Örebro universitet
Institutionen för beteende-, social- och rättsvetenskap Rättsvetenskap D
HT 2005
Rättsstatsbegreppet i utvecklingsarbetet
Författare: Camilla Johansson Handledare: Roland Haglund
SAMMANFATTNING
Under de senaste decennierna har rättsliga reformer ökat kraftigt. Idag satsas stora summor pengar och mycket tid på området. Ett stort antal organisationer och länder ser idag rättsreformer som något av det viktigaste i utvecklingssamarbeten med länder i tredje världen. Som grund för de flesta av reformerna finns principerna om rättsstaten. Organisationerna och ett stort antal av världens ledare ser rättsstaten som en lösning för olika problem, inte bara rättsliga utan även ekonomiska och politiska. Med rättsstaten menas bland annat att ett lands rättssystem skall vara rättssäkert och effektivt, att det skall råda likhet inför lagen och att ingen skall stå ovanför lagen. Det är dock inte så enkelt att definiera rättsstaten utan den har en mängd olika betydelser.
Det finns dock idag en skepticism mot hur rättsstatsbegreppet används. Kritiken mot biståndsaktörerna är omfattande och mycket allvarlig. Den riktar sig mot allt från problemen med att definiera rättsstaten, hur rättsstaten används av organisationerna, hur reformerna genomförs och resultaten av dem. Enligt kritikerna gör biståndssamfundet många fel och det är mycket som behöver förändras.
Redan på 1960-talet genomfördes rättsreformer, fast då i mindre skala än nu. De genomfördes av en rörelse kallad rätt och utvecklingsrörelsen. Den bestod främst av en grupp amerikanska akademiker och jurister, som ville övertala andra om vikten av
rättsliga reformer. I mitten av 1970-talet dog dock rörelsen ut efter mycket kritik mot den. Bland annat kritiserades den för att vara etnocentrisk och för att den inte lyckats med vad den föresatts att göra. Om man ser på kritiken mot dagens rättsstatsrörelse liknar den på många sätt kritiken mot rätt och utvecklingsrörelsen. Flera forskare menar därför att dagens rörelse borde ha lärt sig mer av sin föregångares misstag och inte göra alla de fel den gör idag. De tror att det finns risk att rättsstatsrörelsen kommer att dö ut precis som rätt och utvecklingsrörelsen.
FÖRKORTNINGAR EU – Europeiska Unionen FN – Förenta Nationerna
ODIHR – Office for Democratic Institutions and Human Rights OSSE – Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa Sida – Swedish International Development Agency
UNDP – United Nations Development Program
UNHCR – United Nations High Commissioner for Refugees USAID – United States Agency for International Development
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sid. 1. INLEDNING 1 1.1. Bakgrund 1 1.2. Syfte 2 1.3. Preciserad problemformulering 3
1.4. Metod, material och avgränsningar 7
2. RÄTTSSTATEN SOM UTVECKLINGSMÅL:
FRÅN OPTIMISM TILL KRIS? 9
2.1. Vad görs nu? 10 2.1.1. FN 10 2.1.2. Världsbanken 12 2.1.3. EU 13 2.1.4. OSSE 14 2.1.5. Sverige 15 2.1.6. USA 16 2.2. Sammanfattning av biståndsaktörerna 18 2.3. Rätt och utvecklingsrörelsen 19
2.3.1. Vad var rätt och utvecklingsrörelsen? 19
2.3.2. Lärdomar från rätt och utvecklingsrörelsen 22
2.4. Problem i rättsstatsrörelsens reformer 24
3. BISTÅNDSAKTÖRER VET INTE VAD DE GÖR
ELLER VARFÖR 26
3.1. Vad är rättsstaten? 27
3.2. Kritik mot dålig kunskap om rättsstaten 29
3.3. Rättsstaten leder inte till minskad fattigdom 31
3.4. Fel bakgrund till reformerna 32
4. BISTÅNDSAKTÖRER VET INTE HUR DE SKALL GÖRA 34 4.1. Kritik mot domstolsfokuserat angreppssätt och
överföring av lagar 34
4.2. Kritik mot användandet av modeller i utvecklingsarbete 37
4.3. Rättssystem är för komplexa 38
5. ANALYS: SLUTET FÖR RÄTTSSTATSRÖRELSEN? 39
6. SLUTSATS OCH FRAMÅTBLICK:
VAD BEHÖVER FÖRÄNDRAS? 43
1. INLEDNING
1.1. Bakgrund
Under de senaste decennierna har juridiska reformer i utvecklingsländer blivit ett allt större område och något som de flesta västländer är engagerade i. Dagens reformer går till stor del ut på att etablera en fungerande rättsstat1 i mottagarlandet. Enligt de flesta biståndsaktörer kan rättsstaten på bästa sätt garantera ett framgångsrikt samhälle där andra värden som till exempel demokrati kan genomföras. Vid läsandet om olika stora organisationer, såsom FN och Världsbanken, är rättsstaten en självklar utgångspunkt för dem i deras utvecklings- och biståndsarbete. Detta är dock idag inte helt oomstritt utan det finns omfattande kritik mot rättsstaten. Många anser att det behöver reflekteras över om rättsstaten verkligen är den bästa metoden att använda i reformer. Samtidigt är det också oklart vad rättsstaten egentligen innehåller och det finns olika definitioner. Även i Sverige används rättsstaten av organisationer och även av staten i olika projekt och utvecklingssamarbeten.2 Däremot finns det mycket lite kritik som är skriven i Sverige mot rättsstaten. Den mesta kritiken kommer istället från USA. Överhuvudtaget har USA mycket stort inflytande på området.
Dagens biståndsrörelse är ganska splittrad och rättsliga reformer genomförs av en mängd olika aktörer både bilateralt mellan stater och multilateralt genom organisationer med mera. På 1960- och 70-talen fanns istället en mer samlad rörelse som kallades rätt och utveckling3 som främst bestod av en grupp amerikanska akademiker vars metoder
1 Jag använder mig av det svenska begreppet rättsstaten. Se även det engelska ”rule of law” och tyska
rechtsstaat. Dessa tre begrepp kan ha lite olika innebörd men jag har valt att likställa dem. Det kan dock vara lämpligt att belysa att det finns en skillnad dem emellan. Mer information om begreppen finns bland annat i Fogelklou, Anders, Principles of Rule of Law and Legal Development, sid. 35 i Sevastik, Per (ed.),
Legal Assistance to Developing Countries. Swedish Perspectives on the Rule of Law, Norstedts Juridik AB,
Kluwer Law International, upplaga 1:1, Stockholm 1997.
En del andra engelska begrepp kan vara svåra att översätta till svenska då de vid en översättning förlorar mycket av sin innebörd. Därför har jag valt att använda mig av en del oöversatta engelska ord som till exempel ”access to justice” och ”legal empowerment”.
2 Se proposition 2002/03:122 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling där det bland annat
finns en svensk definition av rättsstaten och riktlinjer för hur Sverige skall bedriva sin utvecklingspolitik.
3
Denna rörelse kallas i den engelska översättningen för ”law and development movement”. Hela det område som denna uppsats hamnar under kallas också för rätt och utveckling.
användes vid juridiska reformer. Denna rörelse fick dock mycket kritik och dog ut under mitten av 1970-talet. Dagens kritik mot rättsstatsrörelsen4 ser på många sätt ut som kritiken mot rätt och utvecklingsrörelsen. Frågan är därför om rättsstatsrörelsen kommer dö ut precis som rätt och utvecklingsrörelsen?
1.2. Syfte
Huvudsyftet med min uppsats är att kritiskt studera ett begrepp som idag är mycket populärt, nämligen rättsstaten. Jag skall bland annat försöka förstå varför rättsstats- rörelsen ser ut som den gör idag, varför mycket liknande kritik kommer upp igen och om dagens rörelse har lärt sig något av sin föregångare. Jag diskuterar om vi snart kommer att se slutet för rättsstatsrörelsen, om den kommer att möta samma öde som rätt och utvecklingsrörelsen i mitten av 1970-talet. I slutsatsen sammanfattar jag i punkter vad jag anser behöver göras för att rättsstatsrörelsen skall överleva.
För ovanstående syfte kommer jag att titta på följande centrala frågor: - Hur används rättsstaten idag?
- Vilken är kritiken mot rättsstatsrörelsen? Vilka problem möter rörelsen idag? - Hur såg rätt och utvecklingsrörelsen ut? Vilken var kritiken mot den?
- Finns det likheter, olikheter mellan de båda rörelserna och deras kritik?
- Hur kommer det att gå för rättsstatsrörelsen? Ser vi slutet för den nu eller kommer den fortsätta dominera? Vad behöver förändras?
Rättsstaten är idag mycket viktig även i svenska organisationers arbeten i utvecklings- länder. Trots detta är det en stor brist på liknande utredningar i Sverige. Därför anser jag att det är ett mycket viktigt och aktuellt ämne och att det finns ett stort intresse av att en utredning görs.
4
Jag väljer att kalla även dagens rättsstatsengagemang för en rörelse. Detta har jag tagit från ett engelskt begrepp som är ”rule of law movement”, använt av bland annat Frank Upham i Upham, Frank, Mythmaking
in the Rule of Law Orthodoxy, Carnegie Endowment, Rule of Law Series, Working Papers, nr 30, 2002.
En liknande betydelse har de engelska begreppen ”rule of law orthodoxy” och ”rule of law paradigm”, som används av många andra forskare. De biståndsaktörer som arbetar med rättsstatsreformer arbetar på varierande sätt och inom olika områden men de har samma mål, att etablera och stärka rättsstaten. Därför för jag samman dem under uttrycket rättsstatsrörelsen.
1.3. Preciserad problemformulering
Det verkar idag finnas en stor enighet i det internationella samfundet kring det positiva hos rättsstaten. De är oeniga om mycket i övrigt men i rättsstaten har de funnit något gemensamt att arbeta för. Rättsstaten ses av flertalet av dem som lösningen på flertalet utvecklingsproblem i världen. Den sätts ihop med mycket av det som anses vara bra för ett land, som till exempel demokrati och jämlikhet. Etableras rättsstaten så utvecklas övriga delar av samhället som en följd. Råder motsatta förhållandet så tror de att ett land har mycket mindre chans att utvecklas och bli framgångsrikt.5Men är det självklart att rättsstaten som den ser ut idag är något alla skall arbeta för och vet de ens vad rättsstaten betyder? Är rättsstaten den universallösning som många verkar tro? I uppsatsen skall jag peka på att det finns olika åsikter om detta.
Man kan först konstatera att det finns ett flertal olika definitioner av rättsstaten. Alla organisationer har sin egen definition som de arbetar utifrån och även om de har flera likheter finns det en del som skiljer dem åt. Jag vill börja med en ganska grundläggande definition som de flesta nog är överens om för att göra det lättare att förstå vad jag skriver om i uppsatsen.
Rättsstaten är ett samlingsnamn för flera olika principer och regler. Några av de viktigaste principerna är de styrandes skyldighet att följa gällande rätt, att det finns garantier mot missbruk av statsmakten, rättssäkerhet, likhet inför lagen, maktdelning och skydd för liv, frihet och egendom.6 Några andra principer som är viktiga att nämna är att ingen får stå utanför eller ovanför lagen och vikten av rättens tillgänglighet och ett effektivt fungerande rättsväsende. Rättsstatsmodellen ses som positiv då den på flera sätt påverkar andra delar av ett samhälle. Reformerna kan till exempel sprida sig även till de politiska och ekonomiska områdena.7 Det är också vanligt att rättsstaten sammankopplas
5 Brian Z., On the Rule of Law – History, Politics, Theory, Cambridge University Press, Upplaga 1,
Cambridge 2004, sid. 1ff.
6
Fogelklou, sid. 39ff.
med begrepp som demokrati och mänskliga rättigheter eftersom de har mycket gemensamt. Samtidigt som det finns en rättsstatsrörelse finns det även en demokrati- rörelse och en rörelse som arbetar för mänskliga rättigheter i utvecklingsarbeten i tredje världen. Dessa tre rörelser samarbetar även med varandra.
Golub gör en indelning mellan rättsstaten och rättsstatsparadigmet. Rättsstatsparadigmet består enligt honom av en samling idéer, aktiviteter och strategier som tillsammans frambringar rättsstaten. På detta sätt vill biståndsaktörerna ofta uppnå mål som
ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning. Rättsstatsparadigmet betonar tillvägagångs- sätt som är statscentrerade och går uppifrån och ner i genomförandet av dess mål. Det inkluderar bland annat en fokusering på statliga institutioner, en snäv definition av rättssystemets problem och lösningar samt mycket makt för utländsk expertis. Dess reformer kan bestå av till exempel reparationer av domstolsbyggnader, skrivande av nya lagar och utbildning av domare. Det är rättsstatsparadigmet Golub starkt kritiserar och inte rättsstatstanken. ”The rule of law orthodoxy embraced by much of the international donor community should not be confused with the rule of law itself”. Han anser att rättsstatsparadigmet vilar på instabil grund och är sammansatt av ett antal ifrågasatta antaganden. Därför går det inte att basera rättsliga reformer på paradigmet. Han anser att användandet av paradigmet leder till toppstyrning och att reformerna genomförs uppifrån och ner. Golub ifrågasätter ifall det finns några bevis för att rättsstatsreformer minskar fattigdomen, vilket enligt honom är det viktigaste.8
Golubs indelning mellan rättsstaten och rättsstatsparadigmet (rättsstatsrörelsen som jag även kommer att benämna den) är mycket viktig eftersom det är nödvändigt att förstå att det är två olika saker. Det de flesta kritiserar är rättsstatsrörelsen medan de anser att det mesta i principerna om rättsstaten är positivt. Problemet är istället bland annat hur rättsstatsetableringar genomförs och även innehållet i reformerna som främst bestäms av biståndsorganisationer i väst.
8
Golub, Stephen, Beyond Rule of Law Orthodoxy: The Legal Empowerment Alternative, Carnegie Endowment, Rule of Law Series, Working Papers, nr 41, 2003, sid. 7ff.
Kleinfeld-Belton anser att rättsstaten som den används idag har åtminstone fem olika betydelser eller slutmål. Dessa är att de styrande är bundna av lagen, jämlikhet inför lagen, lag och ordning, en förutsebar och effektiv rättvisa samt att staten inte kränker de mänskliga rättigheterna. Samtidigt finns det en annan definition där rättsstaten inte definieras efter sina slutmål utan enligt sina ”institutionella attribut”. Målet här är att skapa de lämpliga attributen, de nödvändiga lagarna och ett fungerande domstolssystem. Enligt Kleinfeld-Belton används ofta den första definitionen av organisationer när de sätter upp sina mål, men den andra i själva reformerna. Hon kritiserar den institutionella synen eftersom den fokuserar på enstaka institutioner. Detta kan innebära att rättsstaten generellt inte påverkas av reformerna, då de ofta genomförs inom endast en institution och inte påverkar det övriga samhället.9
Zamboni diskuterar ett annat problem med definitionen av rättsstaten, vilken kan delas in i ett formellt och ett materiellt perspektiv. Det formella perspektivet syftar på en positiv rätt där rättsstaten är ett värderingsfritt rättssystem. I detta perspektiv är formen hos rättssystemet viktigast. Det materiella perspektivet av rättsstaten innebär att staten är uppbyggd kring ett antal juridiska ”rättigheter” vilka är universella och införs i det
nationella rättssystemet. Här är det alltså innehållet som är viktigt och inte formen. Vilket perspektiv till exempel en organisation väljer för sina reformer innebär en stor skillnad för innehållet i dem. Enligt Zamboni är det också ett problem att organisationer väljer olika och därför för ut olika perspektiv.10
Frågan är också hur det kan komma sig att trots att det har satsats stora summor pengar på rättsreformer, innehållande bland annat rättsstaten, så har de fortfarande inte lyckats i någon större omfattning. En del anser att det beror på att organisationerna gör ett stort antal fel. Det kan verka svårt att få organisationer att ändra sig. De arbetar utifrån sina mål och principer och vill inte lyssna till den kritiska diskussion som förs kring dem och deras arbete. Ofta är de styrda av tillgång och inte efterfrågan, vilket egentligen är
9 Kleinfeld-Belton, Rachel, Competing definitions of the Rule of Law: Implications for Practitioners,
Carnegie Endowment, Rule of Law Series, Carnegie Papers, nr 55, 2005, sid. 5ff
10
Zamboni, Mauro, Begreppet rättsstat: vad vill egentligen de svenska hjälporganisationerna förmedla?, Juridisk Tidskrift, nr 2, 2002-03, sid. 393f.
meningen. Eller är själva begreppet rättsstaten så komplext att det innebär att det inte går att använda i reformer? Många anser att det är alldeles för komplicerat att reformera ett rättssystem, mer komplicerat än andra reformer. Detta eftersom rättssystemet ofta är djupt grundat i kulturen och politiken i ett samhälle. Rättsstatsbegreppet är också komplicerat och innehåller ett flertal delar som måste fungera för en bra helhet.
Biståndsorganisationerna kritiseras fortfarande för att i sina reformer bry sig för lite om omständigheterna och viljan i utvecklingsländerna. Dessutom att det fortfarande är så att organisationer i väst bara försöker föra ut vad de anser vara det bästa även för
utvecklingsländer, utan att undersöka om det verkligen är så. Det finns mycket kritik mot att USA har så stort inflytande över reformerna. Bland annat för att det är fel att tro att bara för att något fungerar i USA, behöver det inte fungera i ett annat land som ser helt annorlunda ut. Alla samhällen är unika. Det finns också de som hävdar att USA inte uppfyller mycket av det som ingår i definitionen av en rättsstat och därför är det fel att se på nationen som den ledande inom området. Upham skriver: ”To casual observers, the epitome of the rule of law is the United States, and the United States is a leading exponent of the new rule of law orthodoxy. When we look closely at the U.S. legal system, however, we find few of these characteristics.”11
Kunskapen bland dem som arbetar med att reformera rättssystemen och etablera rättsstaten kritiseras ofta. Kritiken går bland annat ut på att de flesta är jurister och inte har så mycket kunskap om andra områden eller om de utvecklingsländer de försöker reformera. Det viktigaste för dem är att rättssystemet fungerar som det skall och inte hur vägen dit ser ut. Golub kallar detta ”rule by lawyers” då de flesta är jurister och ogärna samarbetar med experter inom andra områden.12
På 1970-talet fick rätt och utvecklingsrörelsen utstå mycket kritik och dog till slut nästan helt ut i mitten av 1970-talet. Det finns anledning att anta att dagens rättsstatsrörelse gör precis samma misstag som sin föregångare gjorde för trettio år sedan och att de inte
11
Upham, sid. 14.
dragit några lärdomar från sina föregångares misstag. På många sätt är situationen idag ganska lik den på 1970-talet, både i samhället och inom kritiken mot rättsreformer. USA är dominerande på området precis som de var på 1970-talet. Kritiken som landet fick mot Vietnamkriget kan jämföras med dagens kritik mot kriget i Irak och deras terrorist- bekämpning. Kritiken mot området är också mycket lik den mot rätt och utvecklings- rörelsen. Därför kan det diskuteras huruvida det engagemang vi ser idag bara är en
fortsättning på rätt och utvecklingsrörelsen eller ifall den rörelsen verkligen dog ut och att vi ser en helt ny rörelse idag. De båda rörelserna är mycket lika varandra, men jag anser att det finns så mycket olikheter dem emellan att dagens engagemang får ses som skild från rätt och utvecklingsrörelsen. Jag menar att rätt och utvecklingsrörelsen dog ut på 1970-talet och att vi idag ser en ny rörelse som på flera sätt liknar den tidigare.
Kommer dagens rörelse gå samma väg som rätt och utvecklingsrörelsen? Detta är mycket intressant att diskutera eftersom det finns en del som tyder på att det kan bli resultatet ifall rättsstatsrörelsen inte ändrar på en del saker. Det är också intressant att analysera vad rörelsen kan göra för att överleva och fortsätta dominera som den gör idag. Även Davis menar att det finns en klar risk att dagens rörelse kommer att möta samma öde som rätt och utvecklingsrörelsen13.
1.4. Metod, material och avgränsningar
I min uppsats använder jag mig av en rättsteoretisk diskussion för att undersöka mitt ämne. Jag har läst ett stort antal artiklar som legat till grund för min framställning. Utifrån dem försöker jag analysera problemen och dra slutsatser. För att det inte skall bli allt för teoretiskt granskar jag hur olika organisationer, som till exempel FN,
Världsbanken och EU, tolkar och använder sig av rättsstaten i sina projekt. Dessutom studerar jag problem som uppstått i praktiken då rättsstatsreformer genomförts, för att på så sätt belysa att det är ett område med mycket svårigheter. För att få en djupare
13
Davis, Kevin E. & Trebilcock, Michael J., Legal Reforms and Development, Third World Quarterly, vol 22, nr 1, 2001, sid. 25.
bakgrund till dagens rättsstatsrörelse undersöker jag rätt och utvecklingsrörelsen från 1960- och 70-talen och jämför de båda rörelserna samt kritiken mot dem.
Mina källor är främst rättsvetenskapliga artiklar där författarna kritiskt granskar rättsstatsparadigmet som det ser ut idag. De flesta artiklarna är ganska nya men jag har även läst några äldre för att granska rätt och utvecklingsrörelsen. Nästan all text kommer från USA då man där är ledande i ämnet. Mycket av informationen i de artiklar jag läst kan inte tas som fakta eller sanningar, därför har jag fått tolka dem och använda dem som åsikter att diskutera kring.
Jag har avgränsat mig på sätt att jag inte gått längre tillbaka än 1960-talet. Mitt fokus ligger på att kritiskt granska hur rörelsen ser ut idag. För att förstå detta är det dock viktigt att göra en tillbakablick till den tidigare rörelsen. Jag har valt att studera ett antal organisationer och länder för att klargöra hur de använder rättsstaten i sina reformer. På grund av platsbrist har jag bara kunnat välja ut några stycken. Dessa är FN, Världs- banken, EU, OSSE, Sverige och USA. Jag har valt dem eftersom de är ledande aktörer inom biståndsområdet och intressanta för min uppsats. FN och Världsbanken är
världsomspännande organisationer med stor påverkan på olika förhållanden, därför är det intressant att studera deras arbete. I vår del av världen genomför EU och OSSE många reformer. Slutligen har jag valt att studera två länder, Sverige och USA som en intressant komparation för att se hur länder bilateralt genomför biståndsarbeten inom området. Sverige har jag valt eftersom det kan vara intressant att jämföra något som ligger lite närmare och som kanske är lättare att förstå, medan USA nog kan ses som världsledande på området. De dokument jag läst om de olika aktörerna har främst varit deras policy- dokument där man bland annat kan studera deras definition av rättsstaten och olika reformarbeten.
Jag har inte som mål att försöka ge något svar på vad rättsstaten är. Den diskussionen har redan förts och skulle kunna bli en hel uppsats. Problemet med rättsstatsdefinitionen och en rättsvetenskaplig diskurs kommer dock att tas upp i kritiken mot rättsstatsrörelsen.
2. RÄTTSSTATEN SOM UTVECKLINGSMÅL: FRÅN OPTIMISM TILL KRIS?
Under nästan ett par årtionden efter rätt och utvecklingsrörelsens död i mitten av 1970-talet var intresset för rätten bland biståndsorgan och givarorganisationer svagt. Det samma gällde bland utvecklingsstudier hos de amerikanska akademikerna. Istället fokuserades det mycket på politiska och ekonomiska frågor. Det finns lite olika åsikter om när och var dagens rättsstatsrörelse föddes. De flesta är dock överens om att den kom igång efter det kalla krigets slut.14 Enligt Upham började den i slutet av 1980-talet då Världsbanken i ett försök att öka effektiviteten hos sina utvecklingslån började propagera för rättsstaten. Världsbankens generalsekreterare uttryckte oro för att det dåliga styret i många mottagarländer kunde bidra till en ineffektiv användning av resurserna.15
Enligt både Jensen16 och Trubek17 kan rättsstatsrörelsen delas in i flera perioder med olika fokus på reformer. Båda hävdar att den första började under det tidiga 1990-talet, efter det kalla krigets slut då den stora globaliseringsvågen startade. Rättsstaten sågs då som lösningen på ett flertal problem i världen och som grunden för både ekonomiska, sociala och politiska förändringar. Enligt Jensen var en stor förändring att multilaterala utvecklingsbanker började intressera sig för rättsstatsreformer. Med dem satsades också stora kapital i reformerna. Bankernas inblandning hade stöd av ”Washington
Consensus”18 och dess fokus på utveckling av den privata sektorn.19
Nu verkar det som att vi kommer in i en ny period där flera element från den gamla finns kvar men där en del annat som kritiserats har försvunnit. Mycket kritik har bland annat
14
Davis & Trebilcock, sid. 1.
15 Upham, sid. 9f.
16 Jensen, Erik G., The Rule of Law and Judicial Reform: The Political Economy of Diverse Institutional
Patterns and Reformers Response i Jensen, Erik G. and Heller, Thomas C. (ed.), Beyond Common Knowledge: Empirical Approaches to the Rule of Law, Stanford University Press, Stanford, 2003
17
Trubek, David M., The “Rule of Law” in Development Assistance: Past, Present and Future, The International Institute, University of Wisconsin-Madison 2003
18 Washington Consensus presenterades först 1989 av den amerikanska ekonomen John Williamson. Det är
en samling av politiska riktlinjer som sågs som ett recept för ekonomisk tillväxt av många neoliberala ekonomer. De förespråkade reformer som till exempel privatisering och effektivare skatter. Mer information om detta finns i dokumentet Williamson, John. “Did the Washington Consensus Fail?”, Outline of Remarks at CSIS, Washington DC: Institute for International Economics, November 6, 2002.
19
riktats mot ”Washington Consensus” synen och det sätt som den implementerar politik och institutionella förändringar. Det officiella tänkandet kring lagar har också förändrats och man ifrågasätter formalismen vilket har lett till förändringar i dagens projekt. Viktigt är också att kunskapsbasen för reformerna ifrågasätts.20 Under den nya perioden har fattigdomsreduceringen blivit central och många reformer har idag som mål att expandera de mänskliga rättigheterna till att inkludera även sociala och ekonomiska rättigheter.21 Biståndsorganisationerna har också förstått vikten av viljan att reformera och de underliggande intressen som finns hos institutionella aktörer.22
2.1. Vad görs nu?
Rättsreformer och etablerandet av rättsstaten har under det senaste decenniet blivit en viktig uppgift för olika biståndsorganisationer. Sådana reformer har blivit en allt viktigare del i utvecklingsarbetet i utvecklingsländer. En stor mängd aktörer genomför idag olika slags rättsreformer. I de följande avsnitten kommer jag att studera hur de valda
organisationernas och ländernas arbete ser ut. Jag kommer även att redovisa deras definitioner av rättsstaten, då den ligger till grund för hur reformerna genomförs och vilket innehåll de har.
2.1.1. FN
FN genomför en stor mängd reformer i olika länder. En del av dessa innehåller rätts- reformer och etablerande av rättsstaten. Rättsstatskonceptet är mycket viktigt för FN: s uppdrag. Organisationens definition finns i en ny rapport av generalsekreteraren där han förklarar vikten av rättsstaten i organisationens reformarbeten. I sin definition av
rättsstaten hänvisar generalsekreteraren till ett styre där alla inblandade är ansvariga inför lagar som uppfyller vissa krav. Viktiga principer är bland annat likhet inför lagen,
20Trubek, sid. 12ff.
21 Jensen, sid. 349. 22
Carothers, Thomas, Promoting the Rule of Law Abroad: The Problem of Knowledge, Carnegie Endowment, Rule of Law Series, Working Papers, nr 34, 2003, sid. 9f.
deltagande i beslutsfattande och undvikande av godtycke.23 I en rättsstats institutionella kärna finns ett självständigt och lämpligt finansierat, utrustat och utbildat domstols- väsende. Lika viktiga är de andra institutionerna som polisen, fängelserna och åklagarna.24
FN:s definition av rättsstaten är av stor vikt och återges därför här i fulltext:
“The “rule of law” is a concept at the very heart of the Organization’s mission. It refers to a principle of governance in which all persons, institutions and entities, public and private, including the State itself, are accountable to laws that are publicly promulgated, equally enforced and independently adjudicated, and which are consistent with international human rights norms and standards. It requires, as well, measures to ensure adherence to the principles of supremacy of law, equality before the law, accountability to the law, fairness in the application of the law, separation of powers, participation in decision-making, legal certainty,
avoidance ofarbitrariness and procedural and legal transparency.”25
Den normativa grunden för FN: s arbete med att etablera rättsstaten finns i FN-stadgan tillsammans med fyra pelare inkluderande bland annat internationell flyktingrätt, internationella mänskliga rättigheter och humanitär rätt.26
Generalsekreterarens definition av rättsstaten som kom förra året är mycket viktig för stora delar världen och framtidens rättsreformer då FN är en världsomspännande organisation vars beslut påverkar flertalet människor. Definitionen är ett försök att etablera en enhetlig syn på rättsstaten i FN:s reformer och utvecklingsarbeten. Han är även ganska kritisk i sin rapport mot sättet som rättsreformer genomförs. Detta skriver jag mer om i kapitel 4.3.
23
Läs mer om rättsstaten och FN: s arbete med att etablera den i Generalsekreterarens rapport från 2004.
The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies, Report of the
Secretary-General, S/2004/616
24
Generalsekreterarens rapport, sid. 12.
25
A.a. s. 4.
Hos FN är det bland annat UNDP (United Nations Development Program) som har ansvaret för rättsreformerna.27 Men också FN: s högkommissarie för de mänskliga
rättigheterna och ”Department for Political Affairs” är engagerade i rättsreformer. FN har reformarbeten i ett stort antal länder. Exempel på ett land där rättsreformerna spelar en stor roll är Somalia där reformerna snart pågått i tio år. Målet med reformerna är att bidra till Somalias försök att återuppbygga en fredlig och säker miljö som kan främja social och ekonomisk återhämtning. Några delar av reformerna i Somalia består av hjälp till domstolsväsendet, stärkande av mänskliga rättigheter, avväpning och upprätthållande av lagen. Enligt UNDP är anslutning tillrättsstaten och säkerhet för landets medborgare basen för alla samhällen.28 Några andra länder där FN utfört rättsstatsreformer är El Salvador, Guatemala och Haiti. I dessa länder har man bland annat stärkt institutioner, koordinerat internationellt rättsbistånd och gett råd till inhemska organisationer.29
2.1.2. Världsbanken
Världsbanken använder sig idag i stor omfattning av rättsstaten i sitt arbete att skapa ekonomisk tillväxt och minska fattigdomen i sina medlemsstater. Enligt Banken kan dessa förändringar varken bli hållbara eller rättvisa utan rättsstaten, som idag är en prioritet för Världsbanken. Rättsstaten bidrar till förändringarna genom att tillhandahålla möjligheter och säkerhet genom lagar och rättsliga institutioner. I sin definition skriver Världsbanken att:”The rule of law requires transparent legislation, fair laws, predictable enforcement, and accountable governments to maintain order, promote private sector growth, fight poverty, and have legitimacy.”30 Världsbanken ställer upp tre pelare som utgör basen för dess rättsliga reformer. Dessa är: en självständig och effektiv domarkår, ett rättsligt ramverk som tillhandahåller rättigheter till alla samt ”access to justice”.31 Som grund för detta har Världsbanken genomfört studier som visar på ett samband mellan rättsstaten och utvecklingsindikatorer som barnadödlighet och bruttonationalinkomst. Det
27
http://www.undp.org/governance/sl-justice.htm (Läst 20051127)
28 http://www.so.undp.org (Läst 20051127) 29 Generalsekreterarens rapport, sid. 5.
30Legal Vice Presidency; The World Bank, Initiatives in Legal and Judicial Reform, 2004 Edition, sid. 2f.
Läs mer om Världsbanken definition av rättsstaten i detta dokument och i Legal Vice Presidency, The World Bank, Legal and Judicial Reform: Strategic Directions
har också skett en utveckling under de senaste åren vilken inneburit att rättsliga institutioner ses som viktiga för andra områden, som till exempel ekonomiska och politiska institutioner och deras utveckling. Tidigare sågs rättsreformer inte som nödvändiga för andra områden men nu förstår de flesta att de behövs för att få en fungerande ekonomi eller en stabil demokrati.32
Världsbanken stödjer idag drygt 600 projekt relaterade till juridik och rättsreformer i dess medlemsstater runtom i världen, där bland annat rättsstatsreformer ingår. Dessa reformer kan bland annat innebära bättre juridisk kunskap, spridning av lagar och stärkandet av rättsliga institutioner.33 Det finns idag också en ”Law and Justice Group” som arbetar med frågor som rör bland annat rättsstaten.34
2.1.3. EU
Principen om rättsstaten tillhör den Europeiska Unionens grundprinciper tillsammans med de mänskliga rättigheterna och demokratin. Dessa principer finns inskrivna i flera artiklar i de viktigaste konventionerna, bland annat i artikel 6 i Fördraget om Europeiska Unionen. Principen om rättsstaten är också en prioritet i EU: s arbete i utvecklingsländer. Varje år satsas stora summor pengar på bistånd inom dessa områden, vilket ofta har som mål att minska fattigdomen. Satsningarna har under de senaste åren blivit allt
intensivare.35
Enligt EuropeAid har en stat etablerat en rättsstat när den har:
“a legislature that enacts laws which respect the constitution and human rights; an independent judiciary; effective, independent and accessible legal services; a legal system guaranteeing equality before the law; a prison system respecting the human person; a police force at the service of the law; an effective executive which is capable of enforcing the law and establishing the social and economic
32 A. a. s. 9ff.
33
A. a. s. 4. Här kan man även få mer information om de olika projekt Världsbanken har i olika länder.
34
A. a. s. 65.
conditions necessary for life in society, and which is itself subject to the law; a military that operates under civilian control within the limits of the
constitution.”36
EuropeAid, som är en avdelning under kommissionen, har som uppgift att samordna och genomföra de olika biståndsprogrammen inom EU. Under EuropeAid finns ett program som heter EIDHR (The European Initiative for Democracy and Human Rights).
Programmets mål är att främja och stödja mänskliga rättigheter och demokrati i tredje världen.37 Det har funnits i ungefär tio år och fokuserar på fyra områden: det första är att stärka demokratier, bra styren och rättsstaten, det andra är att förbjuda dödsstraff, det tredje att bekämpa tortyr och det sista att bekämpa rasism och diskriminering.38
2.1.4. OSSE
Den europeiska organisationen för säkerhet och samarbete (OSSE) säger sig i sitt arbete främja demokratier och hjälper stater att etablera demokratiska institutioner. I dessa aktiviteter riktar sig organisationen mot alla aspekter av demokrati, dit hör bland annat deltagande, utvecklandet av transparent lagstiftning och respekt för rättsstaten.39 Rättsstatskonceptet är också mycket viktigt i OSSE:s aktiviteter för stärkandet av de mänskliga rättigheterna.40 Av betydelse i OSSE:s definition av rättsstaten är: “[The participating States] consider that the rule of law does not mean merely a formal legality which assures regularity and consistency in the achievement and enforcement of
democratic order, but justice based on the recognition and full acceptance of the supreme value of the human personality and guaranteed by institutions providing a framework for its fullest expression.41
36 http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/pdf/themes-gg-handbook_en.pdf (Läst 20051221) 37 http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/eidhr_en.htm (Läst 20051127) 38 http://europa.eu.int/pol/rights/overview_en.htm (Läst 20051127) 39 http://www.osce.org/activities/13036.html (Läst 20051201) 40 http://www.osce.org/activities/13049.html (Läst 20051201)
En underinstitution till OSSE är ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights) som är aktiv inom områdena valobservation, demokratisk utveckling, mänskliga rättigheter, tolerans och icke-diskriminering samt rättsstaten.42 De bedriver arbete i stater i forna Sovjetunionen och sydöstra Europa. I flera av dessa länder är kriminalrätts- systemet i behov av mycket stöd för att utvecklas och nå upp till de mål som sätts av OSSE. Arbetet bedrivs på flera olika nivåer, både direkt med jurister men även på den politiska nivån med politiska frågor. Biståndet består bland annat av utbildning, utbyte av erfarenheter och direkta råd om nödvändiga reformer. ODIHR driver även projekt för att uppnå ett rättssäkert rättssystem med rättvisa rättegångar och utbildningsprogram där kompetensen höjs hos bland annat försvarsadvokater i Kazakstan.43
2.1.5. Sverige
I proposition 2002/03:122 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling sätts målen för den svenska utvecklingspolitiken. I propositionen diskuteras att en demokrati kräver ett väl fungerande rättsväsende grundat på rättsstatens principer. Utan detta kan en rättvis och hållbar utveckling inte förverkligas. Ett fungerande rättsväsende och en god samhällsstyrning är också nödvändiga för en effektivt fungerande ekonomi. Det är också viktigt att folkrätten är känd, respekterad och utvecklad på ett medvetet sätt.44
Utvecklingsländernas möjligheter att utvecklas beror bland annat på om skapandet av bra förutsättningar för den privata sektorn lyckats. Detta görs genom att lagar och regler utformas på ett sätt som gynnar den och att fungerande institutioner skapas.45
Enligt propositionen har Sverige ett åtagande inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som uppfylls genom att det svenska rättsväsendet deltar i internationellt samarbete för att stärka rättsstaten i olika länder. På detta sätt integreras de rättsliga frågorna även i den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. Åtgärder för att stärka rättsstaten kan ha stor betydelse för bland annat fattigdomsbekämpning, jämställdhet och
42 http://www.osce.org/odihr/ (Läst 20051201) 43
Läs mer om dessa projekt och andra på http://www.osce.org/odihr/13479.htlm (Läst 20051201)
44
Prop. 2002/03:122, sid. 33.
barns rättigheter. Detta genom att de kan göra människor medvetna om sina rättigheter och ge dem tillgång till rättssystemet.46
Den största delen av det svenska utvecklingsarbetet sker idag genom den statliga myndigheten Sida. Den enhetsom har det främsta ansvaret för rättsstatsfrågor är en underavdelning till avdelningen för demokrati och social utveckling. Underavdelningen har ansvaret för området demokratiskt styre, vilket inkluderar bland annat demokrati, mänskliga rättigheter och principerna om rättsstaten. De har idag aktiviteter i ett trettiotal länder i Afrika, Asien och Latinamerika. Avdelningen stödjer även andra internationella och regionala organisationer. Deras två stora syften med aktiviteterna är att bidra till demokratisering och mänskliga rättigheter genom bland annat stöd till ett effektivt rättssystem samt att bidra till gott styre genom nära samarbete mellan svenska myndighetsorganisationer och deras motsvarigheter i andra länder.47
Några exempel på projekt där Sida använder bland annat rättsstatsreformer är de i Centralamerika och Karibien där de arbetar för en starkare rättsstat och folkligt
deltagande i politiska processer.48 Ett äldre exempel är projektet i Laos där målet var att etablera rättsstaten. Det var ett av Sidas första utvecklingssamarbeten inom rättsområdet. Samarbetet mellan bland annat Sida och Justitieministeriet i Laos startade i början av 1990-talet och genomfördes bland annat genom utbildning i engelska och juridik, utveckling av domstolar samt ökning av kompetensen hos juridisk personal.49
2.1.6. USA
USAID har sedan 1960-talet varit USA: s främsta organisation när det gäller att bistå länder som till exempel försöker återhämta sig efter en katastrof eller genomföra
demokratiska reformer. Organisationen stödjer långsiktig och rättvis ekonomisk tillväxt samt den amerikanska utrikespolitikens syften. De ger stöd till bland annat ekonomisk 46 A.prop. s. 34. 47 http://www.sida.se/sida/jsp/sida.jsp?d=502language=en_UJ (Läst 20051127) 48 http://www.sida.se/sida/jsp/sida.jsp?d=485&a=1495 (Läst 20051127) 49
Sida Evaluation 03/08, Strengthening the rule of law in Lao PDR 1992-2000, Serbinson, Miomir m.fl., Department for Democracy and Social Development, sid. 5ff.
tillväxt, förebyggande av konflikter och demokrati.50 Att utöka antalet demokratier är viktigt för den amerikanska utrikespolitiken och något som USAID satsar mycket på. Deras främjande av demokrati fokuserar på fyra mål där bland annat ett mer politiskt aktivt civilt samhälle och stärkande av rättsstaten och respekten för mänskliga rättigheter ingår.51
USAID har varit involverat i den senaste generationens rättsstatsprogram i snart tjugo år. Enligt organisationens syn på rättsstaten är den nödvändig för flera av de andra mål de arbetar för. Till exempel är det nästan ett krav för demokratiska reformer och hållbar utveckling att det finns starka juridiska institutioner. USAID: s ansträngningar för att stärka rättssystem faller under tre prioritetsområden: stöd till rättsreformer, förbättrande av administrationen och ökning av medborgares ”access to justice”. Organisationens definition av rättsstaten fokuserar på: “the basic principles of equal treatment of all people before the law, fairness, and both constitutional and actual guarantees of basic human rights. A predictable legal system with fair, transparent, and effective judicial institutions is essential to the protection of citizens against the arbitrary use of state authority and lawless acts of both organizations and individuals.”52
USAID har idag en mängd olika projekt där fokus ligger på rättsreformer. Ett exempel är Bulgarien där utvecklandet av en transparent och ansvarstagande rättsstat är en huvud- prioritet. I landet har USAID ett ”Judicial Development Project” och de har bland annat finansierat byggnadsreparationer och utvecklandet och implementerandet av ett
omfattande program för utbildning av domare och annan domstolspersonal.53 Några exempel på andra projekt är ett i Bangladesh där USAID stödjer arbetet för att förhindra handel med människor och stöd till konfliktförebyggande arbete i Nigeria.54
50 http://www.usaid.gov/about_usaid/ (Läst 20051129)
51 http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/ (Läst 20051129) 52
http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_areas/rule_of_law/ (Läst 20051129) Här finns mer information om deras rättsstatsdefinition.
53 http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_areas/rule_of_law/ss9.html (Läst
20051129)
54
Läs mer om dessa projekt och andra på
http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_areas/rule_of_law/ (Läst 20051129)
2.2. Sammanfattning av biståndsaktörerna
Här skall jag sammanfatta de olika biståndsaktörernas arbeten. Det finns både likheter och olikheter mellan deras syn på rättsstaten och hur de arbetar för att etablera den. Det är dock svårt att se några tydliga tecken på vad aktörerna anser är viktigast efter att bara ganska kort ha redogjort för dem, men några tecken går i alla fall att utskilja. Bistånds- aktörerna räknar alla upp flera av de grundläggande principerna för rättsstaten. Dessa är till exempel likhet inför lagen, ett förutsebart rättssystem och respekt för de mänskliga rättigheterna. De flesta diskuterar också på något sätt vikten av att minska fattigdomen i världen och att rättsstaten är viktig för att kunna genomföra det. Synsättet att bra
institutioner måste etableras för att upprätthålla rättsstaten är också utbrett. Detta kan till exempel vara ett självständigt och effektivt domstolsväsende eller en transparent och förutsebar lagstiftning.
Aktörerna har givetvis olika utgångspunkter för sina reformer. För Världsbanken, som främst arbetar inom det ekonomiska området, är rättsstaten mycket viktig för att skapa ekonomisk tillväxt. De anser att rättsstaten bidrar till att främja den privata sektorn, vilken är viktig för att säkra tillväxten. Banken räknar också upp bevis på att det finns ett samband mellan rättsstaten och utveckling. Världsbankens stora engagemang i rättsstats- reformer visar på att det inte bara är traditionella rättsliga organisationer som ser vikten i rättsstaten utan att den är viktig även för andra områden. Även i den svenska definitionen diskuteras att rättsstaten är nödvändig för en fungerande ekonomi och för att den privata sektorn skall fungera.
Organisationer som till exempel EU och OSSE har underavdelningar vars arbete främst inriktas på demokrati och mänskliga rättigheter. I deras definitioner står det därför mer om att rättsstaten kan främja dessa mål. De anser att till exempel ett rättvist domstols- väsende är viktigt för att upprätthålla de mänskliga rättigheterna samt att det är nödvändigt med en lagstiftning där rättigheterna är inskrivna.
Jag tror att det är bra att det finns lite olika organisationer med olika utgångspunkter i reformerna. Det är dock viktigt att de inte konkurrerar med varandra eller att till exempel Världsbanken inte bara arbetar för att stärka de ekonomiska institutionerna utan
uppmärksammar de andra områdena också. Eftersom biståndsaktörerna fokuserar på olika saker är det också viktigt att de kan samarbeta med varandra för att få en helhet i reformerna. På så sätt kan de reformera det som de har bäst kunskap om.
2.3. Rätt och utvecklingsrörelsen
2.3.1. Vad var rätt och utvecklingsrörelsen?
Nu har jag gått igenom hur olika biståndsaktörer agerar idag och hur deras rättsstats- definitioner lyder. Det fanns en föregångare till dagens rörelse på 1960- och 70-talen som kallades rätt och utvecklingsrörelsen. I den finns mycket av bakgrunden till varför
aktörerna agerar som de gör idag. Därför skall jag i följande avsnitt studera hur rätt och utvecklingsrörelsen såg ut, hur de såg på rättsstaten, vilken kritik rörelsen fick och ifall det finns några lärdomar från denna som dagen rättsstatsrörelse kan dra.
På 1960-talet och början av 1970-talet blomstrade intresset för området rätt och utveckling.55 Under de åren förenade sig amerikanska akademiker inom juridiken med sina kollegor inom andra discipliner för att undersöka och arbeta med utvecklings- frågor.56 Reformerna genomfördes framförallt i Latinamerika, Afrika och Asien. Målet var att få utvecklingsländernas jurister att inse reformernas fördelar. De sågs som ett hinder för utveckling då de var bundna till konservativa ideologier. Därför skulle de läras om och omorienteras för att passa in bättre i den amerikanska modellen.57
Rätt och utvecklingsrörelsen leddes av en mindre grupp liberala jurister som arbetade inom olika organisationer och universitet i Europa och USA. De var intresserade av
55
Davis & Trebilcock, sid. 25.
56 A.a. s. 1. 57
Garth, Bryant G., Building Strong and Independent Judiciaries Through the New Law and Development:
Behind the Paradox of Consensus Programs and Perpetually Disappointing Results, DePaul Law Review,
sambandet mellan rätt och utveckling och försökte skapa intresse för området hos fler grupper. Gruppens projekt fokuserade på ekonomisk tillväxt trots att de visste att de viktigaste målen för utveckling var frihet och demokrati. De trodde att frihet och
demokrati skulle följa om ekonomin reformerades. Den ekonomiska rollen hos rätten och rätten som ett instrument genom vilket ekonomin kunde formas var det viktigaste för juristerna. Vikten låg på ekonomisk lagstiftning och utbildning av affärsjurister inom både den privata och den offentliga sektorn. De såg många brister och hinder för
framgång i utvecklingsländer i till exempel Latinamerika. Huvudmålet för programmen i dessa länder var att förändra rättskulturer och institutioner genom utbildningsreformer och överföringar av moderna institutioner. Utbildningen sågs av biståndsaktörerna som källan till förändring i dessa länder eftersom man genom utbildning kunde lära ut de nya idéerna till ländernas jurister.58
Rätt och utvecklingsrörelsen uppstod under samma period som den politiska utvecklings- rörelsen vars arbete grundades i moderniseringsteorin. Denna teori blev även grunden för rätt och utvecklingsrörelsen. Förespråkarna för rätt och utveckling hade uppfattningen att utveckling enligt element som till exempel demokratisering, mobilisering och nations- byggnad skulle resultera i juridiska ideal och institutioner liknande de i väst.59
Enligt Trubek och Galanter60, samlades den tidiga rätt och utvecklingsrörelsen kring ett paradigm som de kallar ”liberal legalism”. Denna grundades i en speciell modell av relationen mellan samhället och rätten samt relationen mellan rätten och utvecklingen. De ansåg att staten kunde använda regler för att till exempel uppnå sociala mål eller
genomföra grundläggande sociala principer. Dessa regler var helt jämlika för alla
medborgare enligt ”liberal legalism”. Modellen användes av utvecklingsforskarna som ett
58 Trubek, sid. 2ff.
59
Tamanaha, Brian Z., The Lessons of Law-and-Development Studies, The American Journal of International Law, vol 89, nr 2, 1995, sid. 471.
60 David M Trubek och Marc Galanter var två amerikanska forskare och ledande på området. 1974
publicerade de en mycket kritisk artikel, Scolars in Self-estrangement: Some Reflections on the Crisis in
Law and Development Studies in the United States, som fick stora konsekvenser för rätt och
instrument för att övertala amerikanska och internationella organisationer samt de styrande i utvecklingsländer att det fanns ett behov av rättsutvecklingsprogram.61
Även om det redan fanns mycket misstro mot rätt och utvecklingsrörelsen gick det efter den mycket inflytelserika och kritiska artikeln av de amerikanska forskarna Trubek och Galanter sämre för rörelsen. Den ledde bland annat till att olika engagemang och bistånd upphörde.62 Trubek och Galanter beskrev i sin artikel bakgrunden till rätt och
utvecklingsrörelsen och varför denna rörelse under mitten av 1970-talet började vackla. De var mycket kritiska till stora delar av grunden för rörelsen, framförallt mot det
paradigm de kallade ”liberal legalism”. Trubek och Galanter ansåg att paradigmet till stor del hade en felaktig uppfattning kring hur ett rättssystem är uppbyggt och fungerar. Därför misslyckades också ett stort antal av reformerna.63
I mitten av 1970-talet sågs rätt och utvecklingsrörelsen som ett misslyckande och den dog ut. Enligt Tamanaha var det förutbestämt att rätt och utvecklingsrörelsen skulle
misslyckas precis som den politiska utvecklingsrörelsen, vilken den hämtat mycket inspiration från. Detta misslyckande påverkades av tidens händelser i det amerikanska samhället. Viktiga var den allt starkare medborgarrättsrörelsen och de intensiva
protesterna mot Vietnamkriget, som skakade om de amerikanska akademikerna och hela samhället. Förändringarna i samhället ledde till att många började tänka om och
ifrågasätta det amerikanska systemet och dess ideal. Det stora antalet misslyckade
utvecklingsreformer ledde också till stor skepticism mot området.64 Moderniseringsteorin följdes av ett antagande av dess ideologiska motsats vilket ledde till att allt dåligt i
utvecklingsländerna skylldes på imperialismen, att socialismen tog över efter
liberalismen och att man försökte skydda utvecklingsländernas kulturer mot intrånget av värderingar från väst. Teorin som låg till grund för dessa tankar var den marxistiskt
61
Trubek, David M & Galanter, Marc, Scolars in Self-estrangement: Some Reflections on the Crisis in
Law and Development Studies in the United States, Wisconsin Law Review, 1974, sid. 1070ff.
62
Tamanaha, The Lessons of Law-and-Development Studies, sid. 473f.
63
Trubek & Galanter, sid. 1074ff.
inspirerade beroendeteorin som hävdade att västs koloniseringinte var över. Teorins fokus låg på att försöka förbättra situationen i utvecklingsländerna.65
2.3.2. Lärdomar från rätt och utvecklingsrörelsen
Efter att ha redogjort för rätt och utvecklingsrörelsen skall jag studera vilka lärdomarna är från rätt och utvecklingsrörelsen samt vilka läxor dagens organisationer bör lära sig så att de inte upprepar samma misstag. Trots att det av utrymmesskäl är svårt att ingående redogöra för all kritik som finns mot rörelsen, kan följande kritik lyftas fram: A) Rörelsen hade ett för begränsat fokus ochvar dåligt sammanhållen, B) Felaktiga antaganden
gjordes om rättsstatens institutioner, C) Reformerna var misslyckade, D) Rörelsen var naiv och etnocentrisk, E) Tillvägagångssätten var bristfälliga.
A) Rätt och utvecklingsrörelsen kritiserades för att vara dåligt sammanhållen och för att ha ett för begränsat fokus. Den hade inte heller mycket stöd från andra grupper. Det var främst en ganska liten grupp jurister och forskare på amerikanska universitet som försökte övertala andra grupper hur viktigt det var med rättsreformer för utveckling. Det fanns ingen större samstämmighet bland juristerna och forskarna själva eller mellan dem och andra grupper engagerade i utvecklingsfrågor. Rätt och utvecklingsrörelsen bestod av flera olika grupper inom rättsområdet som aldrig slöt sig samman till en gemensam organisation. Detta ledde till att det var svårt att få en tillräckligt stor spridning på reformerna.66
B) Rörelsen gjorde felaktiga antaganden om rättsstatens institutioner. Det var ett försök att exportera institutioner och seder som antogs vara grunden för etablerandet av
rättsstaten. ”Liberal legalism” som enligt Trubek och Galanter var grunden för rätt och utvecklingsrörelsen såg framförallt domstolssystemet som den viktigaste institutionen att reformera. Rättsregler sågs som något neutralt och välvilligt mot fattiga och med hjälp av dem kunde alla orättvisor elimineras. Rätten betraktades alltså som en mycket viktig del
65
A.a. s. 477ff.
för att resten av samhället skulle utvecklas. I denna iver glömde de engagerade dock att ställa sig viktiga frågor om resultaten av reformerna. De reflekterade inte över ifall ett moderniserat och mer instrumentellt rättssystem kunde leda till bland annat ökad social olikhet. De såg inte heller någon risk att reformerna kunde hindra utvecklingen istället för tvärtom.67
C) De utlovade reformerna lyckades inte. De viktigaste att omforma, den juridiska utbildningen och forskningen, genomfördes inte i så stor utsträckning. De utbildnings- insatser som genomfördes var inte tillräckliga för att ge en bestående utveckling.68 Enligt Carothers fanns det ett alltför stort gap mellan rörelsens ambitioner och dess gärningar. Ofta hävdade de att de skulle göra en sak, men i slutändan blev resultatet något helt annat.69 Efter ett antal misslyckanden började många tvivla på att rättsreformer hade någon effekt på sociala och ekonomiska förhållanden i utvecklingsländerna. Misstankar uppkom om att reformerna istället ökade olikheten, minskade det folkliga deltagandet, inskränkte de individuella rättigheterna och hindrade försök att öka det materiella välståndet. Detta genom att tjäna delar av systemet som skadade utvecklingsarbetet.70
D) Kritikerna pekade på en mycket naiv sida hos rörelsen. Förespråkarna av rätts- reformerna hade främjat sin egen agenda och sina egna institutioner utan att fundera på vad som passat bäst i de olika länderna. Därför anklagades rörelsen även för att vara etnocentrisk och imperialistisk. Den amerikanska synen på rättsystemet dominerade reformerna. På 1970-talet uppmärksammades problemen med att ha USA som modell i reformerna av länder i tredje världen. Tidigare hade rättsutvecklingen likställts med att exportera USA:s institutioner. Bristen på kunskap om länderna i tredje världen ses i efterhand som en stor brist i rätt och utvecklingsrörelsen. Detta kan även ses som en del av etnocentrismen hos rörelsen. Kunskapsbristen ledde till att de engagerade i rörelsen gjorde antaganden om tredje världen som inte alls stämde med verkligheten. Bland annat antog de att samhällena och politiken var pluralistiska och uppbyggda kring institutioner
67 A.a. s. 1075ff.
68 Garth, Bryant G., Building Strong and Independent Judiciaries Through the New Law and Development:
Behind the Paradox of Consensus Programs and Perpetually Disappointing Results, sid. 385.
69
Carothers, Promoting the Rule of Law Abroad, sid. 5.
precis som i västvärlden. Istället var de ofta uppdelade, styrda av auktoritära eller totalitära politiska system och uppbyggda kring klaner och lokala samhällen. Därför skapades reformer som inte alls var anpassade för tredje världens rättssystem. Samarbetet och kunskapsutbytet mellan organisationerna i väst och utvecklingsländerna var för litet.71
E) Efter några års erfarenhet med de västinspirerade reformprojekten började aktörerna se allvarliga brister i de använda tillvägagångssätten. Det hade visat sig vara mycket svårare att genomföra reformerna än man först trott och idéerna bakom dem höll inte för en mer kritisk granskning. De började förstå att det krävdes mycket mer för att genom- föra bestående reformer. Detta skedde samtidigt som stora förändringar i både
utvecklingsvärlden och världen överhuvudtaget.72
2.4. Problem i rättsstatsrörelsens reformer
Nu har jag studerat rätt och utvecklingsrörelsen och kritiken mot den. I de närmaste kapitlen skall jag undersöka problematiken med och kritiken mot dagens rättsstatsrörelse. Vid studerandet av artiklar som är kritiska mot genomförandet av rättsstatsreformer verkar det finnas mer problem än fördelar med reformerna och rättsstatsrörelsen. Innan jag studerar de tre huvudproblem jag anser finns hos rättsstatsrörelsen skall jag undersöka hur de problem och svårigheter ser ut i praktiken som funnits i de rättsstatsprojekt som tidigare genomförts och som genomförs idag. Jag skall också studera vad de kritiseras för.
Trots att de flesta idag är positiva till rättsstatsreformer och det görs väldigt mycket för att arbeta för etablerande av rättsstaten i fler länder, har resultaten hittills inte blivit så positiva som man förväntat. Detta skylls till exempel ofta på att området är nytt och att det behövs mer utbildning innan det kan bli framgångsrikt. Andra förklaringar till
71
A. a. s. 1080ff.
misslyckandena är brist på politisk vilja och att utbildningsprogrammen måste stärkas. Dessa bortförklaringar börjar dock ifrågasättas eftersom området nu har funnits ett tag.73
Vet biståndsorganisationerna alltid vilka effekter deras rättsreformer kommer att få i samhället? Enligt Carothers är svaret på den frågan nej. Till exempel kan reformer att öka antalet fall i domstolarna vara negativa i ett land där rättsystemet under lång tid nästan helt legat nere. I Egypten uppkom frågan om det är en bra lösning att öka antalet fall och försöka skynda på dem i domstolarna, i ett system där det finns mycket inbyggda
orättvisor. Reformerna får inte alltid de följder som organisationerna tror när de börjar genomföra dem. Detta kan man se i Latinamerika där organisationernas försök att minska korruptionen och orättvisorna i rättssystemen inte gett bestående resultat.74 Även Golub räknar upp en mängd projekt, i bland annat Latinamerika, där rättsreformerna inte varit effektiva. Han tar som exempel att det inte alltid är bäst att spendera stora summor på bara domstolsreformer. Det finns andra institutioner som är minst lika viktiga för ett lands utveckling. Reformerna måste anpassas efter situationen i det enskilda landet.75
Rättsstaten ses som nödvändig för utveckling av resten av samhället och bra relationer med resten av världen. Trots detta finns det länder som har lyckats utan att ha etablerat en rättsstat. Kina är ett bra exempel på detta. Några fler exempel är Indonesien och Thailand som utvecklades bra innan Asienkrisen i slutet av 1990-talet, då ett flertal ekonomier raserades. Även ledande länder som USA och Japan innehar brister i sina juridiska institutioner, detta utan att få kritik.76
Kleinfeld-Belton tar upp problemen med att uppfylla slutmålen hos rättsstaten. Detta gäller bland annat likhet inför lagen som av många ses som en självklarhet. Det är dock inte lika självklart i alla länder. I till exempel en del muslimska länder möter detta kulturellt motstånd då det strider mot Sharia att ge kvinnor och män lika rättigheter inför lagen. Ett annat exempel är Indien där kastsystemet förhindrar att alla ses som jämlikar.
73 Garth, Bryant G., Building Strong and Independent Judiciaries Through the New Law and Development:
Behind the Paradox of Consensus Programs and Perpetually Disappointing Results, sid. 384.
74
Carothers, Promoting the Rule of Law Abroad, sid. 10f.
75
Golub, sid. 13.
Ett annat slutmål som är omdiskuterat är att det inte får förekomma några statliga kränkningar mot de mänskliga rättigheterna. Detta diskuteras eftersom det är svårt att finna en generell definition av mänskliga rättigheter som alla länder och människor kan enas om.77
Det finns ett stort antal exempel på reformer där målet har varit byggandet av en juridisk institution eller införandet av nya lagar. Dessa reformer misslyckas ofta då de inte räcker till. Exempel på detta är Albanien som efter kommunistregimens fall stiftade nya lagar utan att publicera dem och anställde domare utan juridisk utbildning. Det ses som ett mål att utvecklingsländer skall etablera institutioner som ser ut som de i väst utan att fundera på om det är det som är bästa lösningen. Detta leder ofta till problem längre fram, när organisationerna är klara och har gett sig av.78
Nu har jag redogjort för ett antal misslyckanden i rättsstatsreformer. Utifrån dessa kan jag utläsa ett par huvudproblem. I de följande kapitlen skall dessa redovisa.Jag skall bland annat undersöka ifall dagens rättsstatsrörelse har dragit några lärdomar från rätt och utvecklingsrörelsen. Men även ifall organisationerna har fått mer kunskap om utvecklingsländerna och om USA fortfarande har lika stor dominans i
utvecklingssamarbeten.
De två huvudproblem jag har funnit är:1. ”Biståndsaktörer vet inte vad de gör eller varför” samt 2. ”Biståndsaktörer vet inte hur de skall göra”.
3. BISTÅNDSAKTÖRER VET INTE VAD DE GÖR ELLER VARFÖR
Trots att rättsstatsreformer är så populära idag verkar det finnas en förvirring kring vad man gör och varför. Till exempel finns det olika definitioner av rättsstatsbegreppet. Biståndsaktörerna kritiseras också för att ha dålig kunskap om vad de gör och vad
77
Kleinfeld-Belton, sid. 10ff.
rättsreformer leder till. Allvarlig kritik riktas även mot att reformerna inte minskar fattigdomen. I det här kapitlet skall jag närmare gå in på bland annat denna kritik.
3.1. Vad är rättsstaten?
Vid läsandet av texter om rättsstaten möts man av en lång rad olika definitioner. Det verkar nästan som att varje organisation och forskare har sin egen definition och
uppfattning om vad begreppet står för och innehåller. Många forskare tar idag upp detta problem i sina artiklar. Risken är att det kan leda till mycket osäkerhet främst från
mottagarlandets sida om vad det innebär att etablera rättsstaten. Det kan betyda helt olika reformer beroende på vilken organisation som genomför dem och hur de ser på
rättsstaten. Samma sak gäller till exempel begreppen demokrati och mänskliga rättigheter, som jag också använder mig av i uppsatsen. Även de har en mängd olika betydelser, vilket leder till osäkerhet.
Rättsstatsreformer har idag blivit mycket populära. Därför är det lätt att tro att det finns en väl genomtänkt modell kring vad begreppet innebär och vad som fungerar eller inte fungerar. Enligt Upham finns det dock ingen sådan. Istället ser han en modell som ser ut att komma direkt från USA. Det är en formell modell som skiljer rätten från de politiska och sociala sammanbindningarna som bildar ett rättssystem.79
Man kan hålla med Upham om att det efter så här lång tid av rättsreformer och prat om rättsstaten borde finnas en generell definition av begreppen som accepteras av alla. Att det finns så olika åsikter kan leda till en hel del problem och förvirring för både
organisationer och mottagarländer. Det är viktigt att alla vet klart och tydligt vad de skall arbeta för och hur.
Det finns två grundläggande perspektiv av rättsstaten, det formella och det materiella perspektivet. Det formella fokuserar på de källorna och formen hos lagstiftningen. Det materiella däremot innehåller dessa delar men inkluderar även krav på innehållet i lagen.
Det formella perspektivet ses av en del teoretiker som politiskt neutralt och därför användbart. Av den anledningen används perspektivet också av till exempel
Världsbanken i sina rättsstatsreformer. En viktig del av det materiella perspektivet anses vara individuella rättigheter. Dworkin hör till de teoretiker som har detta synsätt. För honom är rättigheter mycket viktiga för upprätthållandet av en rättsstat och de formar en bakgrund till statens positiva rätt.80
Zamboni uppmärksammar att svenska hjälporganisationer har olika tolkningar och perspektiv av rättsstaten. En del organisationer har det formella perspektiv medan andra har det materiella. Detta innebär att biståndsorganisationerna för ut olika saker och har olika syn på vad som är viktigast i rättsreformer. Enligt Zamboni har deras val av perspektiv inte gjorts med tanke på vilken typ som är bäst lämpad och tillståndet i respektive utvecklingslands rättsordning. Istället har valet baserats på hjälp- organisationernas interna tillstånd och inriktning.81
Enligt Kleinfeld-Belton finns det idag åtminstone fem olika betydelser eller slutmål för rättsstaten. Dessa är att de styrande är bundna av lagen, jämlikhet inför lagen, lag och ordning, en förutsebar och effektiv rättvisa samt att staten inte kränker de mänskliga rättigheterna.En förvirring finns kring detta. Är rättsstaten någon av dessa betydelser, en blandning av dem eller en blandning av dem som måste relateras till varandra på ett speciellt sätt? Förvirringen blir ännu större eftersom många som arbetar med rättsstaten har utvecklat ett annat sätt att se på den, som baseras på institutionella reformer och inte dess slutmål. Kleinfeld-Belton anser att de flesta ser på rättsstaten efter dess mål men i de flesta program definieras rättsstaten efter dess institutionella attribut. Detta innebär att rättsstatsmålen är i konflikt med varandra.82
Ett exempel på en situation där det varit oklarheter kring rättsstaten är insatserna i Bosnien-Hercegovina av UNHCR och OSSE. Där fanns det en skillnad mellan
organisationerna när det gällde genomförandet av egendomsrätten, vilken satts in för att
80
Tamanaha, On the Rule of Law, sid. 91ff.
81
Zamboni, sid. 395ff.
underlätta återvändandet av flyktingar. Lagstiftningen tillät vräkningar vid olagliga ockupationer av egendom. UNHCR och OSSE tolkade denna lagstiftning olika. UNHCR ansåg att det kunde finnas humanitära skäl som innebar att det skulle vara oacceptabelt att vräka individer. OSSE däremot föredrog att strikt hålla fast vid lagen utan några
undantag.83
Här hade organisationerna olika syn på rättsstaten. UNHCR genomdrev en vidare
betydelse med en mer human inriktning medan OSSE hade en mer strikt och formell syn. De ansåg att lagen skulle följas bokstavligt utan några undantag medan UNHCR ansåg att det kunde finnas humanitära skäl som vägde tyngre än att följa lagtexten strikt.
3.2. Kritik mot dålig kunskap om rättsstaten
Ett stort antal biståndsaktörer anser att det är mycket viktigt att arbeta för utveckling och demokrati i andra länder. Enligt Carothers har de dock inte så mycket kunskap om hur de gör utan det finns en stor osäkerhet. Ändå förespråkar de rättsstaten med stort själv- förtroende. Han ser att det finns en brist på kunskap på alla nivåer. Till att börja med finns det en stor osäkerhet kring grunden för främjande av rättsstaten. Bistånds- organisationer tror att etablerandet av rättsstaten kan lösa alla problem i utvecklings- länder. Den ses som viktig, då det finns en tro att rättsstaten är nödvändig för ekonomisk utveckling och demokrati. Tron är att ingen vill investera i landet och att en modern marknadsekonomi inte skulle fungera. Det påstås också att vissa förbättringar krävs för att uppnå demokrati. Carothers anser dock att dessa påståenden inte stämmer. Många är villiga att investera i länder som inte etablerat rättsstaten, till exempel Kina. Samtidigt finns det brister i rättsstaten i de flesta demokratier. Vanliga brister kan vara
överbelastade domstolssystem, minoriteter som diskrimineras inom rättssystemet och politiker som är korrupta. Dessa brister accepteras dock hos utvecklade länder. Enligt
83
Caplan, Richard, International Governance of War-Torn Territories, Oxford University Press, Upplaga 1, Oxford New York 2005, sid. 81.
