Socialchefernas röst i narkotikapolitiken
En undersökning av attityderna till narkotikapolitiken hos socialchefer
i svenska kommuner
PONTUS KUMLIN JESPER PELLGAARD
Kurs: Kandidatuppsats i statsvetenskap, SKA 207 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Jörgen Ödalen Examinator: Joakim Johansson
SAMMANDRAG
Sveriges regering står fast vid att all befattning med narkotika ska lagföras, de menar att den avskräckande effekten är central i kampen mot narkotika. Den internationella utvecklingen har dock tagit en annan riktning. I dagsläget utreder flertalet stater alternativa lösningar på problemet, där metoder med ett centralt fokus på stöd och omsorg dominerar allt mer. Metoden har sitt ursprung i skadereduceringsmodeller och har evidens i den utsträckning att Förenta nationerna (FN) rekommenderar länder att skifta från straff till vård. Problematiken är att den enskilde med skadligt bruk av narkotika inte får eller vågar söka den vård som behövs när bruk av narkotika ska lagföras. I Sverige är dödligheten av narkotika hög i jämförelse med övriga europeiska länder. Således är det av intresse att se om narkotikapolitiken har legitimitet hos tjänstepersoner med ansvar för kommunens socialtjänst. Uppsatsen använder sig av en kvantitativ forskningsdesign för att undersöka socialchefers attityder till Sveriges narkotikapolitik. Då det har visat sig finnas en diskrepans mellan regeringen och experter i uppfattningen om hur den framtida narkotikapolitiken ska utformas, är det intressant att undersöka var socialchefer, som har i uppdrag att implementera denna politik, står i frågan. Datamaterialet inhämtades genom en enkät och materialet är av ett unikt slag. Med hjälp av implementeringsteori- och forskning undersöker uppsatsen socialchefernas attityder till regeringens policys, hur ansvarsfördelningen är organiserad och slutligen i vilken utsträckning de upplever narkotikapolitiken som legitim. Undersökningens resultat tyder på att det finns en meningsskiljaktighet mellan socialchefer och regeringsföreträdare. Dels visar resultatet på en stark vilja att utreda narkotikapolitiken och dels en vilja att följa FN:s råd och riktlinjer. Denna meningsskiljaktighet är även ett mönster som finns representerad i samtliga kommungrupper, när kommunerna indelas efter storlek.
Innehållsförteckning
1. INLEDNING ... 1
2. BAKGRUND ... 2
2.1 FN:s rekommendationer ... 2
2.2 Skadereduceringsmodellen ... 3
2.3 Alternativa vägar: Norge & Portugal ... 5
2.4 Sveriges narkotikapolitik ... 6
2.5 Narkotikapolitiken från ett kommunalt perspektiv ... 7
2.6 Syfte och frågeställning ... 8
3. TEORI ... 9
3.1 Implementeringsteori... 9
3.1.1 Policyteori... 10
3.1.2 Organisering ... 11
3.1.3 Legitimitet ... 12
4. METOD OCH MATERIAL ... 13
4.1 Genomförande ... 13
4.2 Kvantitativ forskningsdesign ... 15
4.2.1 Insamling av data ... 16
4.2.2 Avvägningar med den valda forskningsdesignen ... 16
4.3 Målpopulation ... 17
4.3.1 Respondenter ... 17
4.4 Enkätformulär ... 18
4.4.1 Operationalisering av teoretiska begrepp ... 18
4.5 Databearbetning och analys ... 21
4.5.1 Analys av fritextsvar ... 22
4.5.2 Bortfall ... 23
4.6 Forskningsetiska överväganden ... 23
4.7 Metoddiskussion ... 24
5.1 Upplevelsen av Sveriges narkotikapolitik ... 24
5.2 Förtroendet för Sveriges narkotikapolitik ... 25
5.3 Legitimiteten för Sveriges narkotikapolitik ... 26
5.4 Samband mellan svarsalternativ och kommungrupp ... 27
5.4.1 Kommunens attityd till internationella rekommendationer ... 27
5.4.2 Kommunens förutsättningar i förhållande till statens visioner ... 28
5.4.3 Socialchefens möjligheter att påverka policys inom området ... 29
5.5 Fritextsvar ... 30 6. DISKUSSION ... 31 6.1 Fortsatt forskning ... 32 7. SLUTSATS ... 32 REFERENSER ... 34 BILAGA 1: Enkät ... 37
BILAGA 2: Svarsfördelning och statistik... 41
BILAGA 3: Missivbrev... 47
1. INLEDNING
Sveriges narkotikapolitik bygger på en vision om att i framtiden utrota narkotikan från samhället helt och hållet. Det är en linje och viljeriktning som den svenska staten mer eller mindre enhälligt stått fast vid åtminstone sedan 1988 års lagändring. Syftet är att avskräcka framförallt ungdomar och andra individer i riskgrupp från att testa narkotika från första början. Således ser regeringen att den symboliska aspekten av att lagföra all befattning med narkotika ska fortsätta råda. Dagens narkotikapolitik fick alltså sin utformning efter 1988 års lagändring, då även bruk och innehav av narkotika blev en kriminell handling i Sverige (SKL, 2018, s.18). Kritikerna lyfte fram aspekter såsom ökad stigmatisering av utsatta grupper vilket förutom allt som kommer till med ett stigma även kan komma att försvåra för den enskilde individen att söka vård för sitt skadliga bruk. En ytterligare aspekt som lyftes fram av kritiker var svårigheterna med att rent praktiskt tillämpa lagen och att det skulle ta för stora resurser av framför allt polisens verksamhet. Trots kritiken som fördes fram var det inte ett speciellt kontroversiellt beslut i slutändan.
Decennier senare toppar Sverige EU:s lista över antalet dödsfall kopplade till narkotika i Europa. Trots att ett flertal expertmyndigheter och remissinstanser idag efterlyser en utvärdering av lagstiftningen vägrar regeringen tillsätta en sådan (Bergstedt, 2020, 8 maj). SKL (2018) hävdar i sin handlingsplan att konsekvenserna av lagstiftningen aldrig har utvärderats i relation till sitt syfte, och vill därför se om effekterna blivit som de avsågs. De menar att tider förändras till följd av sociala och tekniska utvecklingar och att politiken måste hålla sig uppdaterad så att syftet med lagar och regler kan motiveras utifrån empiriska fakta. Således vill SKL (2018) att regeringen tillsätter en utredning om narkotikapolitiken, inte för att legalisera eller göra narkotika mer tillgängligt, utan för att se om det finns behov av att ändra i lagen för att underlätta för individer med skadligt bruk att få och söka hjälp. Vidare efterfrågas en internationell utblick samt en studie av vad exakt det är som idag hindrar individer med skadligt bruk från att söka hjälp (SKL, 2018, s.19). Ett resultat av symbolpolitik kan bli att svårlösta problem skapas för frontlinjebyråkrater vars uppgift det är att redogöra för de resultat som verksamheten åstadkommer. När ett önskat resultat då uteblir utmålas ofta ansvariga byråkrater som problemet, även om deras förutsättningar för en lyckad implementering varit omöjliga. Symbolpolitik kan således begränsa politiska uppsatta mål (Rothstein, 2010, s.79).
Även om regeringen inte vill utvärdera lagstiftningen uppdateras strategin inom området kontinuerligt. I en proposition till en förnyad strategi mot skadligt bruk för perioden 2021– 2025 uttalar regeringen en nollvision för dödlighet till följd av narkotika- och läkemedelsförgiftning, vilket inte varit uttalat i någon av de två tidigare strategierna. Strategin avser arbetet mot alkohol, narkotika, doping, tobak och spel om pengar och förkortas ANDTS. Syftet tros vara att staten vill slå fast vilken politisk riktning som Sverige ska ta framöver, med andra ord, det som ska genomsyra allt arbete som sker inom området (Prop. 2020/21:132, s.64). Till skillnad från den svenska regeringens ovilja att utreda narkotikapolitiken och lagstiftningen kan Norge komma att välja en intressant alternativ väg. Vårt grannland har utrett sin tidigare repressiva narkotikapolitik och kommit fram till att man bör skifta fokus till skadereducerande metoder. Som förslag har Norges regering presenterat en avkriminalisering av mindre innehav av narkotika samt bruk, på grundval av den evidens som framkommit globalt speciellt under det senaste årtiondet. Norges utvärdering kom fram till att avkriminalisering är en mer human metod för att hjälpa missbrukare och minska dödligheten till följd av narkotikaanvändning (Wester, 2021, 20 mars).
Uppsatsen syftar till att undersöka socialchefernas attityder till Sveriges narkotikapolitik. Deras röst är av intresse då de besitter ett stort ansvar i respektive kommun för implementering av narkotikapolitiken på lokalnivå. Datamaterialet är unikt och undersöker specifikt socialchefernas förtroende, uppfattning och deras legitimitet till narkotikapolitiken, avslutningsvis belyser uppsatsen eventuella attitydskillnader kommunerna emellan.
2. BAKGRUND
2.1 FN:s rekommendationer
En tillsatt kommitté i FN kom 2016 överens om att narkotikaberoende inte är ett resultat av moraliska tillkortakommanden eller kriminellt beteende. Istället menar de att narkotikaberoende är ett komplext hälsoproblem, men som alltjämt går att förebygga och behandla. Den nya strategin arbetades fram av FN:s kontor för narkotika och brottslighet samt WHO, vilka tillsammans skapade ett informellt globalt vetenskapsnätverk. Detta nätverk bestod av individer som blivit tillsatta av medlemsstaterna och representerade skilda kulturer,
regioner och politiska system. Syftet med nätverket var att de skulle assistera FN:s kommission med en utredning om hur medlemsstaterna kan bedriva en framgångsrik narkotikapolitik. Utredningen utmynnade i ett historiskt skifte i mentalitet och specifikt handlar det om åtta rekommendationer, vilka enhälligt upptogs av FN:s medlemsstater vid FN:s generalförsamlings specialsession om narkotika (UNGASS 2016) (Volkow, et al, 2017). Rekommendationerna lyder enligt följande (utan inbördes ordning):
● Eliminera stigma och diskriminering av individer med missbruksproblematik. ● Angrip missbruksproblematiken som ett folkhälsoproblem kontra straffrättsligt. ● Implementera evidensbaserade förebyggande program.
● Implementera evidensbaserade behandlingar för missbruksproblematik.
● Samla in och utnyttja vetenskapliga data och engagera vetenskapliga experter i policyutformningen.
● Engagera olika intressenter i samordnad policyutformning. ● Stöd narkotikarelaterad forskning.
● Säkerställ tillgång till schemalagda läkemedel för terapeutisk användning (Volkow, et al, 2017).
Sverige har alltså hittills valt att inte följa Förenta nationernas rekommendationer, genom att stå fast vid sin linje. Det kan tyckas anmärkningsvärt då dels myndigheter i Sverige efterfrågar en utredning från regeringen, dels de oroväckande siffrorna om dödsfall till följd av narkotikaanvändning som går att se i Sverige. Faktum är att den europeiska drograpporten från 2020, vars syfte är att undersöka och utvärdera trender och utvecklingar i Europa, visar att Sverige har högst narkotikarelaterade dödsfall i Norden samt en av de högsta siffrorna i hela Europa (EMCDDA, 2020, s.68).
2.2 Skadereduceringsmodellen
Att arbeta med skadereducerande metoder är inget nytt fenomen, det är snarare en väl implementerad arbetsmetod som syftar till att ge medborgarna rätten till att bruka exempelvis alkohol, tobak eller till och med köra bil. Staten ingriper inte med rättsliga åtgärd utan gör ett försök i att hitta lösningar för att minimera person och samhälleliga skador (Ingdahl, 2009, s.13). Ett välkänt exempel från Sverige är nollvisionen mot att ingen ska mista livet till följd av en trafikolycka, vilket alltså är en skadereducerande metod för att nå visionen. Anledning till att det tillämpas skadereducerande metoder inom trafikområdet är på grund av att det inte
går att förbjuda människor från att köra bil, vilket annars hade varit ett effektivt medel för att uppnå nollvisionen. Dock är det inte ett realistiskt alternativ i dagens samhälle då vi är beroende av att exempelvis transportera oss med bil till och från arbete. Men för att minska skadorna som ändå uppstår och kommer att fortsätta uppstå, då människor gör misstag, stiftas lagar och regler för att öka säkerheten (skadereducering). Det handlar om exempelvis krav på bilbälte och hjälm för motorcyklister (Ingdahl, 2009, s.14–15).
Inom narkotikaområdet har skadereduceringsmodellen sitt ursprung i sprutbytesprogram, vilket introducerades för första gången i Europa på 1970-talet (Ingdahl & Persson, 2009, s.7). Modellen medförde ett alternativt förhållnings- och synsätt till individer med ett riskbeteende. Resonemangen var att oavsett om en stat driver en sträng förbudspolitik så kommer det alltid att finnas individer som utsätter sig själva för risker och därmed är det verkanslöst att driva en politik som ämnar eliminera ett socialt fenomen. Istället kan politiken alltså fokusera på att reducera de negativa effekterna av ett socialt fenomen, såsom narkotikaanvändning (Ingdahl & Persson, 2009, s.8). Det finns i huvudsak två övergripande perspektiv inom skadereducering; det pragmatiska perspektivet och rättighetsperspektivet. Det pragmatiska perspektivet bygger fortsatt på förbud av innehav och bruk men utesluter inte åtgärder på individnivå såsom sprutbytesprogram. Dock är detta perspektiv oförenligt med dogmatiska nollvisioner, alltså kan narkotikapolitikens mål och visioner inte bygga på att eliminera det sociala fenomenet (Ingdahl & Persson, 2009, s.9). Den pragmatiska vägen är en avvägning mellan vad som är bäst för dels individen dels samhället i stort (Johnson, 2009, s.33). Rättighetsperspektivet bygger i sin tur på en hög grad av frihetlig rätt till individuell integritet, så länge ingen utomstående individ skadas direkt eller indirekt av handlingen. Samhälleliga åtgärder för narkotika är då exempelvis avkriminalisering, legalisering eller lindrigare straff (Ingdahl & Persson, 2009, s.10). Till skillnad från det pragmatiska perspektivet ser förespråkarna här en bredare ideologisk kamp vilket grundar sig i att individen har rätt till sig egen kropp och ska inte stämplas, stigmatiseras eller kriminaliseras på moraliska grunder. Med andra ord ses narkotikaanvändning som en mänsklig rättighet så länge det inte skadar någon annan direkt eller indirekt (Johnson, 2009, s.33–34). Svensk narkotikapolitik följer i högre utsträckning det pragmatiska perspektivet, vilket i huvudsak grundar sig på fem rekommendationer, se tabell 1 nedan.
Tabell 1 Det pragmatiska skadereduceringsperspektivet
Realism Insikten att demokratiska samhällen inte kan eliminera riskbeteenden
Pragmatism Dogmatiska visioner är skadliga, undersökningar måste göras för att se vilka åtgärder som har en positiv verkan i den lokala miljön
Brobyggande Samarbetet mellan institutioner, organisationer och myndigheter underlättas av ett lokalt förhållningssätt och insikten att åtgärder kan variera över plats och tid
Bättre kunskap När allmänheten och experter är insatta i området kan en evidensbaserad politik föras Optimism Att synliggöra effekter av det sociala arbetet på lokal skala gör att narkotikaanvändare och
medborgare i allmänhet ser positiva effekter
Kommentar: Hämtat från Ingdahl & Persson, 2009, s.62–63
2.3 Alternativa vägar: Norge & Portugal
Norge har likt Sverige antagit långtgående övergripande mål mot dödlighet och skadligt bruk av narkotika. Vad som gjort att Norge har hamnat på tapeten på senare tid handlar om förslagen i den nya propositionen rusreformen, där Norges regering föreslår att avkriminalisera eget bruk och mindre innehav av narkotika. Om Stortinget antar förslaget från regeringen blir det en av de mest omfattande förebyggande åtgärder mot dödlighet och skadligt bruk av narkotika i landets historia, då det medför en total skiftning i inställning till den generella synen på individer med skadligt bruk av narkotika (Wester, 2021, 20 Mars).
Norge har tillsammans med ett fåtal andra länder, Sverige inkluderat, bland de högsta antalet dödsfall till följd av bruk av narkotika i Europa. Faktum är att Norge ligger ungefär 400% över medelsnittet i EU, vilket oundvikligen skapade en nationell debatt. Kommissionens utgångspunkt startade i harm principle, vilket säger att en stat enbart bör straffa individer om handlingarna utgör skada för andra eller kan utgöra skada för andra. Norges statliga utredning kom fram till att kriminalisering av narkotika dels inte uppfyller harm principle då det inte finns övervägande argument som talar för att handlingar uppstår vilka har potentiella skadeeffekter, dels inte heller utgör någon relevant skada på samhällets moral. Följaktligen kom kommissionen i Norge fram till att det finns tydliga paternalistiska sidor av att straffa individer som brukar narkotika. De lyfter fram empiriska fakta som pekar på att
avkriminalisering eller ens legalisering av narkotika i sig självt inte leder till ökad problematisk användning av narkotika bland de yngre i samhället (Marthinussen, 2018, s.57–58). Det har även visat sig att det dels inte ökar överdosering i allmänhet och således inte leder till fler dödsfall, dels inte finns något stöd för signalteorin, som säger att droganvändning hålls på en låg nivå i samhället om det finns förbud och straff mot brukande (Marthinussen, 2018, s.59). Marthinussen (2018, s.67) avslutar med en uppmaning till den nya kommittén på narkotikaområdet i Norge med att säga att de har en;
…important task of enlightening the politicians on the details of the Portuguese reform. … hopes are that Norway will properly scrutinize the Portuguese model, come up with a balanced plan for treating drug use as a possible health problem and not make people’s lives more difficult by administering
unnecessary and imposing sanctions.
Portugal implementerade en ny nationell narkotikastrategi för drygt 20 år sedan, vilket i stora drag handlar om att staten flyttade hanteringen av medborgare med beroendeproblematik från rättsväsendet till en/ett mer: (1) Human institution där man omfördelat resurser och policys för ett mer preventivt arbete; (2) Skadereducerande arbete; (3) Behandling av beroendeproblematik; (4) Social integration tillbaka till ett liv fritt från narkotika; (5) Arbeta för att minska tillgången till narkotika (Hughes & Stevens, 2010, s.1002). Straffvärdet på narkotikabrott genomgick även en reformation, då fängelsestraff togs bort, allt för att byta fokus till vård istället för straff. Strategin innebar i praktiken att staten inte längre kunde väcka åtal mot individer med mindre innehav av narkotika eller individer som brukar. Portugals reformerade narkotikapolitik har visat tydliga resultat. Det syns en tydlig minskning av HIV-infektioner, dödsfall till följd av överdoser samt en minskning av bruk av narkotika bland unga vuxna. Sammantaget ligger Portugal under snittet i EU gällande dödsfall kopplade till narkotikaanvändning (Marthinussen, 2018, s. 58).
2.4 Sveriges narkotikapolitik
Sveriges regering föreslog den 18 mars 2021 till Riksdagen att anta en förnyad strategi för politiken som rör alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar (ANDTS-strategin) för perioden 2021–2025. I regeringens proposition framställs en nollvision mot dödlighet av läkemedels- och narkotikaförgiftning med syftet att skapa ett tydligt fokus
vilket genomsyrar verksamheterna från strategidokument och handlingsplaner, ner till frontlinjen där arbetet sker i praktiken. Riktade insatser är av särskild betydelse i det dagliga arbetet för att förebygga överdoser, men det handlar även om det förebyggande arbetet i allmänhet, dock i synnerhet att minska antalet som börjar använda narkotika eller skapar ett skadligt bruk (Prop. 2020/21:132, s.65).
Sveriges förnyade ANDTS-strategi upprätthåller den tidigare restriktiva narkotikapolitiken som bedrivits i Sverige under de senaste årtiondena. Som främsta insatser lyfter regeringen bland annat läkarassisterade opiumbehandlingar (LARO) och sprututbytesprogram för att minska blodsjukdomar bland de som brukar injicerande narkotika (Prop. 2021/21:132, s.66). När regeringen skulle samla in material till ANDTS-strategin ombads folkhälsomyndigheten inkomma med synpunkter om insatser för att minska antalet som dör eller skapar ett skadligt bruk av narkotika. Ett av folkhälsomyndighetens önskemål var att regeringen skulle utreda om de höga dödstalen kan bero på att det är olagligt att bruka narkotika. Som svar till folkhälsomyndighetens önskemål svarade socialminister Lena Hallengren att regeringen inte tänker skicka politiska signaler till unga människor att det ska vara tillåtet att inneha eller bruka narkotika (Bergstedt, 2020, 8 maj). Således är uppfattningen inom regeringen att den symboliska aspekten av deras politik är avgörande för hur konsekvenserna kommer att se ut. Intressant är att Norges utredning, vilket nämndes ovan, kom fram till motsatsen, att den moraliska aspekten inte kan motiveras utifrån rådande lagstiftning inom området och att lagstiftningen till och med har tydliga paternalistiska sidor.
2.5 Narkotikapolitiken från ett kommunalt perspektiv
Det hälsofrämjande arbetet och det förebyggande arbetet ligger i huvudsak på kommunerna och regionerna, vad gäller tillsyn, stöd, vård och behandling (Prop. 2020/21:132, s.74). Många kommuner har i sitt arbete med ANDTS-strategin tillämpat ett helhetsgrepp kring frågorna, där en gemensam funktion upprättats (Prop. 2020/21:132, s.78). Kommunens konkreta ansvar är att arbeta aktivt med att erbjuda hjälp och vård för att den enskilde individen ska ta sig ur sitt skadliga bruk. Den ansvariga nämnden i kommunen ska driva verksamheten så att den enskilde har möjligheten att genom dialog planera vilken behandling som är mest effektiv i det enskilda fallet. Samtidigt som kommunen arbetar direkt mot enskilda ska de även arbeta förebyggande så att individer inte skapar ett skadligt bruk (Prop. 2020/21:132, s.79).
Föreningen Sveriges Socialchefer (FSS) är en oberoende socialpolitisk förening, med medlemmar som bland annat är ledare inom kommunernas socialtjänster. Därmed är det en förening som samlar en stor kunskapsbas för att bland annat agera remissinstans till regering och riksdag (socialchefer, 2021). Således väger deras röst tungt även på högsta politiska nivå. Regeringen har arbetat fram en SOU som handlar om en ny socialtjänstlag (SOU 2020:47), utifrån FSS (2021) handlar utredningen i stort om; “... förebyggande och lätt tillgänglig socialtjänst, övergripande planering och planering av insatser, kunskapsbaserad socialtjänst och möjligheten att tillhandahålla insatser utan föregående behovsprövning” (Föreningen Sveriges socialchefer, 2021). FSS (2021) kommer dock till slutsatsen att den framtagna utredningen inte kommer att lyckas nå upp till sina utsatta mål. Det krävs, enligt FSS (2021), en mer övergripande och omvälvande strukturomvandling, där ett primärt mål bör vara att upprätta lokala socialtjänstmottagningar, dit individer i behov av stöd och hjälp kan vända sig i första hand. Dessa mottagningar bör möta medborgare i alla åldersgrupper både fysiskt och digitalt. Det grundar sig i att FSS vill att arbetet bedrivs kunskap- och evidensbaserat, i och med det krävs det enligt dem själva en tydlig nationell styrning som i första hand bygger på kunskapsstöd och klient- och praktiknära forskning (Föreningen Sveriges socialchefer, 2021). Slutligen kan det konstateras att FSS (2021) ställer sig kritiska till det förslag som lagts fram av regeringen till en ny socialtjänstlag och det på ett betydande sätt. Nedan presenteras uppsatsens problemformulering och syfte, vilket visar problematiken mellan Sveriges kommuner och staten när det kommer till policyimplementering i socialtjänstfrågor och i uppsatsens fall, med fokus på skadligt bruk och beroende av narkotika.
2.6 Syfte och frågeställning
Som visats i bakgrunden går det att konstatera att Sveriges narkotikapolitik är omdebatterad. Sverige har exempelvis valt att stå fast vid sin linje, trots att internationella organ menar att det finns mer humana alternativ för att ge stöd och hjälp till individer med skadligt bruk och beroende av narkotika. Något som ytterligare påvisats är att stater såsom Norge och Portugal varit mer benägna att utvärdera och utveckla sin narkotikapolitiska riktning till följd av exempelvis sociala utvecklingar både nationellt och globalt.
Syftet med uppsatsen är att undersöka socialchefers attityder till Sveriges narkotikapolitik. Det är av betydelse då socialchefen är en av de högst uppsatta tjänstepersonerna i kommunen och ansvarar för individer med skadligt bruk. Socialchefen har goda kunskaper om det övergripande arbetet med stöd och hjälp för att kunna ha en uppfattning om vad som krävs för att minska skadligt bruk och dödlighet av narkotika. Ansvaret för implementeringen vid sociala åtgärdsprogram som rör skadligt bruk av narkotika leds av socialchefen. Därmed fokuserar arbetet på socialchefernas uppfattning och attityder till den narkotikapolitik som förs och inte förs i Sverige. Uppsatsen kommer att undersöka om socialcheferna dels har förtroende för narkotikapolitiken som bedrivs med nollvision som ett särskilt prioriterat område, dels om uppfattningarna skiljer sig mellan kommuner i landet. Ytterligare fokuserar uppsatsen på att undersöka om socialcheferna har förtroende för den svenska narkotikapolitiska strategin och således om regeringens politik har legitimitet ute i kommunerna. Syftet bryts ner i nedanstående frågeställningar:
(1) Hur upplever kommunala socialchefer Sveriges narkotikapolitik?
(2) I vilken utsträckning har socialcheferna förtroende för Sveriges strategi?
(3) I vilken utsträckning har regeringens narkotikapolitik legitimitet hos socialcheferna? (4) Hur skiljer kommunerna sig i förtroende för Sveriges narkotikastrategi?
3. TEORI
3.1 Implementeringsteori
Implementeringsforskning bidrar med kunskap om vad staten kan göra. I det här avsnittet presenteras de tre huvudsakliga aspekterna, policyteori, organisering och till sist legitimitet. Det är viktigt att beakta policyns roll i det politiska systemet. Det är den styrande regeringens sätt att visa vad det är som ska prioriteras och med vilka medel problemen ska lösas. Det har på den senaste tiden blivit allt vanligare att socialarbetare arbetar mer självständigt, vilket kan försvåra implementering av åtgärdsprogram. Den enskilde tjänstepersonen formerar åtgärdsprogram utifrån lokala omständigheter, vilket gör att det är avgörande att åtgärdsprogram utformas med det i åtanke (De Corte, et al., 2019, s.1318). Således kan det vara till fördel att inkludera socialarbetare i genomförandeprocessen av sociala åtgärdsprogram, då deras kontinuerliga möte med klienter skapar ovärderliga erfarenheter för åtgärdsprogram. Det
finns alltså mycket som tyder på att deras professionella engagemang förenklar implementeringen (Weiss‐Gal, et al., 2017 s.777–778).
Vidare finns det två huvudsakliga tillvägagångssätt för en regering att implementera sin politik. En väg att gå för regeringen är att sätta breda träffbilder, det vill säga, policys som har ett högt förtroende ute i kommunerna, vilket kan antas när politiken är väl förankrad i samhället i stort och således inte behöver ta hänsyn till lokala skillnader. En andra väg att gå för regeringen är att tillämpa en mer dynamisk implementering, det vill säga, policys som utgör ett ramverk för kommunerna att arbeta utifrån och således kommer verksamheten skilja sig efter lokala omständigheter och förhållanden.
Figur 1 Förutsättningar för framgångsrik implementering av offentlig politik
Policyteori Organisering Legitimitet
Typfall 1: Bred träffbild (statisk regl.)
+
-
-
Typfall 2: Dynamisk interventionism
-
+
+
Kommentar: Hämtat från Rothstein, 2010, s.142
Figur 1 visar på vilka för- och nackdelar som föreligger i val av implementeringsmetod. Typfall 1 kräver en god förankring av politiken och är effektiv då kraven på organisering på den regionala och kommunala nivån inte är lika höga. Typfall 2 ställer högre krav på organisering då politiken inte är förankrad, det vill säga, arbetsmetoderna är inte förutbestämda utan måste arbetas fram på regional och kommunal nivå. Om organiseringen är framgångsrik ökar även legitimiteten för politiken, då tjänstepersonerna själva är ansvariga för hur policys implementeras. Dock finns det en risk att organiseringen brister och då ställs regeringen ansvariga för sin otillräcklighet.
3.1.1 Policyteori
Att utforma åtgärdsprogram inom den sociala sektorn kan emellanåt vara problematiskt. Kunskapen om orsaker till sociala problem såsom skadligt bruk av narkotika och fattigdom finns, dock finns sällan kunskapen om vilken eller vilka metoder som ska utgöra grund för
olika insatser. Det finns inte allt för sällan olika teoretiska lösningar men av exempelvis legala, politiska eller ekonomiska skäl finns inte möjlighet att åtgärda problemen. Vidare kan det även visa sig att felaktiga konstruktioner av program kan ha allvarliga bieffekter och således skapa mer skada än nytta (Rothstein, 2010, s.95). Emellertid tvingar samhällsproblem även fram åtgärdsprogram vilket är problematiskt då politiker slänger ur sig program enbart som en reaktion utan noga överväganden. Detta skapar i sin tur problem för tjänstepersoner då de utmålas som syndabockar när samhällsproblemen förblir olösta. Det finns alltjämt ett syfte med en sådan reaktion från politikernas sida, eftersom medborgare vid omfattande störningar i samhället förväntar sig att staten vidtar åtgärder. Dock menar policyforskningen att staten bör agera med precisa och klara mål, även om det i flera fall inte är genomförbart (Rothstein, 2010, s.96–97). En lösning på problematiken är att utforma åtgärdsprogram som klarar av att hantera implementeringsledets osäkerhet och krav på flexibilitet, speciellt i dagens samhälle där förändringstakten är så pass hög som den är inom många policyområden. Att då på förhand förvänta sig att ett centralt organ ska bearbeta och samla in ny säker kunskap om hur en verksamhet ska bedrivas på lokal nivå, är tämligen orimligt (Rothstein, 2010, s.99–100). Ytterligare, för att en policy ska implementeras framgångsrikt, är att tjänstepersoner känner sig motiverade att implementera. Thomann et al. (2018, s.597) menar att lokal anpassning de facto ökar motivationen och således bör handlingsfrihet hos tjänstepersoner vara utgångspunkten om det centrala styret vill nå ut med sina policys på bästa sätt (Thomann et al., 2018, s.599–599). Nedan följer en genomgång av organiseringsformer och centrala aspekter förvaltningar tar i beaktning när de beslutar om organisationsform.
3.1.2 Organisering
Att genomföra offentlig politik är i praktiken utmanande. Framför allt krävs det att det finns tillräckliga resurser samt kunnig och motiverad personal. Till det tillkommer även kraven på kontinuerliga utvärderingar av organisationen (Rothstein, 2010, s.113). Svaret på vilken organisationsform som ska användas för att uppfylla de centrala kraven beror till stor del på de lokala omständigheterna och angelägenheterna. Vilken uppgift har organisationen i syfte att lösa? Vilka resurser finns tillgängliga? Hur mycket friktion, osäkerhet och slump måste hanteras i genomförandeledet? Dessa tre frågor är centrala i val av organisationsform (Rothstein, 2010, s.114–115). Som exempel är den byråkratiska organisationsformen väl till hands när uppgifterna som organisationen ska lösa är uniforma och således möjliggör för ett standardiserat arbetssätt. Motsatsen är professionella kårer, där dessa organisationer har många
olika fall som måste hanteras och av förklarliga skäl därav inte kan standardisera arbetssätt på samma sätt. Namnet eller begreppet professionella kårer syftar på att det inom organisationen arbetar individer med en bred kunskapsbas, som när ett fall dyker upp, kan ge svar på hur det ska hanteras på bästa sätt utifrån utbildning och erfarenhet. Ett tydligt exempel på en organisation med en byråkratisk organisationsform är lantmäteriet och ett exempel på en organisation med en professionell organisationsform är sjukvården (Rothstein, 2010, s.115).
Oavsett val av organisationsform är en förvaltning aldrig helt statisk i sitt arbete. Lokala, regionala, nationella och globala omständigheter påverkar även institutioner vilket visar på vikten av en kontinuerlig utvärdering av den offentliga förvaltningen (Peretz, 2021). Peretz (2021) menar att en utvärderingsmodell kan bygga på en livscykelmodell, vilket kan integreras i den enskilda organisationen för att agera färdplan med syfte att upptäcka tecken på stagnation (bristande genomslag av policys). Den kunskap som då genereras kan bidra med utveckling för dels organisationen dels forskare (Peretz, 2021). Nedan följer aspekten av legitimitet i relationen mellan offentlig förvaltning och staten.
3.1.3 Legitimitet
En aspekt inom legitimitetsskapande är dimensionen av erfarenheter. van Engen et al. (2019) menar att policys genomslagskraft till viss del bygger på tidigare erfarenheter av politiska beslut. Om det under en tid förekommer skiftande policys eller krav på snabba omställningar kan tjänstepersoner uppleva framtida policys som försumbara, då det ändå kommer att komma nya policys inom en snar framtid. Givetvis måste staten agera utefter sådant som sociala utvecklingar och ny teknik, men när policyskiftningar genomförs på grund av exempelvis politisk osämja brister ofta legitimiteten till policys. van Engen et al. (2019) menar att detta dilemma går att undvika med en enkel lösning, nämligen genom att staten och den offentliga förvaltningen har en öppen och tydlig dialog med varandra, där byråkraternas åsikter tas i beaktning i implementeringsprocessen (van Engen, et al., 2019).
Vad staten kan göra grundar sig på hur dess förmågor upplevs, vilket förutsätter att analyser genomförs på hur staten de facto ser ut och verkar för tillfället (Rothstein, 2010, s.131). En ytterligare aspekt är således att medborgarna kan avvisa fullt genomtänkta och rationella åtgärdsprogram om de upplever att staten är vanskött, slösaktig eller korrumperad (Rothstein, 2010, s.128). Det gäller sannolikt även för tjänstepersoner, socialarbetare i synnerhet, vilket
nämndes ovan, att dem allt oftare tillämpar egna erfarenheter i tjänsteutövningen. Därav är legitimitetsaspekten avgörande för att staten dels ska få igenom sin politik i skapandeprocessen, dels för att de ska känna tilltro till statens arbete (Rothstein, 2010, s.132). Rothstein (2010, s.132) menar att det i huvudsak är tre frågor som definierar den offentliga politikens legitimitet i genomförandeledet och det är i vilken utsträckning som dem;
(1) “tolererar statens/förvaltningens intervention
(2) accepterar dess beslut i den mån dessa är menade att påverka individer eller gruppers beteende
(3) samarbetar med staten/förvaltningen där denna har satt mål eller definierat gränserna för vad som ska åstadkommas” (Rothstein, 2010, s.132).
Diskrepansen mellan målsättningar och visioner kontra reella åtgärder och resultat påverkar även legitimiteten för staten/förvaltningens politik (Rothstein, 2010, s.133). En central fråga blir alltså hur en demokratisk stat ska gå tillväga för att dess politik ska upplevas så legitim som möjligt av medborgarna (Rothstein, 2010, s.135). En andra central fråga är hur genomförandeprocessen av policys hanteras. Det är av stor betydelse att tjänstepersonerna har legitimitet för politiken, för att framförallt hantera problemet med demokratins så kallade svarta hål, det vill säga, när det uppstår en situation där det inte går att utpeka vem eller vilka som ska hållas ansvariga. Alltså när inflytande eller makt över ett specifikt beslut tillåts glida ifrån det politiskt administrativa ansvaret för beslutet i fråga. Självfallet gäller det även när ett beslut inte fattas, ett så kallat icke-beslut (Rothstein, 2010, s.118).
4. METOD OCH MATERIAL
I följande avsnitt redogör vi för hur undersökningens data samlats in för det här arbetet. Vi kommer systematiskt och transparent redogöra för vårt tillvägagångssätt vid genomförandet av undersökningen. I avsnittet kommer vi även redogöra för hur den insamlade data kommer att analyseras i nästkommande avsnitt.
4.1 Genomförande
Till att börja med konkretiserade vi våra tankar genom att ta del av debattartiklar, vetenskapliga artiklar, statliga offentliga utredningar med mera. Parallellt med det samlade vi in socialchefernas kontaktuppgifter från SKR:s hemsida, där vi tog del av en lista med samtliga
funktionsadresser till respektive kommun. Funktionsadresserna bevakas oftast av en central samordnare i kommunerna, det är av just den anledningen som vi valde att be kommunerna om e-postadressen till socialchefen. Vi valde att gå tillväga på det sättet då vi befarade att respondentens villighet att besvara vår enkät är högre om den skickas direkt till respondenten istället för via en samordnare. Det finns även en chans att enkäten inte kommer fram till respondenten om den inte distribueras direkt. Efter insamlingen av e-postadresser från kommunerna skapades sedan en tabell där kommunkoder kopplades ihop med den kommun som socialchefen är verksam i. Det medför att det är möjligt att genomföra statistiska analyser för att besvara uppsatsens fjärde frågeställning “Hur skiljer kommunerna sig i förtroende för Sveriges narkotikastrategi?”. Vi delade upp kommunerna utifrån SKR:s kommunindelning (A, B och C kommuner), vilket följer av 10 variabler, där tre av dessa är följande; (1) antal invånare i kommunen; (2) hur många invånare man har i den största tätorten; (3) hur många som pendlar från kommunen procentuellt av den sysselsatta befolkningen men ändå har kommunen som primär bostadsort (SKL, 2016, s.10). Då kommunindelningen är ett instrument som vi använder oss av utvecklar vi och förtydligar respektive kommungrupp nedan utifrån samtliga variabler.
Grupp A består av storstäder och storstadsnära kommuner och även pendlingskommuner som
ligger i nära anslutning till en storstad. Till storstäder klassas kommuner med över 200,000 invånare där lika många måste bo på den största tätorten. Mot den bakgrunden har Sverige endast tre storstäder vilka är Stockholm, Göteborg och Malmö. Till grupp A räknas även de kommuner som utifrån variablerna är pendlingskommuner, där över 40% av invånarna eller minst 20% av de boende pendlar till någon av städerna. Den totala andelen A kommuner beräknas till 46 stycken, 46/290= 0,158 (16%) (SKL, 2016, s.12).
Grupp B består av större städer men även städer i nära anslutning till en större stad. Variabeln
invånarantal ska vara minst 50 000 invånare i kommunen och av dem måste minst 40,000 vara bosatta i kommunens största tätort. Varpå variabeln om antalet pendlar återkommer igen. Inom kommungrupp B måste 40% pendla till den största tätorten i kommunen eller pendla till närmaste större stad. Antalet kommuner inom kommungrupp B är 108 stycken, 108/290=0,372 (37%) (SKL, 2016, s.12).
Grupp C är den största gruppen av kommuner och består av landsbygdskommuner samt
mindre tätorter och städer. Variabeln antalet invånare är under den här gruppen central. Kommuner med mindre stad och tätort definieras med att invånarantalet måste vara minst
15,000 men det får ej överstiga 40,000 invånare i den största tätorten. Även inom denna grupp är variabeln kring pendling med, minst 30% ska pendla till en närliggande ort inom kategorin. Landsbygdskommuner definieras främst genom ett svagt mönster i antalet pendlande. Antalet invånare får heller inte överstiga 15,000. Kommuner som tillhör kommungrupp C och även klassas in i landsbygdskommuner påverkas även av turister. Kommuner som inte är över 15,000 invånare men har hög turism har tidigare kallats för besöks- och turistkommuner. Kommungrupp C består av 136 kommuner, 136/290=0,468 (47%) (SKL, 2016, s.13).
Figur 2 Kommunindelning utifrån SKR:s klassificering
Grupp A Grupp B Grupp C
Antal invånare <200,000 <50,000 15,000 - 40,000 Typ av kommun Storstäder och
storstadsnära kommuner
Större städer och städer i nära anslutning till större stad
Landsbygdskommuner, mindre tätorter och mindre städer
Antal kommuner 46 (16%) 108 (37%) 136 (47%)
Kommentar: Procenttalen är avrundade till närmaste heltal
När vi tagit del av samtliga socialchefers e-postadresser var vårt Excel-ark färdigställt. Det var under det här skedet som vi började arbeta med enkätfrågorna. Vi strävade efter att frågorna i så hög utsträckning som möjligt skulle avspegla uppsatsens syfte och frågeställningar, så att varje enskild enkätfråga möjliggör analyser. Vi sammanställde enkätfrågor på egen hand utan att ta del av exempel från andra enkäter. Nedan följer en ingående redogörelse för hur vi gick tillväga i datainsamlingsprocessen.
4.2 Kvantitativ forskningsdesign
Vi har valt att genomföra en kvantitativ studie då vi fann att det lämpade sig bäst med uppsatsens syfte och frågeställningar. En kvantitativ studie har dock flera inriktningar och valet för oss föll på en respondentundersökning. Då det är svarspersonerna själva som står i fokus, är det dem som utgör studieobjektet. Alltså lämpar sig en respondentundersökning sig väl när en studie ämnar ställa i stort sett samma frågor till samtliga respondenter (Esaiasson et al., 2017, s.236). Esaiasson et al (2017, s.236) menar vidare att det finns två huvudinriktningar vad gäller respondentundersökningar; samtalsintervjuundersökningar och survey- eller
frågeundersökningar. Vi har valt det senare tillvägagångssättet och det kännetecknas av tre aspekter; standardiserade frågor med fasta svarsalternativ, hypotesprövning som ämnar förklara om och varför svarspersoner svarat olika samt goda möjligheter till att generalisera resultaten till populationen (Esaiasson et al., 2017, s.236–237). Enkäten bygger på standardiserade frågor men med möjligheten att i fritext utveckla synpunkter i en avslutande fråga. Således kan det bli aktuellt att genomföra en enklare kvalitativ textanalys av detta material, beroende på dels om det finns material att hämta och dels om vi bedömer det som relevant för uppsatsens syfte och frågeställningar.
4.2.1 Insamling av data
Vi skickade ut ett massutskick till alla kommuner med undantag för Stockholms stads stadsdelsförvaltningar, då dessa inte har någon kommunkod. Därav skickade vi ett uppdaterat mejl till dessa 13 förvaltningar där varje enskild stadsdelsförvaltning tilldelades en unik kod. Med hänsyn till att tiden är begränsad bestämde vi oss för att endast ge respondenterna en vecka för att besvara enkäten. Vi skickade även två påminnelser till respondenterna. Vi kunde efter en vecka konstatera att 30% av de tillfrågade besvarat enkäten vilket vi bedömer som ett tillräckligt stort underlag för uppsatsens statistiska analyser.
4.2.2 Avvägningar med den valda forskningsdesignen
Esaiasson et al (2017, s.241–244) har listat sju faktorer som är viktiga att ta hänsyn till när forskare ska välja datainsamlingsmetod i frågeundersökningar. Dessa är kostnader, antal svarspersoner, svarsfrekvens, antal frågor, kontroll över svarssituationen, intervjuareffekter och komplexiteten i frågor och svar. Då vi valt att undersöka offentligt anställda tjänstepersoner är det relativt enkelt att få tillgång till deras kontaktuppgifter, det som kan problematisera är att det kan dröja, därav var det av betydelse att vi var ute i god tid. Det var dessutom helt gratis att inhämta uppgifterna samt att konstruera en webb-enkät, då vi valde Googles enkätverktyg. Vi fann ytterligare att enkäter lämpade sig väl då vi har ett stort antal svarspersoner. Att exempelvis intervjua över 300 personer var inte ett alternativ för oss då det är en undersökning som kräver betydligt mer resurser. Vidare kan svarsfrekvensen i den här uppsatsen bli något lägre än vid intervjuundersökningar. Esaiasson et al (2017, s.242) menar att man i en enkätundersökning kan räkna med en svarsfrekvens på 50–60% jämfört med intervjuundersökningar som kan förväntas ha en svarsfrekvens på 60–70%. Det beror exempelvis på att det är enklare att glömma bort att besvara en enkät än att avvisa en trevlig
intervjuare som tar personlig kontakt via telefon (Esaiasson et al., 2017, s.242). Om svarsfrekvensen blir låg kan det komma att bli problematiskt för analyser, dock inte nödvändigtvis. Det beror på hur fördelningen ser ut mellan antal A-, B-, och C-kommuner som svarar. Om det är ett extremt lågt antal svar från någon grupp blir det omöjligt att generalisera resultaten över hela den berörda gruppen. En slutlig avvägning gällande vårt val av metod är komplexiteten i frågor och svar. Med en enkätundersökning måste vi förhålla oss konkreta och således finns det få möjligheter för svarspersonen att utveckla sina synpunkter vid respektive fråga. Med personliga intervjuer är vi säkra på att vi hade fått utförligare svar och därmed en fördjupad insikt inom området. Dock fann vi att syftet med uppsatsen lämpade sig väl med en enkät trots allt. Vi har dels givit respondenterna möjligheten till att utveckla eventuella synpunkter i slutet av enkäten och dels är det som visats ovan ett stort antal respondenter och således har vi inte resurser för att genomföra intervjuer med vår population och samtidigt stå fast vid vårt syfte och våra frågeställningar.
4.3 Målpopulation
Den population som undersöks är Sveriges kommunala socialchefer, då de är ytterst ansvariga för socialtjänsten ute i landets 290 kommuner. Stockholm har till skillnad från övriga kommuner i Sverige inkommit med kontaktuppgifter till de som ansvarar för socialtjänsten ute i deras 13 stadsdelsförvaltningarna. Därmed uppgår antalet respondenter till 302 stycken. Vi kan då konstatera att populationen är ändlig (Wahlin, 2011, s.12). Det kan även vidare konstateras att undersökningen är en totalundersökning då det inte genomförs några urval av respondenter inom populationen.
4.3.1 Respondenter
Då syftet med undersökningen är att inkludera alla Sveriges kommuner valde vi respondenter som arbetar så nära den främsta linjen av tjänstepersoner som möjligt, istället för att undersöka socialsekreterare, behandlare eller övriga handläggare. Dessa grupper utgör en intressant målgrupp i sig då de kan ge en god bild om hur arbetet med brukare och stöd ser ut, dock med hänsyn till arbetets omfattning hade antalet respondenter varit för omfattande för en total populationsundersökning. Den tjänsteperson som ansvarar för socialtjänsten i kommunen bör ha tillräckligt goda kunskaper om det övergripande arbetet mot narkotikabruk för att kunna ha en uppfattning om vad som krävs för att minska dödligheten till följd av skadligt bruk av narkotika. Den tjänsteperson som är ytterst ansvarig för kommunens socialtjänst är sannolikt
mer insatt än främsta linjens tjänstepersoner i narkotikaproblematiken då den funktionen är ytterst ansvarig för samverkan mellan polismyndigheten och socialtjänsten.
4.4 Enkätformulär
Utformningen av vår enkät har i stora drag följt Wahlins (2011, s.306) råd om hur enkäter i generella drag bör utformas. Wahlin (2011, s.306) rekommenderar att enkäter inkluderar några bakgrundsfrågor om respondenten för att inleda med en bekväm start och för att vid statistisk analys kunna undersöka samband. Enligt Wahlin (2011, s.305) bör varje enskild fråga ses som en variabel vilken kan användas i ett senare skede i analysen. Vi gjorde avvägningen att inkludera så få frågor som möjligt och då vi inte har någon användning av respondentens bakgrund förutom från vilken kommun de tillhör så valde vi att enbart ställa just den frågan som bakgrundsfråga/beroendevariabel.
Vidare resonerade vi kring vilka ytterligare avvägningar som behöver göras i enkäten, för att svarsfrekvensen ska vara så hög som möjligt. Vi befarar att en utmaning för respondenterna är att ta sig tid att besvara enkäten, därav kan en enkät med invecklade och komplicerade frågor påverka svarsfrekvensen negativt. Således beslutade vi oss för en kort och koncis enkät med näst intill enbart påståenden, vilka vi bad respondenterna att ta ställning till. Vi kommer därmed inte kunna utläsa några djupare reflektioner kring området likt en intervjustudie där det ges goda möjligheter för respondenten att kunna utveckla sina svar och ställa eventuella funderingar kring en fråga direkt till forskaren. Målet för oss är istället att skapa bred uppfattning samt undersöka om det finns några skillnader mellan kommungrupperna. Enkätstudier är generellt då ett mer effektivt verktyg då den når ut till en stor population snabbt. Vidare är svarsskalorna i vår enkät utformade utefter Wahlins (2011, s.307) rekommendationer, där vi valt dels en tre gradig svarsskala (Ja, Nej, Har ingen uppfattning) och dels en femgradig svarsskala (Stämmer inte alls - Stämmer mycket bra).
4.4.1 Operationalisering av teoretiska begrepp
I det här avsnittet kommer vi att operationalisera enkätfrågorna till frågeställningarna och det centrala teoretiska ramverket i uppsatsen. Första och sista frågan i enkäten utgår i operationaliseringen då de inte utgör grund för tolkning. Tabell 3 nedan visar kopplingen mellan uppsatsens frågeställningar, det teoretiska ramverket och enkätfrågorna.
Utgångspunkten i tabellen är den teoretiska operationaliseringen av policyteori, organisering och legitimitet då det avgör vilket område som undersöks.
Den frågeställning som berör policyteori undersöker således hur respondenterna konkret upplever regeringens narkotikapolitik från olika aspekter (se tabell 3). Med policyteori i det här fallet menas den narkotikapolitik som förs, och inte förs av politiska skäl. Det är avgörande att policyteori i stora drag överensstämmer med kommunens viljeriktning för att genomförandeprocessen ska bli framgångsrik. Därmed är det av betydelse att regeringens policys tar i hänsyn hur de som implementerar upplever politiken. Ett tillvägagångssätt för att ta reda på den kunskapen är att tillsätta utredningar, i vårt fall handlar policyteoriområdet således i stora drag om regeringen lyssnar på tjänstepersonernas erfarenheter av nuvarande policys.
Vidare berör nästa frågeställning organisering, där undersöks respondenternas inflytande över utformningen av policys. Centrala aspekter i organiseringsledet är demokratins svarta hål, makt och inflytande samt ansvarsfördelningen. En avgörande faktor i organiseringen är vilka målsättningar och visioner som finns då det avgör hur organisationen utformas. En bristande tilltro till målsättningarna kan medföra betydande brister i hur framgångsrikt en policy implementeras och även leda till att organiseringen mellan aktörer brister. Särskilt om regeringen väljer ett dynamiskt tillvägagångssätt då ansvaret faller på kommun och region att lösa uppgiften, utifrån målsättningar som de då inte tror på. För att motverka en stagnation eller till och med tydliga brister i organiseringen är det av betydelse att både de som sätter policys och de som implementerar policys kontinuerligt utvärderar sitt arbete.
Den sista teoretiska aspekten är legitimitet vilken behandlas av frågeställning tre. Huvudsakligen undersöks här respondenternas upplevelser av hur regeringen konkret bedriver sin narkotikapolitik, det vill säga, hur mycket regeringen lyssnar på kommunernas experter inom området när de utformar policys. Det centrala för att skapa en hög legitimitet är således att kommunerna upplever att de kan påverka och ha inflytande över beslut som tas i en högre instans. Även om tjänstepersoner ska implementera policys utan att ifrågasätta, kan problematiken som finns inte undgås. Tjänstepersoner har med sin expertis och med sina erfarenheter från tidigare policys åsikter och kunskaper om hur verksamheter kan bedrivas framgångsrikt. Därmed är deras legitimitet till politiken avgörande för i vilken utsträckning som implementeringen av policys blir framgångsrikt genomförd. Legitimitetsaspekten handlar
även om regeringens målsättningar och visioner inom området och ifall de överensstämmer och upplevs som rimliga av kommunerna.
Tabell 3 Den teoretiska kopplingen till enkätfrågorna Frågeställningar Teori Enkätfrågor
Hur upplever kommunala socialchefer Sveriges
narkotikapolitik?
Policyteori Jag anser att Sveriges narkotikapolitik bedrivs med ett tydligt fokus på stöd och omsorg till individer med skadligt bruk av narkotika FN rekommenderar sedan några år tillbaka att stater bör fokusera på att i första hand hjälpa istället för att straffa människor med skadligt bruk. Jag anser att det skulle vara en god utveckling även för svensk narkotikapolitik
Jag anser att Sveriges narkotikapolitik är effektiv för att minska skadligt bruk av narkotika i samhället
Jag anser att Sveriges narkotikapolitik är effektiv för att minska dödligheten till följd av skadligt bruk av narkotika
I vilken utsträckning har socialcheferna förtroende för Sveriges strategi?
Organisering Regeringen har uttalat en nollvision som innebär att ingen ska dö av läkemedel- eller narkotikaförgiftning. Jag anser att det är en vision som bidrar till arbetet och ökar måluppfyllelsen
Jag anser att den uttalade nollvisionen har en positiv betydelse för min kommuns verksamhet inom området
Jag anser att statens målsättningar och visioner lämpar sig väl med min kommuns förutsättningar för att bedriva en framgångsrik verksamhet inom området
I vilken utsträckning har regeringens narkotikapolitik legitimitet hos socialcheferna?
Legitimitet Jag anser att staten bör utreda/utvärdera Sveriges narkotikapolitik
Jag anser att svensk narkotikalagstiftning är hållbar över en överskådlig framtid
Jag anser att det är möjligt för mig att vara med och påverka policys inom området
Jag anser att min expertis tas tillvara på i skapandet av policys inom området
Hur skiljer kommunerna sig i förtroende för Sveriges
narkotikastrategi?
Den sista frågeställningen ställs upp för att analysera om det går att se signifikanta samband och/ eller skillnader mellan kommungrupperna
Utifrån resultaten från enkätfrågorna använder vi oss även av figur 3 nedan för att påvisa vilka aspekter i genomförandeprocessen som blir avgörande när åtgärdsprogram exempelvis har en bristfällig policyteori. Typfall 1 (bred träffbild) förutsätter att policyteorin är väl förankrad och således ställs inte lika höga krav på organisering eller legitimitet då politiken som implementeras har högt förtroende hos kommunerna. Typfall 2 (dynamisk interventionism) utgår från en mer generell policyteori men ställer högre krav på att kommunerna organiserar sitt arbete effektivt. Om arbetet fungerar i praktiken skapas en hög legitimitet även till regeringens narkotikapolitik.
Figur 3 Förutsättningar för framgångsrik implementering av offentlig politik
Policyteori Organisering Legitimitet
Typfall 1: Bred träffbild (statisk regl.)
+
-
-
Typfall 2: Dynamisk interventionism
-
+
+
Kommentar: Hämtat från Rothstein, 2010, s.142
4.5 Databearbetning och analys
För att besvara frågeställningarna i uppsatsen kommer respektive frågeställning att behandlas under separata rubriker. Den statistik som presenteras under de tre första frågeställningarna visar medelvärde, alltså vilket svarsalternativ i respektive fråga som genomsnittet svarade, och standardavvikelse för att visa på spridningen i respektive enkätfråga. En hög standardavvikelse kan påvisa att svaren i enkätfrågan skiljde sig mycket åt mellan respondenterna och vice versa. En fullständig lista över statistiken från enkätfrågorna återfinns i bilaga 2 där även diagram över svarsfördelningen illustreras. För enkätfrågorna med tre svarsalternativ har vi valt att inkludera typvärde. Typvärdet är intressant för dessa frågor då det på ett tydligt sätt illustrerar
majoritetens attityd i det enskilda påståendet. För att få ut ett typvärde kodade vi om svaren så att “ja” blev “1”, “nej” blev “2” och “har ingen uppfattning” blev “3”.
För att besvara den sista frågeställning valde vi ut tre enkätfrågor där vi ville undersöka om det finns eventuella skillnader mellan kommungrupperna i deras attityder. Vi finner det relevant då kommuner skiljer sig i storlek, resurstillgångar och lokala omständigheter. Vi valde att genomföra Fishers exakta test, främst på grund av att ett Chi2-test inte var möjligt, på grund av låg spridning av svaren. Vi använde oss av RStudio för att genomföra den statistiska analysen. Resultatet av beräkningarna i programmet visas i resultatdelen.
De hypotesprövningar som genomfördes utgår alltså från tre enkätfrågor, där respektive enkätfråga är kopplad till respektive frågeställning. Då det fanns ett urval av enkätfrågor tillhörande respektive frågeställning resonerade vi oss fram till vilka som var mest relevanta att genomföra hypotesprövningar på. Den första enkätfrågan undersöker socialchefernas attityd till FN:s riktlinjer och rekommendationer. Den har vi valt på grund av den evidens som FN påvisar och därmed är det intressant att undersöka om kommunerna skiljer sig i deras uppfattning till dem beroende på tidigare nämnda egenskaper. Den andra enkätfrågan undersöker om socialcheferna finner att deras enskilda kommun har resurserna för att bedriva den politik och verksamhet som regeringens målsättningar och visioner gör sig gällande. Det är extra relevant att undersöka för att se om resursfördelningen skiljer sig mellan kommungrupperna. Den tredje enkätfrågan undersöker om socialcheferna upplever att de kan vara med och påverka policys inom området. Vi valde den frågan då det är intressant att undersöka om exempelvis större kommuner upplever att de har möjligheter till större påverkan än vad mindre kommuner har.
4.5.1 Analys av fritextsvar
I enkätens sista fråga gav vi respondenterna möjligheten att kommentera ämnet och/eller enkäten i sig. Detta material kommer vi att hantera genom en sammanställning samt en kortare redogörelse för att lyfta fram de centrala budskapen i de skrivna svaren. Således inkluderas en enkel kvalitativ textanalys i undersökningen, vilket ska ses som ett mindre bidrag till helheten.
4.5.2 Bortfall
För att ta reda på om bortfallet i vår undersökning är systematiskt eller slumpmässigt, mäter vi svarsfrekvensen utifrån respektive kommungrupp och jämför med totalen i respektive kommungrupp. Resultatet från detta redovisas i tabell 4, där det går att utläsa att svarsfrekvensen ur respektive kommungrupp näst intill är identisk med den totala fördelningen. Det ser vi som ett gott tecken och drar slutsatsen att bortfallen i undersökning är slumpmässig och inte systematisk.
Tabell 4 Bortfallsanalys
A-kommuner B-kommuner C-kommuner Totalt
Antal kommuner 59* (19%**) 108 (37%**) 136 (47%**) 303 (100%)
Svarsfrekvens 13 (14%***) 36 (39%***) 43 (47%***) 92 (30%) Kommentar: * = Inklusive Stockholm stads 13 stadsdelsförvaltningar. ** = Kommungrupp delat med alla kommuner. ***
= Kommungrupp delat med antalet svar
En faktor till bortfallet befarar vi är på grund av resursbrist. Vi mottog ett flertal mejl från kommuner som meddelade att de inte har tid att besvara enkäter överlag för tillfället då belastningen på förvaltningen är hög. En ytterligare anledning till bortfall kan bero på att enkäten endast låg upp i en vecka, vilket får ses som en relativt kort tid att besvara enkäten på. Vi tog dock beslutet att vi var tvungna att ha en kort svarsfrist med hänsyn till uppsatsens tidsram. Vi drog även slutsatsen att majoriteten av respondenter som skulle bevara enkäten skulle göra det under den första veckan. Således antog vi att svarsfrekvensen inte skulle öka märkbart om den var tillgänglig ytterligare några veckor, varav vi istället utnyttjade den tiden till att fokusera på resultatet.
4.6 Forskningsetiska överväganden
Det främsta etiska övervägandet som vi stod inför med undersökningen var respondenternas integritet. Till att börja med ska det förtydligas att deltagandet i undersökningen var högst frivilligt och vi var tydliga med hur och varför vi samlade in den data som vi gjorde (se bilaga 3). Det var nödvändigt att visa att vi är transparenta i vårt tillvägagångssätt och hantering av data för att respondenterna skulle känna sig trygga med att kunna svara på enkäten så sanningsenligt som möjligt. Det etiska övervägandet handlar om att vi bad respondenterna att
skriva in sin kommunkod i enkäten vilket möjliggör för oss att se hur respektive kommun/ socialchef har svarat. Det möjliggör också att vi kan checka av de som svarat och således inte behöva skicka påminnelser till samtliga respondenter. Vi gjorde bedömningen att det inte skulle påverka eller hindra svarsfrekvensen, då vi även utlovade konfidentialitet samt att vi ska radera alla svar efter bearbetningen.
4.7 Metoddiskussion
Av enkätsvaren kan vi utläsa att spridningen är låg. Det tyder sannolikt på att respondenterna har förstått enkäten på ett liknande sätt, av de kommentarer som de lämnat på övriga synpunkter bekräftas att respondenterna uppfattat enkätens syfte. Genom arbetets gång har vi kontinuerligt haft teorin i åtanke, den genomsyrar frågeställningar och enkätfrågorna vilket säkerställer den interna validiteten. Ytterligare säkerställer det att vi mäter det vi påstår att vi mäter. Vi säkerställer den externa validiteten genom att undersöka de högst uppsatta tjänstepersonerna i kommunerna inom socialtjänsten. Därmed speglar vårt resultat till stor del hur centrala tjänstepersoner tycker och tänker inom området. Resultaten kan på goda grunder även generaliseras över målpopulationen (se tabell 4 bortfallsanalys), dock ska det tilläggas att vi undersöker en specifik grupps attityder och därmed kan vi inte uttala oss om hela kommuners attityder inom området. Reliabiliteten i undersökningen är därmed god, då resultaten representerar en jämn fördelning av kommungrupperna. Svarsfrekvensen ligger på 30% och är alltså jämnt fördelad, således finner vi att resultaten inte skulle skilja sig nämnvärt om undersökningen genomfördes på nytt, med en liknande eller högre svarsfrekvens.
5. RESULTAT
5.1 Upplevelsen av Sveriges narkotikapolitik
Den första frågeställningen undersöker hur respondenterna upplever Sveriges narkotikapolitik. Resultatet från enkäten visas i tabell 5 nedan (se bilaga 2), där påvisas det att respondenterna i samtliga frågor, utom en, i snitt förhåller sig något kritisk till den narkotikapolitik som bedrivs. Dock tolkas det andra påståendet i tabell 5 som att respondenterna i genomsnitt önskar att narkotikapolitiken i högre utsträckning fokuserar på mer hjälp istället för straff till personer med skadligt bruk.
Tabell 5 Hur upplever kommunala socialchefer Sveriges narkotikapolitik?
Enkätfrågor Medelvärde Standardavvikelse
Jag anser att Sveriges narkotikapolitik bedrivs med ett tydligt fokus på stöd och omsorg till individer med skadligt bruk av narkotika
2,91 0,89
FN rekommenderar sedan några år tillbaka att stater bör fokusera på att i första hand hjälpa istället för att straffa människor med skadligt bruk. Jag anser att det skulle vara en god utveckling även för svensk narkotikapolitik
3,89 0,83
Jag anser att Sveriges narkotikapolitik är effektiv för att minska skadligt bruk av narkotika i samhället
2,63 0,93
Jag anser att Sveriges narkotikapolitik är effektiv för att minska dödligheten till följd av skadligt bruk av narkotika
2,43 0,87
Sammantaget konkluderas att respondenterna anser att Sveriges narkotikapolitik delvis är effektiv för att minska skadligt bruk av narkotika i samhället och delvis bedrivs med fokus på stöd och omsorg. Det går även att se att respondenterna, som nämndes ovan, önskar se ett tydligare fokus på att hjälp människor med skadligt bruk av narkotika, vilket även är de internationella rekommendationerna. Ytterligare anser respondenterna i genomsnitt att Sveriges narkotikapolitik inte är effektiv för att minska dödlighet till följd av skadligt bruk av narkotika.
5.2 Förtroendet för Sveriges narkotikapolitik
Den andra frågeställningen undersöker respondenternas förtroende för Sveriges narkotikapolitik. Resultatet från enkäten visas i tabell 6 nedan (se bilaga 2), och kan delas upp i två delar. Tabellens första och andra påstående berör nollvisionen, vilken inte är implementerad och därmed hypotetisk, medan tabellens tredje påstående undersöker respondenternas erfarenheter. Av svaren går det att utläsa att respondenterna är försiktigt positiva till nollvisionen och förutsätter att den kan ha en betydelse för kommunens arbete med narkotika, samtidigt som de är skeptiska till att den enskilda kommunen har förutsättningarna för att bedriva en framgångsrik verksamhet inom området.
Tabell 6 I vilken utsträckning har socialcheferna förtroende för Sveriges strategi?
Enkätfrågor Andelar
Regeringen har uttalat en nollvision som innebär att ingen ska dö av läkemedel- eller narkotikaförgiftning. Jag anser att det är en vision som bidrar till arbetet och ökar måluppfyllelsen
Ja (42,4%) Nej (21,7%)
Har ingen uppfattning (35,9%) Jag anser att den uttalade nollvisionen har en positiv betydelse för min
kommuns verksamhet inom området
Ja (39,1%) Nej (31,5%)
Har ingen uppfattning (29,3%)
Enkätfråga Medelvärde Standardavvikelse
Jag anser att statens målsättningar och visioner lämpar sig väl med min kommuns förutsättningar för att bedriva en framgångsrik verksamhet inom området
2,82 0,86
Sammanfattningsvis visar tabellen att respondenterna har ett försiktigt förtroende för Sveriges narkotikapolitik. Trots att deras bedömning är att det är svårt att anpassa till lokala förhållanden är de fortsatt försiktigt positivt inställda till framtida policys inom området.
5.3 Legitimiteten för Sveriges narkotikapolitik
Den tredje frågeställningen undersöker vi respondenternas förtroende för Sveriges narkotikapolitik. Resultatet från enkäten visas i tabell 7 nedan (se bilaga 2), av tabellens första påstående går det att tydligt utläsa en vilja att utreda den narkotikapolitik som bedrivs i dagsläget. Respondenterna bedömer att narkotikalagstiftningen är något föråldrad och att en uppdatering skulle vara positivt för utvecklingen av svensk narkotikapolitik.
Tabell 7 I vilken utsträckning har regeringens narkotikapolitik legitimitet hos socialcheferna?
Enkätfrågor Medelvärde Standardavvikelse
Jag anser att svensk narkotikalagstiftning är hållbar över en överskådlig framtid
Jag anser att det är möjligt för mig att vara med och påverka policys inom området
2,79 1,00
Jag anser att min expertis tas tillvara på i skapandet av policys inom området
2,82 0,95
Enkätfråga Andelar
Jag anser att staten bör utreda/utvärdera Sveriges narkotikapolitik Ja (65,2%) Nej (7,6%)
Har ingen uppfattning (27,2%)
Sammanfattningsvis vill respondenterna att regeringen tillsätter en utredning av narkotikalagstiftningen/ politiken då de i genomsnitt är kritiska till att lagstiftningen är hållbar i framtiden. Respondenterna menar att de idag har begränsade möjligheter till att påverka denna utveckling vilket medför en lägre legitimitet för den narkotikapolitik som bedrivs av regeringen. För att ta tillvara på socialchefers expertis inom området kan de med fördel inkluderas i utformandet av policys för att även öka legitimiteten till regeringens narkotikapolitik i kommunerna.
5.4 Samband mellan svarsalternativ och kommungrupp
Den fjärde och sista frågeställningen har vi inkluderat för att se om attityderna till Sveriges narkotikapolitik skiljer sig mellan kommungrupperna. Frågeställningen besvaras genom att en central enkätfråga från respektive tidigare frågeställning väljs ut för djupare analys. I analysen används Fishers exakta test med hypotesprövning, för att undersöka samband mellan enkätfråga och kommungrupp. Valet av Fishers exakta test kommer sig då spridningen i svaren var låg och därmed uppfyller inte korstabellerna kraven för att genomföra chi2-test. Således genomförs tre hypotesprövningar, med signifikansnivån 5% för att besvara frågeställning fyra.
5.4.1 Kommunens attityd till internationella rekommendationer
Frågeställning 1: Hur upplever kommunala socialchefer Sveriges narkotikapolitik?
Enkätfråga: FN rekommenderar sedan några år tillbaka att stater bör fokusera på att i första hand hjälpa istället för att straffa människor med skadligt bruk. Jag anser att det skulle vara en god utveckling även för svensk narkotikapolitik.
