Akademin för hållbar samhälls- och teknikutveckling Västerås/Eskilstuna
C-uppsats i Sociologi
En studie om offentligt skyddat arbete (OSA)
där flera myndigheter samverkar
Nebiat Michael
C-uppsats i Sociologi, VT 2009 Handledare: Ildikó Asztalos Morell Examinator: Lennart Carlsson
Sammanfattning
Syftet med denna c-uppsats är att få ökad förståelse och kunskap hur samverkan mellan
välfärdsorganisationer fungerar i rehabiliteringsarbete där personer har en OSA-anställning. Det är de processer och tillvägagångsätt i samverkansarbetet kring OSA som är viktiga i sammanhanget. Denna studie är baserad på kvalitativ metod delvis med grundad teori som forskningsdesign. Intervjuer har gjorts med respondenter från samverkande organisationer. Resultatet tyder på att samverkan kan betraktas som ett effektivt och modernt arbetssätt. Då individen bemöts av samordnade och samlade resurser samt att det sätts in gemensamma effektiva rehabiliteringsstödinsatser med långsiktiga mål som gör att se och hantera individens hela livssituationen blir bättre. Studien visar att samverkan inte dock är helt oproblematiskt. Vid samverkan mellan välfärdsorganisationerna möts olika
organisationer, organisatoriska och institutionella normer, kulturer, roller, befattningar, regler och arbetssätt samt kompetenser, vilket kan ibland ligga till grund för motstridigheter och motsättningar mellan samverkande aktörer. Samverkan kräver därför medvetenhet och kunskap om det som kan uppstå som hinder samt noggrann planering hur detta skall hanteras.
Innehållsförteckning
Kapitel 1
1.1 Inledning 3
1.2 Beskrivning av bakgrunden till min studie 4 1.3 Syfte och frågeställning 5
1.4 disposition 6
Kapitel 2
2.1 Samverkande organisationer 6 2.2 Arbetsförmedlingen 6 2.3 Socialtjänsten 7 2.4 Sjukvården 8 2.5 Försäkringskassan 8Kapitel 3
3.1 Tidigare forskning och teoretiskt utgångspunkt 9 3.2 Samarbetsformer 9
3.3 Samverkan 10
3.4 Vinsten med samverkan 11 3.5 Hinder för samverkan 12
3.6 Gräsrotsbyråkratens roll och arbetssätt 13 3.6.1 Klientkonstruktion 14
Kapitel 4
4.1 Metod 15 4.2 Val av Metod 15 4.3 Grundad teori (GT) 17 4.4 Urvalsprocess 18 4.5 Forskningsetik 18 4.6 Genomförande 18 4.7 Bearbetning av datamaterial 19 4.8 Metod reflektion 20Kapitel 5
5.1 Presentation av respondenterna 20 5.2 Att definiera samarbetets målsättning 21 5.3 Organisatoriska krav 215.4 Synsätt och kunskap 24
5.5 Regelverk och svårigheter i samverkan 25
5.6 Att arbeta med de OSA-anställdas socialiseringsprocess 27
5.7 Att arbeta med socialt stöd och social kontroll för OSA-anställda 27 5.8 Förtjänster och svårigheter med samarbetet i samverkan 29
Kapitel 6
6.1 Slutdiskussion 31 6.2 Slutsats 37
Kapitel 1
1.1 Inledning
Ett arbete har stor betydelse för alla människors livskvalitet och delaktighet i samhället. Arbete innebär inte enbart en försörjningsmöjlighet utan har avgörande betydelse för människors behov av gemenskap. Det ger också möjlighet till sociala relationer och till utveckling av den egna
personligheten. Arbetslinjen i socialpolitiken prioriterar att arbete skall vara det naturliga förstavalet för personer i arbetsför ålder, och att så många som möjligt skall gå från passivt bidragsberoende till självförsörjande genom lönearbete. ”I vårt samhälle är det oftast genom vår yrkesroll som vi får en social roll. Inträdet i en roll i arbetslivet, i samhällets viktigaste institution, är att få en social roll som motverkar stämpling och segregering” (Tideman, 1996:56). Personer med funktionshinder har svårigheter att få anställning eller arbete på den reguljära arbetsmarknaden. I betänkandet, Handikapp och välfärd (SOU, 1990:19), framgår att de första arbetsmarknadsåtgärderna för handikappade växte fram under 1943 i samband med den så kallade Kjellmankommittén för personer med delvis nedsatt arbetsförmåga eller arbetshandikappade (partiellt arbetsföra). Under denna tid presenterade man bland annat arbetsförmedlingsverksamhet, yrkesvägledning och utbildning för handikappade. De viktiga utgångspunkterna för kommittén var bland annat arbetets värde för den enskilde och de arbetshandikappade som en produktiv resurs för samhället. I slutet av 1950 och början av 1960- talet skedde en viss utveckling av det handikappinriktade arbetsmarknadsstödet, i form av skyddat arbete och utbildning. Skyddat arbete är en arbetsform som skulle tillgodose handikappade personers rätt till anpassat arbete. Personer med arbetshandikapp ”skulle i sådant arbete kunna sysselsättas skyddade från konkurrens från personer utan arbetshinder” (Höök, med fle.,1992:238). Under 1970- talet introducerades nya arbetsrättsregler, med syfte att förbättra de handikappades ställning i arbetslivet. Framförallt var det tre nya lagar som skapades för att ge personer med funktionsnedsättning större anställningstrygghet och möjlighet att lättare få anställningar. År 1973 tillkom lagen om
anställningsskydd med bestämmelser om saklig grund för uppsägning och särskilt skydd åt handikappade i arbetslivet. Under samma år infördes främjandelagen med möjligheter för
arbetsmarknadsverket att påverka företagens rekryteringspolitik. Arbetsmiljölagen som syftade till att förhindra arbetsskador och åstadkomma anpassning av arbetsmiljön efter människors olika
förutsättningar antogs år 1978 (SOU, 1990:19). Under 1980- talet genomfördes nya förändringar som var av stor betydelse för handikappades ställning på arbetsmarknaden. Det tidigare skyddade arbetet fick en annan inriktning och en ny organisation genom koncernbildningen Samhällsföretag (Samhall). Vidare genomfördes lönebidragsreformen och Arbetsmarknadsinstitutet (AMI- organisation) byggdes upp för yrkesinriktad rehabilitering (Tideman, 1996).
För att en person med arbetshandikapp skall få tillgång till sådana anpassande åtgärder måste
individen först göra sig hanterbar för olika organisationers tjänstemän i handläggningen av ärendet i det dagliga arbetet. Det innebär att individen måste gå genom en process och kunna placeras i någon lämplig av organisationen i förväg definierad administrativ kategori för att individens ärende skall kunna handläggas. Denna process beskrivs utifrån två begrepp i avsnitt 3.6.1. Individen måste först standardiseras och sedan kategoriseras av tjänstemännen på Arbetsförmedlingen som gör
bedömningen om en sökande har ett arbetshandikapp. Det innebär att individen måste vara sökande och ha ett arbetshandikapp i relation till en arbetsuppgift. Det skall även görs handikappregistrering hos Arbetsmarknadsverket i någon av åtta olika kategorier av handikappkoder, där alla personer med olika arbetshandikapp placeras in som ett fall eller ett nummer. Dessa är hjärt-, kärl- och/eller
lungsjukdom, hörselskada/dövhet, synskada, rörelsehinder, somatiskt relaterade arbetshandikapp, psykiska arbetshandikapp, intellektuellt arbetshandikapp och socialmedicinskt arbetshandikapp (SOU 1997: 63:64). I och med denna registrering får individen en byråkratisk identitet som gör lättare för organisationens tjänstemän att kunna hantera och handlägga ärendet.
Samhället har genom åren genomfört olika förändringar på arbetsmarknaden genom olika lagstiftning som tillämpas på organisationsnivå för att möjliggöra stödinsatser för personer med arbetshandikapp. I tillämpningen har dock den enskilde individen blivit som ett fall, en arbetshandikappskod och hamnat i olika fack i kontakt med olika organisationer. Samverkan mellan olika organisationer har dock blivit mer och mer vanligt, där olika organisationer försöker hitta bättre samordning för att överbrygga svårigheterna i hanteringen vid handläggning av individens ärende.
Denna studie handlar om ett konkret projekt där flera organisationer samverkar kring personer med offentligt skyddad anställning för att sätta in gemensamma stödinsatser. I min studie har jag
inspirerats av Roine Johansson och Tola Jonssons organisationsteori och organisationsteorisbegrepp ”byråkrati” och ”gräsrotsbyråkrati” för att få djupare förståelse och kunskap om de samverkande organisationernas struktur, dess tjänstemäns roll och arbetssätt i samverkansprojekt.
1.2 Beskrivning av bakgrunden till min studie
Jag har gjort min studie i en mellanstor kommun i mellersta Sverige, där det finns 175 platser för offentligt skyddat anställning (OSA). Av verksamhetsbeskrivning för offentligt skyddad anställning1 framgår att anställningen ombesörjs av Teknik- och idrottsförvaltningen på
Arbetsmarknadsavdelningen (AMA) i samverkan med Länsarbetsnämnden (LAN),
Arbetsmarknadsinstitutet (AMI) och Arbetsförmedlingen (AF). OSA-platserna är fördelade inom utomhusaktiviteter, skogslag, stadsträdgård, idrottsanläggningar, verkstadsarbete med mera. Det finns ett fyrtiotal arbetsledare som ansvarar för ett eller flera arbetslag. Arbetsledarnas främsta uppgift är att leda och fördela arbetet inom arbetslagen men de skall även vara som stöd. Det är Teknik- och idrottsförvaltningen på Arbetsmarknadsavdelningen som ansvarar för OSA arbetsmarknadspolitisk åtgärd vid fördelning av arbetsplats och uppföljning. Den ursprungliga tanken med en OSA-plats var att de i större utsträckning skulle användas i rehabiliteringssyfte och utgöra ett led i en
rehabiliteringsplan för att komma ut till vanliga anställningar på den reguljära arbetsmarknaden. Fördelningen av kommunens OSA-platser ur respektive handikappkodad grupp var 15 % Psykiskt arbetshandikapp ( PA ), 8 % Intellektuellt arbetshandikapp ( IA ), och 77 % Socialmedicinskt arbetshandikapp ( SM ). Med utgångspunkt från hur många som är inskrivna inom AMI/AF i någon av de tre handikappsgrupperna, så borde fördelningen ligga 30 % PA, 20 % IA och 50 % SM. Bland de OSA-anställda inom kommunen utgör kvinnor cirka 12 %. De är underrepresenterade i samtliga handikappgrupper för att arbetsuppgifterna fanns främst inom traditionella yrkesområden för manliga sökanden med socialmedicinska arbetshinder, vilket det gör svårt för kvinnor att få en
OSA-anställning. Det är viktigt att tillgången till OSA-platser fördelas i proportion till handikappgruppernas storlek och att åstadkomma en jämnare fördelning mellan könen.
Svårigheterna med hanteringen av OSA-anställda gav upphov till att samverkan inleddes och det påbörjades ett projekt av LAN, AF/AMI, AMA, Socialtjänsten, Individ- och familjeförvaltningen under början av hösten 1997. Samarbetet i projektet utvidgades även mellan Försäkringskassan och sjukvården. Projektet är en permanent verksamhet och en del av Arbetsmarknadsavdelningen/Teknik- och idrottsförvaltningen sedan början av år 2000. Målsättningen med projektet var att utveckla nya verksamhetsområden med hänsyn till behovet av skyddat arbete. Genom samarbetsformer utveckla nya arbetsmetoder runt personer med behov av skyddat arbete. OSA-platserna skall användas som långtidsrehabilitering från 6 månader upp till 4 år. Utslussningar till vanliga anställningar och utbildningar skall öka samt arbetsledarna skall ha bättre kunskaper om arbetshandikapp och rehabiliteringsinsatser.
Projektgruppen består av utlånad personal från AF/AMI, AMA/Teknik och
idrottsförvaltningen, socialtjänsten, individ- och familjförvaltningen. De sitter som en egen avdelning under organisationen Arbetsmarknadsavdelning (AMA)/Teknik och
idrottsförvaltningen. Till stöd för projektgruppen har det funnits en styrgrupp som bestod av representanter från LAN, AMI, AMA/Teknik och idrottsförvaltningen och
socialtjänsten/individ- och familjförvalningen. Styrgruppens uppgift var att följa upp
projektutvecklingen genom att vara med projektgruppen vid olika möten och diskutera både svårigheter och möjligheter i samarbetet mellan de samverkande organisationerna. Samarbetet med FK och sjukvården utvecklades under projekttiden och samarbetet var på handläggarnivå i individärende.
Figur.1 Visar samverkande organisationer kring OSA-samverkansprojekt, där projektgruppen består av utlånad personal från de olika organisationerna. Namnen är fingerade.
1.3 Syfte och frågeställning
Syftet med denna c-uppsats är att utifrån ett sociologiskt perspektiv få ökad förståelse och kunskap om hur samverkan mellan välfärdsorganisationerna fungerar i rehabiliteringsarbete av personer med OSA-anställning. Hur gräsrotsbyråkraten går till väga för att uppnå organisationernas syfte med samverkan. Syftet är inte att studera de direkta konsekvenserna för den enskilde brukaren. Syftet är att belysa organisationens mål och gräsrotsbyråkratens roll i OSA. Det är de processer och tillväga-gångsättet i samverkansarbetet kring OSA som är viktigt i sammanhanget.
Vilken är relationen mellan organisationernas tvetydiga mål och gräsrotsbyråkratens roll?
Arbetsförmedlingen (AF) Pelle Arbetsmarknadsinstitution (AMI) Olle o (AMI (AMI) OSA-samverkansprojekt Projektgruppen Pelle, Janne, Kalle, Olle, Peter och Tom
Socialtjänsten/ Individ- och familjförvaltningen Kalle och Tom Arbetsmarknadsavdelni
ng (AMA)/ Teknik- och idrottsförvaltningen. Janne och Peter
Försäkringskassan
(FK) Sjukvården Länsarbetsnämnden
Arbetar gräsrotsbyråkraten för att uppnå det gemensamma målet för samverkan i OSA? Om så är fallet, hur har denne gått tillväga i sitt arbete?
1.4 Disposition
Detta uppsatsarbete inleds med inledning i ett historiskt perspektiv, beskrivning av bakgrunden för uppsatsämnet sedan beskrivs syfte och frågeställning samt disposition. I kapitel 2 presenteras de samverkande organisationerna med fokus på deras uppdrag och mål. I kapitel 3 redovisas tidigare forskning och teori inom området. Både den tidigare forskningen och teoretiska utgångspunkten kopplas till resultat i den slutliga diskussionen. I kapitel 4 redovisar jag och motiverar mitt val av metod och urval. Klargör hur datainsamlingen, databearbetningen gått till samt en diskussion kring uppsatsens reliabilitet, validitet och generaliserbarhet. Slutligen kommer kapitlet att innehålla en diskussion om forskningsetik. I kapitel 5 presenterar jag respondenterna med fingerande namn. Jag redovisar resultat utifrån de kategorier som framträdde ur det empiriska datamaterialet och
kärnkategori som har relation till kategorierna samt som har en central roll i datamaterialet. Jag sammanställer resultatredovisningen i löpande text och förtydligar dessa kategorier med citat från datamaterialet. I kapitel 6 diskuterar jag mitt resultat med fokus på syftet och frågeställningar för min studie samt anknyter detta till de teorier jag använder mig av. Jag diskuterar även de likheter och skillnader som finns mellan resultat i studien och den tidigare forskningen.
Kapitel 2
2.1 Samverkande organisationer
De samverkande organisationerna har var och en sin egen organisation med tydliga mål, regelverk, rutiner och arbetssätt men de har också något gemensamt, att de är styrda av politiska beslut och uppdrag. Organisationerna har genomgått en rad förändringar och omorganisationer sedan jag gjorde intervjuerna i slutet av våren 2000. Arbetsmarknadsinstitutionen (AMI) finns inte längre som
organisation, arbetsuppgifterna ingår i Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet.
Länsarbetsnämnden har tidigare varit ställt under Arbetsmarknadsstyrelsen och hade som uppgift att samordna verksamheten för alla arbetsförmedlingar i länet. Det innebär ett övergripande ansvar för ledning, utveckling och uppföljning av verksamheten. Länsarbetsnämndens styrelse har dock upphört efter den 31 mars 2007 på grund av omorganisation eftersom uppgifterna övertagits av den nya myndigheten Arbetsförmedlingen från och med januari 2008. Det är inte den organisatoriska
strukturen som är viktigt i detta sammanhang utan istället vilka uppdrag och mål organisationerna har för att sedan se beroendeförhållandet organisationerna emellan, vilket i sin tur har avgörande
betydelse för samverkan.
2.2 Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingens organisation är uppdelad i fyra marknadsområden, nord, syd, öst, väst och i 68 arbetsmarknadsområden, där det ingår olika kommuner2. Det är riksdag och regering som är
Arbetsförmedlingens uppdragsgivare3. Riksdagen och regeringen beslutar om Arbetsförmedlingens styrning, ledning, organisation och det arbetsmarknadspolitiska uppdraget som formuleras i
förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Uppdraget förtydligas i den årliga
2 http://www.arbetsformedlingen.se/go.aspx?c=55
budgetpropositionen och i regleringsbrevet. Det övergripande målet för Arbetsförmedlingen är att förbättra arbetsmarknaden genom att de som söker arbete matchas med de som söker arbetskraft och medverka till stadigvarande ökning av sysselsättning på lång sikt. De som befinner sig långt från arbetsmarknaden skall prioriteras. I arbetsförmedlingens uppdrag ingår att säkerställa att
arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Arbetsförmedlingen måste även samverka med andra aktörer och myndigheter på både regional4 och lokal nivå för att klara sitt uppdrag. Viktigt i uppdraget är bättre samordning och mer samverkan mellan olika aktörer på arbetsmarknadspolitiska områden5. Inom Arbetsförmedlingen finns olika arbetsmarknadspolitiska program och särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga6, vilka kan erbjudas utifrån individuella behov och förutsättningar.
OSA-anställning är en av dessa särskilda insatser som syftar till att ge personer med funktionshinder möjlighet till anställning som på sikt skall kunna leda till ett arbete på den reguljära
arbetsmarknaden7. Det är Arbetsförmedlingen som hänvisar den arbetssökande till anställningen. Målgruppen för OSA omfattas av arbetslösa funktionshinder som är berättigade till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade som på grund av långvarig och svår sjukdom inte tidigare har haft kontakt med arbetslivet eller varit borta ifrån det under längre tid. Villkoret för att få stöd är att den anställde skall ha lön och andra anställningsförmåner som följer av eller är likvärdiga med kollektivavtal i branschen. Det är Arbetsförmedlingen som bedömer om arbetsplatsen och arbetsuppgifterna är lämpliga. Arbetsgivaren skall tillsammans med
Arbetsförmedlingen, den anställde och den lokala fackliga organisationen underteckna en
överenskommelse som innebär insatser i form av utbildning, arbetshjälpmedel, kamratstöd som skall utveckla och öka den anställdes arbetsförmåga och möjlighet att få ett arbete på den reguljära
arbetsmarknaden. Stödets storlek påverkas av två faktorer, dels lönekostnaden för den anställde och dels dennes arbetsförmåga. Det är viktigt att arbetsförmåga och funktionsnedsättning relateras till arbetets krav då bedömning av stödets storlek görs på dessa grunder. Arbetsförmedlingen beslutar om stödets storlek och stödperiodens längd. Stödbeloppet eller lönebidraget utbetalas, efter rekvisition av arbetsgivaren månadsvis i efterskott.
2.3 Socialtjänsten
Det är regering och riksdag8 som sätter upp det nationella målet för hur socialtjänsten skall arbeta. Det är kommunernas socialtjänst som har ansvar för att se till att både unga och gamla,
funktionshindrade, missbrukare med flera får den hjälp som de har rätt till eller behöver utifrån lagstiftningen inom området. Det är Länsstyrelsen som har tillsynsansvar för socialtjänsten i länets kommuner. Socialtjänstens lagstiftning är Socialtjänstlagen (SoL), Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och Lag om vård av missbrukare (LVM) samt Förvaltningslag och Sekretesslag. Verksamhetsområden inom sociala omvårdnadsarbetet är försörjningsstöd (socialbidrag), vård för missbrukare, stöd och insatser för barn, unga och familjer, familjerätt, familjerådgivning, handikappomsorg, äldreomsorg, enskild verksamhet (hem för vård eller boende, särskilda boendeformer för äldre eller bostad med särskild service med flera).
4 http://www.arbetsformedlingen.se/go.aspx?c=32493 5 http://www.arbetsformedlingen.se/go.aspx?c=32494 6 http://www.arbetsformedlingen.se/go.aspx?c=96 7 http://www.arbetsformedlingen.se/admin/Documents/faktablad/osa.pdf 8 http://www.lansstyrelsen.se/vastmanland/amnen/Sociala_fragor
2.4 Sjukvården
I Sverige finns 18 landsting och 2 regioner, Skåne och Västra Götaland. Landstingen och regionerna styrs av förtroendevalda politiker i landstingsfullmäktige. På riksnivå är det riksdagen och regeringen, på regional nivå landsting/regioner och på den lokala nivå är det kommunen som styr. Det är
kommunallagen och hälso- och sjukvårdslagen som styr landstingen och kommunernas verksamhet. Staten granskar och stödjer landstingsarbete genom Socialstyrelsen som är tillsynsmyndighet som bevakar patienternas säkerhet inom hälso- och sjukvården. Landstingens viktigaste uppgift är att sköta hälso- och sjukvården9. ”Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården, 2 § Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)”10. Den svenska hälso- och
sjukvården är uppdelad i tre nivåer, primärvården, länssjukvården och regionsjukvården med fokus på en vård på lika villkor för hela befolkningen.
2.5 Försäkringskassan
Försäkringskassan ansvarar för stora delar av de offentliga trygghetssystemen. Det finns närmare femtio olika ersättningsformer inom socialförsäkringen. Det är regering och riksdag som är Försäkringskassans uppdragsgivare både löpande under året och i sitt årliga regleringsbrev till myndigheten11. Socialförsäkringen gäller för den som bor och arbetar i Sverige. Försäkringskassans arbete är reglerat i Förvaltningslagen och Socialförsäkringslagen. Det är dock sjukförsäkringsområdet som är viktigt i detta sammanhang. Sjukpenning, rehabiliteringsersättning, sjukersättning och
aktivitetsersättning är viktiga delar av sjukförsäkringen. Sjukpenning ersätter en del av
inkomstbortfallet vid sjukdom. Rehabiliteringsersättning betalas ut till sjuka eller arbetsskadade vid arbetsprövning eller arbetsträning med syfte att komma tillbaka i arbete. För de som har en sjukdom som gör att deras arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt beviljas sjukersättning. De som är 19-29 år gamla med nedsatt funktion på grund av sjukdom under minst ett år får aktivitetsersättning och har möjlighet att delta i olika aktiviteter för att förbättra sina möjligheter att komma tillbaka till arbete12. Vid sjukdom som kräver medicinsk behandling eller rehabilitering i förebyggande syfte för att förkorta sjukdomstid och förhindra sjukskrivning kan det beviljas förebyggande sjukpenning13. Detta gäller även vid behandling och vård av missbrukproblem på behandlingshem. Försäkringskassan gör sina bedömningar utifrån rehabiliteringskedjan som infördes den 1 juli 2008. Målsättningen är att de som är sjukskrivna skall ha en rehabiliteringsplan för återgång i arbete senast inom 90 dagar in i sjukskrivningsperioden. Försäkringskassan samordnar olika resurser för att stödja sjukskrivna att snabbt komma tillbaka till arbete och samverkar med både offentliga och privata aktörer för att fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Vården är en av dessa eftersom ett medicinskt underlag är grunden för Försäkringskassans beslut om rätten till olika ersättningar. Vården har också en viktig funktion när det gäller att stödja människor i deras återgång till arbete. En annan viktig
samarbetspartner är arbetsgivare som har en viktig roll för att sjukskrivna skall kunna komma tillbaka till arbete genom att skapa en god arbetsmiljö som kan bidra till minskade sjukskrivningar.
Försäkringskassan samverkar också med Arbetsförmedlingen för att hjälpa dem som är arbetslösa och de som behöver ett nytt arbete för att få stöd av Arbetsförmedlingen som ansvarar för olika
9 http://www.skl.se/artikel.asp?C=444&A=283 10 http://www.skl.se/artikel.asp?C=451&A=227 11 http://www.forsakringskassan.se/omfk/styrning/regeringsuppdrag/ 12 http://www.forsakringskassan.se/pdf-broschyr/40311_om_forsakringskassan.pdf?page=/omfk/index.php 13http://www.forsakringskassan.se/filer/publikationer/pdf/vgl0402.pdf , s.170-176
arbetsmarknadspolitiska insatser. Det finns även olika samverkansformer mellan Försäkringskassan och kommunen för personer med funktionsnedsättning, eftersom kommunerna har ett brett ansvar inom det sociala området14.
De samverkande organisationerna styrs i stort sätt av politiska beslut och uppdrag samt olika lagstiftningar för sitt verksamhetsområde. Att samverka med andra aktörer ingår i uppdraget för att klara sitt uppdrag effektivt eftersom dessa är specialiserade för sitt verksamhetsområde. Det innebär att organisationerna är beroende av varandras kunskaper och resurser för att klara det egna uppdraget, vilket gör grunden för samverkan.
Kapitel 3
3.1 Tidigare forskning och teoretiskt utgångspunkt
I den här delen av kapitlet redovisar jag den forskning som finns inom området samverkan mellan olika organisationer. Redovisningen sker utifrån fyra teman bland annat samarbetsformer, samverkan, vinster med samverkan och svårigheter med samverkan samt en beskrivning av gräsrotsbyråkratens roll och arbetssätt. På olika sätt anknyter denna intilliggande forskning till mitt ämne. Jag har i första hand valt att se närmare på svensk forskning kring samverkan. Anledningen till detta är att de svenska välfärdsorganisationerna bygger i stort sätt på den svenska välfärdspolitiken som skiljer sig på olika sätt från andra länders välfärdssystem. Detta kan utgöra svårighet att tolka och tillämpa sådan forskning som inte är lika i grunden. Den mesta forskningen kring samverkan mellan olika
organisationer utgår ifrån olika samverkansprojekt och belyser därmed vinster och svårigheter med samverkan. Således har den befintliga forskningen en kunskapslucka enligt min mening när det gäller att studera hur samverkan fungerar efter projekttiden. Den kunskap som min studie kommer att tillföra är hur samverkan mellan flera samverkande organisationer i offentligt skyddat arbete fungerat både under och efter projekttiden.
3.2 Samarbetsformer
Det finns olika typer av samarbetsformer, dessa har beskrivits av (Boklund, 1995:46 och Lindqvist, 2000:183-184). Enligt Boklund och Lindqvist betyder ordet samarbete att utföra eller göra något tillsammans. Bolund och Lindqvist diskuterar vidare att det finns fyra olika former av samarbete.
1. Separation beskrivs som inget samarbete alls. Det innebär att olika personal inom en organisation
har olika arbetsuppgifter, som har att göra med samma klient. Handläggarna jobbar parallellt och det finns ingen interaktion dem emellan. Den här typen av samarbete beskrivs som inget samarbete alls.
2. Koordination beskrivs som samordning. Med detta menas ett samarbete i form av samordning
mellan olika verksamheter. Samarbetet innebär att handläggarna arbetar med avgränsade uppgifter med ärenden inom ramen för den egna verksamheten eller yrkesgruppen. Samarbetet sker utan något möte dem emellan, utan de överför eller remitterar ärenden till varandra.
3. Kollaboration beskrivs som samverkan. I den här samarbetsformen har de olika yrkesgrupperna
avgränsat ansvarsområde i den egna verksamheten, men samarbetar med andra i vissa konkreta ärenden eller frågor. Tjänstemännen träffas och diskuterar problemen samt försöker åstadkomma bästa möjliga lösning genom att sätta in gemensamma resursinsatser och kompetens.
14
4. Sammansmältning beskrivs som integration. Det innebär att olika verksamheter och yrkesgrupper
integreras med varandra så att generalistkompetens utvecklas och alla gör samma saker. I fortsättningen kan det också ske en sammanslagning av olika organisationer.
Enligt Boklund definieras samverkan som kollaboration. Denna typ av samarbete skiljer sig kvalitativt från de andra samarbetsformerna. ”Den blir komplementär genom att yrkesgrupperna tillför varandra något, som gör att uppgiften kan lösas mer optimalt, än om varje yrkesgrupp separat adderar sin kompetens” (Boklund, 1995:47).
3.3 Samverkan
Samarbete inom arbetsrehabiliterings området har ökat från slutet av 1980- talet. Anledningen till detta var att sjukskrivningar på grund av sjukdom, arbetsskador och förtidspensioneringar ökade, därmed ökade ersättningarna för inkomstbortfallet. Detta medförde i sin tur att
näringslivet och företagen hade brist på personal, vilket gjorde att det växte fram nya samarbetsformer. Försäkringskassans roll som samordnare slogs fast i lagstiftning om
arbetsrehabilitering av långtidssjuka och det slogs fast i myndigheternas uppdrag att samverka med varandra (Lindqvist 2000:185). Lindqvist menar att samarbete är framtvingat genom lagstiftning. Olika organisationer och myndigheter har utvecklat gemensamma mål för sina verksamheter. Det är mot denna bakgrund olika samverkansprojekt tillkommit. Lindqvist (2000:188-189) presenterar sjutton sådana samverkansprojekt, där projektdeltagarna varit långtidsarbetslösa med psykosociala problem och missbrukare eller psykiskt handikappade. Dessa personer har ofta mångfacetterade problem, där samarbetsparterna i projekten för det mesta varit Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsinstitut, Försäkringskassan, Socialtjänsten och Sjukvården. Lindqvist använder sig av offentliga dokument och empiriska material som består av intervjuer med rehabiliteringspersonal från ovan nämnda organisationer. Syftet med forskningen var att utifrån de olika mål, regler och arbetsformer som finns för de enskilda samverkande organisationerna se hur samarbetet fungerar när det gäller arbetsrehabilitering av långtidssjuka (2000:24).
Danermark och Kullberg (1999) presenterar i boken, Samverkan, Välfärdsstatens nya arbetsform, ett samverkansprojekt mellan socialtjänsten, psykiatrin och Försäkringskassan. Det är en kvalitativ studie av ett projekt som arbetar med rehabilitering av personer med ”dubbla diagnoser” (psykiskt störda missbrukare) (Danermark,1999:12, 17). Forskarna har följt verksamheten under tre års tid och har använt sig av deltagande observationer, anteckningar, intervjuer och litteraturgranskaning. Syftet var att identifiera faktorer som underlättar och försvårar samverkan.
Danermark och Germundsson (2007) presenterar i boken nya vägar till arbetsmarknaden15 fem olika projekt som arbetar med att finna samarbetsformer för att stödja personer med psykisk ohälsa och som ofta har svårast att komma in på arbetsmarknaden. Det är intervjuer, projektens egen
dokumentation och litteraturgranskning som används som metod. Syftet är att utveckla arbetsformer och metod för kvalitetssäkring av samverkan mellan samverkande aktörer kring utsatta grupper i samhället som skall in på arbetsmarknaden. Anledningen är att det identifierats stora brister i
samarbetet mellan olika organisationer eller myndigheter när det gäller arbetsrehabiliterande åtgärder. Samverkande organisationer är Socialtjänsten, Arbetsförmedlingen, Landstingen och
Försäkringskassan. Målsättningen är att genom effektivare metoder och bättre samverkan mellan organisationerna förhindra att personer hamnar ”mellan stolarna”, vilket kan medföra att det tar längre tid för den enskilde att komma ut i arbetslivet. Genom att lyfta fram de hindrande och främjande faktorer för samverkan vill forskarna identifiera hur främjande faktorer kan stödjas och
hindrande faktorer kan motverkas. Syftet är att ge ett verktyg för utveckling och kvalitetssäkring av samverkan i arbetet med att finna nya vägar till arbetsmarknaden för grupper som har svårt att komma in på arbetsmarknaden (Danermark, 2007: 9-12). Forskarna beskriver utifrån regelverk, organisation och olika synsätt, faktorer som både främjar och försvårar samverkan (Danermark, 2007:18).
3.4 Vinsten med samverkan
Lindqvist (2000:184) beskriver att olika faktorer kan ha avgörande betydelse för samverkan. När en organisation som har för få resurser samarbetar med andra organisationer som har mer, kan det innebära en möjlighet att få ökade resurser. Samarbetet kan innebära ett sätt att använda resurser på bättre sätt, vilket gör att effektiviteten kan öka. Ett väl fungerande samarbete eller som
(Lindqvist,1994:10) menar horisontell integration mellan organisationer kan innebära en möjlighet att ge bättre service och tjänster till samhällsmedborgarna. Vidare beskrivs tre faktorer som är av stor betydelse för ett fungerande samarbete. Den första handlar om en ömsesidig medvetenhet om problemen som gäller samarbetet, samt att handläggarna i samarbetsorganisationerna måste ha kontinuerliga kontakter i form av interaktion ansikte mot ansikte. Det är viktigt med samsyn beträffande mål mellan rehabiliteringsaktörer. Den tredje är ett ömsesidigt beroende aktörerna emellan. När den ena organisationen inte kan fullgöra sina arbetsuppgifter, blir den beroende av den andra. Det innebär att använda varandras kompetenser till samma långsiktiga ändamål blir avgörande. Danermark och Germundsson (2007:21) menar att samverkan förutsätter bättre resursutnyttjande. Informationsflödet går snabbare och det leder till att det fattas bättre och effektivare beslut. Enligt projektstudierna menar (Lindqvist, 2000:188-189) att det finns fördelar med att samarbeta när det gäller personer med mångfacetterade problem. Att samarbeta med andra myndigheter är ett sätt att öka kvaliteten i rehabiliteringsarbetet. Samarbetet kan också innebära att skaffa sig en bättre överblick över andras kompetens och arbetssätt, vilket ökar insikten över den egna kunskapen och kompetensen. På det sättet kan kunskapen spridas och möjligheten ökas för att utveckla nya arbetssätt och arbetsmetoder. När olika organisationer samverkar i ett projekt är kommunikation och
gemensamma planer viktiga. Detta gör att utredningar blir bättre och insatserna kommer snabbare igång. ”Det blir mindre rundgång, och färre personer »faller mellan stolarna« och tappas bort mellan de olika myndigheterna” (Lindqvist, 2000: 199). Det är de gemensamma handlingsplanerna som ofta gör insatserna bättre. Samverkan innebär också att det är lättare att utveckla ett gemensamt förhållningssätt gentemot klienten. Detta gör att klienten får ett enhetligt och konsekvent bemötande samtidigt som det i sin tur gör det svårare att en person spelar ut aktörer mot varandra, (Danermark och Germundsson, 2007:22). I ett samverkansprojekt kan klienterna få ett bättre socialt stöd, men även social kontroll kan utövas. Social kontroll kan utföras i form av kontrakt, där både personalen och klienten skriver de regler som skall följas. Det kan handla om närvarotider, uppförande, prestationer med mera, som klienten måste rätta sig efter. I samarbetet kan också förekomma att klienterna ger fullmakt som tillåter att samarbetsparterna får mer information om klienterna som annars försvåras av tystnadsplikt. De kontinuerliga kontakterna mellan projektarbetarna och
klienterna kan innebära en förutsättning för ökat personligt stöd och en bättre rehabilitering som i sin tur ökar försörjningsmöjligheten. I ett samarbetsprojekt behöver klienten inte träffa alla
myndigheterna i tur och ordning utan har möjlighet att träffa flera handläggare samtidigt och får bättre överblick av hela rehabiliteringsprocessen i projektet. Det innebär att rundgången och väntetiden förkortas och individen får en bättre motivation och självkänsla. I projektet får också klienten möjlighet att träffa andra klienter med liknande erfarenheter, vilket gör att klienten får mer information om sina rättigheter, och skyldigheter (Lindqvist, 2000:200). Faktorer som främjar
Den administrativa och politiska ledningen och finansieringen av verksamheten är samordnade. Det är också viktigt att det i samarbetet ingår alla nivåer i de organisationer som skall samverka. Det är viktigt med att åstadkomma ett lagarbete där alla berörda organisationer är involverade. Det är också av betydelse om det finns gemensamma utvecklingsprojekt. Kompetensutveckling för all involverad personal och att det finns ekonomiska stimulanser samt att det finns en tvingande lagstiftning
(Danermark, 1999:57). En styrka i samverkan är att det utvecklas en kompetens kring fördelarna med samverkan. Ett sådant kan vara bättre synsätt och helhetssyn av klientens livssituation. En annan främjande faktor för samverkan är samsyn både när det gäller arbetssätt och samverkan, (Danermark och Germundsson, 2007:26).
3.5 Hinder för samverkan
I ett samarbete mellan olika myndigheter är det viktigt med en överenskommelse om gemensamma mål. När samarbetsparternas mål inte överensstämmer kan det uppstå problem med att definiera vilka målgrupper som skall ingå i ett projekt. De olika myndigheterna är specialiserade på att ta hand om olika kategorier av klienter, vilket gör det svårt för en samsyn om vilka klienter som skall delta i ett projekt eftersom olika myndigheter kanske skulle prioritera olika klienter. Med detta menas att Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsinstitut kanske skulle vilja att målgruppen för projektet skulle vara arbetshandikappade som har det svårt att finna arbete på den reguljära arbetsmarknaden, medan Försäkringskassan skulle kanske vilja satsa på de lätt rehabiliteringsbara klienterna (Lindqvist, 2000:191). Ett annat hinder för samverkan som projektstudien visar är att olika myndigheter
definierar olika begrepp på olika sätt, vilket gör att förväntningarna på projektet också blir olika. Dessa begrepp är sjukdom, arbetsförmåga och arbetsprövning eller träning. Försäkringskassan
bedömer arbetsförmågan utifrån de funktionshinder som sjukdomen medför, där läkarintyget används som underlag. Arbetsmarknadsinstitutet utgår i sin bedömning av arbetsförmågan utifrån de lediga platserna på arbetsmarknaden (Lindqvist 2000:192 och socialstyrelsen 1999:4). Olika ekonomiska intressen kan vara ett hinder i samverkan mellan olika myndigheter. Viktigt med att det finns ett väl fungerande gemensamt mål och vision. Samarbetsproblem kan också uppstå på grund av att vissa myndigheter har mer resurser och därmed gör anspråk på att få bestämma, vilket skapar över- och underordnad position som i sin tur försvårar utformandet av gemensamma strategier (Lindqvist, 2000:193). Ett av de största hindren för samverkan (socialstyrelsen ,1999:4) presenterar, är brist på flexibilitet i myndigheternas strukturer och ett kortsiktigt agerande. Danermark och Kullberg (1999) presenterar olika faktorer som hämmar och främjar samverkan. Faktorer som hämmar samverkan är bland annat vagt formulerade mål, olika kunskapstraditioner och professionella mål som försvårar samverkan. Andra faktorer är olika organisatoriska strukturer, oklar ansvarsfördelning, olika etisk praxis, dålig samordning, hög personalomsättning och stor arbetsbelastning (1999:55). Forskarna menar vidare att regler försvårar för samverkan. Regler fungerar ofta som avgränsade och styrande. Vid samverkan sker ofta gränsöverskridning och nya arbetsformer som ibland kommer i motsättning till existerande regelverk och det uppstår lätt en konflikt. Att den tid som kan avsättas för
rehabilitering är för kort inom både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingens regelverk. Det framkommer önskemål vid flera fall att en mer långsiktig rehabilitering behövs. Sammantaget är att de olika regelverk som är knutna till rehabiliteringen försvårar för samverkan. ”Den alltmer
markerade Centralstyrningen av de statliga aktörerna (Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) och de lokala aktörernas alltmer strikta tillämpning av regelverket är en ofta påtalad svårighet i samverkan” ( Danermark, och Germundsson, 2007:20). Forskarna menar att statsmakternas ökade förväntningar på samverkan samtidigt som det sker en ökad centralstyrning upplevs som två
motstridiga budskap. Lindqvist (1997:29-30) menar att det är svårigheter som kan uppstå då det finns ett gap mellan den politiska målsättningen som tjänstemännen måste underordna sig och klientens
behov. På Försäkringskassan hamnar tjänstemannen mellan kravet att sänka ohälsotalet och klientens individuella behov. Lindqvist menar att tillämpningen av arbetslinjen inte är helt oproblematisk. Det är ett val mellan två olika dimensioner, att tjänstemannen skall vara klientorienterad respektive orienterad mot organisationens administrativa mål. Handläggaren skall kunna tillämpa reglerna strikt enligt paragraferna och samtidigt kunna samarbeta i klientens ärende (Lindqvist, 2000:187). Det är viktigt att de olika organisationerna eller myndigheterna som förutsätts samarbeta ger sina
handläggare utrymme för att utföra sina arbetsuppgifter.
3.6 Gräsrotsbyråkratens roll och arbetssätt
Roine Johansson (1997b) beskriver, i sin avhandling, Vid byråkratins gränser, offentlig anställda tjänstemäns arbetssituation. Han utgår från två viktiga begrepp ”byråkrati” och ”gräsrotsbyråkrati”. Johansson försöker belysa begreppet byråkrati utifrån en rad författares beskrivningar bland annat Max Weber. Det visar sig dock att begreppet beskrivs olika vilket gör det svårt att avgränsa betydelsen. Johansson utgår istället från en specificerad definition. Han menar att byråkrati är ett ”organisationsteoretiskt begrepp”. Den omfattar två aspekter, en inre som rör inom organisatoriska förhållanden och en yttre som handlar om organisationens sätt att öppna sig mot sin omgivning (yttrevärlden). När det gäller den inre aspekten beskriver Johansson vidare att den byråkratiska organisationen är en social struktur med vissa utmärkande kännetecken. Den är hierarkiskt uppbyggd och specialiserad det vill säga att olika kategorier av anställda har olika arbetsuppgifter och
funktioner, där det ingår någon typ av kontrollverksamhet. Den har klara gränser beträffande vad som hör till byråkratins verksamhetsområde i förhållande till omgivningen. Byråkratins arbete
kännetecknas av att det är formaliserat av regler det vill säga uppgifterna består ofta i att tillämpa generella regler på konkreta ärenden. Detta kan dock variera från organisation till organisation. Försäkringskassan är ”mer detaljerad och strikt regelstyrd” än vad Arbetsförmedlingen är. (Johansson, 1997b:23). När det gäller den yttre aspekten beskriver (Tola B Jonsson, 1997) i sin avhandling; Handlingsstrategier och maktsamspel i möten mellan handläggare och
invandrarklienter. Jonsson menar att välfärdsbyråkratierna eller organisationerna inte fungerar isolerat från sin omgivning utan som ett öppet system och kan vara beroende av sin omgivning. Med detta menas att hur organisationens utformning ser ut och vad den omfattar kanha samband med de krav som omgivningen ställer på organisationen. Enligt Jonsson beskriver W Richard Scott och John W Meyer dessa krav som tekniska och institutionella. Med tekniska menas hur eller på vilket sätt arbetsuppgifterna utförs och med institutionella menas de regler och normer som organisationen måste tillämpa för att få stöd från omgivningen (Jonsson,1997:24). De tjänstemännen som befinner sig längst ner i de offentliga hierarkierna och som har direkt kontakt med samhällets medborgare eller organisationens klienter kallar Johansson för ”gräsrotsbyråkrati”. Denna benämning kommer från Michael Lipskys begrepp ”street-level bureaucracy”. Johansson skriver utifrån Lipskys definition att gräsrotsbyråkraterna är ”offentligt anställda tjänstemän vilka dels har direktkontakt med medborgarna i sitt dagliga arbete och dels har avsevärd handlingsfrihet i utförandet av sina arbetsuppgifter”
(Johansson, 1997b:41). Den handlingsfriheten som Lipsky beskriver har dock vissa begränsningar. Alla yrkesgrupper som tillhör välfärdsbyråkratin har regler, normer och principer som avgränsar för vad byråkratin kan göra. Johansson beskriver fem olika strukturerande dimensioner som sätter gränser för gräsrotsbyråkraternas handlingsfrihet. Dessa fem kallar Johansson för regelbundenhet, specialiseringsgrad, tid per ärende, intresseinriktning och avstånd” (Johansson 1997b:62). Dessa finns i alla välfärdsbyråkratier men varierar mellan olika organisationer i tid och rum. Med regelbundenhet och specialiseringsgrad menar Johansson att klienterna skall passas in inom dessa ramar. Den tredje dimensionen, tid per ärende belyser att organisationen eller byråkraten möter ett stort antal klienter, vilket gör att klienten blir en i mängden för handläggaren. Den fjärde dimensionen,
intresseorientering handlar om att gräsrotsbyråkraten måste göra avvägningar mellan olika intressen som i sin tur leder till en dubbelroll det vill säga att tjänstemannen skall vara servicegivare men samtidigt utöva kontroll. Den femte dimensionen avstånd beskrivs utifrån två andra begrepp ”närhet” och ”grad av direkthet.” Med närhet menas den form i vilken mötet äger rum, ansikte mot ansikte, telefonledes eller genom skriftlig korrespondens, medan direkthet låg i klientmöten. Detta är på grund av att handläggaren utför sitt jobb utifrån de krav som organisationen ställer menar Johansson.
3.6.1 Klientkonstruktion
När en samhällsmedborgare söker upp en organisation för att få hjälp startas en process. Det innebär att denne måste göras hanterbar för tjänstemännen. Den här typen av process har beskrivits av olika forskare bland annat (Tola B Jonsson 1997, Roine Johansson 1997b och Rafael Lindqvist 2000). Johansson utvecklar begreppet klientrelation utifrån Alfred Schutzs socialrelation. Han beskriver vidare att klientrelationen har en dubbel karaktär, vilket betyder att relationen är en kontakt mellan tjänsteman och samhällets medborgare, samtidigt som den är ett möte mellan organisation och medborgare. I denna typ av relation menar han att det är de organisatoriska förhållandena som dominerar och bestämmer hur relationen skall vara. Han beskriver vidare att gräsrotsbyråkratens uppgift i relationen med den blivande klienten är att göra denne till just en klient. Detta är ett
dilemma, då ingen organisation kan ta hand om en ”hel” människa. Individen måste först omvandlas till en form som passar organisationen, ”klient” som är en organisatorisk konstruktion. Det innebär att individen förenklas till ett för organisationen hanterligt format. Detta gör det lättare att hantera det som faller innanför området för organisationens specialisering och individen placeras utifrån sina speciella egenskaper i någon lämplig av organisationen i förväg definierad administrativ kategori. Det är först när individen fått en byråkratisk identitet, det är möjligt för organisationens tjänstemän att handlägga dennes ärende (Johansson, 1997b:5). Johansson beskriver två huvudmoment i processen, då klienten konstrueras. I det första huvudmomentet måste individen standardiseras. Det innebär att tjänstemannen måste ta reda på de variabler som är avgörande om klienten kan handläggas. På Försäkringskassan måste individen vara försäkrad för att kunna handläggas som ett
sjukförsäkringsärende och på Arbetsförmedlingen måste individen vara arbetslös för att kunna platsförmedlas som arbetssökande. I det andra huvudmomentet måste tjänstemannen ta reda på om den försäkrade kan kategoriseras som korttids- eller långtidssjukskriven respektive korttids- eller långtidsarbetslös med mera. På det sättet placeras individen i lämplig förutbestämd kategori och därmed har individen fått en byråkratisk identitet (Johansson, 1997b:56). En organisation som har som sin uppgift att ge service till samhällets medborgare eller hjälpa människor tar ofta hand om en liten del av individens alla problem. Olika organisationer är specialiserade på att ta hand om en viss bestämd problematik. Det innebär att varje individ söker upp olika organisationer och får flera identiteter. På det sättet måste individen anpassas till organisationen han eller hon söker upp. Denna anpassning görs efter organisationens bestämda regler. En person som till exempel besöker
Försäkringskassan förvandlas till försäkrad, på Arbetsförmedlingen till arbetssökande, på
Arbetsmarknadsinstitutet till sökande, inom socialtjänsten till klient, på sjukvården till patient och så vidare. Det finns en ojämn relation mellan den som söker upp en statlig myndighet och tjänstemannen i organisationen. Johansson menar att denna relation kännetecknas av makt och beroendeförhållande dem emellan. Med detta menas att tjänstemannen har möjlighet att belöna eller bestraffa klienten, arbetssökanden eller den försäkrade. Exempelvis kan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och socialtjänsten påverka individens försörjning genom att bevilja eller dra in sjukpenning, bistånd och arbetslöshetsersättning. Relationen kan också vara viktig och värdefull för klienten, medan det är en i mängden för tjänstemannen (Johansson 1997b: 23,53). Den förvandlade individen kan uppfattas som en klient enbart i relation till organisationen. När relationen upphör återstår bara fall eller ärenden
som tjänstemannen samlat i en akt. Men ju mer en klient och tjänsteman möts desto mer blir fallet till en klient som är något mer än bara ett ärende. En kontinuerlig kontakt mellan klient och tjänsteman innebär att tjänstemannen mer och mer uppfattar klienten som en person och unik individ och mindre som ett rent fall eller en klient. Det är av denna anledning som många vill träffa samma tjänsteman när de återbesöker organisationen. Detta är av högsta grad viktigt för individer som har känsliga ärenden (Johansson 1997b:61).
Sammanfattning
Som vi har sett tidigare är det arbetslinjen som är grunden för effektivare rehabiliteringsinsatser, eftersom att få människor tillbaka i arbete är lönsammare för både individen och samhället än att betala ut olika former av bidrag. När individens problematik är mångfasetterad krävs ofta samordnade insatser av olika kompetenser, vilket gör att ett samarbete mellan olika organisationer eller aktörer blir ett faktum. Det är regering och riksdag som är uppdragsgivaren till de samverkande
organisationerna i verksamheten OSA. Att samverka med olika organisationer eller aktörer ingår i uppdraget för att effektivt klara sitt uppdrag. Som Lindqvist menar i den tidigare forskningen är samverkan framtvingat genom lagstiftning. Tidigare forskning visar tydligt att samverkan mellan olika organisationer och aktörer inte är helt oproblematiskt. Vid samverkan mellan olika
organisationer möts ofta olika organisatoriska och institutionella kulturer, aktörer, roller, befattningar, regler och arbetssätt, vilka kan ligga till grund för motstridigheter och motsättningar mellan
samverkande aktörer. I den tidigare forskningen har man dock inte studerat hur samarbete mellan olika organisationer och aktörer fungerar efter projekttiden. Denna studie medverkar till ökad förståelse och kunskap genom att belysa hur samarbetet mellan de samverkande organisationerna fungerar både under och efter projekttiden i verksamheten OSA.
De samverkande organisationerna är svåra att förstå och beskriva deras strukturella funktion, och arbetssätt. Jag använder mig därför av Roine Johanssons och Tolas Jonssons organisationsteori, organisationsteorisbegrepp ”byråkrati” och ”gräsrotsbryråkrati” som beskriver de interna
organisatoriska förhållandena och den externa organisationens sätt att öppna sig mot sin omgivning (yttrevärlden) för att få ökad förståelse och kunskap om de samverkande organisationerna och dess tjänstemäns arbetssätt i verksamheten OSA.
Kapitel 4
4.1 Metod
I den här delen av kapitlet kommer jag att redovisa och motivera mitt val av metod och urval. Klargöra hur datainsamlingen, databearbetningen gått till samt föra en diskussion kring uppsatsens reliabilitet, validitet och generaliserbarhet. Slutligen kommer kapitlet att innehålla en diskussion om forskningsetik.
4.2 Val av Metod
Holme & Solvang (1997:13) beskriver metod som ett redskap. Med hjälp av detta redskap löser man ett problem och kommer fram till ny kunskap. Inom samhällsvetenskapen brukar man skilja mellan kvantitativ och kvalitativ metod. Den viktiga skillnaden mellan dessa är att den kvantitativa metoden är mer formaliserad och strukturerad. Vid uppläggning och planering är selektivitet och avstånd vanliga i förhållande till problemet man studerar. I denna metod har siffror och statistiska mätmetoder central roll vid analys av data. Med hjälp av dessa mätmetoder förkastas eller bekräftas sedan de
tänkbara slutsatser som bestämts på förhand utifrån den frågeställning man valt. Den kvalitativa metoden har däremot ett förståelse syfte. Ordet kvalitativ kommer från latinets qualitas och betyder ”beskaffenhet, egenskap eller sort”, (Per-Gunnar Svensson & Bent Starrin 1996:53). Den kvalitativa metoden härstammar från humanvetenskaperna och hermeneutiken. Denna metod har en förståelse och tolkningssyfte och studerar fenomenet inifrån. Med hjälp av denna metod och genom forskarens tänkande uppnås en vidd och en djupare förståelse av fenomenet som studeras. Genom att lära känna och förstå det studerade fenomenets erfarenhet, får forskaren lättare att upptäcka och förstå sin egen värld (Ödman, 2007:39). Detta är grunden för den skillnad som finns mellan natur- och
humanvetenskapen det vill säga kvantitativ och kvalitativ metod. Det är viktigt att ha kunskap om dessa metoder för att kunna välja den metod som bäst passar frågeställningen i undersökningen. Som metod har jag således valt att använda mig av kvalitativ metod. Detta eftersom jag vill få en ökad förståelse och kunskap för hur samverkan mellan välfärdsorganisationerna fungerar i rehabiliteringsarbete av personer med OSA-anställning. Genom att jag i min studie vill få fram respondenternas egen uppfattning och erfarenhet om hur samverkan fungerar och därmed vill vara så öppen som möjligt för insamlade data, utesluter jag därför kvantitativ metod. Den ökade förståelsen skulle inte kunna uppnås genom en kvantitativ metod, där syftet är att förklara olika företeelser, att jämföra och pröva hypoteser (Holme & Solvang, 1997:14). Den kvalitativa metoden innebär däremot större närhet och öppenhet till den verklighet som studeras, därför blir valet att använda mig av kvalitativ undersökningsmetod. Det innebär att genom intervjuer med yrkesverksamma inom
samverkande organisationerna och genom att utgå från deras perspektiv och erfarenhet, få en djupare och mer tydligare uppfattning av det ämne jag studerar (Holme & Solvang, 1997:92). Starrin med fler.(1996:56-59) beskriver att den kvalitativa intervjun är icke standardiserad. Det innebär att man inte från början kan avgöra vilka frågor och svar som kan vara betydelsefulla och viktiga. Den kvalitativa intervjun kräver att intervjuaren skall vara flexibel och öppen. Med detta menas att det skall finnas möjlighet att ändra undersökningens uppläggning och vara öppen för att kunna ta emot nya kunskaper som dyker upp under datainsamling. I den kvalitativa intervjun är intervjuaren medskapare till resultatet. Det är intervjuaren som utformar undersökningens syfte och
frågeställningar som i sin tur påverkar resultatet. I den kvalitativa metoden genom att komma nära till en grupp, verksamhet eller organisation vill man samla in information för att upptäcka och få en djupare förståelse för hur den fungerar eller hur situationen ser ut. För att få den information jag behöver för min undersökning har jag valt att använda mig av en kvalitativ metod i form av
gruppintervjuer med icke- standardiserade frågor. Mogens kjær Jensen (1995:82-88) beskriver vilka fördelar och nackdelar som forskaren kan bemöta vid gruppintervjuer. En gruppintervju med fler än tio gruppmedlemmar anses som svår att genomföra, medan mindre grupper två till tre personer är en fördel för att alla i gruppen skall kunna få den tid varje enskild person behöver och kunna komma tilltals. Vid gruppintervjuer använder man sig av intervjuguide så som vid individuella intervjuer. Den har dock en form som är halvstrukturerad, en minneslista med frågor. Intervjuaren måste se till att han eller hon inte ställer för mycket frågor, utan kan börja med breda frågor och sedan får intervjupersonerna diskutera fram till de detaljer som de anser är viktiga. Det är ofta för att ge intervjupersonerna större frihet att kunna diskutera på djupet. Detta innebär inte att intervjuaren helt och hållet har hamnat utanför, utan kan blanda sig i genom att upprepa den sista delen av det som sagts men med ett frågande tonfall. På det sätt har intervjuaren både kontroll och större möjlighet att få mängder av information.
Genom att jag vill ha ett så öppet förhållningssätt som möjligt till mitt ämne, har jag valt grundad teori som en forskningsdesign som jag beskriver nedan. Eftersom denna forskningsmetod är omfattande och kan vara tidskrävande, har jag valt att använda mig endast av vissa delar för att bearbeta och analysera insamlade datamaterial. Redogör mer om detta i avsnitt 4.7
4.3 Grundad teori (GT)
GT utvecklades av Barnes Glaser och Anselm Strauss i början av sextiotalet. Båda två var missnöjda med de traditionella induktiva och deduktiva metoderna. Glaser och Strauss olika akademiska bakgrund har bidragit till att GT skär igenom de traditionella uppdelningar som görs inom kvantitativ/kvalitativ och induktiv/deduktiv metod ( Hartman, 2001:28). GT skiljer sig från den traditionella kvalitativa metoden där man använder sig av ett induktivt eller deduktivt arbetssätt. Inom GT skiljer man inte på dessa traditionella uppdelningar. Det är en induktiv metod där man för in deduktiva delar. Det är som Glaser menar en mixning av induktiv och deduktiv behandling av data (Hartman, 2001:35-36). Tanken med GT är att metoden skall användas inom områden som är outforskade. Syftet är att generera ny teori ur empiri. ”Tanken bakom metoden är att om en teori genererar på rätt sätt och därmed är ordentligt grundad i data, så kommer man att ha goda skäl att tro att den korrekt beskiver verkligheten – man kan ”lita på den”. Att dessutom i efterhand testa eller verifiera den blir därför onödigt” ( Hartman, 2001:9,37). En nackdel med GT är att den är en svår teori att genomföra på grund av att den är så komplex med många steg att följa. Både Glaser och Strauss, grundarna till denna teori har senare utvecklat två olika tillvägagångssätt som i sin tur gör det svårt att veta vad som är det rätta tillvägagångssättet. Jag kommer dock att hålla mig till Glasers tillvägagångssätt eftersom hans metod överensstämmer med den ursprungliga GT (Hartman, 2001: 43). Hartman menar att enligt Glasers forskningsprocess skall forskning inledas med så få
förutfattade meningar som möjligt. Det är data som man upptäcker som skall styra undersökningen inte på förhand formulerade problemställningar. Undersökningen skall utgå från att ta reda på vad som pågår hos de människor man undersöker och vilka problem som finns. Denna forskningsprocess bygger på tre olika faser: den öppna fasen, den selektiva fasen och den teoretiska fasen (Hartman, 2001:40). I den öppna fasen försöker forskaren hitta kategorier. Kategori är ett meningsfenomen som beskriver eller utmärker en viss grupp av människor. Det är dessa fenomen forskaren försöker
beskriva begreppsligt. Ju fler kategorier forskaren hittar desto bättre. Kategorier hittar man genom att analysera datamaterialet man samlat in genom intervjuer eller observationer. Forskaren sätter inte upp några begränsningar, utan låter det vara öppet till vilka kategorier som sedan kommer att visa sig vara relevanta. När forskaren så småningom inte längre hittar fler kategorier är datainsamlandet mättat. Vid detta stadium har även en kärnkategori upptäckts. En kärnkategori är den kategori som beskriver det problem som är det centrala i den grupp människor forskaren studerar. När insamlandet av kärnkategori uppnått mättnad övergår processen till den selektiva fasen. Här koncentrerar sig forskaren på några av de kategorier som är relaterat till kärnkategorin och väljer bort de övriga
kategorierna. Forskaren försöker genom ytterligare datainsamlande bestämma vilka kategorier som är viktiga för att bestämma deras egenskaper. När forskaren uppnått mättnad med datainsamlandet övergår processen till den sista teoretiska fasen. I den teoretiska fasen försöker forskaren ta reda på hur de olika kategorierna förhåller sig till varandra och formulerar hypoteser samt återigen gör forskaren datainsamling. När mättnad av data uppnåtts har teorin genererats (Hartman, 2001: 40,41). Analysen av datamaterial sker utifrån tre olika moment: kodning, minnesanteckningar och sortering. När forskaren kodar datamaterialet försöker forskaren hitta indikatorer, till exempel ord och fraser som indikerar kategorier, egenskaper eller samband. Forskaren jämför förutsättningslöst indikatorer med varandra för att hitta de viktigaste kategorierna och deras egenskaper. Forskaren skriver ner minnesanteckningar och idéer om koderna. Idéerna vägleder datainsamlandet och ligger till grund för teorin genom att minnesanteckningar sorteras för att hitta de relationer som råder mellan olika
kategorier (Hartman, 2001: 82-84). Grundidén med GT är att teorin som genereras fram skall vara grundad i data. Det är dock viktigt enligt min mening att jag relaterar mitt resultat med en befintlig teori. Detta med anledning av att en c-uppsats inte kanske är tillräckligt stor för att generera fram en
teori. Jag har dock inte varit styrd av teorin jag använder, utan jag har varit öppen i mina frågor, vilket gör att mitt resultat är grundat i empirin.
4.4 Urvalsprocess
Holme och Solvang (1991:90) beskriver att ett urval är en avgörande del av en undersökning. Det är också viktigt att urvalet består av rätt personer som har kunskap om det undersökningen handlar om. Det är viktigt att urvalet består av olika kategorier eftersom den kvalitativa intervjun syftar till en djupare förståelse. Syftet med grundad teori är dock att studera sociala skeenden, vilket gör individ- relaterade variabler som kön och ålder ointressanta. Det är de olika aspekterna på det sociala
fenomenet som är i fokus för studien ( Guvå & Hylander, 2003:34-35) Mitt urval av respondenter har inte skett slumpmässigt, utan strategiskt, eftersom undersökningen baseras på mindre antal intervjuer; det vill säga 3 gruppintervjuer som består av 2 personer per intervjutillfälle. Intervjupersonerna är samtliga i OSA-projektgruppen. Alla är utlånade personer från de samverkande organisationerna och arbetar med arbetslivsinriktad rehabilitering i OSA både under och efter projekttiden. De uppfattas därför som rätt personer för undersökningen för att de har både den kunskap och erfarenhet som anses vara lämplig för studien. Kravet jag hade är att respondenterna skall vara yrkesverksamma inom samverkande organisationer och arbeta med arbetslivsinriktad rehabilitering inom OSA. De skall även ha utvecklat en arbetsmetod för samverkan och arbetat med metoden. Det är viktigt att respondenterna skall ha god information och kunskap om den verksamhet jag studerar. Då deras kunskap och erfarenhet bidrar till ökad förståelse och kunskap om samverkan mellan de svenska välfärdsorganisationerna. Hur detta samarbete mellan de olika aktörerna fungerar både under och efter projekttiden.
4.5 Forskningsetik
I min studie har jag tagit hänsyn till de etiska aspekterna som gäller vid all samhällsvetenskaplig forskning. Respekt för respondenterna som deltar i undersökningen är en grundläggande
utgångspunkt för all form av samhällsforskning ( Holme & Solvang, 1997:32). Anonymitet,
konfidentialitet och tystnadsplikt är något som forskaren strikt måste kunna uppfylla och garantera. Holme och Solvang menar att forskaren måste skydda psykisk och fysisk integritet för respondenten som bidrar med information och löften om diskretion måste kunna hållas. Det är viktigt att
respondenterna som deltar i studien är informerade om syftet med forskningen, anonymitet och att de frivilligt ha samtyckt till att delta. Respondenten skall också vara upplyst om möjligheten att avbryta sin medverkan i undersökningen när som helst (Holme & Solvang, 1997:334-335). Jag har varit noggrann med de etiska aspekterna för att hålla mig till de etiska riktlinjerna. Redan vid min fråga om intervjudeltagande presenterade jag mitt syfte med undersökningen och att materialet enbart skulle användas för min studie samt informerat om de etiska aspekterna. Vid varje intervjutillfälle
informerade jag återigen om de etiska aspekterna och upplyste att deltagandet kunde avbrytas när som helst om så önskas.
4.6 Genomförande
Forskningsmetoden inom GT går ut på att forskaren direkt skall gå ut och samla in data och analysera dessa för att på så sätt få fram riktningen i undersökningen. För att kunna få tillträde till mitt
studieområde kontaktade jag verksamheten och genom ett personligt besök informerade jag om mitt syfte med C-uppsatsen. Jag blev välbemött eftersom de känner mig från mina arbetsplatsförlagda
studier i verksamheten. Redan vid det första besöket informerade jag om de etiska aspekterna och påpekade att intervjun är helt frivilligt. Jag har även garanterat att de som vill medverka kommer att vara helt anonyma och att de kan avbryta medverkan när som helst. Alla var positiva och var
intresserade av att ställa upp på intervjun. Tid för intervju bokades. Respondenterna fick välja tid och plats för intervju eftersom det är viktigt att de skulle känna sig bekväma i situationen och genom att tid och miljön kan påverka stämningen för intervjun. Respondenterna ville helst ha en grupp intervju istället för individuell intervju. De menar att gruppintervjuer skulle kunna ge bred och förlitlig information om verksamheten eftersom projektet har pågått i mer än två år och det är mycket
förändring som genomförts. Vid individuell intervju skulle det däremot vara ansträngande att komma ihåg allt, menar respondenterna. För att alla skall kunna komma tilltals bestämde vi oss för 3
gruppintervjuer där det ingår 6 personer, samt 2 personer per intervju. Inom GT använder man sig inte av standardiserade frågeformulär, vilket jag inte heller gjort. Jag hade däremot halvstrukturerad intervjuguide för att genom detta hålla mig inom det område jag studerar. Vid första intervjun deltog två personer och intervjun genomfördes i ett av projektgruppens sammanträdesrum. Under hela intervjun genomfördes anteckningar. Intervjun tog drygt två timmar vid varje intervjutillfälle. I en gruppintervju blir det mer diskussion mellan respondenterna där det pågår samspel mellan olika uppfattningar och åsikter. Detta gör att förstå och sortera det viktigaste i samtalet, att anteckna samt att vara med i samtalet och leda diskussionen i rätt riktning genom att ställa följdfrågor blir mycket svårt att hantera. Efter att jag har samtalat med respondenterna om detta och fått deras samtycke, valde jag att använda mig av bandspelare vid de andra två intervjutillfällena. Det har fungerat bättre med bandspelare och gått bra med intervjunerna. Jag kunde koncentrera mig mer på samtalet och kunde vid behov ställa följdfrågor. Detta gjort möjlighet att få djupare förståelse och kunskap av respondenternas erfarenhet i verksamheten OSA blir bättre. Nackdelen med bandspelaren var den mängd av information, alla små detaljer både det som är viktigt och oviktigt, vilket resulterade i tidskrävande sorteringsarbete av information.
För att få så stor kunskap som möjligt om mitt studieområde, sökte jag material om tidigare forskning om samverkan i olika databaser t ex. ELIN, LIBRIS, DiVA och DISA. De nyckelorden jag använde mig av vid sökningen var samverkan, arbetslivsinriktad rehabilitering och på engelska Cooperation rehabilitation. Av den mängd information jag fått, valde jag ut de mest relevanta avhandlingar, rapporter och litteratur för mitt studieområde.
4.7 Bearbetning av datamaterial
I och med att jag till viss del valt GT som forskningsmetod, har jag haft möjlighet att komplettera datainsamlingen vid de tre olika intervjutillfällena. Centralt för GT är att generera en ny teori ur empiri, men eftersom min avsikt inte var att generera en ny teori, använde jag mig inte av denna del av metoden. Den del av GT metoden som jag använt mig mest av i mitt arbete var de olika faserna som ingår vid analys av datamaterial, den öppna fasen, den selektiva fasen och den teoretiska fasen. I den öppna fasen skrev jag ut intervjuerna ordagrant. Därefter läste jag igenom texten flera gånger för att upptäcka olika ord, fraser och företeelser. Jag har kodat materialet genom att läsa igenom texten rad för rad och markerade texten på så sätt få fram indikatorer som leder till mönsterbildande
kategorier för det fortsätta analysarbetet. Jag har vid sidan av kodningsarbetet separat utfört teoretiska minnesanteckningar. Dessa är teoretiska idéer som beskriver koderna på en mer abstrakt nivå och reflekterande sätt samt hjälper till få fram kärnkategorin. En kategori som har central roll, som förekommer ofta i data och som har relation till många andra kategorier är kärnkategori. Den
kärnkategori som framkommit i denna studie är samarbetet i samverkan. Detta framkommer ofta i data och har koppling till de övriga kategorier. Därefter övergår analysen till den selektiva fasen där det väljs ut de kategorier som har relation till kärnkategorin och där de övriga kategorierna sorteras
