RfViFÖD:
Motpart i medvind?
Jorge Ken
1. Inledning
D e n n a studie ingår i ett större rättssociologiskt projekt o m arbetsskade-försäkringens tillämpning i d e n högsta besvärsinstansen, Försäkrings-överdomstolen. Olika aspekter av FÖDs h a n t e r i n g av besvärsärenden i n o m arbetsskadeförsäkringen har studerats. Syftet m e d d e n n a uppsats h a r varit att studera Riksförsäkringsverkets roll som d e n enskildes mot-p a r t och som statlig tillsynsmyndighet vid FODs förhandlingar.
Rfv:s roll kan studeras utifrån ett antal synvinklar; j a g h a r valt att stu-d e r a organisationens b e t e e n stu-d e m e stu-d u t g å n g s p u n k t i stu-deras a g e r a n stu-d e och ställningstagande i de arbetsskadefall som prövades vid F O D u n d e r p e r i o d e n augusti 1987 till o k t o b e r 1991, deras förslag till lösning på d e n enskildes p r o b l e m , o m Rfv h a r varit restriktiv eller g e n e r ö s i sitt a g e r a n d e o c h huruvida deras b e d ö m n i n g a r av sjukdomar h a r varit sta-bila eller f ö r ä n d r a d e s över tiden. D e n n a synvinkel h a r gjort det möjligt inte bara att analysera Rfv:s roll, utan har också givit g r u n d e r för djupa-re studier o m h u r rättspraxis kan förändras, h u r socialrätten påverkas av en rad olika faktorer, och h u r lagarna kan tillämpas a n n o r l u n d a n ä r m a n ser till faktorer som ligger utanför det strikt rättsliga.
U n d e r s ö k n i n g s m a t e r i a l e t som d e n n a uppsats bygger på h a r varit d e 823 fall som efter att h a fått prövningstillstånd b e h a n d l a d e s och
avgjor-des av FÖD under den aktuella perioden. En fördjupad studie har
gjorts när det gäller ärenden avgjorda under två perioder, dels
juli-de-cember 1988 och dels juli-dejuli-de-cember 1990. Det handlar om en
totalun-dersökning eftersom alla fall som behandlades under dessa två
perio-der har varit med i studien. Fyra olika slags prövningar har stuperio-derats,
ar-betsskadeprövning, sambandstidsprövning, recidivprövning och
livrän-teprövning.
Genom att jämföra Rfv:s och FODs ställningstaganden i dessa fyra
områden under de två sexmånadersperioderna har undersökningen
vi-sat att:
(1) en mer restriktiv praxis framträder vid FODs bedömningar av
sjuk-domsfall under den senare perioden;
(2) denna mera restriktiva inställning har skett genom en förskjutning
från Rfv (verket är hårdare än FODs domare under den första
peri-oden) till FÖD (domstolen tar över den restriktiva linjen under
den andra perioden);
(3) denna restriktiva linje kan bättre genomskådas när beslutet, eller
förslaget till beslut, gäller ersättningens storlek och
ersättningspe-riodens längd (livränta och sambandstiden), än när det gäller att
pröva arbetets skadliga inverkan och dess samband med
sjukdo-men/skadan eller att enbart bedöma recidiv.
En av de slutsatser som presenteras efter slutdiskussionen är att denna
påvisade förändring inte beror på lagen i sig, utan att det är andra
fak-torer, som den allmänna debatten om socialförsäkringen, den
politisk-ideologiska problematiken, och den försämrade ekonomiska
situatio-nen under de senaste åren, som ligger bakom och som har presenterat
de nya ramarna inom vilka lagen ska tillämpas. Lagen bidrar endast till
denna förändring genom sin karaktär av ramlag, som ger
tillämpnings-myndigheten möjlighet att vara mer eller mindre restriktiv beroende
på hur dessa faktorer påverkar dem, men faktorerna tas inte upp eller
erkänns som avgörande för utvecklingen av tillämpningspraxis.
2. Bakgrund
2.1 Arbetsskadeförsäkringens historik
Socialförsäkringssystemets viktigaste uppgift är att ge direkt e k o n o -miskt stöd n ä r d e n försäkrade av n å g o n a n l e d n i n g som h a n inte r å d e r över mister sin arbetsinkomst (Hetzler, 1984 s. 59.)- Arbetsskadeförsäk-ringen, som k o m p e n s e r a r för inkomstförluster till följd av nedsatt eller förlorad arbetsförmåga på g r u n d av själva a r b e t e t eller på g r u n d av ar-betsförhållanden, ingår alltså i detta försäkringssystem. Socialförsäk-ringar, som skydd eller k o m p e n s a t i o n i n o m o m r å d e t som h a r att göra m e d a r b e t e t eller förhållandena i arbetslivet, h a r utvecklas långsamt m e n stadigt i Sverige. U n d e r a n d r a hälften av 1800-talet och i början av d e t t a sekel existerade frivilliga, och till d e fackliga o r g a n i s a t i o n e r n a an-slutna, sjuk- och begravningskassor, och en obligatorisk yrkesskadeför-säkring k o m först 1916 m e d ett begränsat skydd vid skador som direkt k u n d e relateras till a r b e t e t (olycksfall).
I slutet av 1920-talet lagstiftades o m en försäkring där vissa sjukdomar a c c e p t e r a d e s som arbetsrelaterade o m de h a d e förorsakats av skadliga ä m n e n som redan h a d e visats ha direkt s a m b a n d m e d sjukdomsbesvär, som i fall av arsenik, bly eller kvicksilver. Listan över vilka ä m n e n som k u n d e anses som sjukdomsframkallande, och vilka arbetsplatser som k u n d e tänkas vara m e r riskabla utvidgades efter h a n d . G e n o m Yrkes-skadeförsäkringslagen (YFL) 1955 accepterades ytterligare a n d r a fakto-rer i a r b e t e t som skadliga, t ex u p p r e p a d e ensidiga rörelser, buller och vibrationer. Enligt YFL b e h ö v d e inte s a m b a n d mellan dessa faktorer och skadan positivt bevisas, som fallet h a d e varit u n d e r d e n tidigare la-g e n . Orsakssamband mellan skada och d e n skadlila-ga inverkan ansåla-gs n u föreligga o m inte övervägande skäl talade e m o t det.
D e n historiska utvecklingen visar två o m r å d e n i n o m arbetsskadeför-säkringen som inte k u n d e lösas tillfredsställande enligt d e i n b l a n d a d e s intressen, dvs mellan arbetstagarna och deras organisationer, arbetsgi-varna och statsmakten. Dessa två konfliktområden är (1) h u r m a n defi-nierar yrkessjukdomar och vilka sjukdomar som ska anses i n b e g r i p n a i definitionen, och (2) h u r m a n , rättsligt och medicinskt, ska pröva sam-b a n d e t mellan den skadliga inverkan i a r sam-b e t e t och d e n visade sjukdo-m e n / s k a d a n .
Till sist har 1976 års lag o m arbetsskadeförsäkring (LAF) ytterligare vidgat a r b e t s s k a d e b e g r e p p e t o c h nya sjukdomskategorier kan
accepte-ras som arbetsrelaterade. Bevisregeln accepterar s a m b a n d e t mellan ar-betet och d e n skadliga inverkan o m inte betydligt starkare skäl talar d ä r e m o t . I och m e d LAF, som fick karaktären av ramlag, decentralise-rades h a n d l ä g g n i n g e n av a r b e t s s k a d e ä r e n d e n a till försäkringskassor-na, som d ä r i g e n o m fick möjlighet till n ä r m a r e och direkt k o n t a k t m e d arbetstagaren.
Försäkringskassans beslut i a r b e t s s k a d e ä r e n d e kan överklagas, och hela d e n rättsliga processen omfattar en lång väg g e n o m m y n d i g h e t e r och domstolar. För att ge möjlighet att g e n o m s k å d a hela processen p r e -senterar j a g i figur 1 en förenklad beskrivning av ett ä r e n d e s gång, från symptom till d o m i FOD, högsta instans i n o m socialförsäkringen.
2.2 A rbetsskadebegreppet
Hetzler och Eriksson (1983:22) definierar yrkesskadeförsäkringens his-toria som historien o m en gradvis anpassning till krav från arbetstagar-n a och deras o r g a arbetstagar-n i s a t i o arbetstagar-n e r som fortgått allt sedaarbetstagar-n d e första försäk-r i n g a försäk-r n a 1 9 1 6 o c h 1929. Definitionen av s k a d e b e g försäk-r e p p e t h a försäk-r alltid vaförsäk-rit kärnan i arbetsskadeförsäkringen. Där möts olika ideologiska synsätt och olika definitioner p å a r b e t e t och dess förhållande till individens hälsa. Dessutom h a r d e t omöjliga i att en g å n g för alla k u n n a definiera arbetsskada g e n o m ett stabilt och stadigt s k a d e b e g r e p p också spelat sin roll i d e n n a långa process.
Det som u r s p r u n g l i g e n a c c e p t e r a d e s som s k a d e b e t i n g a n d e var bara vissa ä m n e n och rörelser. Så s m å n i n g o m kom s k a d e b e g r e p p e t också att innefatta vissa sjukdomar och till sist, g e n o m LAF, h a r definitionen av arbetsskada lämnats ö p p e n . D e n n a process kan sägas visa att arbetsska-d e b e g r e p p e t kan föränarbetsska-dras, b å arbetsska-d e i form av b e g r ä n s n i n g och utviarbetsska-dg- utvidg-ning, över tid och som resultatet av ideologisk k a m p och av själva sam-hällsutvecklingen.
Att b e g r e p p e t "arbetsskada" h a r varit central i hela d e n n a process vi-sar också de r e a k t i o n e r som LAF mött. Dels h a r läkarkåren uttryckt missnöje m e d att lagen ställer krav på den medicinska sakkunskapen att definiera sjukdomars u p p k o m s t i form av enkla k a u s a l s a m b a n d , dels anser a r b e t a r n a o c h deras organisationer att tillämpningen av LAF inte motsvarar lagens syfte n ä r de ser till avslagsfrekvenserna. Arbetsgivarna anser, utifrån sina e g n a u t g å n g s p u n k t e r , att d e t är för lätt att få sjukdo-m a r e r k ä n d a sosjukdo-m arbetsskador, o c h till sist finns d e t också röster sosjukdo-m påstår att arbetsskadeförsäkringen kostar för mycket och att sådana
g a r b o r d e avskaffas eller förändras för att bli m e r restriktiva. En livlig d e b a t t o m dessa frågor har förts i massmedia u n d e r de senaste å r e n . Figur 1 Den långa vägen: ett arbetsskadeärende från anmälan tillFÖDs dom
Symptom, läkarkontakt Anmälan FÖRSÄKRINGSKASSA i Läkare Nöjd, ingen åtgärd
Den försäkrade Beslut Pensionsde legationen
T
i
p* r ^JVvV\isjviiNo^ri/vvv\ Nöjd,
ingen åtgärd
Den försäkrade Beslut Omprövning
Ej nöjd, överklagan (2) Nöjd, ingen åtgärd Den försäkrade
I
FÖRSÄKRINGSRÄTT Prövning, ev. läkare DomI
Ej nöjd, överklagan (3) Ej nöjd, överklagan RFV31
I
Nöjd. ingen åtgärd F O R S A K R I N G S O V E R D O M S T O L E NT
Nöjd eller ej, ingen åtgärd möjlig_±_
Ej prövningstillstånd 1r
Den försäkrade PrövningstillståndI
RFV yttrar sig Nöjd eller ej, ingen åtgärd möjlig Den försäkrade Dom1
Ev. sakkunnigutlåtande RFV — • Nöjd eller ej, ingen åtgärd möjlig2.3 Tidigare studier om LAFs tillämpning
Hetzler och Eriksson (1983) h a r i forskningsprojektet EKNA (Ekono-misk k o m p e n s a t i o n för n e d s a t t arbetsförmåga) studerat lagens tillämp-n i tillämp-n g på försäkritillämp-ngskassetillämp-nivå, och de k u tillämp-n d e kotillämp-nstatera att d e tillämp-nya sjuk-d o m s k a t e g o r i e r som g e n o m LAF k u n sjuk-d e prövas som arbetsrelaterasjuk-de sjukdomar h a d e uppvisat h ö g a avslagsfrekvenser. De hittade också sto-ra skillnader i tillämpningen mellan olika kassor (s. 23). Vidare konsta-t e r a d e d e en rukonsta-tinisering av a r b e konsta-t e konsta-t vid d e n n a förskonsta-ta prövningsinskonsta-tans, d ä r t ex medicinsk expertis anlitas och används på ett otillfredsställande sätt, där felaktig information ges eller felaktig b l a n k e t t fylls i, eller d ä r ingen information o m d e n skadliga inverkan och dess s a m b a n d m e d sjukdomsbesvären l ä m n a s (s. 103).
I samma studie konstateras (s. 25) att decentraliseringen av besluts-processen h a r i n n e b u r i t risker som lagstiftaren inte k u n d e förutse be-r o e n d e fbe-ramföbe-r allt på att lagen, m e d sin kabe-raktäbe-r av be-ramlag, h a be-r gett all-m ä n n a anvisningar n ä r d e t gäller tilläall-mpningen saall-mtidigt soall-m d e t ställts stora krav på t i l l ä m p n i n g s m y n d i g h e t e n . Detta betyder att det är tillämparen som g e n o m sina beslut i praktiken ger lagen dess innehåll. O m tillämparen inte vågar, inte vill eller inte h a r k u n s k a p e r n a för att fatta beslut, förlorar lagen sin betydelse och sina möjligheter. Istället för att bygga in m e k a n i s m e r som k u n d e minska risker som t ex a n n o r -l u n d a b e h a n d -l i n g av -likartade sjukdomar e-l-ler utveck-ling av v a r i e r a n d e tillämpningspraxis, satte m a n stor tillit till att Riksförsäkringsverket som tillsynsmyndighet skulle k u n n a leda försäkringskassorna g e n o m utbildning, information och kontroll, och att d e n traditionella rättsliga processen m e d h ö g r e instanser som skulle skapa prejudikat skulle ga-r a n t e ga-r a att en konsekvent och enhetlig pga-raxis k u n d e u p p n å s .
2.4 Riksförsäkringsverket
Mellan augusti 1987 och o k t o b e r 1991 b e h a n d l a d e FÖD 2351 ä r e n d e n r ö r a n d e arbetsrelaterade sjukdomar. Av dessa fick två tredjedelar inte prövningstillstånd; F O D ansåg att d e t i dessa fall saknades g r u n d för vi-d a r e b e h a n vi-d l i n g i en h ö g r e instans. Den r e s t e r a n vi-d e trevi-djevi-delen, 823 fall, gavs möjlighet till sakprövning i högsta instans. Ä r e n d e n a b e h a n d -lades vidare, i de flesta fall för fjärde g å n g e n .
Prövningstillstånd i FÖD i n n e b ä r den yttersta möjligheten för den försäkrade att få sin sak prövad o c h d e t är tre a k t ö r e r som möts i d e n n a
instans: (1) d e n enskilde, som g e n o m o m b u d eller på egen h a n d för sin talan och a r g u m e n t e r a r för sina intressen, (2) Riksförsäkringsverket, som enligt lagen är obligatorisk m o t p a r t n ä r en enskild för sin talan i F O D , och slutligen (3) själva Försäkringsöverdomstolen, vars d o m a r e h a r till uppgift att d ö m a i målet.
F ö r u t o m sin roll som m o t p a r t h a r Riv fått a n d r a uppgifter. Verket ska vara tillsynsmyndighet, dvs ska k o n t r o l l e r a att processen går rätt till och att i n t e bara statens intressen tillgodoses utan också att d e n försäkrades intressen tas u p p vid b e h a n d l i n g e n i F Ö D . Verket ansvarar också för att en e n h e t l i g praxis utvecklas n ä r d e t gäller b e d ö m n i n g a r i de lägre in-stanserna g e n o m t ex informations- och utbildningsverksamhet i för-säkringskassorna. Rfv kan också vara p a r t vid förhandling i försäkrings-rätt, eller kan frivilligt avstå från att delta i d e n n a instans.
Det är möjligt för Rfv att anlita expertis för b e d ö m n i n g av de olika fal-len. Verket ska yttra sig över a n f ö r d a besvär, dvs ge bifall eller ej till d e n försäkrades yrkande. Dessutom svarar verket för uppföljningsverksam-h e t n ä r d e t gäller detta o m r å d e , t ex g e n o m statistiska redovisningar, rehabiliteringsstudier och kostnadsanalys för hela försäkringssystemet. G e n o m Riksförsäkringsverkets d e l t a g a n d e i d e olika instanserna h a r staten försökt behålla möjligheten att ingripa, att ha tillsyn och kontroll över verksamheten och att verka för d e n tänkta enhetliga praxisen. Riksförsäkringsverket h a r alltså o m f a t t a n d e maktmöjligheter g e n o m dess d e l t a g a n d e och g e n o m att ha blivit faktisk sakkunnig i o m r å d e t . Det är g e n o m sina ställningstaganden och sina b e d ö m n i n g a r som ver-ket försöker visa på en e n h e d i g linje avseende h u r arbetsrelaterade sjukdomar b e d ö m s av m y n d i g h e t e r n a , och det är, i sista h a n d , i dess samspel m e d Försäkringsöverdomstolen som praxis utformas.
3. Teoretiska utgångspunkter
3.1 Staten, medborgarna, och de sociala rättigheterna
B e g r e p p e t "medborgare", enligt Marshalls definition (Hetzler 1984, s. 24), i n n e h å l l e r tre olika e l e m e n t : d e t civila e l e m e n t e t refererar till de rättigheter som anses g r u n d l ä g g a n d e för att g a r a n t e r a individens fri-het. H ä r ingår bl a d e rättigheter som g a r a n t e r a s g e n o m civilrätten,
som ä g a n d e r ä t t e n eller möjligheter att ingå avtal eller sluta kontrakt. Likaså ingår de rättigheter som m a n direkt kopplar till d e n franska re-volutionen, som yttrande- och tankefrihet. Det a n d r a e l e m e n t som en-ligt Marshall ingår i b e g r e p p e t m e d b o r g a r e är ett politiskt e l e m e n t , dvs. rätten att organisera sig och att delta i d e n politiska processen. Den tredje k o m p o n e n t e n av b e g r e p p e t kallar Marshall för d e t sociala ele-m e n t e t , vilket oele-mfattar rätten till välfärd enligt de ele-möjligheter soele-m var-j e samhälle kan g a r a n t e r a sina m e d b o r g a r e vid varvar-je given t i d p u n k t
(ibid.).
O m vi k o n c e n t r e r a r oss på d e olika e g e n s k a p e r som dessa rättigheter har, kan vi säga att d e civila r ä t t i g h e t e r n a ges till individen av staten, el-ler skaffas av individerna själva, g e n o m att staten lovar att inte interve-n e r a eller lägga sig i. Stateinterve-n försöker, g e interve-n o m lagstiftinterve-niinterve-ng, ge de r a m a r där dessa rättigheter kan garanteras. Staten är en passiv aktör som inte lägger sig i h u r var och en a n v ä n d e r t ex sin e g e n d o m . Detta g r u n d a s i d e n s k liberala synen på staten och samhället. Den interventionistiska statens i n b l a n d n i n g h a r d ä r e m o t visat att en del av dessa "självklara rät-tigheter" kan begränsas eller ifrågasättas n ä r offentliga eller a l l m ä n n a mål får gå före individuella - b å d e företags och enskildas - intressen. E x e m p e l på detta är när e t t företags verksamhet regleras för att begrän-sa negativa konsekvenser av dess verkbegrän-samhet.
O m dessa rättigheter kan delvis inskränkas och inte är så självklara som vi ibland uppfattar d e m , är d e politiska r ä t t i g h e t e r n a ä n n u m i n d r e självklara. I n o m vårt demokratiska system kan vi a n v ä n d a oss av d e m , vi kan delta i d e n politiska d e b a t t e n , vi kan välja eller bli valda för att styra, m e n d e t är till e x e m p e l tillåtet att begränsa r ä t t i g h e t e r n a vid krigshot eller katastrofer. Ä n n u m i n d r e självklara blir de politiska r ä t t i g h e t e r n a o m vi tittar på olika totalitära system som utvecklas efter t ex militär-k u p p e r i demomilitär-kratismilitär-ka stater. Eller, som Hetzler (1984. s.26) föreslår, kan vi tänka oss m ä n n i s k o r som frivilligt avstår från politiska rättigheter i utbyte m o t ett mål m a t o m d a g e n . Vi kan alltså uppfatta rättigheter som relativa i förhållande till tillfredsställelsen av a n d r a behov, t ex ett mål mat som viktigare än rätten att delta i d e n politiska processen o m alternativet är att d ö av h u n g e r .
De sociala r ä t t i g h e t e r n a i n n e b ä r att staten aktivt i n g r i p e r i samhällsli-vet g e n o m politiska beslut, och vi kan s a m m a n k o p p l a socialrätten m e d välfärdsstaten. Staten går ständigt in g e n o m att tillfredsställa vissa be-hov som m e d b o r g a r n a har, och på detta vis u p p s t å r r ä t t i g h e t e r n a . Hetz-ler (1984 s. 73) säger att ett socialt behov e r k ä n n s o c h tillfredsställs av staten g e n o m att sociala p r o g r a m institueras, d e n s t ö d b e r ä t t i g a d e grup-pen utvidgas till att omfatta en allt större del av befolkningen; i d e n n a
situation u p p s t å r en social rättighet. Det vill säga att m e d b o r g a r n a har vissa behov, de ställer kravet att dessa b e h o v ska tillfredsställas av staten, och n ä r staten gör d e t uppstår en social rättighet samtidigt som själva staten legitimeras.
Vi m å s t e också p å p e k a att fast dessa rättigheter utvecklas och u p p s t å r på d e t beskrivna sättet är d e inte självklara och för alltid givna. Samhäl-lets e k o n o m i s k utveckling eller stagnation kan göra att sociala rättighe-ter utvidgas eller snävas in. Statens ekonomiska resurser kan påverka i vilken omfattning sociala r ä t t i g h e t e r kan utvecklas. Men, som Per Stjernquist (1985) säger präglas alltid d e socialpolitiska målsättningar-n a av d e målsättningar-n samhällsideologi som d o m i målsättningar-n e r a r i ett lamålsättningar-nd. Det fimålsättningar-nmålsättningar-ns l ä målsättningar-n d e r m e d stora och omfattande socialpolitiska målsättningar som bara kla-rar av d e t som samhällets e k o n o m i s k a resurser tillåter. A a n d r a sidan finns d e t l ä n d e r m e d stora resurser som i stället h a r b e g r ä n s a d e pro-g r a m . Socialpolitiken är alltså b e r o e n d e av dels m e d b o r pro-g a r n a s krav, dels samhällets ekonomiska resurser, samt dels samhällets d o m i n e r a n -d e i-deologi.
Tabell 1 Medborgarskapsbegreppets tre element
Begreppet medborgarskap
innehåller civilt element politiskt element socialt element exempel avtal, ägande politiskt deltagande socialförsäkringar kan inskränkas av marknadsreglering, krig, militärkupp, försämrad ekonomi,
skatterätt diktatur ändrad ideologi
Det är i för sig u p p e n b a r t att r ä t t i g h e t e r n a , på det sättet som vi beskrivit d e m , kan förändras över tid. Det är m ä n n i s k o r n a som g e n o m exempel-vis politiska eller fackliga krav, eller g e n o m att på a n n a t sätt ge uttryck för sina intressen, gör att r ä t t i g h e t e r n a uppstår. En av rättssociologins uppgifter är att visa att rätten är starkt s a m m a n k o p p l a d och s a m m a n -vävd m e d a n d r a mänskliga betingelser som e k o n o m i , politik och d e n sociala vardagsverkligheten. F ö r h å l l a n d e n a är alltså aldrig stabila eller oföränderliga.
3.2 Ramlagar och deras tillämpningsmöjligheter
Philippe N o n e t och Philip Selznick h a r analyserat rättssystemets ut-veckling och rättens historia (Hetzler 1984, s. 122). I sin bok Law and So-ciety in Transition (1978) utvecklade de en typologi som omfattar tre
oli-ka idealtyper av rättssystem. Det repressiva rättssystemet h a r , enligt No-n e t och SelzNo-nick, som mål att behålla o r d No-n i No-n g e No-n i samhället. L a g a r No-n a legitimeras i n o m d e t t a system g e n o m att hänvisa till h ö g a intressen som staten har. Rätten h a r en ad Åoc-argumentering och h a r grova och de-taljerade n o r m e r . Detta system tillåter inte olydnad och systemet är un-d e r o r un-d n a t un-d e n politiska m a k t e n . Repressiva rättssystem, så som un-de be-skrivs av N o n e t och Selznick, finner vi t e n d e n s e r till i absolutistiska, dik-tatoriska eller enpartistater där lagarna rättfärdigar systemet. Reaktion e r m o t systemet utvecklas och legitimatioReaktionskriser u p p s t å r Reaktion ä r m ä Reaktion Reaktion i -skorna kan identifiera förtrycket och ställa krav p å förändringar.
Som reaktion på d e t t a system och framför allt för att skilja rätten från politiken utvecklades en a n n o r l u n d a typ av rätt, vilken d e n ä m n d a fors-k a r n a analyserar u n d e r n a m n e t " a u t o n o m rätt". Rättens mål är h ä r att legitimera d e n politiska m a k t e n och rätten är o b e r o e n d e av politiken. A u t o n o m rätt har g e n o m t ä n k t a och utvecklade lagar som b i n d e r b å d e styrande och styrda. D e n baseras på processuell k o r r e k t h e t och argu-m e n t för rättssäkerhet och likhet inför lagen, argu-m e n utan att ta ställning till moraliska värderingar som t ex materiell rättvisa. Kritik accepteras i n o m de r a m a r som d e t demokratiska systemet ger, dvs lagen kan ä n d -ras g e n o m de gängse k a n a l e r n a .
U n d e r d e t a u t o n o m a rättssystemet inte bara skiljs r ä t t e n från politi-ken, utan rättssystemet kan k o m m a att betraktas som n å g o t skilt från verkligheten, som ett antal n o r m e r som står över oss och vilka vi måste lyda eftersom "lagen säger så". Lagarna stiftas alltså av m ä n n i s k o r m e n d e blir, i d e t a u t o n o m a systemet, s e p a r e r a d e från vardagslivet; emeller-tid är rätten ett resultat av människors h a n d l i n g a r o c h d ä r i g e n o m k o p p l a d till politiken, till de ekonomiska betingelserna och till d e n so-ciala verkligheten.
Det tredje systemet i typologin är d e n responsiva r ä t t e n , vilken som mål h a r att å s t a d k o m m a reell, innehållslig rättvisa och inte bara d e n rättvisa som det a u t o n o m a systemet e r b j u d e r i form av k o r r e k t proce-d u r . Responsiv rätt h a r k o m p e t e n s för att lösa konflikter g e n o m inproce-divi- indivi-d e n s indivi-d e l t a g a n indivi-d e och kan anpassas g e n o m att hänsyn tas till indivi-d e t enskilindivi-da fallets specifika egenskaper. Den responsiva rätten bygger p å moraliska principer som i sin tur baseras på participation, s a m a r b e t e och samför-stånd. Olydnad tillåts eftersom den uppfattas som uttryck för brister i systemets legitimitet. Rätten blir i det responsiva systemet återigen med-vetet kopplad till politiken vilket gör systemet m e r a verkligt och nära in-dividerna. Dessutom förstärks möjligheterna till förändring av rätten g e n o m politiska beslut.
Nonets och Selznicks tre rättssystem ska som sagt ses som idealtyper
som inte hittas i verkligheten i renodlad form. Snarare erbjuder
verk-ligheten en samtidig förekomst av inslag från två eller fler system. I det
svenska samhället dominerar fortfarande rättsprinciper som grundas
på den autonoma rätten men vi ser att det responsiva systemet har trätt
fram i nya områden där man vet att de gamla normerna inte kunde
an-passas till nya situationer. Exempel på områden där responsiva
rättsreg-ler är vanliga är arbetsrätten och socialrätten, där ramlagar utformats
på ett sätt så att de kan omformuleras beroende på förhållandena för
att uppnå vissa samhällspolitiska mål. Administrativa
tillämpningsmyn-digheter ersätter domstolar, och processen utvecklas annorlunda
ge-nom att tillämparen, i nära kontakt med individen, kan hitta lösningen
inom ramarna för målet.
Efter att ha berört ramlagarna som ett uttryck för utvecklingen inom
rättssystemet och som en strävan mot att hitta nya rättsliga normer som
utformas på ett sätt som kan beakta individuella särdrag, ska vi
diskute-ra brister i och kritiken mot diskute-ramlagar. Inom den klassiska
rättsvetenska-pen uppfattas ramlagarna som bristfälliga i den mening att de inte ger
direkta anvisningar för hur de ska tillämpas och för att de inte
garante-rar den processuella likformighet som man är van vid från exempelvis
straffrätt och civilrätt. Rättssäkerheten ifrågasätts alltså och behovet av
att utveckla en enhetlig tillämpningspraxis kommer till uttryck. Utifrån
ett rättssociologiskt perspektiv måste vi anse att bristerna i, och
svårig-heterna att hantera ramlagar ligger precis i beröringspunkten mellan
det autonoma och det responsiva rättssystemet, eftersom, som vi redan
sagt, de olika systemen existerar parallellt A ena sidan har vi, som
för-utsättning för en tillfredsställande tillämpning av dessa lagar, behov av
tillämpningsmyndigheter som med kompetens kan hantera
proble-men och fatta beslut på ett responsivt sätt enligt lagens målsättningar,
och å andra sidan finns behovet att se och uppfatta dessa lagar som ett
medel att uppnå politiska mål, dvs ramlagarna är direkt kopplade till
politiken. Inget av dessa mål kan uppnås om vi försöker tillämpa
ramla-gar och responsiv rätt, men argumenterar genom autonoma
rättsprin-ciper.
Som exempel kan vi säga att om tillämpningsmyndigheten inte vågar
eller inte har utrymme att, med egna beslut, ge lagen sin utformning i
praktiken, misslyckas uppfyllandet av lagens mål. När myndigheten
ler tillämparen i stället strävar efter att få en uppifrån dikterad praxis
el-ler låter andra instanser fatta de riktiga besluten, förloras möjligheten
att, genom direkt kontakt mellan de berörda individerna och
tillämpa-r e n , g e n o m k o m m u n i k a t i o n , elletillämpa-r g e n o m d e l t a g a n d e o c h fötillämpa-rhandling, lösa konflikten på ett g r u n d l i g t och tillfredsställande sätt.
Vi kan också säga att n ä r d e samhälleliga resurserna i n t e räcker till för o m f a t t a n d e reformer, eller n ä r tillfälliga e k o n o m i s k a svårigheter som kan u p p s t å kräver o m f o r m u l e r i n g av m å l e n , hänvisar m a n inte di-rekt till dessa svårigheter. Istället försöker d e styrande i samhället att ar-g u m e n t e r a utifrån d e n a u t o n o m a rättens u t ar-g å n ar-g s p u n k t för att inte b l a n d a politik och r ä t t e n . Politikerna kan t ex a r g u m e n t e r a för en m i n s k n i n g av socialbidragets m a x i m i b e l o p p inte g e n o m att säga att k o m m u n e n inte h a r tillräckliga resurser för att betala h ö g a s u m m o r utan i stället g e n o m att säga att syftet m e d m i n s k n i n g e n ä r att få folk att a r b e t a o c h att inte bli passiva bidragsmottagare. Karensdagar eller sänkt kompensationsnivå i n o m sjukförsäkringen motiveras inte främst utifrån besparingsbehov, utan m e d att m a n misstänker att d e t fuskas för mycket m e d s j u k a n m ä l n i n g a r eller som en alternativ m e t o d att minska d e n korta sjukfrånvaron. T r e saker går förlorade m e d d e t t a tillväga-gångssätt. Det viktigaste är att responsiv rätt bromsas i sin utveckling ge-n o m att rättege-n ige-nte uppfattas som kopplad till politiska p r o g r a m . Det a n d r a som förloras är möjligheten att tillämpa lagar som k u n d e ge kla-ra resultat och m e r o m f a t t a n d e reformering, samtidigt som f ö r t r o e n d e t för ramlagar kan minska m e d a n kritiken växer. S l u ü i g e n , d e t tredje som riskeras är statens legitimitet, eftersom ä n d r i n g a r i lagen eller till-lämpningspraxis a r g u m e n t e r a s p å ett otillfredsställande sätt, och all-m ä n h e t e n s d e l t a g a n d e förträngs n ä r beslutet o all-m f ö r ä n d r i n g a r fattas.
3.3 Hypotes
U r d e r e d a n p r e s e n t e r a d e teoretiska u t g å n g s p u n k t e r n a o m (1) h u r so-ciala rättigheter u p p s t å r och kan förändras över tid och (2) h u r ramla-gar kan få olika utfall b e r o e n d e på förändrinramla-gar av vissa förutsättninramla-gar i samhället, eller b e r o e n d e på h u r t i l l ä m p n i n g s m y n d i g h e t e r n a hante-rar d e n e x t e r n a påverkan, h ä r l e d s h y p o t e s e r n a som d e n n a studie byg-ger på och dess frågeställning utgår från.
Den m e r g e n e r e l l a hypotesen kan vi formulera enligt följande: Lagen om arbets skadeförsäkring, som andra ramlagar i vilka allmänna anvisningar om målet ges, kan uppvisa varierande tillämpningsmönster under samma period inom olika tillämpningsmyndigheter och kan ha
lierande tillämpningsmönster inom samma myndighet under olika tidspe-rioder.
De v a r i e r a n d e tillämpningsmönster som utvecklas i n o m de olika t i l l ä m p n i n g s m y n d i g h e t e r n a förklaras o m m a n ser till olika praxis, olika ställningstagande till lagen, olika förväntningar på lagen, eller varie-r a n d e h a n t e varie-r i n g s varie-r u t i n e varie-r i n o m ovarie-rganisationevarie-rna, vilka g ö varie-r att fövarie-rhållan- förhållan-d e t mellan lagen och förhållan-dess målsättningar och mynförhållan-digheten, eller för-h å l l a n d e t mellan m y n d i g för-h e t e n ocför-h individerna (de arbetsskadade) för-h a r en a n n o r l u n d a utformning.
V a r i e r a n d e tillämpningsmönster i n o m samma myndighet och u n d e r olika tidsperioder förklaras o m m a n ser till den o m e d e l b a r a samhälls-f ö r ä n d r i n g e n , dvs o m man beaktar d e n ekonomiska situationen, d e t politiska klimatet, d e n a l l m ä n n a samhällsdebatten, krav från intresse-organisationer, uttalande av expertisen, etc, vilka gör att tillämparen kan bli påverkad och kan ä n d r a lagens utfall b e r o e n d e på i vilken ut-sträckning m y n d i g h e t e n låter sig påverkas och i vilken riktning föränd-ringen sker.
D e n k o n k r e t a hypotesen för d e n n a studie g r u n d a s i sin formulering på d e r e d a n p r e s e n t e r a d e d e l a r n a av d e n generella hypotesen:
Försäkringsövei-domstolen som högsta tillämpningsinstans för LAF, och Riksförsäkringsverket som statlig myndighet med uppgift att hantera dessa frågor och dessutom motpart till den försäkrade i FODs förhandlingar,
på-verkades av samhälls- och den politiska debatten som krävde en mindre ge-nerös tolkning av LAF och mindre gege-nerösa ställningstaganden vid be-dömning av arbetsskador.
S o m vi r e d a n sagt, ligger de teoretiska u t g å n g s p u n k t e r n a och de u p p -ställda h y p o t e s e r n a som g r u n d för u n d e r s ö k n i n g e n och analysen i den-n a studie. På samma sätt ger de r a m e den-n för d e den-n frågeställden-niden-ng som pre-senteras i nästa avsnitt.
3.4 Frågeställning
Eftersom vi enligt hypoteserna är intresserade av att g e n o m f ö r a en j ä m -f ö r a n d e studie av R-fv:s ställningstagande till besvärsärenden i F Ö D rö-r a n d e arö-rbetsskadeförö-rsäkrö-ringen u n d e rö-r olika tidsperö-rioderö-r, behöverö-r vi
definiera h u r vi ska b e d ö m a dessa ställningstaganden och m e d vilka u p p -gifter eller vilken information vi ska göra j ä m f ö r e l s e n .
För d e t första är d e t viktigt att vi studerar två tidsperioder som är till-räckligt åtskilda så att påverkan från olika e x t e r n a faktorer kan avläsas i f ö r ä n d r a t b e t e e n d e . För d e t a n d r a är d e t också viktigt att granska och analysera en a n n a n e n h e t eller organisation som är i n b l a n d a d i h a n t e -ringen av arbetsskador och kan tänkas h a påverkats av s a m m a faktorer. J a g syftar h ä r på Försäkringsöverdomstolen.
Frågeställningen att u n d e r s ö k a och att b e a r b e t a lyder därför: På vilket sätt liknar eller skiljer sig Rfv.s prövningar av de olika arbets-skadefallen från FÖDs bedömningar, och vilka förändringar har skett i deras bedömningssätt mellan tidsperioderna ?
Vi är alltså intresserade av att u t r ö n a Rfv:s ställningstagande vid de olika p r ö v n i n g a r som f ö r e k o m m e r vid FÖDs förhandlingar, och h u r ofta des-sa två a k t ö r e r g ö r likartade eller olika b e d ö m n i n g a r o m huruvida en viss arbetssituation i n n e h å l l e r skadligt inverkande faktorer. Vi ska ock-så u n d e r s ö k a h u r de b e d ö m e r s a m b a n d e t mellan d e n skadliga inverkan och fastställd s k a d a / s j u k d o m , h u r starkt s a m b a n d e t är och h u r länge d e t kan antas vara, och vari skillnaderna består n ä r Rfv och F Ö D gör oli-ka b e d ö m n i n g a r . Därefter oli-kan vi diskutera Rfv:s roll som d e n försäkra-des m o t p a r t , som stadig tillsynsmyndighet och som, av staten u t n ä m n d , sakkunnig i ä m n e t , m e d u t g å n g s p u n k t från synsätt och a g e r a n d e när d e t gäller LAFs tillämpning vid olika t i d p u n k t e r .
De två p e r i o d e r som k o m m e r att tas u p p i u n d e r s ö k n i n g e n är dels j u l i - d e c e m b e r 1988, vid vilken t i d p u n k t varken F Ö D eller Rfv kan anses särskilt utsatta för press, vare sig från en försämrad e k o n o m i s k situation i l a n d e t eller av d e n a l l m ä n n a d e b a t t e n o m socialförsäkringar och deras h ö g a kostnader, och dels j u l i - d e c e m b e r 1990, då lågkonjunkturen var påtaglig och kraven på å t e r h å l l s a m h e t i a r b e t s s k a d e b e d ö m n i n g a r h a d e rests och både Rfv och F Ö D kan h a varit utsatta för extern påverkan.
4. Fältstudien
4.1 Datamaterial
I d e t följande redovisas tillvägagångssättet och u p p l ä g g n i n g e n av un-d e r s ö k n i n g e n . Materialet omfattar un-d e 823 fallen r ö r a n un-d e arbetsrelate-r a d e sjukdomaarbetsrelate-r som, eftearbetsrelate-r att h a fått parbetsrelate-rövningstillstånd, b e h a n d l a d e s av F Ö D mellan augusti 1987 och o k t o b e r 1991. Av dessa har j a g som tidi-g a r e redovisats valt de fall som mellan j u l i och d e c e m b e r 1988 och mel-lan juli o c h d e c e m b e r 1990 avgjordes g e n o m d o m i F Ö D .
I dessa fall görs olika typer av prövning: (1) arbetsskadeprövning, dvs, b å d e F Ö D och Riv har att ta ställning till o m skadlig inverkan förelegat eller ej samt om s a m b a n d mellan skadlig inverkan o c h själva sjukdoms-besvären kan fastslås; (2) recidivprövning, dvs o m d e n a n m ä l d a arbets-skadan är relaterad till en tidigare prövad skada; (3) sambandstidspröv-ning- efter att ha prövat arbetets skadliga inverkan och s a m b a n d e t mås-te b å d e Rfv och F Ö D ta ställning till h u r länge s a m b a n d e t mellan arbe-tet och skadan ska anses föreligga; (4) livräntepröxming - i fall av bestå-e n d bestå-e n bestå-e d s ä t t n i n g av arbbestå-etsförmågan och åtföljandbestå-e inkomstnbestå-edsätt- inkomstnedsätt-n i inkomstnedsätt-n g ska k o m p e inkomstnedsätt-n s e r a s g e inkomstnedsätt-n o m livräinkomstnedsätt-nta. I samtliga fall görs inkomstnedsätt-n å g o inkomstnedsätt-n av des-sa prövningar, i visdes-sa fall två eller fler.
Vi k o m m e r sålunda att k o n c e n t r e r a oss på de typer av prövningar som rör ersättningens storlek o c h s a m b a n d s t i d e n s längd, eftersom des-sa p r ö v n i n g a r har olika nivåer. Ett e x e m p e l : o m b å d e Rfv och FÖD be-d ö m e r att ett a r b e t e är skabe-dligt i n v e r k a n be-d e och s a m b a n be-d mellan arbe-tet och skadan kan sägas föreligga, kan m a n påstå att b e d ö m n i n g e n , o c h sedan d o m e n , utfaller till d e n försäkrades fördel; m e n därefter, n ä r d e t gäller att pröva h u r länge i tiden s a m b a n d e t kan tänkas föreligga, o m både F Ö D och Rfv säger att s a m b a n d s t i d e n inte överskrider sam-o r d n i n g s t i d e n sam-och ersättning därför inte ska utgå, kan vi inte längre anse att d e n försäkrade kan uppfatta d o m e n som o m d e n h a d e utfallit till hans fördel. Därför ska vi studera d e fyra olika prövningsslagen m e n vi ska veta att e r s ä t t n i n g s p e r i o d e n s längd bestäms vid sambandstids-p r ö v n i n g och vid livräntesambandstids-prövning. I n o m dessa sambandstids-prövningar kan vi säga att det finns ett m o n e t ä r t mått.
Vi ska alltså studera Rfv:s ställningstagande vid dessa olika prövning-ar u n d e r två skilda p e r i o d e r och j ä m f ö r a d e m m e d vprövning-arandra. Vi ska stu-d e r a likheter och skillnastu-der i verkets h a n t e r i n g av stu-dessa frågor för att se o m och h u r Rfv:s syn på a r b e t s s k a d e b e g r e p p e t förändrats över tid. Vi
ska vidare relatera Rfv:s b e d ö m n i n g i enskilda ä r e n d e n m e d F Ö D s d o m . Utifrån samspelet mellan dessa två aktörer, (vilka vi anser påverk-bara av s a m m a faktorer) k o m m e r vi att se Riv inte som en isolerad or-ganisation u t a n som en del i d e t statliga nätverket och vi k o m m e r också att diskutera eventuella likheter och skillnader mellan d e två organisa-tionerna i e n l i g h e t m e d vår frågeställning.
Utifrån statistik som visar Rfv:s och FODs ställningstaganden i d e oli-ka p r ö v n i n g a r n a k o m m e r vi att studera o m a n t a l e t b e h a n d l a d e fall öoli-ka- öka-d e eller m i n s k a öka-d e mellan tiöka-dsperioöka-derna. Vi ska också s t u öka-d e r a h u r ofta Rfv och F Ö D tog ställning till d e n försäkrades fördel respektive nackdel, h u r ofta Rfv o c h FOD gjorde likartade respektive skilda b e d ö m -ningar av s a m m a fall, o c h vi ska naturligtvis h a i m i n n e vilket m ö n s t e r d o m s l u t e n h a r haft u n d e r d e n första och u n d e r d e n a n d r a p e r i o d e n .
4.2 Metodobgisk diskussion
Det sättet på vilket u n d e r l a g för vidare analys tas fram reser vissa fråge-ställningar a n g å e n d e (1) h u r vi b e d ö m e r den k u n s k a p som vi får n ä r vi analyserar statistiskt material, och (2) vilka m e k a n i s m e r och alternativ vi kan a n v ä n d a oss av för att övervinna eventuella brister.
Material som vi b e h a n d l a r statistiskt kan visserligen visa oss riktning-en på f ö r ä n d r i n g a r av b e t e e n d e över tid; d ä r e m o t kan sådan statistik inte ge oss u n d e r l a g för att b e d ö m a b a k g r u n d e n till dessa förändringar. Av det skälet hänvisar j a g i analysen till de teoretiska u t g å n g s p u n k t e r n a för uppsatsen, o c h tar inte ställning till a n d r a möjliga förklaringar som kan ligga utanför m i n a utgångspunkter, t ex n ä r d e t gäller k o n k r e t a fall av förändrad a r g u m e n t a t i o n .
Vi kan dock utgå från att d e resultat som d e n statistiska b e a r b e t n i n g -en och analys-en ger är korrekta (när det gäller de t e n d e n s e r n a ) , efter-som studien omfattar samtliga ä r e n d e n från de s t u d e r a d e p e r i o d e r n a , varigenom g e n e r a l i t e t s p r o b l e m e n vid u r v a l s u n d e r s ö k n i n g a r k u n n a t
undvikas. Vi måste också vara m e d v e t n a o m att statistiken beskriver en p å g å e n d e utveckling; vi vet m e d dess hjälp h u r läget var 1988 och 1990, m e n inte vad som h ä n d e r u n d e r 1992.
Ibland sägs d e t att o m m a n vill öka möjligheten till bättre u n d e r l a g för analys är d e t önskvärt att a n v ä n d a sig av m e t o d t r i a n g u l e r i n g , dvs m a n ska försöka få k u n s k a p o m u n d e r s ö k n i n g s o b j e k t e t g e n o m ett fler-tal angreppssätt. Detta skulle för vår del betyda att d e t bästa möjliga h a d e varit att i studien t ex i n k o r p o r e r a en kvalitativ u n d e r s ö k n i n g för
att i n t e bara ha k u n s k a p o m t e n d e n s e r n a och f ö r ä n d r i n g a r n a u t a n för att d e s s u t o m få k u n s k a p o m h u r dessa förändringar utspelar sig i kon-k r e t a fall eller h u r de speglas t ex vid b e h a n d l i n g av ä r e n d e n i n o m olikon-ka sjukdomstyper. Vi b ö r i detta s a m m a n h a n g beakta att föreliggande re-dovisning gäller en delstudie i ett större projekt i vilket dessa a n d r a me-t o d e r också har använme-ts och på eme-tme-t säme-tme-t så ame-tme-t de k o m p l e me-t me-t e r a r v a r a n d r a b å d e n ä r det gäller m e t o d och s t u d i e o m r å d e .
5. Riksförsäkringsverket i F Ö D
5.1 Den allmänna utvecküngen
I d e t t a avsnitt ska vi r e d o g ö r a för utvecklingen av och f ö r ä n d r i n g a r i LAFs tillämpning när d e t gäller FÖDs d o m s l u t i ä r e n d e n a , eftersom vi k o m m e r att ta FODs d o m som basis och referens när vi analyserar Riks-försäkringsverkets h a n t e r i n g av fallen. I d e n följande framställningen k o m m e r de två tidsperioderna som studeras att ibland b e n ä m n a s T I D 1 , som omfattar juli-december 1988, och TID2, j u l i - d e c e m b e r 1990.
D e n mest a n s l å e n d e skillnaden mellan t i d s p e r i o d e r n a är att antalet fall som prövades i sak minskat kraftigt u n d e r den m e l l a n l i g g a n d e två-å r s p e r i o d e n (se tabell 2 ) .
Tabell 2 Antal domar juli-december 1988 (TID1) och pili-december 1990 (TID2) fördelade enligt olika slags prövningar.
TID1 Antal 63 131 42 18 Andel 24,8 51,6 16,5 7,1 TID2 Antal 16 37 17 6 Andel 21,0 48,7 22,4 7,9 Recidivprövning Arbetsskadeprövning Sambandstidsprövning Livrän teprövning Totalt 254 100,0 76 100,0 När vi ser till antalet sakprövade ä r e n d e n u n d e r den a n d r a p e r i o d e n , j u l i - d e c e m b e r 1990 n o t e r a r vi att antalet d o m a r minskat kraftigt; de 76
fallen u n d e r d e n a n d r a p e r i o d e n är m i n d r e än en tredjedel j ä m f ö r t m e d två år tidigare. Skillnaden är så o m f a t t a n d e att d e n inte e n b a r t kan förklaras av en a n n o r l u n d a arbetsbelastning u n d e r d e n första p e r i o d e n vilket k u n d e h a gjort att e t t o n o r m a l t stort antal fall b e h a n d l a d e s då. Vi avvisar d e n n a möjlighet eftersom vi använt oss av s a m m a sexmånaders-p e r i o d bägge å r e n . Vi kan inte heller se skillnaden i antal d o m a r mellan de två p e r i o d e r n a som ett resultat av att a n t a l e t a n m ä l d a arbetsskador blev m i n d r e m e d åren; a n m ä l n i n g a r n a h a r j u tvärtom ökat. I n t e heller är d e t rimligt att förklaringen till att antalet fall minskat kan ligga i att m å n g a försäkrade inte överklagat eftersom de varit nöjda m e d de lägre instansernas beslut. Som framgår i ett a n n a t bidrag i d e n n a b o k har an-talet a n h ä n g i g g j o r d a ä r e n d e n konstant ökat u n d e r 80-an-talet, o c h ande-len a r b e t s s k a d e ä r e n d e n av d e m likaså.
Förklaringen till d e n u p p m ä t t a skillnaden måste således i huvudsak vara, som tidigare n ä m n t s , att prövningstillstånd gavs m e r a sparsamt u n d e r den a n d r a p e r i o d e n och att detta i n n e b ä r att betydligt färre fall sakprövades.
Vi n o t e r a r också i tabell 1 att fördelningen av ä r e n d e n på olika pröv-ningsslag varierar mellan tidsperioderna, och att d e n viktigaste skillna-d e n tycks vara att en betyskillna-dligt större a n skillna-d e l sakprövningar gäller sam-b a n d s t i d e n s längd.
Tabell 3 Utfallet i FÖD av recidivprövningar under juli-december 1988 och under juli-december 1990.
TID1 TID2 Antal Andel Antal Andel Godkänt som recidiv 56 88 12 75 Ej godkänt som recidiv 7 11 4 25 Totalt 63 100 16 100 I tabell 3 redovisas FODs d o m a r i recidivprövningar u n d e r d e två tids-p e r i o d e r n a . Av d e 63 d o m a r n a 1988 utföll nästan 9 0 % till d e n försäkra-des fördel. Motsvarande värde 1990 var 7 5 % .
U n d e r de s t u d e r a d e t i d s p e r i o d e r n a prövades 131 respektive 37 ären-d e n enligt arbetsskaären-deförsäkringens bevisregel, ären-d e n tvåstegsprövning som, grovt uttryckt, går ut på att först fastställa existensen av en skadligt inverkande faktor i d e n försäkrades arbete, och därefter pröva samban-d e t mellan samban-d e n skasamban-dliga inverkan och samban-den påvisasamban-de s k a samban-d a n / s j u k samban-d o m e n (se tabell 4 ) . A n d e l e n g o d k ä n d a arbetsskador sjönk från 8 3 % TID1 till
7 6 % TID2, främst b e r o e n d e på att fler ä r e n d e n vid d e n senare tid-p u n k t e n b e d ö m d e s sakna skadlig inverkan - 19% 1990 m o t 8% 1988.
Tabell 4 Utfallet i FÖD av arbetsskadeprövningar under juli-december 1988 och
under juli-december 1990.
TID1 TID2 Antal Andel Antal Andel Ej skadlig inverkan 10 8 7 19 Skadlig inverkan, ej samband 12 9 2 5 Godkänd arbetsskada 109 83 28 76 Totalt 131 100 37 100 Förskjutning till m e r restriktiva ställningstaganden i domstolen blir tyd-ligare n ä r vi studerar de p r ö v n i n g a r vid vilka ekonomisk ersättning be-d ö m be-d e s : s a m b a n be-d s t i be-d e n s längbe-d o c h o m livränta ska utgå (tabellerna 5 o c h 6 ) .
Tabell 5 Utfallet i FÖD av sambandstidsprövntngar under juli-december 1988 och under juli-december 1990.
Sambandstid
Inom samordningstiden 90-730 dagar
Obegränsat samband
Totalt 42 100 17 100 Antal fall d ä r obegränsat s a m b a n d ansågs föreligga och full ersättning alltså skulle utgå minskade från 5 2 % första p e r i o d e n till 2 3 % u n d e r d e n a n d r a , samtidigt som fallen där ingen ersättning skulle utgå, eftersom s a m b a n d e t b e d ö m d e s ligga i n o m s a m o r d n i n g s t i d e n , ö k a d e från 12% till 18%.
I d e fall d ä r arbetssjukdomen b e d ö m d e s ge u p p h o v till en p e r m a -n e -n t m i -n s k -n i -n g av arbetsförmåga-n, och d ä r m e d försörj-ni-ngsförmå- försörjningsförmå-gan, och följaktligen livränta skulle utgå, beslutade FOD ge bifall i alla d e fall som togs u p p till b e h a n d l i n g u n d e r a n d r a hälften av 1988. Däre-m o t h a d e FOD u n d e r d e n a n d r a s t u d e r a d e p e r i o d e n inte bara färre fall att besluta o m r ö r a n d e livränta; dessutom utgick livränta endast i hälf-ten av fallen. TID1 Antal 5 15 22 Andel 12 36 52 TID2 Antal 3 10 4 Andel 18 59 23
Tabell 6 Utfallet i FÖD av livränteprövningar under juli-december 1988 och under juli-december 1990.
TID1 TID2 Antal Andel Antal Andel Livränta utgår 18 100 3 50 Ingen livränta 0 3 50 Totalt 18 100 6 100 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att studien av de två sexmåna-d e r s p e r i o sexmåna-d e r n a visar att en förskjutning till en m e r restriktiv hållning h a r ägt r u m när d e t gäller h u r FODs praxis i a r b e t s s k a d e ä r e n d e n ut-vecklats. D e n n a restriktiva h å l l n i n g visas dels g e n o m att ett stort antal fall i n t e får prövningstillstånd vilket gör att d e t slutliga a n t a l e t mål m i n s k a r och m å n g a arbetstagare får nöja sig m e d att h a saken prövad av försäkringsrätt. Dels tar d e n sig uttryck i m e r å t e r h å l l s a m m a d o m s l u t vid p r ö v n i n g a r i sak d ä r F O D oftare gick e m o t d e försäkrades intressen u n d e r 1990 än u n d e r 1988, och m e r påtagligt visas d e n n a förändring i d e fall d ä r e k o n o m i s k ersättning k u n d e k o m m a i fråga.
Efter att på basis av statistik ha skapat en bild av utvecklingen av rätts-praxis i F O D ska vi gå vidare och se h u r Rfv:s a g e r a n d e som m o t p a r t för-hållit sig till d e n n a utveckling.
5.2 Rfv och reädivprövningen
Riksförsäkringsverkets a g e r a n d e i de mål som avgjorts av F Ö D ska vi stu-d e r a utifrån två synvinklar. För stu-d e t första ska vi stustu-dera h u r utveckling-e n h a r varit n ä r d utveckling-e t gällutveckling-er Rfv:s b utveckling-e d ö m n i n g i d utveckling-e t utveckling-enskilda fallutveckling-et i förhål-l a n d e tiförhål-lförhål-l FODs d o m , dvs vi är intresserade av h u r ofta Rfv b e d ö m d e ett fall i överensstämmelse m e d F O D och h u r ofta Rfv var mildare respekti-ve restriktivare i sin b e d ö m n i n g än FÖD, u n d e r 1988 och u n d e r 1990. För d e t a n d r a ska vi studera utfallet i de fall som b e d ö m d e s lika av Rfv och FÖD, dvs vi är intresserade av att veta o m d o m s l u t e n i dessa fall uppvisar s a m m a förskjutning m o t en restriktivare linje som vi funnit n ä r d e t gäller samtliga avgjorda ä r e n d e n .
Inledningsvis ska vi syna recidivprövningarna u n d e r de aktuella peri-o d e r n a , enligt d e två perspektiven. Det finns 63 d peri-o m a r speri-om gäller reci-div m e l l a n juli o c h d e c e m b e r 1988. Sju fall är b o r t t a g n a från analysen
eftersom Riv inte prövade frågan. (Av dessa sju avgjordes fem g e n o m g o d k ä n n a n d e av recidiven; i två fall k u n d e recidiv inte accepteras.) Un-d e r s a m m a perioUn-d 1990 prövaUn-des 16 fall för reciUn-div. G r a Un-d e n av sam-s t ä m m i g h e t mellan Rfv och F Ö D redovisam-sasam-s i diagram 1.
Diagram 1 Recidivprövntngar i FÖD: domslut iförhållande till Rfv:s bedömning 93% H j u l - d e c 1988 H j u l - d e c 1990 13% 2% FOD mer restriktiv än Rfv 5% 7% FOD och Rfv gör samma bedömning Rfv mer restriktiv än FÖD
Vi n o t e r a r att a n d e l e n ä r e n d e n d ä r verket och domstolen gjort s a m m a b e d ö m n i n g minskar mellan p e r i o d e r n a , från 9 3 % till 8 0 % , dvs att d o m -stolen påverkas i m i n d r e grad av verkets ställningstagande och argu-m e n t a t i o n . Till detta k o argu-m argu-m e r att i de fall där FOD går e argu-m o t verkets be-d ö m n i n g är t e n be-d e n s e n att FÖD blir m e r restriktiv än Rfv.
O m vi vill ha en fullständigare bild måste vi studera o m d e n n a re-striktiva linje framträder också i de fall de båda a k t ö r e r n a gjorde sam-m a b e d ö sam-m n i n g (52 fall 1988, 12 fall 1990). Utfallet i dessa ä r e n d e n , och d ä r m e d också Rfv:s b e d ö m n i n g , anges i diagram 3. Avslagsfrekvensen h a r m e r ä n fördubblats mellan 1988 och 1990, från 8% till 17% (jämför också m e d tabell 2). Den t e n d e n s till en m e r restriktiv b e d ö m n i n g som vi tidigare k u n n a t iaktta n ä r d e t gäller FÖD k ä n n e t e c k n a r alltså även Riksförsäkringsverkets a g e r a n d e som m o t p a r t till den försäkrade i FOD, o m än i n å g o t m i n d r e grad.
Diagram 2 Recidivprövning i FÖD: utfallet i ärenden där FÖD och Rfv gort samma bedömning
17%
83%
Jul-dec 1988 Jul-dec 1990
Ett g o d k ä n n a n d e av fallet som recidiv i n n e b ä r att arbetsskadeersätt-n i arbetsskadeersätt-n g utgår direkt, eftersom s a m o r d arbetsskadeersätt-n i arbetsskadeersätt-n g s t i d e arbetsskadeersätt-n för sjukfallet b e r ä k arbetsskadeersätt-n a s från d e n första d a g e n av d e n tidigare g o d k ä n d a skadan o c h d e n försäk-r a d e inte behöveförsäk-r vänta på aförsäk-rbetsskadesjukpenningen 90 d a g a försäk-r också d e n n a gång. G e n o m att antalet g o d k ä n d a recidivfall m i n s k a r minskar också en del k o s t n a d e r för försäkringen; det torde dock i n t e r ö r a sig o m några större s u m m o r .
Rfv u p p t r ä d e r u n d e r d e n första p e r i o d e n som o m m a n skulle vilja m a r k e r a behovet av en försiktig tolkning vid recidivfall. U n d e r d e n a n d -ra p e r i o d e n ä n d r a s bilden g e n o m att FODs avslagsfrekvens ökar så a t t Rfv framstår som g e n e r ö s a r e . Vi kan uppfatta f ö r ä n d r i n g a r n a som att F O D tagit över Rfv:s m e r blygsamma försök att få till stånd en h å r d a r e praxis.
5.3 Rfv och arbetsskadeprövningen
Utvecklingen n ä r d e t gäller d e n m e r g r u n d l ä g g a n d e frågan o m skadlig inverkan och orsakssamband är m e r stabil. Vi n o t e r a d e ovan att a n t a l e t p r ö v n i n g a r av d e n n a typ m i n s k a d e mellan 1988 och 1990 från 131 till 37, o c h vi k o n s t a t e r a d e att d e t t a b e r o d d e på att färre fall h a d e medgivits
Ej godkänt
som recidiv
prövningstillstånd 1990. I tabell 4 såg vi att det också på detta o m r å d e finns en viss t e n d e n s till m e r restriktiva tolkningar från FÖDs sida. Sam-spelet mellan verket och FÖD visas i d i a g r a m 3.
Diagram 3 Arbetsskadeprövningar i FÖD: domslut i förhållande till Rfv.s bedömning ^ J u l - d e c 1988 H j u l - d e c 1990 5% 89% 87% 6% 5% FOD mer restriktiv änRfv FOD och Rfv gör samma bedömning Rfv mer restriktiv än FOD
S a m s t ä m m i g h e t e n mellan Rfv och FÖD är m e r beständig h ä r än vid re-cidivprövningar. När d e t gäller arbetsskadeprövning h a r sannolikt en m e r tydlig praxis växt fram, som inte m e d g e r så stora variationer, oav-sett vilken m y n d i g h e t som gör b e d ö m n i n g e n . Vi ser samtidigt att F Ö D också h ä r visar sig stå för en restriktivare hållning i de fall d ä r domsto-len o c h Rfv inte h a r varit överens.
N ä r vi tittar på de fall där F O D o c h Rfv gjort s a m m a b e d ö m n i n g (dia-g r a m 4) ser vi att utvecklin(dia-gen m o t en restriktivare linje är klart märk-bar.
I 19% av fallen 1990 ansåg alltså b å d e verket och d o m s t o l e n att arbe-tet inte m e d f ö r t skadlig inverkan, m o t bara 9 % 1988. Samtidigt var de också överens om d e n m i n s k n i n g av a n d e l e n g o d k ä n d a arbetsskador som d i a g r a m m e t visar. A r g u m e n t som besparingskrav, ä n d r a d ideolo-gisk syn p å socialpolitiken i samhällsdebatten, de ö k a n d e k o s t n a d e r n a för försäkringen, och kritiken m o t h u r lätt d e t h a d e blivit att få en sjuk-d o m klassificerasjuk-d som arbetsrelaterasjuk-d kan h a påverkat sjuk-d e n n a utveck-ling n ä r d e t gäller b e d ö m n i n g e n .
Diagram 4 Arbetsskadeprövning i FÖD: utfallet i ärenden där FÖD och Rfv gjort samma bedömning 86% t Godkänd *. arbets-skada Skadlig inverkan, 5% •*— samband 9% | t Ej -skadlig
Jul-dec 1988 inverkan Jul-dec 1990
Att skillnaden mellan mättillfällena ä n d å inte är så stor b e r o r sannolikt på att a r b e t s s k a d e p r ö v n i n g e n framför allt h a r betydelse för individen, som g e n o m att driva målet vidare kräver en upprättelse vilken bara kan fås g e n o m att samhället, m e d ett beslut, e r k ä n n e r att h a n s insatser som arbetstagare h a r lett till en sjukdom. Den för samhällsekonomin viktiga frågan är h u r länge d e t a c c e p t e r a d e s a m b a n d e t mellan a r b e t e t och s j u k d o m e n ska anses gälla är m e r känslig, och h ä r kan vi förvänta oss att hitta d e stora skillnaderna mellan 1988 och 1990 o m besparingskraven och kritiken m o t k o s t n a d e r n a slog i g e n o m så att FODs d o m a r e och Riksförsäkringsverket påverkades.
5.4 Rfv och sambandstidsprövningen
Antalet besvärsärenden som b e h a n d l a d e frågan o m s a m b a n d s t i d e n s längd m i n s k a d e från 42 u n d e r a n d r a hälften av 1988 till 17 u n d e r juli-d e c e m b e r 1990. Diagram 5 visar g r a juli-d e n av s a m s t ä m m i g h e t mellan F Ö D och Rfv i dessa ä r e n d e n . I förhållande till de prövningar vi stude-rat ovan, recidiv- respektive arbetsskadeprövningar, och till livränte-p r ö v n i n g a r som redovisas i nästa avsnitt, är s a m s t ä m m i g h e t e n r e d a n
1988 påtagligt lägre för s a m b a n d s ä r e n d e n a , huvudsakligen på g r u n d av 81%
19%
att d o m s t o l e n driver en m e r restriktiv linje än Riv. D e n n a bild accentu-eras m e d tiden, och 1990 d ö m d e F Ö D m o t verkets m e r a g e n e r ö s a tolk-ning i nästan 30% av fallen. S a m s t ä m m i g h e t mellan d e b å d a a k t ö r e r n a r å d d e bara i två tredjedelar av fallen.
Diagram 5 Sambandstidsprövningar i FÖD: domslut i förhållande till Rfv:s bedömning 79% @Jul-dec 1988 H j u l - d e c 1 9 9 0 29% 14% FOD mer restriktiv änRfv FOD och RfV gör samma bedömning 7% 6% Rfv mer restriktiv än FÖD
Riv får således bara i begränsad utsträckning g e h ö r för sina tolkningar av h u r LAF ska tillämpas i d e t enskilda fallet. I diagram 6 redovisas ut-fallet i de ä r e n d e n där FÖD h a r gått på samma linje som verket. Vi ser att m e d a n a n d e l e n d o m s l u t som i n n e b ä r att s a m b a n d inte godtas efter s a m o r d n i n g s t i d e n inte förändras mellan m ä t p e r i o d e r n a , så h a r dom-slut som i n n e b ä r att o b e g r ä n s a d sambandstid godtas minskat kraftigt, från 6 4 % till 3 6 % . På m o t s v a r a n d e sätt h a r a n d e l e n fall m e d tidsbe-g r ä n s a d e s a m b a n d utöver s a m o r d n i n tidsbe-g s t i d e n ökat.
Det är svårt att finna n å g o n a n n a n förklaring till d e n n a utveckling än d e n vi b e r ö r t ovan, nämligen en stor känslighet hos arbetsskadeförsäk-ringens tillämpare för d e n kritik som på varierande g r u n d e r riktats m o t försäkringen.
Diagram 6 Sambandsttdsprövning i FÖD: utfallet i ärenden där FÖD och Rfv gjort samma bedömning Obegränsat -samband Jul-dec 1988 M Samband ^ 91-730 dagar Samband •« i n o m »• samordnings-tiden Jul-dec 1990
5.5 Rfv och tivränteprövningen
D e n sista delen av u n d e r s ö k n i n g e n rör livränteprövningar. Dessa fall m i n s k a d e också i antal mellan d e två p e r i o d e r n a , från 18 u n d e r 1988 till 6 1 9 9 0 .
I samtliga ä r e n d e n som b e h a n d l a d e s u n d e r a n d r a hälften av 1988 blev FODs d o m bifall till livränta, varvid m a n gick e m o t verkets b e d ö m -n i -n g i två fall (diagram 7). I d e r e s t e r a -n d e 16 falle-n var d e b å d a övere-ns o m att livränta skulle utgå, d e t r å d d e m e d a n d r a o r d h ö g samstämmig-h e t för ett utfall som var till d e n försäkrades fördel. N ä r d e t så gäller m ä t p e r i o d e n 1990 måste vi beakta att e n d a s t sex ä r e n d e n b e h a n d l a d e s , ett väl t u n t u n d e r l a g för l å n g t g å e n d e slutsatser. I e t t av dessa ä r e n d e n gick F Ö D e m o t verkets b e d ö m n i n g g e n o m att inte bifalla d e n klagan-des yrkande fast Rfv h a d e g o d k ä n t livräntan i detta fall. I d e r e s t e r a n d e fallen var de överens, m e n livräntan utgick tre g å n g e r o c h n e k a d e s i de a n d r a två (diagram 8 ) . Utvecklingen från 1988 till 1990 visar att d e n re-striktivare t r e n d e n h a d e fått fäste också n ä r d e t gäller dessa prövningar.
Diagram 7 Livränteprövningar i FÖD: domslut i förhållande till Rfu:s bedömning 89% Ü Jul-dec 1988 Ü Jul-dec 1990 17% 0% FÖD mer restriktiv än Rfv FOD och RfV gör samma bedömnine 11% Rfv mer restriktiv än FÖD
Diagram 8 Livränteprövning i FÖD: utfallet i ärenden där FÖD och Rfv gjort
samma bedömning
6. Diskussion och slutsatser
Redovisningen av det statistiska materialet h a r visat att t i l l ä m p n i n g e n av LAF i n o m l o p p e t av två år f ö r ä n d r a d e s fast lagen varit o f ö r ä n d r a d . Vi h a r sett att d e t u n d e r a n d r a hälften av 1988 var inte bara möjligt u t a n också sannolikt att ett ä r e n d e som n å d d e Försäkringsöverdomstolen skulle få ett beslut till d e n försäkrades fördel. U n d e r d e n n a p e r i o d u p p -t r ä d d e Riksförsäkringsverke-t i sin roll som m o -t p a r -t en a n i n g m e r re-striktivt i sina b e d ö m n i n g a r o c h förslag än FÖD. H ä r n ä r m a d e Rfv sig d e n common s«7wa-uppfattning som finns o m en m o t p a r t , eftersom ver-ket oftare a r g u m e n t e r a d e för beslut som skulle vara till n a c k d e l för d e n försäkrade.
Två år senare är d e t F Ö D som står för en restriktivare b e d ö m n i n g och tillämpning av LAF, och Rfv som över tid visat sig m e r stabil i sina tolkningar. Verket, som 1988 k u n d e sägas vara en m o t p a r t i m e d v i n d , k u n d e 1990 n o t e r a att domstolen allt oftare gick e m o t dess s y n p u n k t e r , och därtill i riktning m o t en allt m e r restriktiv tolkning av LAF.
Vi h a r alltså k u n n a t påvisa förändringar i sättet att tillämpa arbetsska-deförsäkringen mellan 1988 och 1990, och eftersom själva lagen i n t e g e n o m g i c k några förändringar u n d e r d e n n a tid måste vi analysera för-ä n d r i n g a r n a i förhållande till faktorer som ligger u t a n f ö r lagen. Vi h a r valt att i det s a m m a n h a n g e t diskutera bl a f ö r ä n d r i n g a r i n o m d e n d o -m i n e r a n d e ideologin, påverkan på do-mstolen och Rfv från d e n all-män- allmän-n a d e b a t t e allmän-n o m socialförsäkriallmän-ngarallmän-na och dess k o s t allmän-n a d e r , och d e allmän-n för-s ä m r a d e för-samhällför-sekonomiför-ska för-situationen och krav på b e för-s p a r i n g a r i för- sta-tens utgifter som rests från olika håll. Allt detta kan h a bidragit till att g ö r a arbetsskadeförsäkringens tillämpningsorganisationer m e r benäg-na till en restriktivare b e d ö m n i n g i a r b e t s s j u k d o m s ä r e n d e n . Det är dock inte fråga om ett orsak-verkan-förhållande, dvs att försämrad eko-n o m i och växaeko-nde kritik mekaeko-niskt ger u p p h o v till restriktivare tillämp-ning, utan dessa faktorer gör m y n d i g h e t e r och d o m s t o l a r m e r b e n ä g n a att ta till restriktivare lösningar. H u r restriktiv t i l l ä m p n i n g e n blir b e r o r på i vilken grad d e låter sig påverkas av det yttre trycket.
Förskjutningen från d e n mildare till d e n m e r å t e r h å l l s a m m a o c h re-striktiva b e d ö m n i n g e n visar sig i tre former enligt vår tidigare analys: • Från en mjuk linje till en restriktivare såväl när d e t gäller
tillstånds-p r ö v n i n g som saktillstånds-prövning. Både antalet tillstånds-prövningstillstånd och an-talet bifall till d e n klagandes yrkande i sakprövningar m i n s k a d e kraf-tigt från 1988 till 1990, såväl absolut som relativt.
• I d e fall d ä r Riv och F Ö D var överens i b e d ö m n i n g e n finns en pro-centuell ö k n i n g av restriktiva ställningstagande u n d e r 1990, dvs vi hittar förskjutningen till en h å r d a r e linje också n ä r a k t ö r e r n a kom-mit till samma slutsats o m e t t ä r e n d e .
• I d e fall d ä r d o m s t o l e n inte gick p å verkets linje ser vi en förskjut-n i förskjut-n g fråförskjut-n Rfv som d e förskjut-n restriktivare b e d ö m a r e förskjut-n u förskjut-n d e r 1988, till F O D som 1990 tagit över d e n n a h å r d a r e linje, och får Rfv att framstå som m i n d r e restriktiv.
Slutligen måste vi p å p e k a att d e n förskjutning som vi beskrivit visar sig vara kraftigare eller m e r o m f a t t a n d e n ä r d e t gäller b e d ö m n i n g a r rö-r a n d e livrö-ränta och s a m b a n d s t i d s p rö-r ö v n i n g än n ä rö-r rö-recidiv och arö-rbetsska- arbetsska-da prövas. Enligt vår u p p f a t t n i n g ligger orsaken till d e n n a skillnad i d e t faktum att beslut r ö r a n d e livränta och sambandstid framför allt gäller i vilken omfattning och h u r länge ersättning ska utgå, m e d a n de a n d r a p r ö v n i n g a r n a avser m e r a l l m ä n n a b e d ö m n i n g a r som inte direkt kan kopplas till ersättningens storlek. Vi återgår h ä r till vårt e x e m p e l : d e t är fullt möjligt att ett beslut som g o d k ä n n e r sjukdomen som arbetsrelate-rad fattas utan att detta i sig behöver betyda att n å g o n ersättning ska utgå, eftersom man också måste pröva h u r länge s a m b a n d e t anses vara eller vilken omfattning n e d s ä t t n i n g e n av arbetsförmågan b e d ö m s ha. Ingen ersättning utgår o m t ex s a m b a n d e t b e d ö m s föreligga e n b a r t un-d e r un-de tre m å n a un-d e r som s a m o r un-d n i n g e n m e un-d sjukförsäkringen omfat-tar. Både Rfv och FÖD h a r alltså varit m e r b e n ä g n a att b e d ö m a restrik-tivt vid dessa prövningar.
Riksförsäkringsverket, vars uppgift d e t är att sträva efter en enhetlig praxis i b e d ö m n i n g av arbetssjukdomar, visade u n d e r d e n första perio-d e n att m a n sökte restriktivare b e perio-d ö m n i n g a r än vaperio-d F O D var villig att acceptera, m e n det var bara u n d e r d e n a n d r a p e r i o d e n , dvs n ä r F O D tog över de restriktivare b e d ö m n i n g a r n a , som en h å r d linje t r ä d d e fram, och i en så o m f a t t a n d e grad att Rfv k u n d e uppfattas som vore d e t en förespråkare för en mjukare linje. Vi m e n a r emellertid att Rfv u n d e r d e n s t u d e r a d e tvåårsperioden h a r visat sig vara m e r stabil i sina ställ-n i ställ-n g s t a g a ställ-n d e ställ-n . Detta faktum tillåter oss fråga o m iställ-nte Rfv efterhaställ-nd förlorat sin betydelse som m o t p a r t och som statens tillsynsmyndighet, eftersom d e t i själva verket är F O D som agerat både som d ö m a n d e in-stans och som den enskildes m o t p a r t . Rfv:s attityd, som d e n visar sig i vår studie, beskriver h u r verket strävat efter en restriktivare b e d ö m n i n g u n d e r 1988 m e n att o m s v ä n g n i n g e n blev m e r omfattande o c h restriktiv än vad verket egentligen h a d e önskat. För Rfv återstod bara att följa d e n nya linjen m e d h å r d a r e b e d ö m n i n g a r . Visserligen kan m a n hävda att
