”A
TT MOTIVERA UNGDOMARNA ATT
ÖVERHUVUDTAGET GÖRA NÅGOT ANNAT ÄN DET
DE GÖR IDAG
”
En studie om nio kommuners arbete med det kommunala
aktivitetsansvaret
Rooth, David & Ågren, Anna.
Handledare: Ann-Catrin Kristianssen
Seminariedatum: 2021-03-xx
Statskunskap kandidat Självständigt arbete 15 hp
Abstract
This essay is based on a societal problem related to the exclusion that arises when young people do not reach upper secondary school eligibility, and how low education can have consequences for society over time. The thesis focuses on the municipalities' work and responsibility towards the individuals who make up the current target group, 16-19 year olds who do not study or have an employment. The study is concretized by these issues:
• How do the municipalities in question describe the problem of young people who do not have upper secondary school qualifications?
• What measures are the municipalities taking and do they have stated goals?
• Do the municipalities use united actions with public actors and other municipalities in the region to find common solutions?
The results of the thesis are mainly based on a questionnaire answered by representatives working with the target group from nine different municipalities, where they were asked to answer questions related to the purpose of the study. The study also used a secondary empiricism in the form of documents to strengthen the answers in terms of goals and measures. The
conclusions we came to were that all municipalities believe that lack of upper secondary school qualification entails great future risks for individuals, which in turn has consequences for society. An overwhelming majority of the municipalities have goals and measures linked to the law they need to comply with, which includes trying to motivate young people to return to some form of education. United actions occurs in all municipalities, and with an increased understanding of the complexity of united action as a theoretical concept, the conclusions are based on the fact that various forms of united actions also imposes different requirements. It can therefore be experienced both as an asset and a challenge among the participating actors.
Keywords: Social exclusion, Education, Municipalities, Upper secondary-school eligibility, Responsibility, United action, Measures, Goals.
Innehållsförteckning
1. Inledning 1 1.1 Syfte 2 1.2 Frågeställning 3 1.3 Disposition 3 2. Tidigare forskning 4 2.1 Utanförskap bygger på innanförskap 4 2.2 Neet ‐ Uvas 4 2.3 Två perspektiv på skolans plats i samhället 5 2.4 Värdet av fullständig gymnasieutbildning 6 2.5 Kommunernas arbete 8 3. Teori 9 3.1 Probleminramning 9 3.1.1 Multifunktionalitet inom offentlig verksamhet 9 3.1.2 Utanförskap & Social Exkludering 9 3.2 Teoretiskt ramverk 11 3.2.1 Mål 11 3.2.2 Åtgärder 12 3.2.3 Samverkan 13 3.3 Analysschema 15 4. Metod 16 4.1 Material och research 16 4.2 Urvalsstrategi och bortfall 17 4.3 Enkätundersökning 19 4.4 Validitet & Reliabilitet 20 4.5 Reflektion över svagheter angående enkäten 21 5. Resultat 22 5.1 Kommunen 22 5.2 Kommunala aktivitetsansvaret (KAA) 22 5.3 Projekt #jagmed 23 5.4 Resultat av enkätundersökningen 25 5.4.1 Stor kommun 25 5.4.2 Mellanstora kommuner 25 5.4.3 Små kommuner 27 6. Analys 30 6.1 Utanförskap 30 6.2 Mål 31 6.3 Åtgärder 32 6.4 Samverkan 33 7. Slutsatser och avslutande diskussion 35 7.1 Slutsatser. 35 7.2 Avslutande diskussion 37 8. Källhänvisning 391. Inledning
Den 24 september 2020 kom Skolverkets sammanfattning av skolresultaten för eleverna som avslutat sin grundskoleutbildning våren 2020. Resultatet visade på att ca 16 500 ungdomar gick ur nionde klass utan tillräckliga betyg för att söka sig vidare till en gymnasieutbildning
(Skolverket 2020b). En avslutad gymnasieutbildning är av vikt för varje individ, dels för att utvecklas kunskapsmässigt såväl som socialt men också för framtida möjligheter.
Arbetsmarknaden har förändrats och ställer i vissa yrken högre krav på sina anställda gällande kunskap och flexibilitet, därav anses en gymnasieexamen idag nästintill grundläggande. Trots detta är det ca en femtedel av eleverna från grundskolan som inte får gymnasiebehörighet och i gymnasiet är det en tredjedel av eleverna som inte fullföljer sina studier inom fem år (SKR 2018).
I en doktorsavhandling från Walden University framkommer en del av de konsekvenser som uppstår när elever i USA antingen väljer att inte påbörja en high-school utbildning eller hoppar av under studietiden. Resultatet av studien visade på att dessa personer senare i livet hade större svårigheter och utsatthet gällande utbildning, ekonomi samt det sociala livet. Sociala
konsekvenser visade att de hade högre chans att hamna i fängelse, förbli ogifta och att bli ensamstående förälder var nio gånger så stor (Jones 2017). Även om detta är individuella konsekvenser är ett samhälle inte opåverkad av hur en grupp medborgare lever sina liv. Så vad kan det bli för samhällskonsekvenser av att ungdomar inte utbildar sig?
Det svenska samhället grundar sig på att vi lever i en demokratisk stat med demokratiska värderingar och principer. Detta avspeglas i skolan och svenska elevers utbildning. Skolan ska vara, och i många fall är, en central plats i varje barns liv. Det ska vara en plats för barn att inhämta och utveckla kunskap för varierande ämnen och värderingar. Skolan ska präglas av de mänskliga rättigheterna samt demokratiska värderingar för att förankra respekten för dessa hos eleverna och forma dem till demokratiska medborgare. Detta är syftet med skolan som också framgår via lagtext i skollagens 1 kap 4§ (SFS 2010:800).
2011 var Sverige med i World Value Survey, en internationell undersökning av olika länder och dess medborgares attityd till varierande ämnen. I en analys gjord av Staffan I Lindberg och
Richard Svensson kunde de konstatera att för första gången sedan undersökningen gjordes har inställning för demokrati börjat skifta. Den grupp där en negativ demokratisk inställning börjat ta form är hos de unga mellan 18-29 år. Där ansåg var fjärde person att det inte var så viktigt att leva i en demokratisk stat. De undersökte bakomliggande faktorer till de med negativ inställning och fann att den främsta gemensamma nämnaren var låg utbildning (Lindberg & Svensson 2012). Att en negativ inställning till demokrati börjar ta form, och främst hos de med låg utbildning, gör att denna problematik inte enbart påverkar den enskilde individen utan även det demokratiska samhälle vi lever i. Samhället som fenomen är och har alltid varit föränderligt över tid och därav även statens och i sin tur skolans mål och styrning kring arbetet att uppfylla sitt uppdrag. Att ansvara för att forma individer till goda medborgare med tillräckliga kunskaper som förmår dem att klara sig ute i samhället är därför ett oerhört viktigt likväl som komplext uppdrag (Ingestad 2006).
Ungdomar som inte når gymnasiebehörighet omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret (KAA), under perioden 2019/2020 var det ca 64 000 individer i Sverige som ingick i den gruppen. Uppdraget för det kommunala aktivitetsansvaret är främst att få ungdomar motiverade till att återuppta sina studier, trots detta är det endast en tredjedel som rapporterats återvända till skolan efter de avregistreras från KAA (Skolverket 2020a). Utifrån det samhällsproblem som det innebär att ungdomar inte når en gymnasiebehörighet, uppstår en tung och komplex uppgift för de som arbetar med det kommunala aktivitetsansvaret att försöka få ungdomar som riskerar att hamna i ett tidigt utanförskap motiverade till att återuppta studierna. Den här studien kommer därför inrikta sig på det kommunala arbetet med aktivitetsansvaret utifrån fyra teoretiska
begrepp och genomföra en kartläggning över hur nio kommuner inom region Örebro arbetar med KAA.
1.1 Syfte
Syftet är att kartlägga hur 9 kommuner i Region Örebro arbetar med de Kommunala
aktivitetsansvaret (KAA) för att sedan specifikt tittar närmare på vilka mål och åtgärder som används, vilken roll samverkan spelar och hur arbetet kan relateras till utanförskap.
1.2 Frågeställning
Hur beskriver de aktuella kommunerna problemet med ungdomar som saknar gymnasiebehörighet?
Vilka åtgärder vidtar kommunerna och finns det uttalade mål?
Samverkar kommunerna med offentliga aktörer samt andra kommuner i regionen för att hitta gemensamma lösningar?
1.3 Disposition
I kapitel 2 presenteras tidigare forskning, där lyfts värdet av en avslutad gymnasieutbildning samt vilka konsekvenser ett tidigt utanförskap kan leda till för unga individer. Därefter följer kapitel 3 som behandlar teoretiska utgångspunkter samt centrala teoretiska begrepp. Detta kapitel avslutas med ett analysschema som är utformat utifrån de teoretiska begreppen mål, åtgärder, samverkan och utanförskap. Kapitel 4 är ett metodkapitel, där redogörs det främst för uppsatsens metodiska utgångspunkter och tillvägagångssätt.
Kapitel 5 består av en resultatredovisning av uppsatsens empiriska material, som struktureras genom att redovisa svaren för varje enskild kommun som medverkat i enkätundersökningen. Kapitel 6 presenterar en analys av det redovisade resultatet, utifrån de konstruerade
analysschemat som ligger till grund för de tolkningar och analyser som redogörs i detta avsnitt.
Uppsatsen avrundas med kapitel 7 bestående av slutsatser och avslutande diskussion, som besvarar uppsatsens frågeställningar samt egna reflektioner i relation till det statsvetenskapliga problemet i uppsatsen.
2. Tidigare forskning
2.1 Utanförskap bygger på innanförskap
Begreppet utanförskap har varit väl omdiskuterat i offentliga sammanhang de senaste åren, främst i samband med ungdomar i förorten. Det är en negativ spiral av utanförskap som växt i Sverige med ökad polarisering, detta har i sin tur lett till ökad frustration och sociala spänningar (Dahlstedt 2018). Utanförskap bygger på att det anses finnas gränser på vad som definieras till “innanför”. Innanförskap definieras dels av faktiskt deltagande samt känslan av delaktighet, dessa faktorer behöver inte alltid sammanfalla men när de kombineras är innanförskapet som starkast. Utanförskap som begrepp definieras olika beroende på social ordning, det kan handla om sociala relationer eller sociala system och beroende av nivå är komplexiteten varierande. Inom Europeiska Unionen kan utanförskap exempelvis betyda ett land som inte kvalificerar sig in till EU. Handlar det om sociala relationer kan det vara ett ungdomsgäng där en individ inte “platsar” in och därav hamnar utanför. En form av utanförskap är den samhälleliga, vilket också kan ses som den mest komplexa eftersom det då tyder på att en individ hamnat utanför det större systemet i sig (Stigendahl 2004).
2.2 Neet - Uvas
NEET står för not in employment, education or training, begreppet har blivit kritiserat då det ringar in en heterogen grupp med olika behov som ändå går under samma benämning. Det är trots kritiken ett begrepp som används i diskussionen om unga utan sysselsättning. De flesta i NEET är i ett långvarigt utanförskap från arbetsmarknaden och innehar en låg utbildning. I en analys gjord av Roger Mörtvik angående vilka faktorer som gör att en person hamnar i gruppen NEET framkom att en icke genomförd gymnasieutbildning är den starkaste faktorn till detta. Utbildning är även den faktorn som gör det enklast att lämna gruppen (Mörtvik 2014).
På svenska kallas denna grupp uvas (Unga som varken arbetar eller studerar) och inkluderar personer mellan 16-29 år. Från rapporten Ett långvarigt utanförskap - olika utmaningar för unga som varken arbetar eller studerar (2020) beräknades var tionde ungdom någon gång tillhöra den
gruppen. För somliga är det endast temporärt men för andra blir det ett långvarigt utanförskap. År 2018 skrev Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor (MUCF) på ett avtal, tillsammans med 61 andra myndigheter i Sverige, att samverka för att nå de globala målen i Agenda 2030. Minska andelen uvas i Sverige är ett delmål till de större målen rörande
jämställdhet, ekonomisk tillväxt och förbättrade arbetsvillkor. En del av arbetet för att minska storleken av gruppen är att förstå heterogeniteten i uvas, det är individer med olika problematik och anledningar till varför de hamnar i den kategorin. Den heterogenitet gruppen besitter gör det viktigt att försöka få ett grepp om de ungdomar i gruppen som riskerar att vara kvar i uvas under en lång tid och därav även riskera ett långvarigt utanförskap (Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor [MUCF] 2020).
Rapportens syfte var att belysa heterogeniteten genom att studera de personer mellan 16-24 år som 2004 tillhörde uvas fram till året de fyllde 29 för att granska hur utanförskapet påverkade dem senare i livet. Rapporten visade att de i åldersgruppen 16-19 år som befann sig i gruppen 2004 är varannan person utan arbete eller studier i minst ett decennium. Statistik visar att under de första tre åren är det ca 40% som återgår till studier eller finner arbete, ytterligare två år senare försvinner 10% från gruppen. Men efter det avtar den positiva trenden och 50% förblir kvar i uvas fram till de är 29 år och därefter inte tillhör gruppen längre. Personer med
ofullständig gymnasieutbildning har svårare att lämna gruppen. Av rapporten framkommer det att var tionde person med gymnasieutbildning efter nio år fortfarande tillhör uvas gruppen. Medan de med ofullständig gymnasieutbildning är nästan tre gånger så stor, ungefär var tredje person befann sig alltså kvar i uvas efter nio år (MUCF 2020).
2.3 Två perspektiv på skolans plats i samhället
Skolan är en verksamhet som innehar en viktig funktion i samhället, inte minst som en
mötesplats. Det relationella perspektivet grundar sig i tanken kring att medborgare och samhället som fenomen innehar en växelverkan i förhållande till varandra. Detta förhållande kan beskrivas utifrån att medborgare formas och utvecklas genom sociala interaktioner med andra individer i samhället. Denna form av interaktioner är det som i sin tur också driver samhällets utveckling framåt och ökar medborgarnas delaktighet. Det relationella perspektivet har ett initialläge som
till stor del präglas av det sociala systemet i samhället. Perspektivets innebörd kan användas som hjälpmedel i en förklaringsmodell genom att erhålla kunskaper i ett problemområde och
därigenom kunna tydliggöra förhållandet mellan individer, grupper och system. Det bör dock förankras att dessa kategorier i förklaringsmodellen bör beaktas som idealtyper som kan användas för att skapa tydlighet och ökad förståelse och inte i sig förklarar reella skeenden (Ingestad 2006).
Det demokratiska deltagarperspektivet innehar stora likheter med det relationella perspektivet då det lyfter aspekter kring relationen mellan individen och samhället. Dessutom betonas den oumbärliga funktion som skolan och utbildning innehar för hur människor formas till
demokratiska medborgare. Genom skolans utbildning och praktiska mötesplats bidrar den till delaktighet samt gemenskap mellan människor som är en förutsättning för att forma ett demokratiskt samhälle (Ingestad 2006). Idén grundar sig på att människor ges likvärdiga förutsättningar efter förmåga att kunna lära, delta och integrera med varandra. Genom att en variation av människor interagerar med varandra i processen bidrar det till att individer utvecklas på ett personligt plan och då lättare kan förstå andra. Därav kan de anpassa sig till det
gemensamma samhället och ges förutsättningar för att lättare leva i en samvaro med andra (Haug 1998).
2.4 Värdet av fullständig gymnasieutbildning
Det finns flera olika orsaker till varför en ung person inte når gymnasiebehörighet eller inte slutför sina gymnasiestudier. I de flesta fall är det en rad olika faktorer som blir till ett sammansatt problem och anledning till en misslyckad skolgång. Det kan vara institutionella, individrelaterade och strukturella faktorer som utgör en problematik för en person att genomföra skolan. Det kan bland annat bero på familjerelaterade orsaker, språksvårigheter, psykisk ohälsa, mobbning, boende i utsatt område, bristande pedagogiskt stöd i skolan eller hög frånvaro. Andel av ungdomar som varken studerar eller arbetar är högst i glesbygdskommuner (Lundahl 2014). Det finns en stark korrelation mellan utanförskap i vuxen ålder och en misslyckad skolgång. För ungdomar som hamnar efter i skolan är det mer betydelsefullt med tidiga insatser för att i det vuxna livet inte sakna den kunskap man går miste om. Insatser för att hindra utanförskap i tidig ålder är även ekonomiskt mer gynnande för samhället, trots det fångas inte alltid individerna upp
även om indikationerna kan finnas att de är påväg att hamna utanför. Därav får inte eleverna den hjälp de kan behöva för att undvika ett framtida utanförskap. Ett förebyggande arbete mot utanförskap är det mest gynnande för både individ och samhälle. Det är ett problem som kan ärvas ned i generationer, utanförskap är inte ett tillfälligt dilemma vilket man kan finna en temporär lösning på (Hök, Nilsson, Sanandaji & Wadeskog 2014, ss.10-13)
I boken Rösträtt till Salu – Det nya hotet mot demokrati (2012) granskar Staffan I Lindberg och Richard Svensson de svenska resultaten från World Value Survey 2011. Resultatet var att i åldern 18–29 tyckte var fjärde svensk att det inte var viktigt att bo i en demokrati. 15% ansåg att det vore bra eller mycket bra om Sverige styrdes av militären och var femte svensk kunde tänka sig att sälja sin röst för en mindre summa pengar. Den negativt sjunkande attityden för demokrati bryter de tidigare undersökningarna som gjorts där attityden till demokrati varit hög i alla
åldersgrupper. Författarna undersökte om det fanns en gemensam nämnare för de som svarat negativt till demokrati och fann att det till största grad berodde på utbildningsnivå. 83% av de som svarat negativt angående demokrati saknar en högre utbildning, de flesta har endast grundskoleutbildning (Lindberg & Svensson 2012). Utbildning leder till högre förtroende för demokrati och även ett högre politiskt deltagande, det här är dels förankrat i den demokratiska utbildning elever i en demokrati får ta del av. Där utbildas de i att vara demokratiska medborgare med demokratiska värderingar. Den sociala funktion skolan har, medför att eleverna lär sig att socialt interagera med varandra, utbildade människor har generellt lättare för att uttrycka sig för andra samt att övertala och informera (Glaeser, Ponzetto & Shleifer 2007).
Ett dilemma som uppmärksammats mer under de senaste åren i såväl forskning som debatter är de unga vuxna som saknar sysselsättning. Ett arbete skapar dels en stabil inkomstkälla men det kan också skapa social tillhörighet samt ge en struktur till en individs vardag. Andra
konsekvenser av att en ung person varken studerar eller arbetar lyfts däribland missbruk, ohälsa och kriminalitet fram (Nilsson & Bäckman 2014, s.57). Sedan 1990-talet har den organiserade brottsligheten ökat i Sverige, detta har skett samtidigt som utanförskapsområden ökat. I
utanförskapsområden är det färre än 70% som gått ut grundskolan med fullständiga betyg (Höjer 2015). En av de starkaste faktorerna till att hamna i kriminalitet är låg utbildning (Bäckman, Estrada, Nilsson, & Shannon, 2014). En studie gjord på mer än 400 000 svenskar födda mellan
1943–1954 granskade hur många år de gått i skolan mot deras kriminella register. Individer som går längre i skolan kan lära sig att bli mer tålmodiga medborgare och de har en längre
framtidsvision. Förutom det kan en längre utbildning minska risken för brottslighet genom att anknyta personer till det legitima samhället. Studiens resultat bekräftar tidigare genomförda studier att ökad skolgång har en negativ trend på kriminell aktivitet. Ett extra år i skolan kan minska risken för senare fängelsetid med 15,5%. Dock betonar de även att det kan finns andra anledningar till en kriminell handling som inte enbart kan kopplas till antal år i skolan, även om deras resultat visade ett samband mellan de två variablerna (Hjalmarsson, Holmlund & Lindquist 2015).
2.5 Kommunernas arbete
Arbetet med att få ungdomar antingen tillbaka till studierna eller finna annan sysselsättning kan ske på olika vis. En del av forskningsprojektet “Osäkra övergångar” (Lundahl 2015) var att granska strategier och åtgärder på lokal nivå för att förebygga misslyckad skolgång samt övergången från utanförskap tillbaka till studier eller arbete. Studien grundades dels på två enkätundersökningar skickat till Sveriges kommuner samt ca 45 intervjuer med både politiker och tjänstemän. Där framkom det att variationen bland kommunernas åtgärder och strategier är stor och den främsta faktorn för den skillnaden är kommunens storlek. I de större kommunerna fanns det oftast en strategi till att få fler elever att klara gymnasiebehörigheten och slutföra gymnasiestudierna medan det i mindre kommuner mer sällan förekom liknande strategier eller öronmärkta resurser för de planerade åtgärderna. Ekonomiska orsaker togs upp av de mindre kommunerna som en svårighet till att fullgöra strategier. Den problematik som över hälften av kommunerna upplevde som det största hindret för att få fler elever till att klara
gymnasiebehörighet var brist på motivation hos ungdomarna. En övergripande styrning kring ungas övergång från studier till arbete var inte vanligt bland kommunerna, istället fanns åtskilda åtgärder bland olika nämnder och förvaltningar. De projekt som riktar sig enbart till ungdomar kan vara sällsynta och oftast då tidsbestämda. I de mindre kommunerna kan ungdomsinsatserna avslutas i och med att projekten tar slut (Lundahl 2015). I teorikapitlet kommer det redogöras tydligare för vilka styrmedel kommuner har till hands för att forma strategier utåt till
3. Teori
3.1 Probleminramning
3.1.1 Multifunktionalitet inom offentlig verksamhet
Det demokratiska systemet som ligger till grund för offentlig förvaltning och dess
organisatoriska system och styrkedja, kräver att de behärskar och innehar ett multifunktionellt förhållningssätt samt kompetens inom organisationen. Multifunktionalitet grundar sig i att offentliga organisationer i högre utsträckning måste ta hänsyn till flertalet olika intressen och demokratiska principer än vad liknande processer kräver inom privat sektor. Lösningen återfinns sällan i majoritetstyrning av olika beslutsprocesser, utan är ofta mer komplex än så inom det offentliga. Grundläggande demokratiska värden och principer ställer helt andra krav som ska tas i beaktande i verksamhetens arbete. Dessa värden kan exempelvis vara offentlig transparens, politisk lojalitet, lyhördhet gentemot medborgare, likabehandling, kostnadseffektivitet samt att agera yrkesmässigt oberoende. Med dessa varierande demokratiska värden som ska tillgodoses så tydliggörs också den utbredda komplexitet som det innebär för att säkerställa ett sådant systems funktion. Organisationsmodellen som präglar offentliga sektorn blir därför inte entydig utan kräver anpassning, flexibilitet och en kombination av olika styrformer. Det skapar
förutsättningar till inflytande från olika aktörer samt ett varierande handlingsutrymme i vilka intressen och värden som ska prioriteras i olika beslutsprocesser. Detta förutsätter just den multifunktionalitet som genomsyrar hela det offentliga, såväl människorna som berörs och deltar som organisationernas handlande samt funktion (Christensen, Laegreid, Roness & Røvik 2005).
Kommunen är en nyckelaktör i arbetet för att få ungdomar som antingen inte har gymnasiebehörighet eller hoppat av gymnasiet att återgå till studier eller finna annan sysselsättning. Kommunen behöver förhålla sig till de nationella lagarna som ska utgöra en jämlik insats för varje individ oavsett kommuntillhörighet (Lundahl 2014).
3.1.2 Utanförskap & Social Exkludering
Begreppet utanförskap kan användas synonymt med begreppet social exkludering. Beroende på vilket sammanhang begreppen används kan de tyda på varierande saker. Exempelvis kan
politiker prata om utanförskap när individer står utanför arbetsmarknaden men det kan också användas som en beskrivning när en individ upplever utanförskap från en grupp, då är det känslan av utanförskap som blir centrerat. Hur ett begrepp används i vetenskapliga studier är av vikt då ett begrepp innehar varierande betydelse beroende på kontext. Social exkludering kan ses som en process och inte en bestämd position, men processen i sig till social exkludering kan för individen innebära ett långvarigt utanförskap (Davidsson & Petersson 2016, s.15).
Inom internationella politiska sammanhang, såsom EU, används social exkludering som ett mångfasetterat begrepp för olika oönskade fenomen. Det kan innebära hemlöshet, låg inkomst, låg utbildning eller exempelvis missbruk. Omfattas individer av flera av dessa dimensioner ökar risken för social exkludering. John Veit-Wilson etablerade svag och stark användning av social exludering, två olika definitioner av begreppet. Den starka versionen av social exkludering inriktar sig på system med en exkluderande struktur, där är lösningen ett utjämnande av
maktbalanser. Den svaga versionen är inriktad på individen och de som befinner sig i exklusion, där är lösningen istället individinriktad och hur man ska förbättra deras chanser till att befinna sig i ett inkluderat samhälle (Davidsson & Petersson 2016).
Även om social exkludering som policybegrepp har ett starkt fäste internationellt är det i Sverige inte ett lika använt begrepp, istället används utanförskap i större utsträckning. Utanförskap som ett politiskt begrepp började användas i början av 2000-talet i Sverige och är snarlik Veit-Wilsons definition av svag social exkludering (Davidsson & Peterson 2016, s. 20).
I vår studie har vi valt att använda begreppet utanförskap för att det är ett mer vedertaget begrepp inom statsvetenskapen i Sverige. Vi vill betona att för denna uppsats har vi valt att använda utanförskap likt den definition Veit-Wilsons ger av svag social exkludering. Den problematik som utanförskap innebär är mer individuellt än strukturellt, det är inte strukturen i sig som skapar utanförskapet utan det är på en individuell nivå. Kommunen är dock den organisation som ska hjälpa individerna och finna lösningar till att de inkluderas i samhället och varken hamnar alternativt stannar i ett långvarigt utanförskap. Förutsättningarna för att lyckas med det arbetet ställer därav krav på kommunerna som organisation till att erbjuda individanpassade åtgärder utifrån tydligt formulerade mål. Med den multifunktionalitet som krävs av offentliga
verksamheter är det för denna studie intressant att förstå hur samverkan spelar in i deras arbete för att finna gemensamma lösningar relaterade till problemet.
3.2 Teoretiskt ramverk 3.2.1 Mål
Att styra verksamheter utifrån uppsatta mål är något som är allmänt vedertaget inom de flesta verksamheter, både för privat och offentlig sektor. Men målen och dess utformning kan skilja sig mycket till sin struktur och mellan olika former av verksamheter. Att styra genom att konstruera och sätta upp mål som ska uppnås, är ett sätt att styra verksamhetens dagliga arbete samt skapa rutiner och strukturer i dess aktiviteter. Genom att sätta upp mål skapas dessutom förutsättningar till att kunna utvärdera och följa upp verksamhetens arbete i att fullgöra sitt uppdrag. Det gör i sin tur att man kan formulera nya mål, för att förbättra sitt arbete och utveckla nya arbetssätt samt metoder för verksamheten (Christensen et al. 2005).
Det som kännetecknar offentliga verksamheter är att de ofta är kollektivt orienterade och målen präglas efter verksamheternas kollektiva struktur. Den kollektivt orienterade karaktären inom offentliga verksamheter gör det extra viktigt att kunna balansera värden som specialiserad expertis och samverkan av mer kollektivt inriktade insatser för verksamheterna (Christensen et al. 2005).
En målformulering kräver att man har ringat in och identifierat ett problemområde eller
utvecklingsområde som målen är ämnade att hantera samt formuleras utifrån. Då kommer frågor upp som exempelvis målets syfte samt vilken målgrupp som berörs. Det finns även en
ekonomisk aspekt i målformuleringen i vilka resurser som behövs och hur de ska användas. En tydlig målsättning förenklar arbetet för tjänstemännen och andra intressenter som berörs av arbetet med senare åtgärder (Olsson, Berg, Hysing, Kristianssen & Petersén 2019, s.80). Vanligt förekommande i offentliga verksamheter är officiella mål och riktlinjer. Denna form av målformuleringar kan karaktäriseras mer som visioner eller mål som innehar en ouppnåelig karaktär. Detta kan vara mål som grundar sig i tankar om ett idealsamhälle. Mål som formuleras likt att “arbeta för ett bättre samhälle” eller användningen av begrepp såsom “minska” alternativt “öka” kan skapa en oklar och icke specifik prägel av målet i sig. Detta har sina fördelar och
nackdelar, de används för att öka legitimiteten för både andra aktörer och för medborgare. Det kan även ha en fördelaktig effekt för flexibiliteten inom verksamheten för att skapa en kollektiv vision som man strävar efter på lång sikt men kan dock skapa oklarhet och svårigheter i
ansvarsutkrävandet (Christensen et al. 2005).
Alternativet eller motsatsen till dessa officiella målen, är de operationella målen. De innehar istället en mer konkretiserad och noga specificerad karaktär av målformuleringen. Det skapar bättre förutsättningar för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det gör att man kan inventera och tydliggöra arbetets prioriteringar när det kommer till bland annat verksamhetens uppdrag, kompetensbehov samt den målgrupp arbetet riktar sig till (Christensen et al. 2005).
3.2.2 Åtgärder
När mål har beslutats för vad policyn ska uppnå är det viktigt att besluta vilka medel som ska användas för att målen i största möjliga utsträckning ska bli förverkligade. De
tillvägagångssätten kan kallas för policyinstrument eller åtgärder och idéer. Harold Lasswell menade att policymål och policyinstrument behöver vara tätt sammankopplade, de två delarna tillsammans utgör offentlig policy (Olsson et al. 2019).
Om en styrning är riktad utåt till samhället, mot individer eller grupper, kallas det offentligt styrmedel. Det finns fyra resurser offentliga beslutsfattare har tillgång till för att påverka samhället; kunskap, pengar, personal och legal auktoritet. De har tillgång till en stor
personalstyrka med en bred kunskapskompetens vilket kan användas för att påverka samhället. Offentliga beslutsfattare har också möjlighet att uträtta lagar som gör att samhället behöver lyda. Det är en auktoritär makt, men att använda tvång för att få medborgare och andra aktörer i samhället att göra på ett visst sätt är ineffektivt och det är bättre att försöka få medborgare att frivilligt anpassa sig. Det sista är ekonomiska resurser vilket staten får in genom bland annat skatter. Det är vanligt förekommande att behöva använda kombinationer av flera styrmedel för att uppnå målet i komplexa samhällsproblem, detta kallas policypaket (Olsson et al. 2019). Informativa styrmedel är en typ av offentligt styrmedel vilket inte innebär tvång. Istället går det
ut på att utbilda, rådgiva och informera målgruppen om alternativa lösningar för att få dem frivilligt att styras åt ett visst håll (Olsson et al. 2019).
Handlingskraften mot ett identifierat problem kan ta sin utgångspunkt genom exempelvis reformer och förändringar. Det är dock viktigt att särskilja dessa begrepps olika betydelse i sammanhanget. Reformer innebär de medvetet framtagna och riktade försök som formulerats från administrativa och politiska sidan, medans förändringen är den handling som i praktiken genomförs kontinuerligt på daglig basis i arbetet (Christensen et al. 2005). Flera åtgärder på både nationell och lokal nivå har genomförts de senaste åren för att motverka att unga hamnar i
utanförskap. Det har skapats reformer för att skärpa skolans krav för att fler elever ska nå godkända betyg och därmed kunna ansöka vidare till en gymnasieutbildning (Lundahl 2014).
3.2.3 Samverkan
Samverkan är ett begrepp som med all säkerhet väcker olika känslor, uppfattningar och innebörd beroende på vem man frågar. En del skulle säkerligen se parallellen eller likheten till begreppet samarbete. Begreppet samarbete är dock ett mer allmänt vedertaget begrepp som dessutom är mångtydigt och förekommer i det mesta som sker inom det sociala livet mellan människor på daglig basis. Därför krävs det en allt mer tydlig definition när det kommer till begreppet
samverkan, trots att likheter finns mellan dessa två begrepp. Det som särskiljer och kännetecknar samverkan är främst att personer som oftast inte ingår inom samma organisation samt med olika hierarkiska positioner går samman och identifierar ett gemensamt mål som de tillsammans arbetar för att uppnå. Det är ett gränsöverskridande arbete mellan aktörer som initialt inte nödvändigtvis är underkastade samma regelsystem eller besitter likartade kompetenser och resurser. En definition av samverkan kommer från forskaren Berth Danermark som främst riktar fokus och belyser samverkan som berör människor. Dels den samverkan som sker mellan människor i samverkansprocessen samt med extra fokus på verksamheter som är
människobehandlande. Utifrån denna utgångspunkt definierar Danermark samverkan som “medvetna målinriktade handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte” (Danermark 2005, s.15).
Initialt är syftet med en allt mer utbredd samverkan inom det offentliga att det ska kunna bidra till att arbetet inom offentliga institutioner effektiviseras, når högre kvalitet och dessutom
reducerar kostnaderna. Samverkan är ett allt mer förekommande fenomen i dagens samhälle, inte minst mellan myndigheter inom offentlig sektor. Framväxten av samverkan under senare tid sker i allt större utsträckning både internt inom organisationen, likväl som externt mellan olika aktörer i samhället. Ett tydligt sådant exempel är inom skolväsendet där kravet på samverkan ökat. Där ställs högre krav på att samverkan ska ske mellan allt fler inblandade aktörer så som yrkeskåren i skolan, elever och föräldrar samt den politiska såväl som den förvaltnings inriktade ledningen (Danermark 2005, ss. 8-9).
Trots syftet med samverkan och de positiva konsekvenserna det innebär om samverkan fungerar som den ska, så är det inte alltid ett lika positivt klingande ord för alla medverkande. Samverkan kräver både tid och resurser som måste tillgodoses för att samverkan ska nå det önskade
resultatet. Samverkan kan uppfattas olika av olika aktörer beroende på vilka förutsättningar man har när en samverkansprocess ska inledas. Det finns flera inslag i samverkan som kan skapa oklarheter och utmaningar för de som förväntas samverka. Det är inte ovanligt att samverkan i många fall innebär olika former av förändringar på olika nivåer, både organisatoriskt och strategiskt för verksamheter samt för den personal som utför arbetet. Samverkan kan dessutom innebära tydliga hierarkiska skillnader mellan de medverkande aktörerna och individerna, vilket också kan skapa utmaningar för att få det att fungera. Dessa hierarkiska skillnader kan bero på allt från utbildningsnivå, kön eller position. Detta kan skapa både oro, irritation och oklarhet i arbetsfördelningen eller synen på samverkan och vilka krav samt förutsättningar man anser krävs. Dessa skillnader blir tydliga då dessa faktorer gör anspråk på inflytande och
beslutsmakten över samverkan och dess utformning samt genomförande (Danermark 2005, ss. 9-10).
Samverkan kan utifrån den teoretiska redogörelsen förstås både som en styrform samt strategi. I denna uppsats kommer begreppet mer tolkas som en form av strategi. Detta utifrån att KAA inte formellt kräver det som en styrningsform men att kommunerna väljer att samverka av strategiska skäl. Komplexiteten i uppdraget kan kräva samverkan med varierande aktörer, dels för
3.3 Analysschema
Nedan visas ett analysschema som beskriver hur vi ska avläsa det empiriska materialet från enkätundersökningen. Det är utifrån denna struktur vi redovisar de svar som inkommit från kommunerna i region Örebro angående arbetet med kommunala aktivitetsansvaret (KAA).
4. Metod
Vi har i denna kandidatuppsats använt oss av en enkätundersökning för att genomföra en kartläggning av ett urval av kommuner som inom ramen för vår undersökning är relevanta. Syftet med enkätundersökningen har varit att inhämta empirisk information och erfarenheter från aktörer med nära koppling till undersökningens statsvetenskapliga problemområde.
Enkätundersökningen har fokuserat till att belysa de aktuella kommunernas arbetssätt med det kommunala aktivitetsansvaret. Genom kartläggningen har vi försökt ringa in återkommande mönster utifrån begreppen; mål, åtgärder, samverkan och utanförskap. Detta för att identifiera dessa fenomen både utifrån dess svagheter och styrkor. Den inhämtade informationen från enkätundersökningen har bearbetats, samt analyserats utifrån uppsatsens teoretiska ramverk och uppsatsens konstruerade analysschema.
4.1 Material och research
En viktig del inledningsvis för denna kandidatuppsats bestod av att samla in och behandla olika typer av texter och material. Ett relativt omfattande researcharbete genomfördes i form av litteraturstudier, för att få en grundläggande förståelse till det statsvetenskapliga
problemområdet. Denna research gav förutsättningar till att kunna ringa in problemområdets kärna genom att betrakta olika former av tankar och idéer. Det gav information om vilken kunskap som redan framkommit inom forskning, men bidrog även med att kunna ta del av reflektioner och idéer som beskrivits i litteraturen. De varierande typerna av text lyfte fram olika synsätt för att beskriva och problematisera olika former av upplevelser och fenomen i samhället (Bergström & Boréus 2012, ss.21-22).
Med denna grundläggande förståelse kring ämnesområdet gav det förutsättningar till att vidare kunna använda kunskapen för att konkretisera uppsatsens huvudsyfte och utformningen samt genomförandet av enkätundersökningen (Bergström & Boréus 2012, ss.21-22)
Det material som varit det dominerande för studien är resultatet som inhämtats från
enkätundersökningen. Som tillägg har även andra informationskällor används för insamling av underlag. Denna information har bestått av olika former av material, såsom forskningsrapporter, teori-litteratur, lagtexter etc, som vi kunnat tagit del av i tryckt format samt publikationer på webbsidor.
4.2 Urvalsstrategi och bortfall
För genomförandet av enkätundersökningen var det inledningsvis viktigt att fastställa
undersökningens avsedda population. Med population avser vi den grupp av kommuner som för vår undersökning var aktuell att genomföra en kartläggning av. Denna begreppsförståelse kan vara viktig då just begreppet “population” rent traditionellt anses vara mer förankrat inom kvantitativa forskningar, än de kvalitativa. Trots att de olika forskningsmetoderna använder sig av olika tekniska tillvägagångssätt delar de målsättningen att de vill utläsa ett resultat inom en given population. Därför blir det viktigt att understryka att vår enkätundersökning bygger på en kvalitativt orienterad utformning. Detta metodval bygger på att vi har haft för avsikt att nå svar som präglas av de aktuella kommunernas egna erfarenheter och uppfattningar av sitt arbetssätt med det kommunala aktivitetsansvaret (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns & Wängnerud 2017, s.156).
Ett slumpmässigt urval i en undersökning är givet att föredra om man enbart ser det med hänsyn till att maximera generaliseringen av undersökningen. Men inom ramen för denna studie har det inte varit möjligt att bortse från praktiska omständigheter i form av resurskrävande
materialinsamling samt en relativt snäv tidsram. En undersökning efter konstens alla regler, med en enkätundersökning med slumpmässigt urval som inkluderat samtliga Sveriges kommuner hade stärkt undersökningens generaliseringspotential, men inte varit praktiskt genomförbart. Med anledning av detta har vi därför genomfört ett strategiskt urval i form av att begränsa populationen till regional nivå i form av 12 kommuner som ingår i Region Örebro. Motivet till att just denna grupp av kommuner är föremål för denna enkätundersökning, är främst efter det geografiska läget då vi författare skriver studien vid Örebros Universitet. Vi har därav en bättre kännedom om dessa kommuner då de ligger i närområdet, vi fann det därför mer intressant att studera kommuner inom region Örebro. Enkätundersökningen har nått arbetare inom varje
kommun som har god insyn och påverkan på arbetet med KAA och blir därav nyckelaktörer för denna studie för insamlingen av relevant samt aktuell information. Med denna form av metodval kan resultatet av vår studie nödvändigtvis inte anses vara representativ för den totala
populationen (Sveriges samtliga kommuner). Vi har inte heller haft det generaliseringsanspråket som någon ambition för undersökningen, utan har istället fokuserat kring den teoretiska
generaliseringen. Med en teoriorienterad logik har vi haft för avsikt att kunna uppmärksamma allmänt tillämpliga aspekter inom de strategiskt utvalda fallen. Ambitionen har varit att resultatet av kartläggningen ska kunna beskriva eller säga något om dessa företeelser i relation till tidigare forskning och teoriförankring, samt bidra med djupare förståelse till samhällsproblematiken utifrån beskrivna erfarenheter och tankar (Esaiasson et al. 2017, ss.158-159).
Region Örebro består av 12 kommuner med totalt ca 300 000 invånare. I Örebro kommun bor det drygt 156 000 invånare och är därav den största kommunen sett till invånarantal. De resterande kommuner i region Örebro inklusive deras invånarantal avrundade till heltal är Askersund (11 000 inv), Degerfors (10 000 inv), Hallsberg (16 000 inv), Hällefors (7000 inv), Karlskoga (30 000 inv), Kumla (22 000 inv), Laxå (6000 inv), Lekeberg (8000 inv), Lindesberg (24 000 inv) Ljusnarsberg (5000 inv) och Nora (11 000 inv) (Regionfakta 2021). För den här studien är det nio kommuner som deltagit med svar till enkätundersökningen och vårt resultat samt analys grundar sig utifrån de svaren. De nio kommunerna som deltagit är Askersund, Degerfors, Hällefors, Karlskoga, Kumla, Laxå, Lindesberg, Nora och Örebro. Vi fick svar från Lekebergs kommun att de inte ville delta i enkätundersökningen och hänvisade till
integritetsskyddande skäl kopplat till de berörda ungdomarna i kommunen. Hallsbergs kommun hörde av sig i ett senare skede av processen att de hade genomfört enkäten, tyvärr var det här data som inte registrerats samt att vi fick kännedom om det när en sammanställning och analys av enkäten redan var genomförd. Ljusnarsberg fick vi aldrig svar eller återkoppling från trots upprepade försök till kontakt via mail och telefon.
Ambitionen var att nå en 100% svarsfrekvens från det urval av aktörer som enkätundersökningen riktade sig till. Med facit i hand fick vi in svar från 9 av 12 kommuner vilket nådde en
svarsfrekvens på 75%, det anser vi är en tillräcklig god andel svar för att genomföra en analys av det insamlande materialet. Motiveringen till detta är att vi bedömer att resultatet trots visst
bortfall innehar en varierande spridning av kommunerna sett till dess invånarantal och geografiska storlek. Dessutom bedömer vi att de kommuner som ej deltog inte påverkat
resultatets styrka i samma utsträckning som hade varit fallet om exempelvis Örebro kommun inte deltagit. En uppdelning av kommunerna kan göras med en stor kommun (Örebro), tre
mellanstora kommuner (Kumla, Lindesberg och Degerfors/Karlskoga) och fyra små kommuner (Askersund, Hällefors, Laxå och Nora). För Degerfors och Karlskoga valde svarspersonen att besvara för bägge kommunerna och därav kommer deras svar att presenteras sammanställt.
4.3 Enkätundersökning
Enkätundersökning är den metod som vi använt för att genomföra en kartläggning av region Örebros samtliga 12 kommuner. Enkätundersökningen består av 14 stycken frågeställningar som till viss del utgörs av standardiserade frågor med förutbestämda svarsalternativ (se Bilaga 1). Vi har dessutom valt att lämna relativt stort utrymme för aktörerna att själva besvara frågor skriftligt i form av öppna frågor utan förutbestämda alternativ. Motivet till en blandform av frågor är att lättare kunna identifiera mönster som antingen är återkommande bland aktörerna alternativt skiljer dem åt i svaren. Syftet med denna inhämtningsmetod av material har huvudsakligen varit att kartlägga och identifiera mönster relaterat till uppsatsämnet (Esaiasson et al. 2017, ss.235-239).
För ett effektivt genomförande valde vi att tillgängliggöra enkätundersökningen för de aktuella aktörerna digitalt via e-post. Insamlingsmetoden vi använde gick rent praktiskt till så att deltagarna själva kunde besvara frågorna digitalt och därefter skicka in svaren när de deltagit i enkäten. I strävan efter att säkerställa svar från en total population skickades en påminnelse ut efter en tid med avsatt deadline. Dagen för deadlinen, ringde samt mailade vi de tre kommuner som fortfarande inte svarat på enkäten (Esaiasson et al. 2017, s.242).
De aktörer som varit föremål för enkätundersökningen har i samband med utskicket av enkäten även delgivits information om att materialet hanterats konfidentiellt och att individerna som svarar är anonyma. Vidare beskrivs i informationen att det är kommunerna i egenskap av
representanter som är av intresse för enkätundersökningen. Trots att det framgår till aktörerna att enkätundersökningen är frivillig att delta i, kan vi utifrån det representativa ändamålet ställa helt
andra krav för deltagandet. Motivet till den utgångspunkten grundar sig främst i att kommuner som nyckelaktör för denna studie till viss del har en skyldighet att vara transparenta med information gällande sin verksamhet, med hänsyn till offentlighetsprincipen. Det är en
grundläggande princip för Sveriges styrelseskick och ska tillämpas inom den offentliga sektorn. Handlingsoffentligheten som i övrigt hade varit tillämplig anser vi ökat sannolikheten för aktörerna att agera transparent och behjälpliga genom att delta i enkäten (Regeringskansliet 2019).
4.4 Validitet & Reliabilitet
Det viktiga för att studien ska anses nå god validitet är att den granskar och mäter det som faktiskt är tänkt (Esaiasson et al. 2017, s.58). I denna uppsats har vi granskat hur kommunerna arbetar med KAA centrerat kring begreppen mål, åtgärder och samverkan relaterat till
utanförskap som problematik. Begreppen har teoriförankrats samt definierats utifrån
vetenskaplig och forsknings orienterad litteratur som vi värderar som pålitlig. Vi har därefter satt in begreppen i ett analysschema för att konkretisera vad det är som ska presenteras i resultatet från enkätundersökningen. Med empirisk forskning är det svårt att säkerställa en fullständig validitet och i vårt fall kan brister förekomma gällande hur begreppen tolkats av de olika svarspersonerna. Uppsatsens primära empiriinsamling bygger på enkätsvaren från de personer som arbetar med KAA. Dessa svar baseras givetvis dels på deras egna upplevelser och
erfarenheter, men präglas också utifrån de skilda förutsättningar de representerade kommunerna har att förhålla sig till. Den primära empirin stärks upp av en sekundärempiri i form av lagar, samverkansprojekt och relevant dokumentation från kommunerna angående mål, åtgärder och samverkan.
När vi tog fram resultatet från enkäten utgick vi från vårt analysschema. Det var från de fyra begreppen (mål, åtgärder, och samverkan relaterat till utanförskap som problem) vi ville belysa kommunernas arbete med KAA. Vi tog även med annan information vi fann relevant för läsaren att ta del av, exempelvis hur många ungdomar från varje kommun som omfattas av KAA. Tillvägagångssättet för att bearbeta enkätens resultat genomfördes så att varje författare till uppsatsen fick på egen hand gå igenom kommunernas svar för att finna centrala drag utifrån studiens syfte. Därefter gjordes en gemensam sammanställning av det författarna fann mest
relevant från svaren och de mönster de hade identifierat med hjälp av analysschemat som utgångspunkt. Med denna noggranna metodik genomgick enkätundersökningen två enskilda bearbetningar samt en gemensam utifrån samma analysenhet för en ökad reliabilitet och därav stärka resultatvaliditeten. (Esaiasson et al. 2017, s.65).
4.5 Reflektion över svagheter angående enkäten
Efter studiens genomförande har vi själva reflekterat över alternativa vägval som i efterhand hade kunnat vara fördelaktiga för vårt arbete. Arbetet med studien har utvecklats allt eftersom och de begrepp vi arbetat centralt med var inte från början fastslagna när enkätundersökningen skapades. Enkätundersökningens struktur och uppbyggnad är något vi, med facit i hand, anser hade kunnat konstrueras annorlunda. Den hade med fördel kunnat bestått av fler öppna frågor för mer självreflekterande svar från kommunernas representanter vilket även hade bidragit till en djupare förståelse som kunnat berikat studien ytterligare. Vi ser också att ett fåtal av frågorna kunde ha formulerats på ett annat vis där en del av de begrepp vi arbetar med nu kunde ha
utelämnats för att inte skapa ledande frågor. Dessa reflektioner gällande svagheter kring enkätens struktur är något vi kunnat identifiera och förstå i efterhand med hjälp av den kunskap studien har bidragit med samt den utvecklingen vårt arbete med studien har tagit oss.
5. Resultat
5.1 Kommunen
Den kommunala självstyrelsen framkommer i regeringsformens 1 kap;1§ där det står, ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.” (SFS 1974:152). Den kommunala självstyrelsen är en av de fundamentala grunderna i vårt demokratiska system. En kommun ska spegla dess invånares intresse och den kommunala självstyrelsen möjliggör en viss frihet till vad de får göra om resurserna samt viljan hos
kommunmedlemmarna finns. Det här kan öka känslan av delaktighet hos befolkningen vilket i sin tur är en av demokratins viktigaste idéer, att staten ska styras och påverkas av dess invånare (Björkman & Lundin 2018).
Trots en stark självstyrande tanke är kommunerna reglerade relativt strikt via kommunallagen i hur verksamheter ska utformas till det demokratiska organ det är. Kommunerna liknar staten i dess uppbyggnad med folkvalda representanter som ansvarar över exempelvis budget och tar beslut i olika politiska frågor. Det är också reglerat via lagtext vad en kommun, utöver vad den får göra, även måste göra och återfinns i kommunallagens kap 2, kommunala angelägenheter (Björkman & Lundin 2018).
5.2 Kommunala aktivitetsansvaret (KAA)
Utbildning är en viktig byggsten för att kunna skapa förutsättningar för framtida generationer att etablera sig i samhället. Därför blir utbildning viktigt för samhällsutveckling i stort och för individens utveckling och självförverkligande i livet. Förutsättningar för att lyckas med skola och utbildning kan se väldigt olika ut för individer och det är långt ifrån alla som klarar av att nå gymnasiebehörighet. Det kommunala aktivitetsansvaret inriktar sig till att stötta ungdomar som av varierande orsaker inte studerar på gymnasial nivå eller saknar annan sysselsättning.
Aktivitetsansvaret regleras och återfinns i olika former av lagstiftning vilket gör kommunerna skyldiga att bedriva verksamhet som omfattas inom uppdraget. Handlingsutrymme lämnas dock till enskilda kommuner i hur man väljer att utforma och organisera sina insatser inom ramen för kommunernas aktivitetsansvar (KAA). Därav kan variation mellan olika regioner och kommuner förekomma rent organisatoriskt, men inom ramen för att lagstadgade skyldigheter efterföljs (Skolverket 2021).
Det bör betonas att under tiden som unga individer befinner sig inom skolväsendet i första hand omfattas av skollagen (SFS 2010:800). Skollagen är omfattande och innehåller lagar och bestämmelser som behandlar alla olika områden inom skolväsendet. I skollagens 29 kap. 9§, övriga bestämmelser, behandlas kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Där regleras tydligt vilka individer som ska omfattas av aktivitetsansvaret och som därav kommunen är skyldiga att inhämta information om samt erbjuda stödåtgärder. I lagen tydliggörs även att kommunen är skyldig att föra register över dem individer som omfattas inom ramen för
aktivitetsansvaret. Kommunens syfte och arbetsmetodik med aktivitetsansvaret beskrivs vidare under § 9 i termer av att kommunen bl.a ska erbjuda “lämpliga individuella åtgärder” till ungdomarna samt att dessa främst ska “syfta till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning” (SFS 2010:800).
5.3 Projekt #jagmed
Det sker projekt för att få ungdomar att återgå till studier eller förenkla deras etablering på arbetsmarknaden. Dessa projekt kan finansieras av Europeiska socialfonden (ESF), en
strukturfond inom tillväxtpolitiken i EU. Av de ungdomsprojekt som finansieras av ESF är det 60% som bedrivs av kommuner (Olofsson 2014). Ett av projekten som finansierats av ESF är #jagmed, ett samverkansprojekt mellan fem regioner i östra mellan Sverige.
Projektet #jagmed var ett samverkansprojekt mellan fem regioner i östra mellan Sverige och pågick under åren 2015-2018 där Örebro var en av de regioner som deltog. Projektet riktar sig till ungdomar i åldrarna 15-24 som inte påbörjat eller slutfört en gymnasieutbildning och till följd av detta hamnat i utanförskap. Ett avhopp från studierna ger en direkt negativ konsekvens för kommunerna då dessa individer blir mer kostsamma och kan i förlängningen innebära ett
problem för samhället i stort. Bortsett från de samhälleliga problem som kan uppstå är en
oavslutad eller icke påbörjad gymnasieutbildning även en negativ konsekvens för individen i sig, det kan bland annat leda till hälsoproblem eller arbetslöshet. Projektet gick ut på att arbeta fram metoder som dels skulle identifiera individer där möjligheten för avhopp i gymnasiestudierna fanns och då försöka motverka dessa. Syftet var att försöka få ungdomarna motiverade för att återgå till studierna eller finna annan sysselsättning som gjorde dem varaktigt tillhörande i en arbetsmarknad (Region Östergötland 2020).
Utbildning och arbetsmarknad hänger samman, dels av att individers utbildningsnivå kan i hög grad påverka hur det senare går i deras arbetsliv. Det var från denna problematik som det utvecklades förväntade resultat och effekter projektet skulle få, dessa var:
varje deltagande projekt ska kunna visa på en positiv utveckling i minskade skolavhopp mätt i siffror utifrån de utgångsvärden som fanns när projekten startade
former och metoder för unga, som riskerar att hamna utanför skolan, utvecklas, prövas och etableras
former och metoder för unga som redan hamnat utanför skolan utvecklas, prövas och etableras, att projektet leder till bestående förändringar i medverkande organisationer
det byggs varaktiga strukturer för fortsatt arbete med att minska avhopp från gymnasieskolan
ungdomars uppfattningar om könsstereotypa studieval och arbetsroller vidgas och att de därmed väljer utbildningar/yrkesinriktning utifrån ett bredare perspektiv
(Linköpings Universitet 2018).
Då projekt #jagmed var ett samverkansprojekt där kommuner från region Örebro deltog för att utveckla sitt arbete med KAA, fann vi det för denna studiens ändamål vara värdefullt att förstå projektets syfte och mål. Med kunskapen om projektets syfte och mål frågade vi via
enkätundersökningen ifall kommunerna deltagit i #jagmed och om de fann att projektet stärkt deras arbete med KAA eller inte.
5.4 Resultat av enkätundersökningen
Nedan presenteras resultatet från enkätundersökningen, det finns även delar av resultatet som stärkts upp av handlingsplaner samt annan dokumentation för kommunernas svar gällande mål, åtgärder och samverkan.
5.4.1 Stor kommun
I Örebro omfattas 300-350 individer av KAA, av dessa får kommunen återkoppling från 81-90%. 48% av individerna återgår till någon form av utbildning. De främsta orsakerna de lyfter till att ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; brist på motivation, psykisk ohälsa, behov av specifik inlärning och frånvaro i skolan. Utmaningarna för Örebro kommun i arbetet med KAA är; komma i kontakt med individerna, samverka med andra aktörer och finna individanpassade lösningar. Deras mål är att öka antalet ungdomar som återgår till studier samt förhindra
ytterligare avhopp. De har en aktuell handlingsplan som de beskriver utgår från att “motivera ungdomarna att överhuvudtaget göra något annat än det de gör idag”. De åtgärder de använder för att ta kontakt med ungdomarna är via brev, telefon, hembesök och sociala medier. De beskriver att de samverkar med andra aktörer i de fall individen i fråga är i behov av det. De har även deltagit i projektet #jagmed och upplever att det delvis stärkt deras arbete med KAA. De svarade att risken med ett tidigt utanförskap avseende skolbakgrund försvårar inträdet till arbetsmarknaden och därav möjligheten till en “vit” försörjning. I Örebros årsredovisning från 2019 beskrev de att arbetet KAA utför skapar bättre förutsättningar för unga människor att ta klivet ut på arbetsmarknaden. Även om resultaten var positiva krävs det mer arbete och speciellt för att öka de antal som går klart gymnasiet, de beskriver att ”det finns tydliga samband mellan gymnasieexamen, god hälsa och bättre livschanser” (Örebro Kommun 2020, s.21).
5.4.2 Mellanstora kommuner
I Kumla omfattas 70 individer av KAA, av dessa får kommunen återkoppling från 81-90%. 50% av individerna återgår till någon form av utbildning. De främsta orsakerna de lyfter till att
ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; språksvårigheter, psykisk ohälsa, missbruk och frånvaro i skolan. Utmaningarna för Kumla kommun i arbetet med KAA är; komma i kontakt med individerna och samverka med andra aktörer. Det framgår av resultatet att det finns ett mål om att ha kännedom om sysselsättning för samtliga ungdomar. De medel som används för att ta
kontakt med ungdomarna sker via brev, telefonsamtal och att ungdomarna själva får ta kontakt via kommunens webbsida. De har även som mål att erbjuda alla som omfattas av KAA åtgärder som bidrar till återgång av studier eller på andra sätt närma sig arbetsmarknaden. Den samverkan som beskrivs, sker främst med skola och arbetsliv rörande den aktuella individen. De har deltagit i projektet #jagmed och upplever att de stärkt deras arbete med KAA i hög grad. Den främsta risken med ett tidigt utanförskap beskrev de vara att personerna inte kommer in i samhället.
I Lindesberg omfattas 63 individer av KAA. De har inte besvarat hur många individer de får återkoppling från samt hur många av dem som återgår till någon form av utbildning. De främsta orsakerna de lyfter till att ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; att de bott i Sverige i mindre än fem år, psykisk ohälsa, behov av specifik inlärning och frånvaro i skolan.
Utmaningarna för Lindesberg kommun i arbetet med KAA är; komma i kontakt med individerna, motivera dem och finna individanpassade lösningar. I deras handlingsplan beskriver de att arbetet bygger på att identifiera de ungdomar som är behöriga till stöd av KAA. Deras mål är att alla ungdomar, 16-19 år, ska befinna sig i utbildning, arbete eller ha annan sysselsättning. De medel de använder för att ta kontakt med ungdomarna är via brev, telefonsamtal och att
individen själv får ta kontakt via kommunens webbsida. De beskriver även i deras handlingsplan att det finns rutiner för att andra berörda aktörer såsom komvux och grundskolor ska kontakta KAA om berörda individer som eventuellt kan tillkomma alternativt vid avslutade studier. Detta för att underlätta arbetet med att identifiera vilka individer som omfattas av KAA i kommunen för att därefter kunna erbjuda lämpliga individanpassade åtgärder. Likt den samverkan de har med komvux och grundskolan sker samverkan dessutom med andra verksamheter inom
kommunen såsom sfi, ifo barn och unga samt arbetsmarknadsenheten. De har deltagit i projektet #jagmed och instämmer delvis till att det stärkt deras arbete med KAA. De främsta riskerna de belyser med ett tidigt utanförskap är att individen hamnar utanför arbetsmarknaden och att de fortsatt lever i utanförskap vilket kan påverka hälsan negativt.
I Degerfors/Karlskoga omfattas 200 individer av KAA, av dessa får kommunen återkoppling från 91-100%. 70% av individerna återgår till någon form av utbildning. De främsta orsakerna de lyfter till att ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; att de bott i Sverige i mindre än fem år, brist på motivation, psykisk ohälsa, inlärningssvårigheter, kriminalitet, missbruk och frånvaro i
skolan. Utmaningarna för Degerfors/Karlskoga i arbetet med KAA är samverka med andra aktörer inom offentlig sektor. I deras gemensamma handlingsplan beskrivs kommunernas ansvarsfördelning, syfte och målsättning med arbetet inom KAA. Man har som mål att ungdomarna i målgruppen ska erbjudas åtgärder mot arbete eller studier samt fullfölja sin gymnasieutbildning. De medel de använder för att ta kontakt med individerna är via brev, telefonsamtal, mail, hembesök och genom samverkan mellan myndigheter. I
Degerfors/Karlskoga är KAA en samverkansplattform med mottagningsteamet/coachingteamet för att arbeta med den aktuella målgruppen. De har deltagit i projektet #jagmed och anser att de stärkt deras arbete med KAA i hög grad. De ansåg att anledningen till att ungdomarna hamnar i ett tidigt utanförskap kan vara skolrelaterat, familjerelaterat, individrelaterat och även pågrund av bristande samverkan. De beskriver att ungdomarna “på glid” hamnar i en utsatt position med behov av hjälp från flera olika aktörer i samhället.
5.4.3 Små kommuner
I Askersund omfattas 22 individer av KAA, av dessa får kommunen återkoppling från 61-70%. De upplever att ett fåtal individer återgår till någon form av utbildning efter kontakt med dem och den främsta anledning till det är ointresse för utbildning. De främsta orsakerna de lyfter till att ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; brist på motivation, språksvårigheter, psykisk ohälsa och frånvaro i skolan. Utmaningarna för Askersund kommun i arbetet med KAA är; komma i kontakt med individerna och avsaknad av resurser. De beskriver att de just nu inte har ett uttalat mål, men önskvärt är att komma i kontakt med alla ungdomar inom målgruppen. De centrala för KAA-arbetet är att alla ungdomar ska ha en gymnasieexamen och att de främst arbetar för detta. Handlingsplanen beskriver framförallt hur arbetet kring KAA ska genomföras med insamlandet av uppgifter, kontakten med aktuella individer samt avregistrering vilket framgår tydligt genom en strukturellt ordnad mall. Askersund har en gemensam handlingsplan med Laxå, Hallsberg och den gemensamma gymnasieskolan Alléskolan (Askersund kommun, Hallsberg kommun, Laxå kommun & Alléskolan 2018). Åtgärderna för kontakt sker via brev, telefonsamtal och mail. De samverkar bland annat med skolan vid utskrivningssamtal samt med mottagningsteamet Finsam om en ungdom uppfattas ha ett dåligt mående. De har även ett nätverk med andra kollegor som arbetar med KAA inom region Örebro där de delar med sig av tankar och funderingar. De har deltagit i projektet #jagmed och anser att det delvis stärkte deras
arbete med KAA. De främsta riskerna de anser med ett tidigt utanförskap är att det leder till ett långvarigt utanförskap genom att inte integreras på arbetsmarknaden då de flesta arbeten kräver en gymnasieutbildning.
I Hällefors omfattas 10 individer av KAA, av dessa får kommunen återkoppling från 21-30%. Ca 20% av individerna återgår till någon form av utbildning. De främsta orsakerna de lyfter till att ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; att de bott i Sverige i mindre än fem år, psykisk ohälsa, jobberbjudande och frånvaro i skolan. Utmaningarna för Hällefors kommun i arbetet med KAA är; komma i kontakt med individerna, motivera dem, avsaknad av resurser, samverka med andra aktörer och individanpassade lösningar. Deras mål är att få fler ungdomar aktiva i
sysselsättning. Åtgärderna de tar för att komma i kontakt med målgruppen är via brev, telefonsamtal och sms. De arbetar nu med att utforma en handlingsplan. De samverkar med arbetsförmedlingen och har inte deltagit i projektet #jagmed. Den främsta risken med tidigt utanförskap som de anser är att personerna aldrig kommer in på arbetsmarknaden.
I Laxå omfattas 12 individer av KAA, av dessa får kommunen återkoppling från 71-80%. De upplever att ett fåtal individer återgår till någon form av utbildning efter kontakt med dem men i högre utsträckning om fler aktörer samverkar för individen exempelvis skolor eller vården. Det kan dock ta lång tid för individen att ta sig tillbaka till studier då det är svårt att ta det första steget. De främsta orsakerna de lyfter till att ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; att de bott i Sverige i mindre än fem år, psykisk ohälsa, frånvaro i skolan och sociala svårigheter med andra. Utmaningarna för Laxå kommun i arbetet med KAA är; komma i kontakt med
individerna, motivera dem, avsaknad av resurser samt samverkan med andra aktörer. Deras mål är att snabbt komma i kontakt med de ungdomar som omfattas av KAA, helst inom två veckor och därefter upprätta en handlingsplan med individanpassade åtgärder samt följa upp det stöd som ges. Laxå kommun reviderar sin handlingsplan årligen och utvecklar därigenom sitt arbete med KAA kontinuerligt. De medel de använder för att kontakta individerna är via brev, telefon, mail, genom skolor/andra myndigheter och att individen själv får ta kontakt via kommunens webbsida. De samverkar med kommunerna Askersund samt Hallsberg och deras gemensamma gymnasieskola Alléskolan för att uppfylla “det som lagen kräver”. De samverkar även med andra aktörer i det uppsökande arbetet och insatserna för ungdomarna. Laxå kommun deltog i projektet
#jagmed och de ansåg att de varken stärkte eller försvagade deras arbete med KAA. De anser att risken med ett tidigt utanförskap är att de hamnar utanför sociala sammanhang och därav kan hamna i ekonomisk utsatthet, försämrad hälsa och upplevd negativ livskvalité vilket försämrar möjligheten till egen försörjning och ett självständigt liv.
I Nora omfattas 20 individer av KAA, av dessa får kommunen återkoppling från 61-70%. De allra flesta av individerna återgår till någon form av utbildning efter en period då de bland annat fått stöttning med skolval och studiebesök. De främsta orsakerna de lyfter till att ungdomarna inte når gymnasiebehörighet är; brist på motivation, familjerelaterad orsak, behov av specifik inlärning och frånvaro i skolan. Utmaningarna för Nora kommun i arbetet med KAA är; komma i kontakt med individerna, motivera dem, avsaknad av resurser, och individanpassade lösningar. Deras mål är att nå alla individer och erbjuda anpassade åtgärder som helst ska leda till studier. De beskriver sig ha en ändamålsenlig organisation med tydlig ansvarsfördelning. De samverkar med andra aktörer så mycket som möjligt efter ungdomens behov, men har inte deltagit i projektet #jagmed. De framkommer i ett sammanträdesprotokoll för utskottet av barn och unga att de samverkar i tät relation med skolorna för att motverka eventuella skolavhopp (Nora Kommun 2019). De medel de använder för att komma i kontakt med individer är brev,
telefonsamtal, mail och att individen själv får ta kontakt via kommunens webbsida. Risken med ett tidigt utanförskap anser de är att “de tappar tron på sig själva och samhället”. Det tar lång tid innan de hittar tillbaka till studier vilket gör att de hamnar fel och har svårt att bryta invanda mönster.
6. Analys
6.1 Utanförskap
De främsta orsakerna till varför inte unga individer inom deras kommun når gymnasiebehörighet var:
Frånvaro i skolan (9/9 kommuner)
Psykisk ohälsa (8/9 kommuner)
Bott i Sverige i mindre än fem år (5/9 kommuner)
Brist på motivation (5/9 kommuner)
Dessa fyra orsaker är de mest framstående svaren kommunerna uppgav, men det är även viktigt att belysa att det i alla kommuner även nämnde andra orsaker. Från detta resultat vill vi vara sparsamma i vår analys av orsaker till varför en individ inte når gymnasiebehörighet, eftersom orsakerna sannolikt kan vara korrelerade med varandra. Det vi dock kan säga är att det verkar finnas en spridning av orsaker och att detta tyder på att målgruppen i sig är heterogen.
Exempelvis uppgav samtliga kommuner orsaken “frånvaro i skolan”, vilket säger sig självt inte leder till en gymnasiebehörighet men faktorn till varför frånvaron uppstår framgår inte och kan därav inte ge en djupare analys.
Det mest centrala och återkommande svaret från kommunerna vad gäller riskerna med ett tidigt utanförskap var:
Att det försvårar inträdet till arbetsmarknaden som leder till ett långvarigt utanförskap från samhället.
Från samtliga kommuner såg de en risk för målgruppen att aldrig ta sig in på arbetsmarknaden, grunden till det här tolkar vi beror på att de flesta arbetsgivare i dagens samhälle ställer krav på att individen har en avslutad gymnasieutbildning. En kommun lyfte speciellt fram att det här försvårar möjligheten till att ha en “vit” försörjning. Flera kommuner lyfte därtill fram negativa
