliga kontakter är av betydelse. Pejling handlar i sin tur om en effektiv producering av preciserade uppgifter och idéer för uppdragsgivare som används i kortsiktiga politiska sammanhang, exempelvis i debatter. Dessa tre former utgör grunden i deras två olika roller som klurare och fixare (Garsten, 2014).

För fixare handlar det om att snabbt hitta nödvändiga källor med pålitlig information. Att vara snabb och ha ett brett nätverk och kännedom om vart informationen kan finnas är av stor betydelse. Kommunicera och framföra olika politiska budskap via media har blivit ett effektivare sätt att nå ut till väljare. I jämförelse med fixare har klurare oftast ett mer långsiktigt perspektiv i sitt arbete vilket kräver en stor grad av styrka och uthållighet för att uppnå sina resultat. De specialiserar sig på politikens innehåll och arbetar med hur institutioner och organisationer runt dessa borde utformas. Kopplingar till akademisk forskning öppnar möjligheter för skapande av sakliga och övertygande budskap till fördel för klurarnas uppdragsgivare. Genom att använda sina kunskaper ägnar de sitt arbete åt bearbetning, sortering och analysering av en stor mängd data. Den insamlade informationen bearbetas för att sedan framställa ett vinnande politiskt koncept inom en viss fråga (Garsten med flera, 2015, s. 144– 148).

5.1.2 Karriärinriktning

Sedan 1960-talet har antalet politiska tjänstemän i Regeringskansliet ökat och år 2003 konstaterades det att deras sammansättning på 184 personer översteg hälften av riksdagens ledamöter. Policyprofessionella bedriver sitt arbete även i Riksdagen, kommuner, regioner, intresseorganisationer samt inom andra sfärer länkade till politiken. De arbetar som politiskt sakkunniga och politiska sekreterare. Många av dem är verksamma inom PR-branschen, i tankesmedjor samt företagsanställda lobbyister. Enlig Garstens uppskattning från 2014 låg antalet policyprofessionella i Sverige runt 3500 personer (Garsten, 2014).

De sociala förutsättningarna spelar en stor roll för deras värderingar och karriärval. Garsten påpekar om tidigare undersökningar där gruppens bakgrund ofta förknippades med stora

24 politiska traditioner inom deras familjer och av den anledningen även påverkade deras val i karriären. Dock motbevisas argumentationen om den politiska eliten utifrån mer aktuell fakta från forskarens studier om policyprofessionella. Detta indikerar på att de flesta inom denna grupp har formats av politiska åsikter och diskussioner hemifrån, men att ingen av deras familjemedlemmar har haft politiska uppdrag (Garsten et al. 2015).

Policyprofessionella träder sällan fram i rampljuset och brukar arbeta i bakgrunden av sina uppdragsgivare. De anser att deras yrkeskarriärer, baserade på en hög kompetens, värdesätts i högre utsträckning på arbetsmarknaden än långa meriter och erfarenheter hos förtroendevalda. I många fall har de en negativ bild om uppbyggnaden av den representativa demokratin och beskriver den som ett långsamt och tråkigt system. Som välutbildade specialister använder de sina kunskaper på ett operativt sätt och har svårt att tänka sig argumentera med mindre kunniga personer. Vägen till makten förklarar gruppen som ineffektiv om de väljer vägen som förtroendevalda. Policyprofessionella påstår att deras handelsutrymme minskar då de tvingas att anpassa sina handlingar till vad andra personer anser vara rätt och viktigt. Vägen som de väljer leder till ett mer stimulerande alternativ än att vara med i politiken samt påverka det som händer (Garsten et al. 2015).

Policyprofessionellas kompetens i politiken välkomnas även av den privata företagssidan. Kunskaper om hur det politiska systemet fungerar, vilka aktörer som är insatta och på vilket sätt de arbetar är viktigt för näringslivet. Privata företag som PR-byråer har stor kännedom om policyprofessionellas egenskaper och därigenom brukar de omvandla deras politiska kapital till ekonomiskt kapital. Enligt Garsten och andra forskare inom studier om kommunikatörer har PR-branschen vuxit markant och medverkar allt mer i trafiken från politiken till privat sektorn och tvärtom, alltså, från privata verksamheter tillbaka till politiken (Garsten et al. 2015).

5.1.3 Makt och ansvarsutkrävande

Policyprofessionellas slitstarka drivkraft är att kunna påverka politiken och samhället. Många av de befinner sig nära makten och vanligtvis i större utsträckning än de folkvalda politikerna. Genom att ha tillgång till höga politiska nivåer kan dessa personer utöva ett väsentligt inflytande och på detta påverka den svenska politiken. Enligt Heclo ligger deras kompetens till grund för möjligheter att påverka politiken (Garsten et al., 2015).

Det är tre typer av makt, enligt undersökningar av Garsten, Svallfors och Rothstein, som policyprofessionella utövar. De politiskt anställda tjänstemännen i riksdag och regering deltar

25 aktivt i en politisk utveckling av sina partier och av denna anledning utövar de även en direkt makt. Inte sällan tar de politisk anställda ett aktivt deltagande i utformning av politiska handlingar och partiernas program. Genom att befinna sig nära sina uppdragsgivare samt ha tillgång till dagordningen kan policyprofessionella påverka agendan och på detta sätt även utöva en indirekt makt. Dokumentation som ständigt slussas mellan statsrådet och de opolitiska organisationerna befinner sig också under deras uppsikt där policyprofessionella fungerar som ett filter. Förmåga att kunna påverka politiker i deras beslut framstår som en mycket utmärkande typ av makt hos policyprofessionella. Deras skicklighet i utformningen av politikernas budskap är att konstruera dem på ett vis som associeras med allmänintresse. Dirigerande av politiska budskap och kampanjer via PR-byråer och tankesmedjor är deras primära sysselsättning (Garsten et al, 2015).

Samtidigt anses de policyprofessionellas legitimitetsgrund i politiken, i jämförelse med andra kategorier som utövar makt, vara otydlig. Deras status i politiken framgår varken i offentliga regelverk eller andra statsrättsliga bestämmelser. Således befinner de sig i en osynlig position där konstitutionell reglering och offentlig debatt om deras maktutövning uteblir. Enligt Esaiasson, är det endast den politiska maktutövningen som kan bedömas demokratiskt legitim är acceptabel (Garsten et al. 2015, s 179). Enligt de demokratiska mekanismerna ska all maktutövning kunna granskas. Den representativa demokratin kännetecknas med folkets rätt till ansvarsutkrävande i efterhand. Detta innebär att väljarna kan rösta ut sina representanter om politikerna misslyckas med sitt uppdrag. Principerna inom den representativa demokratin som kännetecknas av transparens och tydligt fördelade politiska roller är inte sammanhängande med policyprofessionellas perspektiv. Detta innebär att medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande saknas med anledning av att det inte är denna kategori av tjänstemän som representeras av väljarna (Garsten et al., 2014). Enligt Lars Nord har partisekreterarna fortfarande betydligt större makt än professionella konsulter (Möller, 2018, s. 118).

5.1.4 Sammanfattning

I den här delen av uppsatsen introducerades de policyprofessionella och viktiga

utgångspunkter när dessa diskuteras. I ett kortfattat sammandrag har studien presenterat de policyprofessionella utifrån tidigare forskning där det rapporterades om de politisk anställda tjänstemän med deras specifika egenskaper. Det påpekades att deras främsta mål är att uppnå sina uppdragsgivares intressen, samtidigt som att använda sin makt för att påverka politiska beslut samt hur det ska implementeras i samhället.